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La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires

31 octobre 2012 : La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires ( rapport d'information )

II. LA FORMATION DES AGENTS PUBLICS LOCAUX EST AUJOURD'HUI ASSURÉE DANS UN CADRE JURIDIQUE PLUS COMPLET

A coté de la formation des élus locaux, l'autre enjeu important pour les collectivités territoriales est celui de la formation des agents publics locaux. Le cadre juridique de la formation de ces personnels territoriaux est davantage développé que celui qui existe actuellement pour les élus locaux.

Surtout, à la différence de ces derniers, les fonctionnaires territoriaux sont placés dans un schéma de formation obligatoire au cours de leur carrière. C'est le cas, par exemple, de la formation dispensée dans le cadre de la première année, qui conditionne la titularisation même de l'agent en tant que fonctionnaire.

A. LE CADRE DE LA FORMATION DES AGENTS PUBLICS LOCAUX EST DÉTERMINÉ PAR LE LÉGISLATEUR

La formation est devenue l'un des paramètres clés de la bonne intégration des agents territoriaux dans leur environnement professionnel et de leur compréhension des enjeux des territoires. Aussi, compte tenu de leur impact sur le fonctionnement des collectivités territoriales, les règles relatives à la formation des personnels dans la fonction publique territoriale sont fixées par le législateur. Aujourd'hui, le cadre juridique permet ainsi à un agent de bénéficier d'une formation adaptée à chaque étape de sa vie professionnelle : recrutement, changement de poste, mobilité, emploi fonctionnel.

1. Un cadre juridique initialement fixé par la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale
a) Une loi qui s'inscrit dans l'histoire de la décentralisation et de son développement

La mise en oeuvre de la décentralisation nécessite des ressources humaines adaptées aux besoins des collectivités territoriales. C'est pourquoi la loi du 12 juillet 198430(*) complétant celle du 26 janvier 1984, qui instituait la fonction publique territoriale, s'inscrit dans les dispositifs législatifs de décentralisation de 1982 et 1983.

La loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale détermine ainsi les différents types de formations offertes aux agents territoriaux.

Elle rend obligatoire le plan de formation au sein de l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Elle reconnait le droit à la formation des fonctionnaires territoriaux et leur garantit notamment l'accès à la préparation aux concours et examens professionnels ; la formation prévue par les statuts particuliers pour la titularisation ; la formation dispensée en cours de carrière en relation avec les fonctions exercées ou en vue d'accéder à un nouveau cadre d'emploi ; la formation professionnelle à leur initiative.

L'importance de la formation des agents publics locaux ne doit pas être sous-estimée. En permettant aux agents d'exercer avec la meilleure efficacité les fonctions qui leur sont confiées, elle contribue pleinement à la satisfaction des besoins des usagers et au plein accomplissement des missions du service. Elle permet en outre l'adaptation au changement, notamment à l'évolution des compétences des collectivités, en les autorisant à se doter d'un personnel qualifié. En cela, votre délégation estime que la formation des agents territoriaux est une des conditions qui participent de la libre administration des collectivités territoriales.

b) Le Centre national de la fonction publique territoriale

En conséquence des lois de décentralisation et de la création d'un statut unique pour les personnels des collectivités territoriales, un établissement public unique est créé31(*). La mise en oeuvre de la formation des agents publics locaux est ainsi confiée, de manière exclusive pour certaines d'entre elles, au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), au titre de sa principale mission obligatoire.

Le CNFPT assure aujourd'hui l'essentiel de la formation des agents territoriaux. La structure, dont le siège est à Paris, dispose de 2 221 agents répartis au sein des 29 délégations régionales et des 64 antennes départementales qui couvrent le territoire en plus des 5 instituts de formation de cadres supérieurs, dont l'Institut national des études territoriales32(*) (INET).

