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La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires

31 octobre 2012 : La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires ( rapport d'information )

B. LES PROPOSITIONS D'ÉVOLUTION EN MATIÈRE DE FORMATION DES AGENTS PUBLICS TERRITORIAUX

1. La formation des agents territoriaux dans les démocraties européennes : les exemples de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Italie et de l'Espagne

Compte tenu de la diversité des systèmes existant dans les différents pays de l'Union européenne, il n'est pas aisé de réaliser une comparaison pertinente concernant le fonctionnement des « fonctions publiques » en général, et celui des « fonctions publiques territoriales » en particulier.

Il en va de même pour les dispositifs de formation à destination des agents employés par des administrations locales. La nature des systèmes et dispositifs de formation est en effet influencée par plusieurs facteurs : le type d'État (unitaire, fédéral), le système dominant (carrière, emploi), le régime juridique des agents (contrat, statut), les conditions d'accès à la fonction publique (concours, autres voies).

Il faut ajouter que les compétences et les domaines de l'action publique pris en charge par les administrations locales sont également très disparates selon les pays.

De manière générale, dans les systèmes à dominante de carrière, la formation revêt une importance considérable car elle est liée aux modes de recrutement et constitue un élément de sélection (recrutement des agents par voie de concours). Elle intervient ensuite fréquemment dans le cadre d'une formation d'adaptation à l'emploi après recrutement, puis se poursuit tout au long de la carrière de l'agent par la formation continue. Dans un système d'emploi, le personnel est recruté à partir de qualifications correspondant au poste à pourvoir. La formation continue joue alors un rôle plus important.

Dans la plupart des pays européens où des réformes visant à la modernisation de la fonction publique ont été engagées, l'objectif de professionnalisation a été mis en avant, ainsi que le rôle de la formation continue comme outil d'évolution, de promotion et de mobilité. Dans le même temps, les contraintes budgétaires ont conduit un grand nombre de pays à engager une rationalisation de leur appareil de formation et les structures en charge de cette mission en ont été directement impactées (fusions, fermetures).

Tous les pays ne présentent pas forcément de système de formation propre et uniforme à destination des agents employés par les administrations locales. Par « formation propre » aux agents publics locaux, il faut entendre une formation particulière, par opposition à une formation de droit commun dispensée par tous les types de prestataires.

Pour chacun des systèmes qui ont été analysés grâce au concours de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, il est proposé un rappel sur la situation règlementaire et/ou statutaire et les différentes catégories des agents employés par les administrations locales.

(1) La formation des fonctionnaires territoriaux en Allemagne

Le statut des fonctionnaires (« Beamte ») est un statut de droit public, régi par des textes de loi. Les principales lois fédérales en la matière sont : la loi-cadre sur le droit de la fonction publique, la loi sur la rémunération des fonctionnaires, la loi sur les pensions des fonctionnaires, et l'ordonnance sur les carrières56(*). D'autres lois, spécifiques à chaque Land, comportent également des dispositions particulières, par exemple le « Landesbeamtengesetz » du Bade-Wurtemberg.

L'autonomie des collectivités territoriales dans la gestion de leur personnel est ainsi très encadrée : l'État fédéral fixe les règles de portée générale applicables, les collectivités territoriales créent et gèrent les emplois correspondant aux organigrammes arrêtés.

Les collectivités territoriales sont souveraines en ce qui concerne la gestion administrative, la sélection, la nomination, la mutation interne, la promotion et la révocation de leurs agents.

Certains fonctionnaires disposent d'une situation juridique particulière. C'est le cas des maires, ayant le titre de fonctionnaires communaux, élus par la population ou l'organe représentatif de la commune. Ils sont nommés pour une période déterminée au poste de direction suprême en tant que fonctionnaires élus (« Wahlbeamter »). Leur situation juridique relève à la fois du droit général de la fonction publique et de la politique locale.

Il existe également des « fonctionnaires politiques », comme par exemple les secrétaires d'État d'un Land ou les directeurs généraux des ministères. Ils occupent une fonction dont l'exercice les oblige à être en permanence en accord avec les positions politiques fondamentales et les objectifs du gouvernement. Ils disposent du statut de fonctionnaires, mais peuvent être mis en disponibilité à tout moment sans motivation expresse. Ils sont très peu nombreux, et leur statut est explicitement défini par la loi. Les fonctionnaires sont titulaires, et leur révocation n'est envisagée qu'en cas de faute grave.

