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Rassemblements festifs et ordre public

31 octobre 2012 : Rassemblements festifs et ordre public ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 95 (2012-2013) de M. André REICHARDT et Mme Corinne BOUCHOUX, fait au nom de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 31 octobre 2012

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N° 95

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'information (1) de la commission des lois (2) sur les rassemblements festifs et l'ordre public,

Par M. André REICHARDT et Mme Corinne BOUCHOUX,

Sénateurs.

() Cette mission d'information est composée de : M. André Reichardt et Mme Corinne Bouchoux

(2) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La consommation excessive d'alcool lors de certains rassemblements étudiants, qu'il s'agisse de soirées, de week-ends d'intégration, ou de fêtes organisées par des associations lors de divers événements de la vie étudiante, constitue à la fois un problème de société et un problème d'ordre public qui suscite une inquiétude croissante.

Cette consommation excessive prend parfois, en effet, la forme de ce que l'on a pu qualifier en anglais de « binge drinking », c'est-à-dire le fait de chercher à obtenir l'ivresse dans le plus court délai possible. Elle peut alors avoir pour conséquence extrême des accidents graves, des comas éthyliques, des violences, voire des décès.

M. Jean-Pierre Vial a déposé le 8 avril 2011 une proposition de loi relative à l'encadrement des « soirées étudiantes ».

Le texte avait ainsi pour objet de prévoir une déclaration des « rassemblements festifs étudiants en lien avec le déroulement des études » au chef d'établissement puis au préfet, celui-ci devant engager un processus de concertation à l'issue duquel il pouvait, en l'absence de mesures prises par les organisateurs pour assurer un bon déroulement de l'événement, interdire celui-ci. Ce dispositif, inspiré de celui en vigueur pour les « rave parties », visait à lutter contre le phénomène de l' « alcoolisation massive » des étudiants et ses conséquences parfois graves.

Le rapport établi par M. André Reichardt sur cette proposition de loi a été examiné par votre commission le 8 novembre 2011.

Votre commission, consciente des conséquences parfois graves de la consommation excessive d'alcool lors d'événements festifs organisés par des étudiants, a toutefois pris en compte les difficultés juridiques et pratiques que posait le texte proposé.

A l'issue d'un large débat, votre commission a donc estimé qu'il convenait de prendre le temps d'une réflexion plus globale et a donc décidé, à l'unanimité, de ne pas établir de texte et de soumettre au Sénat une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi. Le 15 novembre 2011, le Sénat adoptait donc, à l'initiative de votre commission, une motion de renvoi en commission.

Pour respecter l'engagement pris en commission, un groupe de travail a été créé afin d'approfondir cette question, en suivant plusieurs lignes directrices :

- il est nécessaire de ne pas limiter la réflexion aux étudiants, non seulement pour éviter un risque de stigmatisation mais aussi parce que ceux-ci ne représentent qu'un peu plus de 50% d'une classe d'âge. Or, il est patent que le problème de la consommation extrême d'alcool ne concerne pas que les étudiants mais l'ensemble d'une génération (cf. ci-dessous) ;

- le champ de compétences de votre commission l'amène à étudier la question de la consommation ponctuelle d'alcool en priorité du point de vue de ses conséquences en termes d'ordre public et, pour les éventuelles mesures qui viendraient encadrer cette pratique, sous l'angle des libertés publiques. Bien entendu, il est impossible en l'espèce de négliger le fait que l'essence de ce phénomène est plutôt d'ordre social et sanitaire, mais ces aspects ne feront pas l'objet de préconisations précises du groupe de travail, qui devra en revanche en tenir compte comme éléments de contexte ;

- il est nécessaire de s'appuyer sur l'observation très concrète des pratiques existant déjà en matière de prévention ou de lutte contre l'alcoolisme massif. Ces pratiques sont d'abord celles de la société civile, associations, mutuelles, syndicats étudiants, qui sont loin d'ignorer le problème et qui ont déjà développé de nombreuses actions destinées à sensibiliser et à faire évoluer les comportements. Elles sont également celles des collectivités territoriales, dont certaines ont pris toute la mesure du phénomène et tentent de « reprendre la main » sur certains événements festifs.

Depuis l'examen de la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Vial en commission des lois, plusieurs événements ont contribué au maintien dans l'actualité de la question du « binge drinking ». Jeannette Bougrab, secrétaire d'Etat auprès de la jeunesse et de la vie associative, avait décidé de lancer, en mars 2012, un plan d'action comportant des mesures de prévention et de répression dont l'interdiction de l'alcool dans les établissements d'enseignement supérieur.

La série de décès tragiques, notamment à Bordeaux en 2012, n'ont fait que confirmer l'actualité de la question de l'alcoolisation massive dans l'espace public et conforter la pertinence de l'élargissement de la réflexion à l'ensemble des jeunes.

Ainsi, vos rapporteurs ont souhaité prendre la mesure des initiatives déjà en cours, examiner la législation actuelle et évaluer les possibilités d'évolution de cette législation.

I. L'HYPERALCOOLISATION DES JEUNES : UN PHÉNOMÈNE DE SOCIÉTÉ EN PROGRESSION

A. UNE FORTE CONSOMMATION D'ALCOOL DES JEUNES RÉPANDUE AU NIVEAU EUROPÉEN

La consommation massive et rapide d'alcool, qui est parfois qualifiée de « binge drinking », serait un comportement en forte progression, dont l'émergence suscite l'inquiétude des pouvoirs publics.

Les comportements de « binge drinking » ou « intoxication alcoolique aiguë » ont d'abord été constatés en Europe du Nord (Royaume-Uni, Irlande, Danemark), puis progressivement dans le reste du continent. S'il n'existe pas de définition officielle et précise de ce phénomène, il est généralement décrit comme une consommation de grandes quantités d'alcool pendant une brève période de temps, de manière ponctuelle ou répétée, afin d'obtenir rapidement un état d'ivresse. L'organisation mondiale de la santé (OMS) recommande une consommation ponctuelle maximale de quatre « verres standards » comme étant une « consommation de moindre risque » : le « binge drinking » commencerait donc lorsque cette limite est franchie.

Les données les plus récentes nous sont fournies par la dernière enquête ESPAD (European school survey project on alcohol and other drugs) menée entre avril et juin 2011 dans 36 pays1(*).

Cette enquête permet de comparer les différents niveaux d'usages de substances psychoactives des adolescents scolarisés dans la plupart des pays européens. La France y participait pour la quatrième fois.

L'enquête a été réalisée selon une méthodologie standardisée identique dans tous les pays participants et reposant sur un questionnaire auto-administré commun. En France, l'enquête est conduite par l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) en partenariat avec le ministère de l'Éducation nationale et avec la collaboration de l'institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et de l'institut national de prévention et de l'éducation à la santé (INPES).

L'enquête française concernait les adolescents scolarisés dans les établissements publics et privés du second degré (collèges, lycées d'enseignement général et technique, lycées professionnels). Au total, 195 établissements ont participé à l'enquête : 2 572 élèves nés en 1995 et donc âgés de 15-16 ans ont été interrogés.

Bien que cette enquête ne concerne pas les étudiants, elle donne de bonnes indications car plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs ont souligné que les habitudes de consommation d'alcool de ces étudiants étaient en général prises au lycée.

Quels sont les enseignements de cette enquête ?

- La consommation globale d'alcool est en hausse depuis 2003, 67 % des jeunes de 15-16 ans ayant déclaré une consommation dans le mois précédant l'enquête, contre 58 % en 2003.

- La France se classe ainsi au neuvième rang des pays européens, les plus gros consommateurs étant les Allemands, les Grecs, les Danois et les Tchèques.

- Le pourcentage d'alcoolisations ponctuelles importantes en France a fortement augmenté entre 2003 et 2007, passant de 28 % des jeunes déclarant avoir connu un tel épisode au cours du mois passé à 44 %. En revanche, il s'est stabilité entre 2007 et 2011, n'augmentant que de 1%, restant néanmoins plus élevé que le niveau moyen européen.

L'enquête ESPAD permet ainsi de brosser le portrait d'une jeunesse française assez fortement consommatrice d'alcool mais qui, surtout, a bel et bien importé une pratique du « binge drinking » auparavant plus prégnante dans d'autres pays européens.

Quelques faits tragiques en France

Depuis quelques années se sont succédé des faits divers qui ont suscité la consternation générale : des jeunes ayant consommé de fortes quantités d'alcool sont morts dans un état d'ivresse avancé dans diverses circonstances. Pour en citer quelques-uns :

- 5 personnes sont mortes à Bordeaux entre juillet 2011 et mai 2012, toutes s'étant noyées dans la Garonne ;

- 2 étudiants se sont également noyés dans la Loire à Nantes en décembre 2011 ;

- au Mans, le 23 février 2009, un jeune étudiant suédois s'est noyé dans la Sarthe après une soirée arrosée ;

- le 26 septembre 2010, après une soirée d'intégration étudiante de l'école de commerce de Nancy, une jeune femme a déposé plainte pour viol sans que l'enquête n'ait pu cependant aboutir.

- le 5 juin 2010, à Montpellier, un étudiant est tombé du toit d'une résidence universitaire, où se déroulait une fête, au prix de nombreuses blessures.

Si ces faits sont dramatiques, ils ont eu lieu dans des contextes différents et pas nécessairement dans le cadre de fêtes ou soirées étudiantes. Le seul point commun est la consommation excessive d'alcool. Ainsi, certains des étudiants qui se sont noyés à Bordeaux sortaient d'une « tournée des bars » mais n'avaient pas participé à une soirée collective. Comme on le verra, cette diversité des contextes rend difficile d'envisager des mesures d'interdiction ou de déclaration ciblées sur un type d'événements en particulier.

B. UN RITE D'ALCOOLISATION LARGEMENT PARTAGÉ PAR LES JEUNES

1. Un véritable rite partagé par des jeunes de tous les milieux

Vos rapporteurs ont entendu la sociologue Monique Dagnaud, auteur de l'ouvrage «La Teuf : essai sur le désordre des générations2(*) », qui a effectué une enquête approfondie sur les pratiques des jeunes « fêtards ». Cette enquête révèle que la pratique des soirées très arrosées est répandue quelle que soit l'origine sociale des personnes, concernant aussi bien des jeunes issus de milieux défavorisés que des jeunes issus de milieux aisés. Sociologiquement, un seul critère paraît corrélé au fait d'être un amateur de soirées hebdomadaires très arrosées : le fait d'avoir déjà redoublé une classe.