Son budget est alimenté par une cotisation obligatoire de 1 % de la masse salariale des collectivités territoriales. Votre délégation estime que cette enveloppe doit être maintenue à ce niveau et se félicite que la loi de finances rectificative pour 2012 ait rétablit cette cotisation à 1 % au lieu de 0,9 % dès le 1er janvier 2013 (au lieu du 1er janvier 201433(*)). Cette mesure avait été réclamée par les associations d'élus, les organisations syndicales représentatives de la fonction publique territoriale, ainsi que les 7 000 collectivités qui ont adopté une délibération en ce sens. Son premier effet sera le retour du remboursement des frais de transport des stagiaires.

En 2011, les ressources issues du « 1 % formation » se sont ainsi élevées à 342,3 millions d'euros, en progression de 2 % par rapport à 2010 et de 9 % par rapport à 2008. Les dépenses de formation du CNFPT ont, de leur coté, augmenté de 37 % entre 2008 et 2011 pour atteindre 169 millions d'euros. En 2011, le CNFPT a formé plus de 940 000 agents territoriaux, soit une progression de 31 % par rapport à 2008, ce qui a représenté 2 519 468 journées de formation stagiaires, soit plus de 14 millions d'heures de formation dispensées.

L'offre de formation du CNFPT en 2012 (extrait)


· Acquérir ou développer ses compétences en bureautique et outils de communication


· La complexité organisationnelle et relationnelle dans son service


· Améliorer sa communication écrite et orale


· De la prise de note au compte-rendu


· La relation d'accueil avec un public entre deux cultures


· Accueillir un usager en situation de handicap


· Prévenir et gérer les risques de souffrance au travail dans son service


· Optimiser son mode de classement et d'archivage


· Initiation à l'administration territoriale


· Savoir organiser, conduire et analyser une enquête quantitative


· Réussir sa prise de poste à responsabilité : prendre une fonction d'encadrant de proximité


· L'expertise sectorielle dans l'achat public


· Enjeux stratégiques et juridiques de la responsabilité du cadre territorial


· Coopération décentralisée


· Évaluer la politique publique de sa collectivité


· Savoir se positionner dans la relation élu - cadre territorial


· Conduire la territorialisation de l'action publique


· L'intégration du développement durable dans les politiques et le management d'une collectivité


· Management des services techniques


· Déontologie et e-déontologie du cadre territorial : actualité et enjeux


· Pratiquer les partenariats public-privé et les montages contractuels complexes


· Réussir une négociation avec les candidats à une délégation de service public


· Gestion et financement des édifices cultuels


· Risques, responsabilité et principe de précaution : l'anticipation au coeur de l'action publique locale


· Les mécanismes de financement de l'intercommunalité


· Les tableaux de bord, les indicateurs de gestion et le contrôle de gestion de ses activités ou de son service


· La tarification des services publics aux usagers


· TVA et collectivités territoriales, perfectionnement


· Manager la fonction communication de la collectivité


· Les institutions européennes et la place des collectivités : visites et rencontres d'acteurs à Bruxelles


· La plus-value d'un projet européen : construction d'un partenariat entre régions européennes


· Le management stratégique des politiques territoriales du handicap


· Les relations Éducation nationale - Collectivités territoriales


· La déclaration de naissance et le livret de famille


· Le contentieux des opérations funéraires


· Laïcité et restauration scolaire


· L'hygiène alimentaire en restauration collective


· Concevoir un nouvel équipement culturel : problématiques et méthodologie

Source : CNFPT

Le CNFPT est ainsi une véritable « machine » organisée, proposant une offre de formation continue à destination des agents des collectivités territoriales, sur la base des plans de formation arrêtés par ces dernières. Le CNFPT accompagne les collectivités pour l'élaboration de leurs plans de formation et pour l'orientation de leurs agents. 

Environ 1,7 % de la masse salariale des collectivités territoriales, soit plus de 500 millions d'euros, est consacrée à la formation des agents publics locaux : 1 % est consacré au CNFPT et 0,7 % aux autres prestataires (associations, secteur médico-social, instituts d'études politiques, organismes privés etc.).

Le point fort du CNFPT réside dans une offre de formation dont les coûts sont très compétitifs pour les collectivités territoriales. En effet, en moyenne, les frais pédagogiques (hors hébergement et transport), par agent et par jour de formation, s'élèvent à 135 euros, contre 441 euros en moyenne dans le secteur public et 669 euros dans le secteur privé. Cela tient en partie au fait que le CNFPT recoure directement à des cadres territoriaux pour dispenser les formations. Pour l'essentiel, les formateurs34(*) sont des cadres territoriaux, des universitaires, des vacataires et, parfois, des consultants.