Le statut des employés (« Angestellte ») et des ouvriers (« Arbeiter ») est régi, à l'inverse, par le droit privé. Ce sont des contractuels de droit privé du service public, les contrats de travail de droit privé étant généralement conclus pour une période indéterminée. Ils sont assujettis, comme tous les salariés en Allemagne, à la législation générale du travail. Le statut de ces contractuels est consigné dans des conventions collectives.

Pour les fonctionnaires, la formation initiale est difficilement détachable du recrutement, du fait du mode d'accès à la fonction publique. Plus le niveau de recrutement est élevé et plus le processus est long. Les fonctionnaires supérieurs, après l'obtention d'un diplôme universitaire, doivent effectuer un stage de 2 à 3 ans, sanctionné par un examen théorique et pratique. Le lauréat peut alors postuler pour un poste vacant dans la fonction publique d'un Land ou d'une collectivité locale.

Les systèmes de formation continue peuvent varier significativement d'un Land à l'autre. L'offre générale de formation s'appuie sur les académies traditionnelles, mais certains Länder ont développé des initiatives particulières :


· le Land de Bade-Wurtemberg s'est doté d'une Académie de la gestion des ressources humaines et de l'encadrement, localisée à Karlsruhe. L'objectif de cette institution est la formation de fonctionnaires qualifiés pour des postes de direction dans l'administration du Land ;


· La Bavière organise, quoi que sous une autre forme, des programmes de qualification analogues ;


· Le Land de Saxe, suite à une réforme de son administration, a rénové son système de formation initiale et de formation continue en créant une alliance de coopération qui réunit, sous la direction du ministère de l'Intérieur, en tant que membres, tous les organismes chargés de la formation continue sur son territoire.

Par ailleurs, certaines institutions appartenant à un Land ouvrent leurs programmes au-delà de leurs frontières administratives, notamment à des fonctionnaires des autres Länder.


· A ce titre, par exemple, le Land de Rhénanie-Palatinat propose :

- des sessions de formation universitaire au sein de l'École supérieure des sciences administratives de Spire ;

- l'ouverture des formations de l'Académie à destination des juges et des magistrats, aux magistrats de tous les Länder et à ceux de la Fédération ;

- l'ouverture, y compris hors du périmètre des agents publics, aux programmes de formation de l'Académie de droit européen.

Les deux premières institutions reçoivent des contributions financières de la part des autres Länder et de la Fédération.


· Enfin, dans le Land Rhénanie-du-Nord / Westphalie, l'Académie de la gestion des cadres de la police (à Hiltrup), est une institution commune aux Länder et à la Fédération, proposant des formations à l'ensemble des agents dans ce domaine.

(2) La formation des fonctionnaires territoriaux en Italie

Suite aux vastes réformes engagées dans les années 90, l'emploi public en Italie a connu de profondes transformations. Seuls les agents publics employés par l'État pour exercer des missions régaliennes (avocats et procureurs de la République, magistrats administratifs et comptables, professeurs d'université, préfets, diplomates, personnel militaire et de la police), ont conservé le statut de fonctionnaire. Tous les autres agents publics locaux sont désormais des personnels contractualisés.

A ce titre, ils sont régis par un système de droit privé fondé sur des conventions collectives et sur un accord individuel :

- conventions collectives nationales qui fixent le statut juridique (classement professionnel, de la carrière et les droits collectifs au niveau syndical) et les aspects de la rémunération ; 

- conventions collectives au niveau des pouvoirs législatifs et réglementaires locaux qui prévoient les modalités d'organisation des services et le nombre des effectifs ;

- un contrat de travail individuel qui établit la relation entre l'employeur et l'employé.

Les agents publics locaux sont donc soumis aux règles du droit commun du travail, à l'instar des employés du secteur privé, en disposant toutefois des règles spéciales reposant sur des conventions collectives.

Il n'existe pas de système de formation unifié pour ces agents. La politique de formation est déterminée au niveau des différentes entités locales (régions, provinces ou communes). Certaines régions proposent des organismes de formation ou des expériences particulières :


· la Lombardie a ainsi mis en place un institut de formation ;


· la région Émilie-Romagne a mené des expériences de formation pour les dirigeants des collectivités locales ;


· l'école de la ville de Lucques, en Toscane, propose aux fonctionnaires des séminaires sur des questions administratives ou techniques. Des formations de management public existent également pour les emplois de directeur général ;


· la région de Pise dispose d'un Centre d'études pour les collectivités locales, le « Centro Studi Enti Local » (CSEL), qui propose une offre de formation aux agents des services publics locaux, avec six structures locales sur le territoire italien (Marches, Abruzzes, Molise, Lombardie, Vénétie et Sicile). Cette structure a également un partenariat avec l'Université de Pise. Le CSEL propose des missions d'assistance et de conseil aux collectivités (mise en place de stratégie RH, stratégie de gestion, conseil juridique, etc.), ainsi que des formations pour des modules en présentiel et une importante offre en e-learning.