Pour le reste, l'explication sociologique semble achopper sur la diversité des profils et des histoires personnelles des individus concernés. En particulier, les consommateurs « extrêmes » sont aussi bien des étudiants de grandes écoles d'ingénieur ou de commerce, a priori appelés à trouver facilement un emploi dans un délai très court après la fin de leurs études, que des étudiants des filières « défavorisées » de l'université dont l'avenir professionnel immédiat est plus incertain.

Il semble en réalité que le « binge drinking » soit pratiqué par des jeunes qui n'en sont pas pénalisés dans leur vie scolaire, soit parce qu'ils ont déjà passé le concours qui équivaut quasiment à une assurance d'avoir le diplôme de leur grande école, soit parce qu'ils ont peu de cours par semaine et ont donc le temps de « récupérer » après leurs excès.

En effet, un autre enseignement de l'ouvrage de Mme Dagnaud est que le véritable « teufeur » fait la fête au moins deux ou trois fois par semaine et consacre beaucoup de temps, une fois que l'événement est passé, d'une part à en parler pour raconter les « exploits » accomplis sous l'emprise de l'alcool, d'autre part à se remettre physiquement de l'épreuve violente que son organisme a subie. Les contraintes, en particulier horaires, de la vie professionnelle, sont donc souvent difficilement compatibles avec le maintien à long terme d'un rythme élevé de participation aux événements festifs, ce qui explique que ce comportement cesse souvent une fois que la situation professionnelle est stabilisée.

2. Une diversité d'événements
a) Les soirées étudiantes

Quelle que soit la diversité des contextes dans lesquels peuvent avoir lieu des épisodes de « binge drinking », les soirées étudiantes sont particulièrement propices à l'alcoolisation massive de certains jeunes. Bien entendu, l'expression « soirée étudiante » recouvre elle-même une grande diversité d'événements, dont le nombre de participants varie à l'extrême. Il peut s'agir de :

- soirées d'intégration des grandes écoles au début de l'année scolaire, soirée réservée aux étudiants d'une filière, galas ayant lieu en cours d'année, week-ends d'intégration, etc ;

- soirées organisées par une ou des associations, celles-ci étant présentes en très grand nombre dans les établissements d'enseignement supérieur (à titre d'exemple, elles seraient au nombre de 94 à l'Essec) : bureau des élèves, associations culturelles ou sportives, « corporations » ;

- soirées pouvant rassembler de quelques dizaines d'étudiants à près de 2000 (le CRIT qui rassemble les étudiants en pharmacie) voire plus de 5000 (grandes fêtes regroupant des étudiants de plusieurs filières de santé) et peuvent avoir lieu dans une salle polyvalente louée pour la circonstance, une boîte de nuit, un bar, un terrain privé voire un village de vacances ou une station de ski.

Il est bien entendu très difficile d'évaluer combien d'événements festifs de quelque ampleur, donc dépassant le cadre de réunions privées, ont lieu chaque année en France.

Cependant, dans la mesure où il existe environ 4000 établissements d'enseignement supérieur en France (universités, grandes écoles, classes préparatoires, BTS, etc.), au sein desquels les étudiants peuvent effectuer de 3 à 8 années d'études et où chaque promotion participe à au moins deux événements festifs par mois, une évaluation très sommaire permet d'estimer que le nombre de rassemblements étudiants de quelque importance doit varier entre 10 000 et 20 000 par an. Ce nombre élevé résulte en partie du besoin de financement des associations étudiantes : une part prépondérante de leur budget est souvent constituée par le produit de ces événements festifs.

b) Les grands rassemblements festifs

Le comportement d'alcoolisation massive est aussi présent lors des grands rassemblements festifs publics, dont les plus connus ont lieu dans certaines régions du sud de la France ou encore en Espagne.

Ainsi, dans ce dernier pays ont lieu des «  botellones », au cours desquelles des centaines de jeunes, qui souhaitent vivre un événement festif sans se rendre dans une discothèque ou un bar, se réunissent pour boire et s'amuser sur un parking ou dans un autre endroit approprié. À l'origine, leur but était de se rencontrer et passer une bonne soirée loin du système commercial des bars et des discothèques. Les pouvoirs publics ont tenté à partir de 2000, avec difficulté, de limiter les nuisances engendrées par ce genre d'événements et leurs conséquences sur la santé des jeunes : interdiction de la vente d'alcool après 22 heures, interdiction de consommer dans la rue, fortes amendes. Certaines villes ont même essayé de canaliser ce phénomène en organisant elles-mêmes des événements festifs.

Les fêtes du sud-ouest de la France (férias, fêtes de Bayonne, etc.) représentent un autre exemple d'événements festifs de grande ampleur au cours desquels on peut constater une très forte consommation d'alcool.

c) Les « apéros facebook »

Le phénomène des « apéro-facebook » a constitué un problème de santé publique et d'ordre public préoccupant pour les pouvoirs publics mais qui n'a finalement que peu duré.

Ce phénomène, qui s'est progressivement étendu à la fin de l'année 2009, est arrivé sur le devant de la scène au printemps 2010, notamment en raison d'un accident mortel à Nantes au cours d'un « apéro géant ».

La nouveauté de ce phénomène vient de ce que ces « apéros géants » acquièrent un caractère visible et public évident du fait de l'utilisation des réseaux sociaux pour leur « organisation ». Ils témoignent aussi d'une forme de sociabilité paradoxale, qui permet de vivre des « moments forts avec des personnes avec qui ont a des liens faibles3(*) ». Ils posent aussi la question de la place de la jeunesse dans l'espace public.

d) L'alcoolisation massive en dehors de tout cadre

Comme le montrent les faits divers dramatiques ayant eu lieu au cours des deux dernières années, l'alcoolisation massive concerne toutefois aussi des jeunes en petits groupes qui consomment dans des bars, en discothèque ou dehors, donc sans lien avec des grands rassemblements festifs. Il est d'autant plus difficile pour les acteurs de la société civile et pour les pouvoirs publics d'avoir une influence sur le phénomène.

II. UN ARSENAL JURIDIQUE SUFFISANT ET ÉPROUVÉ

A. LES POUVOIRS DE POLICE DES AUTORITÉS LOCALES ET DES SERVICES DECONCENTRÉS DE L'ETAT

1. La police administrative exercée par la maire et par le préfet

La police administrative a pour objet de prévenir les atteintes à l'ordre public, et se trouve définie par les notions de bon ordre, tranquillité, sécurité et salubrité publiques. Elle constitue un des moyens dont disposent les pouvoirs publics pour tenter d'encadrer certains des phénomènes décrits ci-dessus. Concrètement, le maire, en vertu de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), peut réprimer les atteintes à la « tranquillité publique ». Il peut ainsi, sous certaines conditions, prendre un arrêté interdisant des rassemblements festifs. Il peut également interdire la vente d'alcool à emporter.

Toutefois, dans la mesure où l'exercice du pouvoir de police peut porter atteinte aux libertés, le juge administratif exercera un contrôle étendu en vérifiant notamment l'adéquation de la mesure à la gravité de la menace à l'ordre public, ce qui suppose une grande vigilance dans la rédaction de l'interdiction et une motivation rigoureuse.

A titre d'exemple, l'interdiction préventive d'un « apéro facebook » est possible dans la mesure où les risques de trouble à l'ordre public liés à la tenue d'un rassemblement de plusieurs milliers de personnes, consommant des boissons alcoolisées dans un lieu ne présentant pas des conditions adaptées à un événement d'une telle ampleur, paraissent évidents. Le juge, éventuellement saisi, appliquera alors les principes traditionnels de la police administrative : prohibition d'une interdiction trop générale et absolue et prise en compte, dans chaque espèce, des circonstances de temps et de lieu afin de concilier le respect de la liberté et le maintien du bon ordre4(*).

En outre, en cas de carence du maire dans l'exercice du pouvoir de police municipale que lui confère le code général des collectivités territoriales, le préfet peut se substituer à lui et prendre les mesures appropriées (article L. 2215-1 du CGCT). Si la police est étatisée dans la commune (article L. 2214-1 du CGCT), le préfet est d'office compétent pour prendre les mesures nécessaires au maintien de la tranquillité publique.

Il en est ainsi dans le cas de l'interdiction de la vente d'alcool à emporter. A titre d'exemple, dans le contexte des faits divers dramatiques survenus récemment à Bordeaux en lien avec une consommation excessive d'alcool, le tribunal administratif de Bordeaux a estimé le 12 juin 2012 qu'un arrêté du préfet de la Gironde interdisant la vente d'alcool à emporter entre 22 heures et 7 heures du matin était légal dans la mesure où « le préfet (...) s'est fondé sur les atteintes portées à la tranquillité et la sécurité publiques par les nuisances résultant d'activités tardives et bruyantes de vente de boissons alcoolisées et (...) par le constat de pratiques observées chez une population jeune consommant des quantités importantes de boissons alcoolisées la nuit dans les rues et autres lieux publics, et par le constat de plusieurs accidents mortels survenus récemment à l'occasion de telles activités nocturnes ». Un tel arrêté ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce, liberté qui ne « saurait en effet être légitimement invocable que pour autant que ce droit ne porterait pas lui-même atteinte à ceux d'autrui et à l'ordre public »5(*).

De même, la préfecture de police de Paris a pu maîtriser au premier semestre de 2010 le développement des « apéros facebook » prévus sur le Champ de Mars en rappelant que la consommation d'alcool y est interdite en permanence, en interdisant le transport et la détention de toutes bouteilles et récipients en verre ainsi que la distribution et la vente ambulante de boissons sur le site et ses abords, en saisissant le procureur de la République afin de rechercher les organisateurs des événements (l'absence de déclaration d'un tel événement au moins trois jours avant tenue étant punissable de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende, sans même prendre en compte les dégradations éventuelles), et surtout en communiquant largement sur l'ensemble de ces actions.

Ce pouvoir de police administrative exercé au niveau local permet ainsi une bonne adaptation aux réalités du terrain.

2. La mise en chambre de sûreté des personnes trouvées ivres sur la voie publique par les forces de l'ordre

L'ivresse publique est une infraction définie par l'article L. 3341-1 du code de la santé publique : « une personne trouvée en état d'ivresse dans des lieux publics, est, par mesure de police, conduite à ses frais au poste le plus voisin ou dans une chambre de sûreté, pour y être retenue jusqu'à ce qu'elle ait recouvré la raison ». Le fait de se trouver en état d'ivresse manifeste dans les lieux mentionnés à l'article L. 3341-1 est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 2ème classe (150 euros maximum).