Votre délégation se félicite de constater que les formations sont en phase avec le terrain puisque les stagiaires formés par le CNFPT en 2010 proviennent à 59,8 % des communes et des centres communaux d'action sociale, qui représentent 60,8 % des effectifs de la fonction publique territoriale. Par ailleurs, l'activité de formation à destination des communes rurales (moins de 2000 habitants) a augmenté de 34 % entre 2008 et 2010.

2. La formation des agents territoriaux a été profondément rénovée en 2007

Une grande réforme de la fonction publique territoriale a toutefois été rendue nécessaire dans le cadre de « l'acte II » de la décentralisation (loi constitutionnelle du 28 mars 2003) et des mutations qu'ont connues les collectivités ces dix dernières années, notamment avec l'intercommunalité.

Afin d'adapter l'outil de formation aux évolutions rapides qui affectent les collectivités territoriales, une vaste réforme de ce secteur a donc été engagée par la loi du 19 février 200735(*) et par les décrets du 26 décembre 200736(*) et du 29 mai 200837(*). Cette réforme devait notamment transposer les innovations de l'accord national interprofessionnel de 2003 et de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie à la fonction publique territoriale.

Ces nouvelles dispositions visent à garantir une formation adaptée aux besoins des agents (1 800 000 agents territoriaux38(*)) et à l'attente des employeurs locaux (57 000 collectivités locales). Il s'agit également d'inscrire cette formation tout au long de la vie professionnelle.

Désormais, les textes distinguent, d'une part, les formations statutaires obligatoires qui interviennent notamment en début de carrière ou dans le cadre de l'adaptation aux emplois occupés et, d'autre part, les formations continues organisées à l'initiative de l'agent ou de son employeur.

a) Les formations statutaires obligatoires des agents territoriaux

Le nouveau cadre pour la formation statutaire obligatoire prévoit :

- des actions favorisant l'intégration des agents de toutes catégories dans la fonction publique territoriale, dispensées en début de carrière, dans l'année qui suit leur nomination et à chaque changement de cadre d'emplois ; 

- et des actions de professionnalisation, dispensées tout au long de la carrière (aux moments clefs du parcours professionnel) et à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité.

Les conditions de mise en oeuvre de ces formations sont déclinées par les deux décrets du 29 mai 2008 précités.

Le premier décret, « relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires », s'attache à définir une architecture de formation obligatoire commune aux divers personnels territoriaux.

Il est complété par un second décret « modifiant les statuts particuliers de certains cadres d'emplois », qui introduit dans les statuts particuliers de chaque cadre d'emplois concerné les dispositions relatives aux durées des formations et aux périodes de la carrière au cours desquelles elles doivent être suivies.

Cette réforme a donné lieu à une très large concertation, menée pendant plusieurs mois entre les organisations syndicales, les employeurs territoriaux, les associations professionnelles de cadres territoriaux et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

L'économie générale de la réforme consiste à opérer un rééquilibrage des temps de formation en faveur de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux par la mise en place d'actions de courte durée intervenant de manière cadencée tout au long de la carrière et en fonction des besoins des agents.

Il s'agit de résoudre l'équation de l'exigence d'une formation professionnelle ambitieuse pour la fonction publique territoriale avec celle d'un coût constant pour les collectivités territoriales (à travers la cotisation du « 1 % formation » versée au CNFPT).

L'objectif a également consisté à introduire un maximum de souplesse et de négociation dans le dispositif, tout en respectant le caractère obligatoire prévu par la loi, ce qui suppose notamment un cadre précis et des mécanismes de garantie.

Les textes corrigent les critiques à l'encontre du précédent schéma, qui se caractérisait par des durées de formation jugées trop longues et redondantes avec les connaissances scolaires ou universitaires des lauréats des concours et concentrées uniquement sur les premières années de la carrière.