(3) La formation des fonctionnaires territoriaux au Royaume-Uni

Les services de l'État sont assurés par les ministères et agences. Il n'existe pas de représentation du gouvernement à l'échelon local, mais les services de l'administration centrale sont répartis sur l'ensemble du territoire.

En matière de fonction publique, il existe un département en charge de la Fonction publique (« Civil Service ») au niveau de l'administration centrale, décliné au niveau local par l'initiative interministérielle dite « Civil Service Local », déployée en douze « Civil service local teams » réparties par zone géographique.

Seuls les agents travaillant pour les ministères ou leurs agences exécutives sont fonctionnaires (« civil servants ») au sens strict. Cela représente environ 10 % des agents publics. Jusqu'à une période très récente, les règles relatives à leur statut relevaient de la tradition et il n'existait pas de Code de la fonction publique. Depuis 1996, les conditions de travail au sein de la fonction publique, ainsi que les règles relatives à la gestion des ressources humaines, sont codifiées dans le « Civil Service Management Code ».

La majorité des agents publics (« public servants ») sont employés sur une base contractuelle et soumis à la législation du travail de droit commun. Leurs conditions d'emploi sont très variables selon les employeurs publics.

En ce qui concerne la formation initiale des agents publics (échelons central et local), le « UK Civil Service College » a été créé en 1970 pour former les fonctionnaires britanniques. Il fut absorbé en 1999 par le « Centre for Management and Policy Studies » (CMPS), lui-même intégré à la « National School for Government » créée en 2005, mais supprimée en mars 2012 par le gouvernement de James Cameron.

Aujourd'hui, la formation initiale et continue est gérée au niveau central par le biais d'une nouvelle structure gouvernementale, le « Civil Service Learning » (CSL). Il n'existe pas d'établissement national ou régional assurant une formation des fonctionnaires ou agents publics au sens large.

Dès lors, la formation continue des agents publics locaux est aujourd'hui dispensée par des universités ; des organismes externes privés spécialisés dans les formations de fonctionnaires à l'échelon local ou encore des associations d'acteurs publics locaux57(*).

Chaque « Civil service local team » met également en oeuvre des initiatives de formation des agents par le biais d'« Action Learning Group » et de programmes d'apprentissage. Ce désengagement progressif de la part de l'Administration centrale s'inscrit dans un cadre plus large de décentralisation de la formation des agents publics. Les universités, les organismes de formation et les autorités administratives locales entrent donc en contact directement entre elles.

En échange, le gouvernement a mis en place, puis renforcé, un dispositif d'accès aux données permettant d'évaluer la qualité des formations dispensées par les différents organismes bénéficiaires de subventions de l'État.

En 2004, le gouvernement a signé avec les autorités locales et les syndicats locaux un accord (« Local Government Services Pay Agreement »), par lequel ils s'engagent à mettre en oeuvre des Plans de Développement du Personnel (« Workforce Development Plans ») en lien avec la stratégie d'amélioration du service public. L'accord souligne ainsi que la formation et le développement des agents publics locaux doivent s'intégrer dans le cadre des besoins actuels et futurs du service et prendre en compte les besoins individuels des employés en matière d'apprentissage. Par ailleurs, il mentionne que les formations proposées doivent prendre en compte la diversité des méthodes d'enseignement existantes et être accessibles à tous les agents.

Enfin, pour l'ensemble des agents publics, nationaux ou locaux, le gouvernement britannique a adopté, en juin 2012, un vaste plan de réforme de la fonction publique : le « Civil Service Reform Plan ». Sa stratégie repose notamment sur un objectif de « développement capacitaire » de la fonction publique par le biais du renforcement des compétences, du déploiement des talents et de l'amélioration de l'efficacité des organisations. L'idée est surtout d'identifier les compétences et les qualifications manquantes (notamment en matière commerciale et de gestion des contrats dans un contexte de fort développement des services) et de définir comment remédier à ces manques.