Cette procédure, qui permet à l'autorité de police d'intervenir efficacement pour appréhender une personne dans un état d'ivresse avancée, est très fréquente, puisqu'environ 70 000 procédures sont mises en oeuvre chaque année.

Or le Conseil constitutionnel, saisi par le biais d'une question prioritaire de constitutionnalité de la disposition permettant de placer en chambre de sûreté une personne appréhendée en état d'ivresse manifeste sur la voie publique, l'a récemment validée6(*).

B. UNE LÉGISLATION RELATIVE À L'ALCOOL DÉJÀ ABONDANTE

1.  L'obtention d'une licence temporaire de vente d'alcool

Il est obligatoire de demander une licence temporaire de vente d'alcool au maire pour pouvoir vendre des boissons alcoolisées de 2ème catégorie. Selon l'article L. 3334-2 du code de la santé publique : « Les associations qui établissent des cafés ou débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent ne sont pas tenues à la déclaration prescrite par l'article L. 3332-3 [pour les débits de boissons permanents] mais doivent obtenir l'autorisation de l'autorité municipale dans la limite de cinq autorisations annuelles pour chaque association. ». Cette licence permet de vendre des boissons des deux premiers groupes :

- premier groupe (toutes boissons non alcoolisées) pour les manifestations sportives, les fêtes d'écoles et kermesses ;

- deuxième groupe (vin, bière, cidre et champagne) pour toutes les autres manifestations.

S'il s'agit de louer une salle à une personne titulaire d'une licence, celle-ci doit servir et facturer les boissons. Si la salle est dépourvue de licence, il est nécessaire de demander au maire la délivrance d'une licence temporaire.

2. Les dispositions de la loi HPST

L'article 94 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires comprend plusieurs mesures destinées à lutter contre la consommation excessive d'alcool. Ce faisant, il a complété la loi Evin7(*). Il a ainsi :

interdit la pratique de l'« open-bar », c'est-à-dire le fait d'offrir gratuitement à volonté des boissons alcooliques dans un but commercial ou de les vendre à titre principal contre une somme forfaitaire. Cette interdiction, qui ne s'applique pas aux « open bars » organisés dans le cadre d'opérations de dégustation, de fêtes et foires traditionnelles déclarées, a bien entendu constitué un changement important pour les organisateurs de soirées étudiantes (l'offre gratuite de boissons est également interdite car elle constitue une vente à perte). Selon un rapport du CREDOC8(*), finalement, parmi les associations qui servent de l'alcool, 22, soit 8%, ne font pas payer les boissons servies. En outre, le quart des associations interrogées dans le cadre de l'enquête affirme prévoir des open bars, dont 14% « rarement » ;

- fixé une interdiction générale de vente d'alcool aux mineurs de moins de 18 ans, assortie d'une amende de 7 500 euros et, en cas de récidive dans une période de moins de cinq ans, d'une amende pouvant atteindre jusqu'à 15 000 euros et une peine d'un an d'emprisonnement ;

- prévu que toute personne qui souhaite vendre des boissons alcooliques entre 22 heures et 8 heures doit au préalable suivre la même formation que les gérants de débits de boissons ou de restaurants sur les droits et obligations attachés à cette activité, le défaut de formation étant puni de 3 750 euros d'amende ;

Dans le domaine des restrictions de la vente d'alcool, la loi HPST a également :

- interdit dans les points de vente de carburant la vente de boissons alcooliques à emporter, entre 18 heures et 8 heures, et, quelle que soit l'heure, la vente de boissons alcooliques réfrigérées ;

- réglementé des « happy hours », en obligeant à proposer des promotions sur les boissons sans alcool en même temps que sur les boissons alcoolisées ;

- encadré la publicité sur internet (interdiction sur les sites dédiés à la jeunesse ou au sport et interdiction des publicités « intrusives ou interstitielles »).

Par ailleurs, elle a prévu (article 95) que le maire peut fixer par arrêté une plage horaire, qui ne peut être établie en deçà de 20 heures et au-delà de 8 heures, durant laquelle la vente à emporter de boissons alcooliques sur le territoire de sa commune (et donc par les épiceries de nuit) est interdite. Le non respect des arrêtés municipaux interdisant la vente d'alcool est puni d'une contravention de 4ème classe.

3. L'interdiction de servir de l'alcool à une personne manifestement ivre

Selon l'article R. 3353-2 du code de la santé publique, « le fait pour les débitants de boissons de donner à boire à des gens manifestement ivres ou de les recevoir dans leurs établissements est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 4e classe ».

4. L'interdiction du bizutage

La loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs a créé un délit spécifique de bizutage, défini comme « le fait pour une personne d'amener autrui, contre son gré ou non, à subir ou à commettre des actes humiliants ou dégradants lors de manifestations ou de réunions liées aux milieux scolaire et socio-éducatif » (article 225-16-1 du code pénal). Ce délit est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende, ou d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende lorsqu'il est commis sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de son auteur.

5. Les autres dispositions relatives à l'alcool
a) La répression de la conduite en état d'ivresse

L'article L. 234-1 du code de la route punit la conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique (concentration dans le sang égale ou supérieure à 0,80 gramme par litre ou concentration dans l'air expiré égale ou supérieure à 0,40 gramme par litre) de deux ans d'emprisonnement et 4 500 euros d'amende. Le fait de conduire un véhicule en état d'ivresse manifeste est puni des mêmes peines. Ces délits donnent lieu de plein droit à la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire. En outre, l'état alcoolique est une circonstance aggravante pour de nombreux délits.

Au volant, une concentration d'alcool dans le sang égale ou supérieure à 0,50 gramme par litre (0,25 gramme par litre d'air expiré) constitue par ailleurs une contravention de 4ème classe.

b) Les mesures issues de la LOPPSI

Notons que la LOPPSI9(*) comporte également plusieurs dispositions destinées à lutter contre l'abus d'alcool.

Ainsi, l'article 85 prévoit que « dans les débits de boissons à consommer sur place dont la fermeture intervient entre 2 heures et 7 heures, un ou plusieurs dispositifs permettant le dépistage de l'imprégnation alcoolique doivent être mis à la disposition du public. »

Par ailleurs, l'article 89 prévoit que les établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées dont l'activité cause un trouble à l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics peuvent faire l'objet d'un arrêté de fermeture administrative d'une durée n'excédant pas trois mois pris par le représentant de l'Etat dans le département. Le fait, pour le propriétaire ou l'exploitant, malgré une mise en demeure du représentant de l'Etat dans le département d'avoir à se conformer à l'arrêté pris en application de l'alinéa précédent, de ne pas procéder à la fermeture de l'établissement est puni de 3 750 euros d'amende.

c) La possibilité d'une composition pénale en cas de consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques

Dans les cas où la personne s'étant livrée à des excès de boisson a commis une infraction pendant qu'elle était ivre et reconnaît les faits, le procureur de la République peut lui proposer une composition pénale consistant à se soumettre à une injonction thérapeutique (article 41-2 alinéa 17 du code de procédure pénale).

C. LE CONTRÔLE DES ÉVÈNEMENTS FESTIFS D'AMPLEUR

Les pouvoirs publics ont développé un cadre juridique spécifique pour les évènements présentant, de par le nombre de participants ou les conséquences engendrées, un risque élevé de troubles à l'ordre public. L'exemple emblématique en est les « rave parties » dont l'encadrement législatif, adopté en 2001, les soumet à une procédure de déclaration. La récurrence d'évènements d'ampleur sur la voie publique, impliquant une forte consommation d'alcool par de jeunes adultes, a conduit à s'interroger sur l'extension de ce dispositif à de nouvelles formes de rassemblement.

1. Le régime juridique des rave- parties : à situation exceptionnelle, dispositif dérogatoire.
a) La rave party : de la clandestinité au choix de l'encadrement légal

En plein essor au cours des années 1990, les « rave parties » ou « free parties »10(*) sont une forme de rassemblements, généralement de jeunes adultes, situés en plein air et dédiés à l'écoute de la musique techno. Ces fêtes sont connues pour la forte consommation d'alcools et de stupéfiants qu'elles entraînent parmi les participants, occasionnant parfois des décès ou des incidents sanitaires graves.

Dès l'origine, les réactions et les critiques ne manquaient pas contre les rave- parties, peu connues pour leur respect de l'environnement immédiat. Les plaintes des riverains étaient nombreuses en raison des troubles à l'ordre public que ces rave-parties ne manquaient pas de provoquer à proximité de l'évènement, qu'ils soient liés à la consommation excessive d'alcool et de stupéfiants ou à la gêne occasionnée par le niveau sonore de la musique diffusée, se concrétisant souvent par la dégradation des propriétés occupées mais aussi par des incidents au sein de la manifestation.

Leur déroulement reposait sur un principe de gratuité, ou en tout état de cause de contribution volontaire ; cette caractéristique qui a fait son succès auprès des jeunes la distingue du concert. Le lieu choisi pour l'organisation était généralement tardivement dévoilé afin d'assurer sa clandestinité, le rassemblement se déroulant à l'insu des pouvoirs publics et des propriétaires des terrains sur lesquels l'évènement avait lieu. Ces caractéristiques se sont progressivement atténuées puisque l'organisation de rave- parties a impliqué une transmission en amont du lieu de la rave party et un meilleur encadrement de ces évènements (forces de sécurité, équipes sanitaires et de secours, etc.) représentant un coût supplémentaire au financement duquel les participants prennent partiellement part.

Avant 2001, pour prévenir les débordements, le maire avait la faculté d'intervenir au titre de ses pouvoirs de police, notamment de ceux qu'il tirait de la police des spectacles. Sur ce fondement, un arrêté municipal pouvait restreindre ou interdire la manifestation si l'ordre public ne pouvait être maintenu en l'absence de personnel suffisant de la part des forces de l'ordre ou si des risques pesaient sur la sécurité des participants11(*).