Ils prévoient donc une formation obligatoire mieux ciblée, intervenant désormais tout au long de la carrière (en fonction des besoins liés à cette dernière et à l'occasion, en particulier, de la prise de postes à responsabilité).

Ils marquent, en outre, la volonté de toucher tous les personnels territoriaux, en particulier ceux de catégorie C jusqu'alors exclus de ce type de formation.

Enfin, des phases de négociation et de contractualisation entre les agents et les employeurs ont été introduites et des mécanismes de dispense - partielle ou totale - de formation ont été prévus pour éviter toute redondance, en prenant en compte les formations antérieures et l'expérience professionnelle.

De manière plus détaillée, les nouveaux décrets fixent les objectifs de la formation d'intégration qui doit intervenir au cours de l'année de nomination et préalablement à la titularisation éventuelle, dans une optique de découverte de l'environnement territorial.

Ils précisent également les finalités de la formation de professionnalisation, qui se compose d'une formation de professionnalisation au premier emploi, d'une formation de professionnalisation tout au long de la carrière du fonctionnaire et d'une formation de professionnalisation suivie à la suite de l'affectation sur un poste à responsabilité. Le suivi de ces actions conditionne la promotion interne, conformément à l'objectif de professionnalisation qui la sous-tend.

En ce qui concerne les durées, et à l'exception des personnels d'encadrement supérieur et des filières sapeur-pompier et police municipale, le choix a été fait de retenir des durées de formation et une périodicité identiques pour tous les cadres d'emplois, quelle que soit la catégorie dont ils relèvent. Il est ainsi prévu :

- 5 jours de formation d'intégration, conditionnant la titularisation, visant à découvrir le « monde territorial », durant l'année de stage ou suivant la nomination (pour mémoire, sauf formation en école et lauréats de la promotion interne). Il convient de souligner, pour s'en féliciter, que la généralisation des formations d'intégration concerne également les fonctionnaires de catégorie C. Ce droit a concerné 64 000 agents en 2010, selon les données transmises par le CNFPT. Ainsi, entre 2008 et 2010, les actions de formations à destination de la catégorie C ont augmenté de 45 %.

Cette formation d'intégration est essentielle car elle permet aux agents d'être mieux « préparés », c'est-à-dire de disposer d'une meilleure connaissance de la collectivité, de son rôle et de son organisation. En revanche, si la durée de 5 jours est pertinente pour les agents de catégorie C (qui ne bénéficiaient avant 2007 d'aucune obligation de formation), elle s'avère insuffisante pour les agents de catégorie B et A39(*). Sur ce point, votre délégation rejoint donc les préconisations du CNFPT, qui demande40(*) au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration des agents de catégorie A et B.

Recommandation 9 : dresser un bilan de la formation d'intégration des agents de catégorie A et B afin d'examiner si le dispositif actuel est satisfaisant. Au besoin, demander au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration de ces agents pour la faire passer de 5 à 10 jours.

- un minimum de 3 jours (en catégorie C) ou de 5 jours (catégories A et B) et un maximum de 10 jours de formation de professionnalisation au premier emploi, dans les 2 ans suivant la nomination (sauf pour les médecins territoriaux). Cette formation doit ainsi permettre l'adaptation du fonctionnaire dans sa première affectation.

- 2 à 10 jours de formation de professionnalisation tous les 5 ans maximum, sauf prise de poste à responsabilité entraînant une obligation de formation de 3 à 10 jours dans les 6 mois suivant l'affectation (postes qui recouvrent les emplois fonctionnels, certains postes éligibles à la NBI et d'autres fonctions définies localement et qui peuvent concerner également les médecins). Là encore, ces formations sont essentielles car elles permettent le maintien à niveau des compétences tout au long de la carrière, et favorisent la prise de poste à responsabilité.

Concrètement, la durée et le contenu des formations (définis par le CNFPT) sont arrêtés par l'autorité territoriale, après concertation avec le fonctionnaire. En cas de désaccord, la durée est celle correspondant au minimum réglementaire prévu, la collectivité choisissant l'action et ses modalités de mise en oeuvre en concertation avec le CNFPT.