(4) La formation des fonctionnaires territoriaux en Espagne

En Espagne, il n'existe aucune différenciation entre la fonction publique de l'État et la fonction publique locale, dans la mesure où le même régime juridique s'applique à l'ensemble des agents publics. L'État espagnol détient la compétence pour en établir les bases et les principes, mais l'étendue et la portée des règles qu'il comporte peuvent être diminuées, augmentées ou précisées par les Communautés autonomes.

Ainsi, si la loi du 2 août 1984 portant réforme de la fonction publique s'applique tant à la fonction publique nationale qu'à la fonction publique locale, ce texte prévoit que les Communautés autonomes peuvent, dans ce cadre législatif, aménager leur propre fonction publique.

De même, la loi du 2 avril 1985 fixant les bases du régime local précise qu'elles peuvent légiférer sur le recrutement et la formation de leurs propres fonctionnaires et de ceux des provinces et des communes situées sur leurs territoires respectifs.

Pour les collectivités locales, les décisions qu'elles prennent en matière de gestion de leur personnel résultent donc de l'application d'un régime juridique édicté à la fois par l'État et les Communautés autonomes.

Un des principaux acteurs de la formation est l'Institut National de l'Administration Publique (« Instituto Nacional de Administraciôn Pùblica -INAP »). Cet établissement public de l'administration nationale créé dans les années 40 est rattaché au ministère des Finances et de l'Administration Publique/

L'INAP est l'école de formation de la fonction publique la plus importante en Espagne. En 1987, cette école a fusionné avec l'Institut des Études de l'Administration locale (« Instituto de Estudios de Administracion Local, IEAL »).

L'INAP a aujourd'hui pour missions : la formation initiale et continue des agents, le recrutement des fonctionnaires, la recherche et la publication d'ouvrages, les relations internationales.

En outre, l'Institut conduit plusieurs activités éducatives et scientifiques, de coopération intergouvernementale et d'analyse des politiques publiques, à travers des conférences et des réunions d'experts.

La formation et le perfectionnement professionnels des agents de l'administration publique restent toujours le noyau des activités de l'INAP et se structurent autour de six grands programmes (avec des modules en présentiel ou en e-learning) : formation continue pour les cadres et les managers ; formation continue pour les agents ayant des fonctions de gestion et d'assistance administrative ; formation continue pour les fonctionnaires des collectivités locales ; administration électronique ; formation en langues étrangères et en d'autres langues espagnoles co-officielles ; formation initiale pour les fonctionnaires nouvellement recrutés.

En complément, les Communautés autonomes disposent de leurs propres systèmes de formation pour les agents recrutés directement au niveau local. Les moyens investis varient donc selon la Communauté autonome

L'exemple de l'École d'Administration publique de Catalogne (EAPC)

Cette école est un organisme autonome à caractère administratif, créé en 1912, rattaché au département de Gouvernement et de Relations internationales de la « Generalitat » de Catalogne (système institutionnel décentralisé et autonome de la région de Catalogne). Elle est régie par la loi du 24 mars 1984 qui définit son organisation et ses règles.

La loi lui assigne la responsabilité d'organiser et de dispenser des cours de réorientation, de perfectionnement, de formation permanente ou continue à destination du personnel servant au sein de l'administration de la « Generalitat » de Catalogne, ainsi que du personnel des administrations publiques catalanes avec lesquels une convention collective a été signée. Du fait de cet objectif, la loi lui reconnaît la faculté de signer des accords avec les centres universitaires de Catalogne ou d'autres centres publics.

L'école dispense une formation pour les postes de hauts responsables et de direction appartenant déjà à l'administration.

Elle délivre également des cours visant à renforcer le développement des compétences et constitue un espace d'échanges de connaissances entre les professionnels de la haute fonction publique. L'élaboration des programmes est guidée par l'impératif de mise à jour constante des connaissances et de prise en compte des évolutions récentes dans la formation du personnel de la haute fonction publique (postes de direction et de cadres opérationnels). Par ailleurs, les modules de formation proposés s'appuient largement sur une dimension pratique afin d'être au plus près des réalités professionnelles.

2. Des propositions d'évolution en matière de formation des agents territoriaux

La réforme de 2007 a fait apparaitre des évolutions majeures. Désormais, l'agent est l'acteur principal, autonome et responsable de sa carrière et donc de sa formation. Par ailleurs, la vie professionnelle, l'organisation du travail et la formation sont de plus en plus imbriquées. Surtout, la formation ne peut plus être prescrite et prédéterminée, elle résulte d'une négociation qui articule la situation de l'agent, ses besoins et projets avec ceux de l'employeur. La formation n'est plus administrée, elle est négociée.