Face à ces rassemblements, les élus locaux se sentaient toutefois voire se sentent toujours démunis. En particulier, les maires, très souvent de petites communes rurales, ne pouvaient, face à l'annonce tardive d'une rave party sur le territoire de leur commune, que réagir à la hauteur de leurs moyens. Prenant des arrêtés d'interdiction du rassemblement, ils étaient dans l'incapacité d'en assurer l'effectivité à défaut de disposer des moyens humains suffisants. Condamnés à n'être, malgré la forte sollicitation de la population, que des spectateurs désabusés de ce rassemblement, les maires devaient s'en remettre à une intervention des services de l'État.

Face à cette situation, le législateur a modifié, en 2001, le régime juridique de ces évènements pour mieux l'adapter à la réalité du phénomène12(*). Les rave parties sont désormais régies par les articles L. 211-5 à L. 211-8 du code de la sécurité intérieure, complétés sur le plan réglementaire par le décret n° 2002-887 du 3 mai 2002. Ce régime spécifiquement créé pour « les rassemblements [...] exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées dans des espaces qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin, lorsqu'ils [...] donnent lieu à diffusion de musique amplifiée » est indéniablement empreint de pragmatisme. A cet égard, il tire les conclusions de l'échec du dispositif préexistant qui conduisait à ce que 90 % des rave- parties ne soient pas déclarées aux autorités administratives. Là où le Royaume-Uni a décidé en 1994 l'interdiction des rassemblements de plus de dix personnes pour écouter de la musique répétitive, le législateur français a finalement opté pour un régime de déclaration auprès du représentant de l'État qui reprend ainsi la main sur l'encadrement des rave- parties.

b) Un contrôle des services de l'État grâce à la déclaration préalable de la rave party
(1) La procédure de déclaration préalable d'une rave party par l'organisateur

Le décret du 3 mai 200213(*) détaille les formalités auxquelles doivent se soumettre les organisateurs de ce type d'évènements. La procédure repose sur une déclaration, au moins un mois avant l'évènement, et qui débouche, si les conditions d'organisation sont jugées suffisantes, sur la remise d'un récépissé. Lors du dépôt de cette déclaration, doivent ainsi être fournies au préfet l'identité et les coordonnées de l'organisateur, ce qui permet de prendre contact au besoin avec l'organisateur, les mesures pour assurer la sécurité et l'accord écrit des propriétaires des terrains où se déroulera la fête.

L'identification d'un organisateur rappelle qu'à aucun moment, la charge de l'organisation n'a vocation à être transféré aux pouvoirs publics. L'autorité administrative veille uniquement à ce que ces formalités soient remplies. Dans les faits, les services de l'État sont conduits à accompagner, même officieusement, l'organisation de l'évènement dans la mesure où ils doivent prévoir les effectifs suffisants pour l'encadrer sur le plan de la sécurité (forces de l'ordre, sapeurs-pompiers, secours...). Ce trait est d'autant plus marqué lorsque le préfet ne juge pas les moyens annoncés par l'organisateur comme suffisants et qu'il entre alors, comme l'y autorise la loi, dans une négociation qui doit aboutir au moins huit jours avant le début de l'évènement. Cette consécration d'une coopération officieuse en matière d'ordre public est la bienvenue en ce qu'elle répond au souhait du législateur de rendre possible les rave- parties dans les meilleures conditions possibles, l'interdiction pure et simple n'ayant pas montré son efficacité par le passé.

(2) La compétence et la responsabilité du représentant de l'État

Contrairement à la situation prévalant antérieurement à 2001, c'est le représentant de l'État qui détient les pouvoirs de police pour règlementer les rave- parties. Ce pouvoir de police spéciale du préfet est d'ailleurs exclusif de ceux détenus par le maire. Cette solution qui apparaît particulièrement opportune est logique à plusieurs titres.

Elle permet, d'une part, une appréhension de l'évènement au niveau départemental et non plus communal. Cet élargissement du ressort territorial était souhaitable tant, jusqu'à la dernière minute, ces évènements peuvent se révéler mobiles quant à leur localisation géographique. L'échelle départementale offre aussi une plus grande latitude à l'autorité administrative qui peut, lors d'une négociation, envisager une autre implantation plus propice à ce genre de fêtes. Enfin, ce changement d'échelle est d'autant plus cohérent que les rave-parties ont des effets, ne seraient-ce que sonores, qui excèdent souvent les limites communales.

Ce transfert vers le préfet est, d'autre part, cohérent avec le constat d'inefficacité dressé à l'égard du précédent système qui prévoyait une déclaration en mairie. Cet échec ne relève pas de l'absence de volonté des élus locaux mais de leur manque de moyens notamment pour les plus petites communes afin de faire respecter les prescriptions qu'ils pouvaient adopter. Dans tous les cas, le maire devait solliciter un soutien logistique et humain du préfet. Il était donc plus logique de confier la réception et l'examen de la déclaration directement au représentant de l'État dans le département.

Enfin, ce pouvoir de police spéciale apparaît comme le corollaire de la responsabilité de l'État pour les dommages résultant d'un attroupement14(*), ce qui suppose que dans un lieu public ou privé, un groupe de personnes commettent des crimes ou délits à force ouverte ou de violence. La réalisation, lors d'une rave party, de dégradations sur les terrains occupés, au surplus illégalement, suffit à la jurisprudence pour engager la responsabilité de l'État. Il apparaît donc plus cohérent qu'en parallèle de la responsabilité de l'État, le préfet dispose des pouvoirs d'une police spéciale.

Les premières applications positives de la loi se sont fait attendre puisque c'est seulement en mai 2003 à Marigny qu'a pu, sous l'empire de cette nouvelle législation, se tenir la première rave party « officielle » grâce au volontarisme du gouvernement de l'époque. Ce régime de déclaration préalable qui confine pour une partie des observateurs à un régime d'autorisation15(*), a démontré son efficacité pour les rassemblements d'importance auxquels il est depuis l'origine destiné, essentiellement les teknival. Ainsi, dès 2006, le seuil de 250 participants à partir duquel une déclaration est rendue obligatoire a été relevé par décret16(*) à 500 personnes pour mieux cibler les évènements qui préoccupaient les pouvoirs publics. Dans son rapport au Premier ministre, M. Jean-Louis Dumont, député, proposait même de rehausser ce seuil à 900 personnes.

2. Un régime juridique transposable aux rassemblements festifs et alcoolisés ?
a) Une extension délicate de l'encadrement légal des rave-parties aux autres formes de rassemblement
(1) La menace d'une atteinte excessive au droit à la vie privée et à la liberté individuelle

L'existence de ce régime, conçu pour des situations à caractère exceptionnel, a pu nourrir des comparaisons avec les situations plus récurrentes de rassemblements festifs de jeunes fortement alcoolisés dans l'espace public. Était alors clairement en débat la question de l'extension de ce dispositif de déclaration préalable à d'autres rassemblements.

En février 2011, Mme Martine Daoust, rectrice de l'académie de Poitiers, préconisait ainsi, dans son rapport remis à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, de « faire évoluer le cadre législatif en s'adossant sur un dispositif imposant une déclaration préalable pour les rave party ». Cette recommandation était alors reprise par notre collègue, M. Jean-Pierre Vial, dans une proposition de loi17(*) examinée par notre commission le 8 novembre 2011.

Tout en partageant l'intention du sénateur Jean-Pierre Vial, votre rapporteur sur ce texte, M. André Reichardt, avait souligné les difficultés juridiques d'une obligation de déclaration des rassemblements festifs étudiants ayant lieu en dehors des établissements aux chefs d'établissement ainsi qu'au préfet, lui-même devant en avertir le maire. Pour l'essentiel, le dispositif reprenait la procédure applicable en matière de rave parties. L'obstacle essentiel résidait dans le risque d'inconstitutionnalité que présentait une obligation de déclaration qui, par son objet et son ampleur, contraindrait à déclarer à l'administration des rassemblements festifs ayant lieu dans un cadre privé (anniversaires, réussite à un examen, etc.), parfois au domicile des organisateurs, en violation du droit à la vie privée protégé par l'article 2 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789.

Dans son rapport, Mme Daoust s'était d'ailleurs montrée prudente sur la mesure qu'elle proposait, admettant que « les formulations devraient être suffisamment précises et claires afin de ne pas inclure trop de rassemblements privés dans le nouveau cadre législatif ».

A titre d'exemple, obliger la déclaration de tout évènement festif ayant pour cadre un lieu ouvert au public et pour objet ou effet la consommation d'alcool entraînerait une déclaration de la plupart des évènements familiaux tels que les mariages et ce, même en fixant un seuil de plusieurs dizaines de participants. En matière de police administrative, comme le rappelle la célèbre formule de M. Corneille, membre du Conseil d'Etat, « la liberté doit rester la règle et la restriction de police, l'exception »18(*). Un dispositif juridique s'appliquant à des fêtes dans l'espace public et a fortiori dans l'espace privé contreviendrait à des principes de valeur constitutionnelle - droit à la vie privée ou liberté individuelle -, lui faisant courir le risque d'une censure par le juge constitutionnel.

(2) Une différence sensible entre les rave-parties et les nouvelles formes de rassemblement constatées

Plus fondamentalement, la comparaison des rave-parties avec d'autres rassemblements d'ampleur ne se révèle pas, à la réflexion, pertinente.

La différence de situation entre les fêtes étudiantes et les rave-parties porte tout d'abord sur la structuration du public auquel s'adresse principalement la mesure. Les fêtes étudiantes concernent en effet un spectre plus large de personnes alors que les rave-parties se concentrent sur un public plus averti et constituant, selon les termes de M. Jean-Louis Dumont, un « milieu » qui s'en être coupé de la société a « créé un entre-soi juvénile »19(*). Plus largement, les rassemblements spontanés tels que les apéros Facebook ont réuni, à la surprise des services de l'État, jeunes, adolescents mais aussi adultes et familles dans un même espace de sociabilité improvisée. Pour ces évènements, les services de l'État raisonnent pour la mise en place d'un dispositif de sécurité davantage par comparaison avec la fête de la musique ou celle du 14 juillet qu'en référence aux rave-parties.

Une autre différence notable porte sur le nombre de participants aux évènements. A titre d'illustration, si les « apéros Facebook » n'ont quasiment jamais dépassé le seuil de 10 000 participants, la rave party de Marigny en 2003 a réuni plus de 45 000 personnes. L'échelle de ces évènements est donc radicalement différente, et ce, d'autant plus que les rassemblements festifs sur la voie publique ne durent que quelques heures et non plusieurs jours comme les rave-parties.