Les modalités de mise en oeuvre des formations statutaires

La collectivité employeur inscrit les formations obligatoires statutaires dans un plan de formation qu'elle transmet au CNFPT.

Elle informe le CNFPT de ses prévisions de recrutement au 1er janvier de l'année qui suit et de chacune des nominations d'agent en cours d'année ainsi que de chacune des affectations à un poste à responsabilité.

Le suivi de la formation d'intégration conditionne la titularisation de l'agent. Le suivi de la formation de professionnalisation conditionne l'accès à une promotion interne.

La collectivité informe chaque année les agents sur leur situation vis-à-vis des formations statutaires.

Le CNFPT fournit à l'agent et à la collectivité les attestations de suivi des actions et/ou de dispense. L'agent est invité à conserver ces attestations dans son livret individuel de formation et peut communiquer son livret à l'occasion d'une demande de réduction des formations statutaires.

b) Les autres types de formation des agents territoriaux

Relèvent de ces formations les préparations aux concours et aux examens professionnels, la formation continue dispensée en cours de carrière et la formation personnelle. Leur application réglementaire a été fixée par le décret du 26 décembre 2007 précité.

Ces formations concernent les fonctionnaires territoriaux aussi bien que les agents non-titulaires.

Elles sont accordées sous réserve des nécessités de service mais l'autorité territoriale ne peut opposer deux refus successifs à un fonctionnaire demandant à bénéficier de ces actions qu'après avis de la commission administrative paritaire compétente.

L'une des principales mesures introduites par la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale est la création d'un droit individuel à la formation (« DIF ») professionnelle41(*) de 20 heures par an cumulables pendant 6 ans pour tous les agents (titulaires ou non), droit qui reste donc plafonné à 120 heures.

Ce DIF ne peut être utilisé qu'à la condition que les actions de formation suivies correspondent à des formations de perfectionnement42(*) ou de préparation aux concours et examens professionnels43(*) de la fonction publique44(*), et soient préinscrites dans le plan de formation de la collectivité. Autrement dit, ces formations constituent une priorité de la collectivité.

Les formations de perfectionnement et les actions de préparation
aux concours et examens professionnels


· Les formations de perfectionnement participent à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents territoriaux. Leur but est de développer les compétences des fonctionnaires ou de leur permettre d'en acquérir de nouvelles, afin de rendre plus efficaces les fonctions confiées aux agents et d'améliorer ainsi le service aux usagers et l'adaptation des missions des services.


· Les actions de préparation aux concours et examens professionnels de la FPT ont pour objet de permettre aux fonctionnaires de se préparer à un avancement de grade ou à un changement de cadre d'emplois par la voie des examens professionnels ou de concours réservés aux fonctionnaires. Ces concours ou examens peuvent aussi concerner l'accès aux corps de la fonction publique d'État, de la fonction publique hospitalière et aux emplois des institutions européennes.

Le choix de l'action de formation arrêtée dans le cadre du DIF fait l'objet d'une convention entre l'agent et l'employeur local. En cas de refus de l'employeur deux années de suite, l'agent bénéficie d'une priorité d'accès aux actions de formation équivalentes organisées par le CNFPT45(*). Les agents ont une liberté totale dans le choix de l'organisme qui délivrera la formation.

Le DIF peut être mis en oeuvre pendant ou en dehors du temps de travail. Ce choix fait l'objet d'une discussion préalable dans le cadre du comité technique paritaire. Lorsque le DIF est mis en oeuvre en dehors du temps de travail, l'employeur territorial verse une allocation de formation d'un montant égal à 50 % du traitement horaire.

Enfin, les agents territoriaux bénéficient de deux dispositifs importants car vecteurs de promotion sociale au sein de la fonction publique territoriale : la validation des acquis de l'expérience46(*) (VAE) et la reconnaissance de l'expérience professionnelle47(*) (REP).