Toutefois, des propositions d'évolutions sur la formation des agents territoriaux méritent d'être formulées à l'occasion du futur projet de loi sur la décentralisation, annoncé pour début 2013.

S'agissant des dispositifs que la loi du 19 février 2007 a créés ou améliorés (le droit individuel à la formation, le droit à congé pour validation des acquis de l'expérience, le droit au congé pour bilan de compétences), force est de souligner qu'ils sont encore trop méconnus des agents et que leur appropriation par ces derniers reste à faire. Votre délégation estime qu'un travail de pédagogie en la matière doit être conduit et appelle l'attention des collectivités employeurs sur ce point.

Recommandation 11 : mieux informer les employeurs territoriaux et les agents sur les droits dont disposent ces derniers en matière de formation professionnelle continue.

S'agissant en particulier des démarches de validation des acquis de l'expérience (VAE), celles-ci sont encore aujourd'hui trop longues et académiques. Là encore, votre délégation estime qu'il convient dans doute de réfléchir à l'opportunité de revoir les procédures.

Recommandation 12 : améliorer les procédures de validation des acquis de l'expérience (VAE), tant en termes de délai d'instruction que de contenu.

Par ailleurs, depuis que la loi du 19 février 2007 a expressément reconnu aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale le droit à la formation, aucun bilan n'a été mené à ce jour en ce qui concerne ces agents. Il importe donc d'engager une étude sur ce point.

Recommandation 13 : établir un bilan de la mise en oeuvre du droit à la formation des agents non titulaires territoriaux.

La question de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale mérite aussi d'être abordée. En effet, sur les 1 850 000 agents de la fonction publique territoriale, on dénombre seulement 5 000 apprentis actuellement.

Or, il s'agit d'une filière importante qu'il convient de développer, en raison de l'excellente insertion des apprentis sur le marché du travail, et parce que les collectivités territoriales, notamment les plus petites d'entre elles, doivent faire face à des pénuries de main d'oeuvre dans certaines professions. Le CNFPT peut par exemple, dans le cadre des ses missions, former gratuitement les tuteurs qui assureront ensuite la formation de ces apprentis. Les centres de formation d'apprentis58(*) dans les territoires, constituent également un outil à privilégier. C'est pourquoi il convient d'encourager les collectivités territoriales dans la voie de la pleine utilisation de cette filière.

Recommandation 14 : encourager les collectivités territoriales à développer l'utilisation de la filière de l'apprentissage.

Enfin, votre délégation souhaite attirer l'attention des élus sur un problème auquel les collectivités territoriales seront confrontées dans les années à venir, celui du vieillissement du personnel technique employé à des métiers caractérisés par un certain degré de pénibilité du travail (entretien, voirie, travaux, etc.). Nombre d'agents ne pourront pas continuer à exercer des tâches pénibles et un reclassement s'imposera. Votre délégation estime qu'il est donc nécessaire pour les collectivités territoriales de se saisir de ce problème en réfléchissant à l'opportunité de généraliser les dispositifs d'évaluation dès le milieu de carrière, sans attendre l'inemployabilité totale de l'agent, et ceux de cessation progressive d'activité quand cela est possible.

Cette problématique s'inscrit pleinement dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Les élus locaux doivent être davantage sensibilisés. En clair, il faut former « l'élu employeur » à ces enjeux futurs. Votre délégation estime que cela peut se faire de façon privilégiée dans le cadre de la mutualisation des services au niveau intercommunal. Ainsi, comme le souligne l'AdCF « l'intercommunalité peut permettre d'envisager des solutions pour le reclassement des personnels communaux à un niveau pertinent ».

Recommandation 15 : sensibiliser les élus locaux employeurs à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, avec une attention particulière portée aux emplois pénibles.


* 56 Respectivement : « Beamtenrechtsrahmengesetz », « Bundesbesoldungsgesetz », « Bundesversorgungsgesetz », « Bundeslaufbahnvervordnung ».

* 57 Exemple : « East of England Local Government Association » (EELGA), qui rassemble (et est financé par) 52 autorités locales, et qui délivre des formations payantes.

* 58 Ils sont créés par convention avec les régions ou avec l'État et les collectivités locales, les chambres de commerce, de métiers ou d'agriculture, les entreprises et les établissements d'enseignement public ou privé.