Le dispositif juridique d'encadrement des rave-parties n'est donc pas adapté à celui des fêtes étudiantes ou des rassemblements spontanés sur la voie publique. Son application induirait, comme le dispositif antérieur à 2001 pour les rave-parties, un effet de contournement indéniable.

Cette différence se traduit pour l'administration au niveau pratique sur deux points. En effet, la loi20(*) autorise, pour une durée maximale de six mois, la saisie du matériel utilisé lors d'une rave party, notamment le matériel de sonorisation, pour les rassemblements sans déclaration préalable ou en dépit d'une interdiction. Or, cette mesure particulièrement dissuasive incite fortement au respect de la procédure de déclaration et des prescriptions fixées. Qu'en serait-il pour les soirées étudiantes, lorsque la fête, souvent très mobile, se déroule sans équipement particulier et donc sans équipement saisissable ?

En outre, le traitement des déclarations de rave parties est facilité par la faible récurrence de ce type d'évènements. Or, il convient de conserver à l'esprit que le coût d'une extension du dispositif ne serait pas neutre sur le plan de la gestion administrative. Cette généralisation de l'obligation déclarative conduirait à un changement d'échelle du nombre de dossiers traités. Selon le choix de l'autorité administrative destinataire de la déclaration, les préfectures ou les mairies devraient traiter un nombre certain de déclarations dont il n'est pas sûr qu'elles puissent assurer un examen et un suivi approfondis. Dans ce cas, la déclaration de ce genre de fêtes deviendrait, si tant est que l'obligation de déclaration soit respectée, une simple formalité administrative pour les organisateurs, aboutissant à un contrôle illusoire de leur déroulement.

Au regard de ces considérations juridiques mais aussi pratiques, vos rapporteurs estiment que le dispositif créé pour les rave-parties doit rester réservé à des manifestations d'ampleur, permettant ainsi aux services de l'État de s'y consacrer pleinement plutôt que de disperser leur attention.

3. Le maintien des règles relatives à l'organisation de manifestations d'ampleur

Dans son rapport au Premier ministre, le député Jean-Louis Dumont, rappelait, à l'appui de ses propositions, que les rave-parties, quel que soit le nombre de participants, « restent soumises à toutes les autres législations régulant les droits du travail, de la musique, de la propriété ou de la santé publique ». Ce rappel vaut pour l'ensemble des rassemblements sur l'espace public. L'absence de dispositif de déclaration préalable n'équivaut pas à une absence de règles. Pour mémoire, peuvent être citées les obligations les plus notables qui pèsent sur les organisateurs de soirée.

D'une part, les organisateurs sont tenus à une obligation d'assurance civile qui doit permettre de couvrir les dommages provoqués lors de toute manifestation festive, culturelle, sportive ou d'animation sur la voie publique,. L'organisateur peut en effet être considéré civilement responsable pour des faits portant sur la sécurité des personnels désignés pour l'organisation, le déroulement de cette manifestation, des acteurs et animateurs qui y participent mais aussi du public qui y assiste ou encore des éventuels ouvrages publics.

D'autre part, les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif doivent assurer un service d'ordre lorsque l'objet ou l'importance de cette manifestation le justifie (article L. 221-11 du code de la sécurité intérieure). Aussi, la faculté du préfet d'imposer un service d'ordre après déclaration d'une rave party existe également dans le droit commun des rassemblements festifs à titre lucratif.

Enfin, les cortèges, défilés et rassemblements de personnes ainsi que toutes manifestations sur la voie publique, à l'exception des sorties sur la voie publique conforme à des usages locaux, sont soumises à une déclaration préalable en mairie ou en préfecture pour les communes où est instituée une police d'État (Article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure). En cas de risque de troubles à l'ordre public ou de manifestation non déclarée, l'autorité de police peut alors interdire le port et le transport d'armes sans motif légitime pendant vingt-quatre heures avant et jusqu'à dispersion du rassemblement (article L. 211-3 du code de la sécurité intérieure) voire interdire la manifestation (article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure ).

Les organisateurs sont donc soumis à un ensemble de règles particulièrement contraignantes pour l'organisation d'un rassemblement. Parallèlement, les autorités de police disposent, outre de leur pouvoir de police générale, de prérogatives substantielles pour encadrer les rassemblements qui ont lieu sur la voie publique.

Au regard du rappel des règles régissant les évènements festifs ou non dans l'espace public, vos rapporteurs constatent que la législation et la règlementation applicables se caractérisent plus par leur profusion que par leur insuffisance. Aussi, le cadre légal actuel est suffisant. Lors de son audition, M. Laurent Touvet, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur, a confirmé l'impression de vos rapporteurs, en indiquant que l'arsenal juridique existant donnait les moyens juridiques aux autorités de police d'intervenir.

De surcroît, renoncer à l'introduction d'une nouvelle disposition législative favoriserait la sécurité juridique à laquelle notre commission est attachée, en évitant d'ajouter de la complexité. Un régime spécifique pour les rassemblements festifs alcoolisés, regroupant des jeunes ou au-delà, ne manquerait pas de susciter des questions quant à son périmètre, son articulation avec les autres pouvoirs de police ou encore sa portée. Mieux vaut donc s'en remettre à l'état du droit actuel qui a pu faire ses preuves, et ce, d'autant plus que des auditions menées par vos rapporteurs, il ne ressort aucune demande visant à une réforme législative.

Une nouvelle disposition législative visant spécifiquement à encadrer les rassemblements festifs entraînant une forte consommation d'alcool ne s'impose donc pas.

Pour vos rapporteurs, la principale préoccupation tient davantage dans l'application des règles existantes et leur bonne connaissance par les personnes qui projettent l'organisation d'une fête sur la voie publique. C'est donc sur le terrain de la prévention et de la diffusion des règles que doivent se concentrer les efforts.

III. DES ACTIONS DE PRÉVENTION À POURSUIVRE

Quel que soit le jugement que l'on peut porter sur les fêtes, étudiantes ou non, qui voient une alcoolisation massive des participants, il convient d'admettre qu'elle constitue un nouvel usage social pour une partie des jeunes. Ce constat ne doit certes pas conduire à dédouaner les individus de toute responsabilité vis-à-vis d'eux-mêmes ou de tiers.

Pour vos rapporteurs, il serait confortable mais sans doute illusoire de s'en remettre à un simple arsenal juridique d'essence répressive pour espérer y faire face. Se plaçant dans la lignée du pragmatisme dont le Sénat avait fait preuve en matière de rave parties, vos rapporteurs considèrent que le phénomène d'hyperalcoolisation des jeunes peut davantage être combattu par un encadrement et une prévention adéquats qu'à renfort d'interdictions de principe, simplement vouées à être outrepassées.

A. DES INITIATIVES LOCALES PARTICULIÈREMENT INTÉRESSANTES A DIFFUSER

Ce constat de l'hyperalcoolisation des jeunes a provoqué une réaction des collectivités territoriales, essentiellement des communes, pour remédier aux troubles à l'ordre public qui se produisaient mais aussi dans un souci de santé publique. Les actions menées au niveau local sont une preuve du volontarisme des élus locaux, au-delà même des compétences obligatoires des collectivités territoriales, et de la parfaite collaboration avec les services de l'État.

Sur ce point, la ville de Rennes a initié une démarche prometteuse qui, comme l'indiquait à vos rapporteurs, M. Glenn Jegou, conseiller municipal délégué à la jeunesse, a été pour partie dupliquée dans d'autres villes. La municipalité a ainsi déployé une batterie impressionnante d'actions qu'elle coordonne au sein de son plan de prévention de la consommation excessive d'alcool. Depuis 2005, date à laquelle à la suite de heurts violents consécutifs à des rassemblements alcoolisés sur la voie publique et face à l'impasse d'une réponse simplement répressive, le plan a été créé, il s'est progressivement diversifié.

A l'origine, la ville de Rennes21(*) a créé la « Nuit des 4 jeudis » qui consiste à proposer, quatre jeudis par mois hors vacances scolaires puis quatre vendredis soir, veille de vacances scolaires, des soirées alternatives aux jeunes. Ces soirées sont alternativement centrées autour d'activités sportives ou d'équipements culturels (théâtre, opéra, musées, etc.) spécialement ouverts pour l'occasion. L'objectif de cette action est de proposer une offre gratuite de loisirs mais sans consommation d'alcool. Parallèlement, la ville de Rennes a mis en place le dispositif « Prév'en Ville » qui permet de fédérer les différents acteurs locaux qui intervenaient auparavant sur les évènements d'envergure tels que les festivals. Ainsi, c'est une vingtaine de soirées par an qui dispose d'un espace mobile, le 4 bus, pour aider les organisateurs de fêtes et assurer une information et la prévention des jeunes sur les risques encourus.

Ce dispositif s'est enrichi en 2007 avec une campagne de communication « A ta santé ! » à destination des jeunes avec, sur le modèle anglo-saxon, des images particulièrement fortes puis, en 2008, avec l'action « Noz'ambule » qui assure une présence de jeunes pour diffuser dans l'espace public lors des soirées un message de prévention. En 2009, la charte de la vie nocturne a permis de consolider ces actions en rassemblant autour de principes communs un grand nombre de partenaires.

Lors de son audition, M. Glenn Jegou, représentant de la ville de Rennes, soulignait que c'est la multiplication des dispositifs qui permet d'assurer une prévention efficace et qu'ils nécessitent d'être maintenu dans le temps. Le coût financier de ces actions n'est donc pas à négliger. Il est ainsi évalué pour la « nuit des 4 jeudis » à près de 360 000 euros par an (hors le coût de fonctionnement des équipements) et à plus de 200 000 euros pour le dispositif « Noz'ambule ».

Certes, ces dispositifs ne constituent pas une alternative qui pourrait se substituer à l'action en matière de police administrative mais ne forment pas moins, pour reprendre l'expression de M. Jegou, une « soupape avant le recours à la police et au SAMU ».

Ces efforts de prévention trouvent, pour les soirées plus spécifiquement étudiantes, un prolongement dans l'activité des associations étudiantes.

B. UN EFFORT D'ACCOMPAGNEMENT DES ORGANISATEURS DE SOIRÉES ÉTUDIANTES A RENFORCER

Les pouvoirs publics doivent éviter le leurre qui consisterait à croire que par des sanctions exemplaires, le phénomène d'alcoolisation des jeunes peut être éradiqué des évènements qui ponctuent la vie étudiante. Cette tentation existe pourtant au sein des établissements scolaires et universitaires au travers du traitement uniquement par la voie disciplinaire de cas médiatisés. Identifier un responsable, quand cela est d'ailleurs possible, n'est pas le gage que de tels incidents ne se reproduiront pas à l'avenir. La prise de conscience doit donc s'accompagner d'une politique de prévention.