Dans la cadre de la VAE, le fonctionnaire doit adresser sa demande à l'autorité qui délivre le titre ou le diplôme. La seule condition réglementaire pour en bénéficier est d'avoir exercé une activité, professionnelle ou non, en rapport avec le titre ou diplôme recherché pendant une durée d'au moins 3 ans, continue ou non. Dans la fonction publique territoriale, aucune condition d'ancienneté n'est exigée pour déposer une demande de congé VAE (d'une durée de 24 heures, fractionnable), la seule limite imposée étant d'attendre un an entre deux congés de ce type. Le candidat doit constituer un dossier comprenant des documents rendant compte des activités exercées. La demande est examinée par un jury, constitué conformément au règlement du diplôme ou du titre. Les moyens que la collectivité entend déployer au service de la VAE pour ses agents peuvent être annexés au plan de formation.

Votre délégation soutient pleinement ce type de dispositif, dans la mesure où il permet à l'agent d'acquérir une nouvelle qualification professionnelle et, notamment, de faire valoir ses compétences dans le cadre d'une mobilité professionnelle ou d'un accès à un concours. Il constitue également pour les collectivités un outil de gestion des ressources humaines dans un environnement en pleine mutation.

La REP et l'équivalence des diplômes ont été introduites afin de permettre aux agents de se présenter aux concours en l'absence du diplôme requis. La loi du 19 février 2007 a étendu le bénéfice de la REP pour favoriser les promotions internes et les avancements de grade, et permettre l'adaptation de certaines épreuves de concours.

Cette loi et les décrets d'application du 29 mai 2008 autorisent la prise en compte de l'expérience, ainsi que des diplômes et formations professionnelles antérieures, pour réduire pour tout ou partie, les durées des formations statutaires d'intégration et de professionnalisation.

La mise en oeuvre des procédures de reconnaissance relève du CNFPT : pour la réduction des durées des formations obligatoires statutaires ; pour l'appréciation de la dispense de diplôme préalable à un concours48(*) ; pour les adaptations d'épreuves de concours A + dont il conserve l'organisation.

c) Deux outils importants à la disposition des collectivités territoriales
(1) Le plan de formation

Il est obligatoire49(*) et détermine le programme d'actions de formation de la collectivité, après avis du comité technique paritaire. Ce plan, annuel ou pluriannuel, regroupe a minima les catégories d'actions suivantes : les formations statutaires (formations d'intégration et de professionnalisation), les formations de perfectionnement et les formations de préparation aux concours et aux examens professionnels. Il est transmis au CNFPT, qui établit chaque année le programme des formations statutaires en tenant compte des priorités50(*) inscrites dans les plans de formation des collectivités. Ces dernières informent chaque année le CNFPT, avant le 1er janvier, de l'état prévisionnel de leurs effectifs.

Votre délégation voit là un élément essentiel de la politique de formation des employeurs locaux, en permettant une rencontre entre l'offre et la demande de formation au sein des collectivités territoriales.

(2) Le livret individuel de formation

Ce document, créé dans le cadre du nouveau dispositif de 200751(*), retrace les formations suivies par l'agent. Il pourra ainsi être utilisé :

- pour réduire la durée des formations obligatoires ;

- à l'occasion de l'examen de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle lors de l'avancement de grade ou de la promotion interne.

Il est remis à chaque agent, fonctionnaire ou non-titulaire, occupant un emploi permanent de la fonction publique territoriale.

Notons enfin la possibilité d'octroi d'un droit à congé pour validation des acquis de l'expérience, ainsi que d'un droit à congé pour bilan de compétences.

3. Les missions du CNFPT ont été modifiées dans un souci de clarification

Pour mettre en oeuvre les dispositifs issus de la réforme, la loi de 2007 confirme le CNFPT dans son statut et son organisation (établissement public national, mutualisateur, paritaire et déconcentré) mais fait évoluer ses compétences. Désormais, il est en charge de la formation professionnelle des agents (préparations aux concours et examens professionnels, formations d'intégration et de professionnalisation, formations de perfectionnement) ; de l'observation et de la prospective, des emplois des métiers et des compétences ; de la gestion (notamment les concours, la bourse de l'emploi...) des agents de catégorie A+, les autres concours de catégorie A ayant été transférés aux centres de gestion.

a) Le CNFPT se recentre sur la formation pour mettre en oeuvre la reconnaissance du droit à la formation professionnelle tout au long de la vie52(*)

L'activité de l'établissement est centrée sur sa mission d'organisation de la formation des agents territoriaux.