Aussi légitime qu'elle soit, la procédure disciplinaire présente surtout l'avantage aux yeux de certaines directions d'établissements d'enseignement supérieur, notamment des grandes écoles, de se dédouaner du problème et de renvoyer la difficulté aux organisateurs pour maintenir la réputation de l'établissement.

Vos rapporteurs déplorent d'ailleurs que des fêtes soient incitées à être « externalisées » hors de l'enceinte universitaire pour le seul motif de décharger l'autorité administrative en charge de l'ordre public dans l'établissement de sa responsabilité. Pire, ont été indiqués à vos rapporteurs des cas de week-ends d'intégration se déroulant, avec l'assentiment tacite de la direction d'écoles de commerce, à l'étranger dans le seul but d'échapper à la loi française. Outre qu'elle est dans son principe choquante, cette manoeuvre est vaine puisque les crimes et délits commis par des ressortissant français à l'étranger peuvent être poursuivis en France sous réserve, dans certains cas, d'une dénonciation officielle par l'autorité du pays où le fait a été commis et, pour les délits, de la réciprocité des incriminations (articles 113-6 et 113-8 du code pénal).

Plutôt qu'un encadrement purement normatif des soirées étudiantes, les pouvoirs publics doivent conforter leur action en matière de prévention de la consommation excessive d'alcool. Vos rapporteurs ont conscience des difficultés de cette action qui intéresse directement la santé publique et qui nécessite une détection des jeunes confrontés à ce phénomène. L'hyperalcoolisation est d'autant plus délicate à repérer qu'elle n'implique pas forcément une addiction et une consommation régulière d'alcool mais peut se manifester seulement par un comportement passager et répété au cours des soirées.

1. Le rôle des associations étudiantes dans la politique de prévention

Dans la prévention contre la consommation excessive d'alcool lors des fêtes étudiantes, les organisateurs ont un rôle incontournable. Comme vos rapporteurs ont pu le mesurer, les étudiants, membres de ces associations, sont parmi les étudiants les plus sensibilisés à cette question et les plus actifs dans la politique de prévention. Lors de leur audition, les représentants du bureau national des élèves ingénieurs (BNEI) ont relevé que les jeunes étaient, à l'exclusion des organisateurs de soirée, peu réceptifs au discours traditionnel de prévention. En effet, l'aspect festif et agréable du moment reste prédominant dans les esprits et n'invite pas à une attention particulière vis-à-vis des messages de prévention.

Des associations étudiantes consacrent désormais une part non négligeable de leur activité à la prévention contre l'hyperalcoolisation des jeunes en soirée. Les représentants du BNEI ont ainsi souligné que, désormais, toutes les associations étudiantes de leur réseau agissaient en ce sens. Le programme de prévention présenté par le BNEI mérite l'attention et certainement une meilleure diffusion auprès de ses homologues afin de permettre une généralisation.

La politique de prévention des associations étudiantes : l'exemple du BNEI

Le bureau national des élèves ingénieurs (BNEI) est une association rassemblant les associations étudiantes au sein de plus 200 écoles d'ingénieurs. Outre sa trentaine d'antennes régionales qui lui assurent une remontée d'information importante, le BNEI s'organise autour de six pôles subdivisés en départements. Le département réglementation santé prévention (RSP) qui emploie ainsi l'équivalent d'un agent et demi à temps plein, est spécifiquement chargé depuis cinq ans d'apporter un soutien technique aux associations étudiantes pour l'organisation de soirées et la prévention des risques à cette occasion.

Le BNEI a ainsi édité un guide pratique22(*) à l'attention des associations de son réseau. Clair et pédagogique, il rappelle le cadre de la responsabilité pour l'organisation d'évènements festifs et de soirées, la législation et la règlementation applicables et les actions ainsi que les interlocuteurs pour mener des actions de prévention.

Enfin, le BNEI est signataire d'une charte de bonnes pratiques sur « les conduites addictives et comportements à risques en milieu étudiant » avec la conférence des grandes écoles, la conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs et le bureau national des élèves en écoles de commerce, permettant de promouvoir des bonnes pratiques pour l'organisation de soirées étudiantes.

Aussi, vos rapporteurs ont-ils conclu, au terme de leurs travaux, que l'interdiction absolue des débits de boisson dans l'enceinte des lieux d'enseignement supérieur, pour séduisante qu'elle puisse paraître, était largement contre-productive. Cette règle ne provoquerait qu'un déplacement du problème qui, certes exonérerait de tout sentiment de responsabilité la direction de ces établissements d'enseignement supérieur, mais nuirait par là même aux efforts de prévention menés par les associations étudiantes dans le cadre de l'établissement. Cette mesure n'aurait donc pour seul effet que de masquer le problème sans lui apporter une réponse efficace. Pour cette raison, tout en comprenant la motivation de cette proposition, vos rapporteurs ne partagent pas le souhait formulé en mars 2012 par Mme Jeannette Bougrab, alors secrétaire d'État à la jeunesse et à la vie associative, de retirer la licence de débits de boisson aux associations d'élèves.

2. Un partenariat à construire entre responsables d'associations étudiantes et autorités administratives
a) Instaurer un lien de confiance entre les associations étudiantes et les autorités universitaires

Pour remplir leur rôle de prévention, les associations étudiantes doivent cependant rencontrer un soutien de la part des autorités administratives. Sur ce point, vos rapporteurs ne peuvent qu'inviter à « rentrer dans une logique de confiance réciproque entre les autorités et les jeunes » pour reprendre la formule de l'institut national de la jeunesse et de l'éducation prioritaire (INJEP).

Dans cet esprit, il faut donc privilégier l'aide aux organisateurs des fêtes étudiantes par une collaboration et une information mutuelle entre étudiants et directions des établissements d'enseignement supérieur. Lors de son audition, les représentants du BNEI ont ainsi indiqué à vos rapporteurs que leur association donnait systématiquement comme recommandation d'informer la direction des écoles d'ingénieurs de toute soirée étudiante. Il est cependant indéniable que les échanges entre direction et responsables d'associations étudiantes, notamment du bureau de la vie étudiante, sont plus simples dans les grandes écoles, les écoles de commerce ou d'ingénieur du fait de la taille réduite des effectifs mais est moins naturelle dans les universités où la gestion administrative est plus éloignée des étudiants.

Tout en appelant à la construction d'une relation de confiance entre étudiants et responsables administratifs, le BNEI a indiqué à vos rapporteurs les difficultés qui pouvaient y faire obstacle. Ils ont ainsi souligné le rôle généralement stigmatisant de la médiatisation des dérives des soirées étudiantes qui crispait les relations existantes, la direction ayant logiquement intérêt au maintien de la réputation de son école.

Finalement, les associations étudiantes, organisatrices des principales soirées pour la communauté étudiante, doivent impérativement être associées à la politique de prévention. Mieux, elles doivent en devenir le relais indispensable par une reconnaissance institutionnelle de leur rôle en ce domaine.

b) Maintenir un financement pérenne et suffisant

Les actions qu'elles mènent ont cependant un coût financier pour ces structures associatives. Ainsi, comme les représentants du BNEI l'ont relevé lors de leur audition, la présence pendant trois heures d'environ quatre agents pour assurer un dispositif de premiers secours engendre un coût d'environ 300 euros pour les organisateurs.

Une attention particulière doit être portée à la question du financement de ces associations étudiantes dont les ressources proviennent de recettes propres pour les services et les soirées qu'elles proposent aux étudiants ainsi que des subventions publiques. Les sources de financement public sont multiples : préfecture dans le cadre du programme Label Vie, centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), collectivités territoriales ou établissements d'enseignement supérieur.

Concernant les universités, les associations étudiantes peuvent bénéficier d'un soutien financier pour des projets grâce au fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes (FSDIE). Ce fonds est alimenté par une fraction des droits d'inscription acquittés par les étudiants à l'exception des boursiers lors de leur inscription annuelle. La part prélevée sur les droits d'inscription est fixée chaque année par le conseil d'administration sans qu'elle ne puisse être inférieure à 16 euros par étudiant inscrit23(*). Il est désormais précisé que le reliquat de ce fonds est reporté l'année suivante24(*), ce qui ne peut qu'assurer une garantie supplémentaire de l'usage du fonds à destination exclusive des projets étudiants, notamment de sensibilisation à la forte consommation d'alcool.

Vos rapporteurs appellent l'attention sur le maintien nécessaire d'un soutien financier qui, sans qu'il ne mobilise des crédits financiers importants, est indispensable à la survie des actions de prévention conduites par les étudiants eux-mêmes. Or, des auditions menées, il ressort que ce sont ces actions qui semblent les plus efficaces.

C. UNE RÉFLEXION A ENGAGER SUR LA SENSIBILISATION DES JEUNES

1. Des campagnes de prévention initiées par les pouvoirs publics

Les pouvoirs publics ont engagé depuis plusieurs années des efforts de communication en faveur de la prévention de la consommation excessive d'alcool. A l'origine, l'angle retenu est essentiellement celui de la prévention routière à travers de courts clips. Les actions se sont progressivement diversifiées, les accidents de la circulation à cause de l'alcool n'étant que la quatrième cause de mortalité liée à l'alcool, après les cancers, les maladies cardio-vasculaires et les maladies digestives.