En lien avec cette mission, il assure la mise en oeuvre de procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle, le suivi des demandes de validation des acquis de l'expérience dont il est saisi ainsi que des demandes de bilans de compétences, la gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences, ainsi que la gestion du répertoire national des emplois de direction. Enfin, il transmet au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale un bilan annuel qualitatif et quantitatif de la mise en oeuvre du droit individuel à la formation.

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale53(*) (CSFPT)

Il s'agit de l'instance représentative de la fonction publique territoriale. Constitué en « collège des employeurs publics », il doit être consulté par le gouvernement sur la politique salariale et l'emploi public.

Ses compétences ont été élargies en 2007, puisqu'il doit être saisi pour avis des projets d'ordonnances relatifs à la fonction publique territoriale (article 9 de la loi du 19 févier 2007 modifiant l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984).

Pour les études et statistiques qu'il conduit, le CNFPT, tout comme les collectivités territoriales et les centres de gestion, sont tenus de lui fournir les documents statistiques et les renseignements qu'il demande.

En matière d'emploi, le CNFPT conserve, pour les seuls cadres A bénéficiant d'un statut d'élèves (administrateurs, conservateurs du patrimoine, conservateurs des bibliothèques) et pour les ingénieurs en chef, les missions suivantes : l'organisation des concours et examens professionnels ; la publicité des créations et vacances d'emplois ; la gestion de la Bourse nationale des emplois ; la prise en charge et la gestion des fonctionnaires privés d'emplois ; le reclassement en cas d'inaptitude.

Votre délégation observe que, depuis la loi du 19 février 2007, l'action du CNFPT s'est pleinement inscrite dans une approche individuelle des besoins de formation. Désormais, son offre de formation permet aux agents des collectivités territoriales d'élaborer des parcours professionnels spécifiques. L'offre de formation a ainsi augmenté de 28 % depuis 2009.

Surtout, au-delà de l'aspect quantitatif, et comme le relève devant votre délégation M. François Deluga, président du CNFPT, « le CNFPT tente de répondre le mieux possible aux besoins des collectivités territoriales en développant une offre en adéquation avec les demandes de celles-ci ». Mais celui-ci tempère en indiquant que « si toutes les collectivités territoriales appliquaient la loi en se dotant bien d'un plan de formation, nous aurions moins de difficulté pour définir les types de formations adéquates à offrir ».

Votre délégation regrette donc que seules 40 % des collectivités territoriales soient aujourd'hui dotées d'un plan de formation. Aussi, elle les encourage à recourir plus systématiquement au CNFPT, qui a développé un dispositif d'accompagnement à l'élaboration des plans de formation. Une telle initiative mérite d'être saluée, car elle est essentielle pour les petites communes, notamment celles qui ne disposent pas de l'ingénierie pour établir un plan de formation. A cet égard, les plans de formation mutualisés à l'échelle intercommunale, par exemple, doivent être encouragés dans la mesure où ils coûtent moins chers pour les collectivités qui pratiquent cette mutualisation54(*). Auditionnée par votre délégation, l'Assemblée des communautés de France (AdCF) s'est dite « très favorable aux plans de formation mutualisés et au renforcement des stages inter-collectivités ».

Recommandation 10 : encourager les collectivités territoriales à recourir au Centre national de la fonction publique territoriale pour établir des plans mutualisés de formation.

b) Les centres de gestion, organisés au niveau départemental, sont confirmés dans leur rôle de gestion de l'emploi et des agents territoriaux55(*)

La loi confirme à ces établissements publics un rôle de gestion de l'emploi et des agents territoriaux au côté des collectivités territoriales employeurs.

Pour les cadres d'emplois de catégories A, B et C, à l'exception de certains cadres A (administrateurs, conservateurs du patrimoine, conservateurs des bibliothèques) et des ingénieurs en chef, les centres de gestion assurent, depuis 2007, l'organisation des concours, la publicité des créations et des vacances d'emplois, la prise en charge et la gestion de la carrière des fonctionnaires momentanément privés d'emploi et le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions. Le CNFPT a transféré les crédits correspondant à ces missions.