Pour mener cette sensibilisation, des plaquettes sont ainsi éditées et distribuées par l'institut national de prévention et d'éducation à la santé (INPES), visant notamment à dissiper les idées reçues véhiculées à propos de l'alcool : l'alcool, c'est quoi ? Comment l'alcool agit sur l'organisme ? Quels sont les risques liés à l'alcool ?25(*)

Ce souci pédagogique n'est pas sans utilité au regard de la large ignorance qui règne chez les principaux consommateurs d'alcool sur les causes d'une consommation excessive. Lors des États généraux de l'alcool menés à l'automne 2006, le constat dressé à partir d'un échantillon de personnes interrogées était parlant. « Seulement 1 personne sur 4 cite correctement le seuil de consommation à risque pour les hommes (3 verres d'alcool par jour), et une sur 3 celui des femmes (2 verres d'alcool par jour). Près de la moitié surestime ces seuils ou déclare ne pas les connaître. De même, les équivalences entre les différents alcools restent encore largement méconnues : 56 % pensent qu'un verre de whisky (2,5 cl) contient plus d'alcool qu'un demi de bière (25 cl). Seulement 29 % savent que les deux contiennent la même quantité d'alcool pur, à savoir 10 g. »

Cette communication institutionnelle a contribué à porter dans le débat public la question de la consommation d'alcool. Ces efforts sont d'ailleurs bien reçus par la population. Comme le relevait le rapport de synthèse des Etats généraux de l'alcool en 2006, « l'action des pouvoirs publics et des associations pour lutter contre les conséquences de l'abus d'alcool est perçue favorablement : pour une large majorité [des personnes interrogées], les campagnes d'information et les actions de prévention sont utiles pour faire réfléchir à sa consommation d'alcool (83 %) et pour inciter à changer de comportement face au produit (77 %) ».

En réponse à cette méconnaissance des effets d'un produit qui peut, pour certains jeunes, devenir de consommation courante, le site internet Alcool info service vise justement à permettre d'évaluer et suivre sa consommation26(*). En outre, les jeunes peuvent librement et anonymement trouver des conseils auprès de deux lignes téléphoniques27(*). Ces services pourront alors aider la personne à trouver un professionnel ou une structure de proximité pour elle-même ou un proche.

2. Une communication entre pairs à accentuer

La prévention passe par des actions multiples dont l'efficacité est mieux assurée par la proximité tant géographique que sociologique qui rapproche les émetteurs du message de prévention - les responsables d'associations étudiantes - et le public visé par la campagne de prévention. Autrement dit, un étudiant écoute plus facilement un conseil de prévention porté par l'un de ses pairs. En ce sens, la prévention entre pairs, outre qu'elle semble moins coûteuse, a une efficacité accrue par rapport à la communication institutionnelle (campagnes médiatiques, supports institutionnels, affiches, etc.).

Cette méthode de communication plus horizontale qu'institutionnelle a été reprise par les communes dans leur dispositif de prévention. Ainsi, comme le soulignait lors de son audition, M. Glenn Jegou, conseiller municipal délégué à la jeunesse de Rennes, la municipalité rennaise a mis en place, depuis quatre ans, un dispositif « Noz'ambule » consistant pour des étudiants à aller à la rencontre de jeunes consommant de l'alcool dans l'espace public, et ce, pour les sensibiliser au risque encouru. Cet échange peut se limiter à des conseils pratiques, tels que boire de l'eau après l'absorption d'alcool ; conseil de bon sens qui a parfois le mérite d'éviter des complications sanitaires. Ce dispositif « Noz'ambule », fondé sur la sensibilisation par des pairs (des étudiants à d'autres étudiants ou des lycéens) a d'ailleurs été repris par d'autres communes.

Ce mode de communication trouve toutefois ses limites pour la sensibilisation des collégiens et des lycéens qui forment un public moins réceptif à ces messages et plus difficile à atteindre. L'objectif est de lutter, de manière précoce, contre un discours valorisé sur l'alcool. Ce rôle de prévention incombe à la communauté éducative mais relève aussi des parents. Seule une action déterminée de l'ensemble de ces acteurs peut produire un renversement de la situation actuelle.

EXAMEN COMMISSION

MERCREDI 31 OCTOBRE

Mme Corinne Bouchoux, co-rapporteur.- Le sujet qui nous occupe aujourd'hui est l'hyper-alcoolisation des jeunes, sujet déjà abordé par notre commission l'année dernière.

Notre collègue Jean-Pierre Vial a déposé en 2011 une proposition de loi visant à encadrer les soirées étudiantes, proposition rapportée par André Reichardt devant notre commission en novembre 2011. Ce rapport a donné lieu à un vaste débat, dont il est résulté une motion de renvoi en commission de la proposition de loi, à l'initiative de notre commission, permettant d'approfondir la question. Nous avons ainsi beaucoup travaillé sur cette vraie bonne question posée par la proposition de loi de Jean-Pierre Vial.

M. André Reichardt, co-rapporteur.- Il s'agissait par cette proposition de loi de transcrire une recommandation de la rectrice Daoust, qui avait travaillé à la demande de la ministre Valérie Pécresse sur les dérives intervenant à l'occasion de certains rassemblements festifs. L'objectif était d'engager pour tout rassemblement une procédure de déclaration auprès des chefs d'établissement puis des préfets, ouvrant une concertation pour assurer la meilleure organisation possible de chaque rassemblement. Cette proposition s'inspirait du régime déclaratif existant pour les « rave-parties ».

Nous avons pensé avec Corinne Bouchoux qu'il ne fallait pas limiter le champ de nos travaux aux milieux étudiants, mais l'élargir à l'ensemble des jeunes, notamment les lycéens, voire les collégiens, concernés par le risque d'hyper-alcoolisation et le phénomène du « binge drinking ». Aujourd'hui, 45 % des jeunes reconnaissent une alcoolisation excessive dans le mois écoulé !

Valérie Pécresse, alors ministre de l'enseignement supérieur, s'était saisie de la question à la suite de plusieurs incidents dramatiques : accidents, viols et morts d'homme. Entre juillet 2011 et mai 2012, on recense sept décès par noyade.

Il ne faut pas limiter un éventuel encadrement aux soirées étudiantes car ces faits tragiques n'ont pas toujours lieu à l'occasion de fêtes étudiantes. Le point commun entre ces faits est une consommation excessive d'alcool, dans une diversité de contextes. Il faut donc prendre en compte les soirées étudiantes mais aussi tous les grands rassemblements festifs. Par exemple, dans le sud de la France ou en Espagne, des centaines, des milliers de jeunes se réunissent dans un but festif.

Se rajoutent à cela les « apéros Facebook », même si ce phénomène est en régression à présent, et toutes les occasions pour faire la fête, pour vivre des moments forts avec des personnes avec lesquelles on a des liens faibles, pour reprendre l'expression du sociologue François de Singly.

Mme Corinne Bouchoux, co-rapporteur. - Nous avons procédé à un grand nombre d'auditions. Notre conclusion est que l'arsenal juridique existant est suffisant et complet. Les pouvoirs de police administrative du maire et du préfet permettent déjà de prévenir les atteintes à l'ordre public. Sur cette base, l'interdiction préventive des « apéros Facebook » a permis de les éviter. En cas de carence du maire, le préfet est compétent pour se substituer à lui afin de préserver l'ordre public. Ainsi, à Bordeaux, en juin 2012, le préfet a interdit la vente d'alcool à emporter, décision qui n'a pas été annulée par le juge administratif saisi d'un recours. Autre exemple, le préfet de police de Paris a simplement rappelé que la consommation d'alcool était interdite sur le Champ de Mars, ce qui a permis de canaliser les rassemblements envisagés.

La procédure de mise en chambre de sûreté des personnes en état d'ébriété sur la voie publique est très efficace et très pratiquée, puisqu'elle est mise en oeuvre 70 000 fois par an. Une récente question prioritaire de constitutionnalité a permis de s'assurer de la régularité de cette procédure.

Par ailleurs, la législation générale sur l'alcool est très abondante, qu'il s'agisse de l'obtention d'une licence pour pouvoir vendre des boissons lors d'un rassemblement festif ou des dispositions introduites par la loi relative à l'hôpital, aux patients, à la santé et aux territoires de 2009. Cette loi a interdit la pratique des « open bars » ainsi que la vente d'alcool à des mineurs sous peine d'amende et d'emprisonnement ; elle a prévu une formation pour pouvoir vendre de l'alcool la nuit, par exemple dans les stations-service ; elle a renforcé l'encadrement de la publicité pour l'alcool sur les sites internet dédiés à la jeunesse ; elle a ouvert la possibilité pour les maires de fixer une plage horaire nocturne d'interdiction de la vente d'alcool sur le territoire de leur commune ; elle a interdit la vente d'alcool à des personnes manifestement ivres.

Il faut également rappeler la loi de 1998 interdisant le bizutage, ainsi que la législation réprimant la conduite en état d'ivresse.

L'arsenal répressif est donc considérable.

M. André Reichardt, co-rapporteur. - Puisque le cadre légal paraît suffisant, faut-il en rajouter ? Faut-il prévoir une législation encadrant les rassemblements festifs à l'instar de celle existant pour les « rave-parties » ? Il existe en effet un risque d'inconstitutionnalité sur le fondement de l'atteinte aux libertés publiques et à la vie privée. Le régime juridique des « rave-parties » a fait ses preuves, il occasionne la prise de mesures par les pouvoirs publics, par son mécanisme déclaratif.

Après examen, nous pensons très difficile de légiférer sur la base de ce modèle des « rave-parties » pour encadrer toutes les manifestations qui sont l'occasion d'une hyper-alcoolisation, car on ne parvient pas à définir suffisamment clairement ces manifestations. Organiser un anniversaire à son domicile devrait-il être encadré ? Ces événements relevant de la sphère privée doivent-ils être soumis à autorisation ? Il y a, on le voit, une difficulté constitutionnelle à formaliser un texte pour encadrer ces situations.

En outre, les services publics auraient de vraies difficultés à assumer ces tâches nouvelles, car on estime le seul nombre de soirées étudiantes de 10 à 20 000 chaque année : il est impossible matériellement de contrôler 10 à 20 000 déclarations par an. Et s'il s'agit de faire une déclaration qui n'est pas contrôlée, cela n'a aucun intérêt.

Le ministère de l'intérieur n'a pas vu d'intérêt à une procédure déclarative, les textes existants permettant déjà à la police d'intervenir en cas de nécessité. Il suffit selon lui d'appliquer les règles existantes destinées à assurer le maintien de l'ordre sur la voie publique.

Alors comment éviter les drames de l'hyper-alcoolisation des jeunes ? C'est tout l'objet, en premier lieu, de la prévention.

La prévention, c'est d'abord une plus forte prise de conscience du problème par les collectivités territoriales. A cet égard, l'action conduite par la ville de Rennes, très active dans ce domaine, est exemplaire. Une charte de la vie nocturne a permis de consolider les actions existantes mais ces mesures ont un coût. Par exemple, « Noz'ambule» représente plus de 200 000 euros. Pour nous, toutefois, le jeu en vaut la chandelle.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comment ces actions se traduisent-elle concrètement ?