Ces centres ont une mission générale d'information sur l'emploi public territorial en direction des collectivités et établissements territoriaux, agents territoriaux et candidats à un emploi public territorial. Toutes les communes de moins de 350 agents doivent y adhérer (pour les autres communes, cela reste une simple faculté).

Ils élaborent un bilan de l'emploi public territorial et de la gestion des ressources humaines de leur ressort, ainsi que des perspectives d'évolution à moyen terme des compétences et des besoins de recrutement. Ces informations doivent être communiquées aux comités techniques paritaires (CTP) des collectivités territoriales.


* 30 Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 31 Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite loi Galland.

* 32 Créé et installé à Strasbourg en 1997, l'INET est chargé de la formation initiale et continue des cadres supérieurs territoriaux.

* 33 La loi de finances rectificative pour 2011 avait en effet prévu l'abaissement du taux de la cotisation versée au CNFPT de 1 % à 0,9 % pour les exercices 2012 et 2013.

* 34 Selon les données transmises par le CNFPT, 14 413 formateurs vacataires et 1 931 organismes de formation sont intervenus en 2010 pour assurer les formations du CNFPT. Les formateurs sont à 60 % des agents territoriaux.

* 35 Loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

* 36 Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale, publié au JO du 31 décembre 2007.

* 37 Les décrets n° 2008-512 et n° 2008-513 du 29 mai 2008 (JO du 1er juin 2008) ont modifié les formations statutaires obligatoires des fonctionnaires territoriaux.

* 38 Dont 75 % de catégorie C, 15 % de catégorie B et 10 % de catégorie A.

* 39 Avant 2007, ils étaient contraints de suivre une formation longue, complétée par un stage.

* 40 Motion demandant la modification des durées des formations initiales, adoptée par le Conseil d'administration du CNFPT le 20 juin 2012.

* 41 Article 3 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007 et article 4 de la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

* 42 Articles 1-2, 2 et 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007.

* 43 Articles 1er (3°), 2, 3 et 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007.

* 44 La réforme de 2007 s'est traduite en l'espèce par l'extension de la formation de préparation aux concours et examens professionnels à l'ensemble des concours et examens des trois fonctions publiques.

* 45 Le CNFPT propose aux collectivités un modèle de convention « DIF », renseigné et signé par l'agent et la collectivité employeur à la suite d'une concertation entre l'agent et sa hiérarchie. Ce modèle est téléchargeable sur les sites internet des délégations régionales et écoles du CNFPT.

* 46 La VAE est un droit individuel pour tout citoyen depuis la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. Elle permet la reconnaissance officielle de l'expérience professionnelle, associative ou bénévole, en vue d'obtenir un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification professionnelle.

* 47 Articles 4 et 11 de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

* 48 Lors de l'inscription à un concours, les candidats devront constituer un dossier permettant à la fois d'apprécier leur expérience professionnelle et de décider si elle équivaut ou non au diplôme normalement requis.

* 49 Article 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007, article 9 du décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la FPT, et articles 2 et 3 du décret du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.

* 50 La principale nouveauté de la loi de 2007 vient de l'obligation d'identifier dans le plan de formation les actions de formation demandées par les agents dans le cadre du DIF.

* 51 Article 1er de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007 modifiant l'article 1er de la loi du 12 juillet 1984, et décret du 22 août 2008 relatif au livret individuel de formation.

* 52 Articles 11 et 12 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007 modifiant les articles 12-1 et 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 53 Articles 8 à 10 de la loi du 19 février 2007 modifiant les articles 8,9 et 10-1 de la loi du 26 janvier 1984.

* 54 Le CNFPT indique d'ailleurs que le taux de participation des stagiaires est plus élevé grâce à ces types de plans.

* 55 Articles 14 à 24 de la loi du 19 février 2007 modifiant les articles 14, 15 et 22 à 26 et ajoutant les articles 26-1 à 27-1 à la loi du 26 janvier 1984.