M. Jean-Jacques Hyest. - La « nuit des 4 jeudis » ... ?

M. André Reichardt, co-rapporteur. - La « nuit des 4 jeudis », créée par la ville de Rennes, consiste à proposer, quatre jeudis par mois pendant les vacances scolaires, puis quatre vendredis soirs, veille de vacances scolaires, des soirées alternatives aux jeunes. Près de 12 000 jeunes ont participé à ces manifestations sur la saison 2008-2009.

M. Jean-Pierre Vial. - Cela vient-il en plus des « binge drinking » ?

M. André Reichardt, co-rapporteur. - ... Non, il s'agit d'alternatives.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et quelle est la nature de ces actions ?

M. André Reichardt, co-rapporteur. - Par exemple, la « Nuit Découvertes » animée par des collectifs et des associations de jeunes, donne lieu à l'organisation de soirées thématiques dans des maisons de quartiers, des MJC, etc... La « Nuit du Sport » offre la possibilité de s'initier et de pratiquer des activités sportives en horaires décalés via l'ouverture de plusieurs complexes sportifs municipaux.

Il s'agit d'occuper le terrain mais aussi de diffuser une information par des jeunes auprès d'autres jeunes. Les soirées étudiantes appellent une attention particulière. Nous préconisons un effort d'accompagnement de ceux qui en sont les organisateurs. Les associations étudiantes sont très conscientes du problème. Elles estiment toutefois que plus l'encadrement est poussé, plus le phénomène risque de leur échapper. Cela, à notre sens, plaide pour un dispositif législatif souple. Les associations nous ont également indiqué qu'elles avaient besoin de fonds pour financer leurs activités. Or, ces soirées étudiantes constituent justement une source de financement. A tout le moins, il nous semble nécessaire de maintenir un financement pérenne et suffisant des structures associatives. Les sources de financement sont multiples : préfecture dans le cadre du programme « La belle Vie », centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires ... S'agissant des universités, le fond de solidarité et de développement des initiatives étudiantes est alimenté par une fraction des droits d'inscription acquittés par les étudiants à l'exception des boursiers. Cette part ne peut être inférieure à 16 euros par étudiant inscrit. Il est désormais précisé que le reliquat de ce fond est reporté l'année suivante, ce qui ne peut qu'assurer une garantie supplémentaire de l'usage du fond à destination exclusive des projets étudiants.

Nous souhaitons au total que, dans une perspective de prévention, soit mis en place un dispositif d'ensemble sur les problèmes de santé et la conduite à tenir.

Mme Corinne Bouchoux, co-rapporteur. - Je voudrais d'abord souligner notre convergence de vue entre André Reichardt et moi-même à partir de sensibilités au départ très différentes. A l'issue de nos auditions, nous constatons chez nos interlocuteurs un diagnostic largement partagé mais, en revanche, beaucoup d'interrogations sur l'opportunité de légiférer en la matière. Ce dont nous sommes convaincus, c'est la nécessité d'une politique publique. Même si l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Vial ne se traduit pas par l'adoption d'une loi, elle aura posé une excellente question.

M. André Reichardt. - Nous formulons un regret néanmoins. Nous aurions souhaité connaître le sentiment de la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ces questions. Elle ne l'a pas encore fait connaître. Il en est d'ailleurs de même du ministre de l'éducation car, je le souligne, les problèmes que nous abordons concernent également les lycéens.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie les auteurs du rapport et je donne d'abord la parole à notre collègue, Jean-Pierre Vial, auteur de la proposition de loi.

M. Jean-Pierre Vial.  - J'ai beaucoup appris à l'occasion du travail que j'ai conduit dans le cadre de ma proposition de loi. « Chaque génération est un peuple nouveau » écrivait Victor Hugo : il ne faut pas se caler sur nos références et notre culture et envisager des opérations qui me paraissent plutôt relever du patronage sans tenir compte de la dureté des situations rencontrées. Il suffit d'interroger les services urgentistes : les comas éthyliques laissent de 10 à 15 % de séquelles durables. Il ne faut pas durcir l'environnement législatif et aggraver la répression mais essayer de mieux sensibiliser et de responsabiliser. Il me semble en effet, comme l'ont relevé nos rapporteurs, que le besoin de ressources des associations est pour une large partie à l'origine des soirées étudiantes. Les vendeurs de boissons font valoir auprès de ces associations une participation au profit résultant de leur activité.

Les associations étudiantes ne sont pas toujours conscientes de leur responsabilité lorsqu'elles organisent une soirée. Les chefs d'établissement doivent, eux aussi, être sensibilisés : certains préfèrent fermer pudiquement les yeux. Par ailleurs, je comprends la réaction du ministère de l'Intérieur, qui redoute l'afflux de déclarations et craint la mise en cause de la responsabilité des préfets. En revanche, prévoir une déclaration auprès du maire aurait été un élément positif. Je ne suis toutefois pas opposé aux conclusions qui nous ont été présentées : ne légiférons pas et mettons l'accent sur la prévention. Le ministère de l'enseignement supérieur travaille actuellement avec les associations et des mesures doivent être proposées en décembre ; elles pourront s'appuyer sur notre rapport.

Mme Virginie Klès. - Je confirme que les dispositifs rennais fonctionnent. Les actions de préventions touchent un certain nombre de personnes, mais pas toutes. Il s'agit en réalité d'un problème de coordination d'une pluralité de politiques publiques, plutôt que d'une question qui pourrait être réglée par une nouvelle loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les rapporteurs viennent de montrer qu'un renvoi en commission ne signifiait pas qu'on « enterrait » une proposition de loi : c'est une bonne chose. Les expériences de villes comme Rennes ou Bordeaux sont intéressantes mais sont-elles généralisables ? Il existe d'ailleurs un risque de mise en cause de la responsabilité des maires. En tout état de cause, ces phénomènes comportent une part importante de transgression : plus l'on s'efforce de les encadrer, plus ils se développent. Ne faudrait-il pas d'abord se poser la question de l'état psychologique et matériel qui prévaut dans nos Universités ?

M. Christian Favier. - Les conclusions de ce rapport sont pleines de sagesse. Il n'est pas nécessaire de renforcer encore l'arsenal répressif. En matière de prévention, les mutuelles étudiantes pourraient jouer un rôle encore plus important. Dans mon département, nous sommes de plus en plus confrontés à des rassemblements dans les parcs départementaux, devant lesquels les pouvoirs publics se trouvent démunis.

M. Antoine Lefèvre. - Ce rapport est précieux et utile : le problème n'est pas suffisamment connu. Je reste dubitatif sur l'efficacité des actions menées par les pouvoirs publics. Ayant fait un stage chez les sapeurs-pompiers, j'ai pu mesurer la gravité de ce phénomène, avec des jeunes qui se retrouvent dans un état effroyable. Les actions de prévention coûtent cher aux collectivités, pour une efficacité réduite : l'alcoolisation des jeunes est de plus en plus rapide et violente. Enfin, je remarque que certains clubs sportifs constituent parfois, paradoxalement, le cadre de ces débordements.

Mme Esther Benbassa. - Il serait bon de faire témoigner, dans les collèges et les lycées, des jeunes qui ont vécu ces épisodes d'alcoolisation massive. Par ailleurs, j'observe que les universités néerlandaises, pourtant richement dotées, connaissent très bien le « binge drinking ».

M. René Vandierendonck. - Ce rapport montre que l'on peut parfois faire l'économie d'une nouvelle législation. L'aspect pratique des choses - rédaction des arrêtés, actions de prévention - est important et doit être porté à la connaissance des élus. Ce phénomène se développe sans cesse et concerne désormais le collège. Il est nécessaire de mener des actions sur les réseaux sociaux, qui sont l'outil de sociabilité quasi exclusif de la jeunesse.

M. Hugues Portelli. - Le monde étudiant est en réalité d'une grande diversité. Certains milieux sociaux parviennent à s' « autoprotéger » et entrent en relation avec les pouvoirs publics ; d'autres en sont incapables et sont laissés à eux-mêmes. Ainsi, dans la banlieue où je suis maire, le phénomène touche les grandes écoles et l'enseignement supérieur mais aussi, ce qui est beaucoup moins connu, les jeunes travailleurs précaires qui travaillent extrêmement dur et qui veulent « décompresser » le week-end. Il s'agit au total d'un problème éducatif et culturel, sur lequel une loi n'aurait pas de prise. Enfin, il faut souligner qu'au Royaume-Uni, le phénomène est entré dans une phase d'auto-régulation. Comme il a débuté plus tard en France, il y entrera également plus tard dans cette phase d'autorégulation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis certes très sensible aux efforts en matière de prévention et d'information accomplis dans des villes comme Rennes. J'indique également que la commission des affaires sociales va prochainement présenter un rapport sur la santé des étudiants. Il convient toutefois d'insister en outre sur le principe de la responsabilité : les soirées peuvent avoir des organisateurs et les directeurs d'établissement et d'Université sont responsables de la vie étudiante au sein de leurs établissements. Il ne faut pas minimiser cette question de la responsabilité. Notre rapport doit pleinement en tenir compte.

M. Antoine Lefèvre. - Vous avez tout à fait raison.

M. Christian Cointat. - Lorsqu'il y a des organisateurs identifiés, comme dans le cas des rave-parties, il est possible d'établir la responsabilité de chacun. Mais quand des jeunes se réunissent spontanément pour boire, qui est responsable ? Surtout, il est nécessaire de s'interroger sur ce besoin de s'adonner à l'alcoolisation massive.

Mme Esther Benbassa. - Il faut prendre garde à ce que l'accent mis sur la responsabilité ne mène pas à la prohibition. Ce serait liberticide. En interdisant aux bistros et aux épiceries de vendre de l'alcool, on va dans cette direction.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les situations sont très diverses. L'idée que certains milieux sociaux parviennent à récupérer leurs « déviants » est intéressante. Pour beaucoup de jeunes, malheureusement, la « récupération » n'intervient jamais.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le cas du tabac a montré qu'il ne suffisait pas de multiplier les actions de prévention et d'information pour être efficace. Ce qui a été dit sur la situation des universités est tout à fait vrai. Enfin, il ne faut pas tomber dans l'ordre moral ni la prohibition. Ceci étant posé, il est nécessaire de réaffirmer l'importance de la responsabilité. Certes, il est des cas où il n'y a pas d'organisateur identifié. En revanche, dans beaucoup d'autres cas, les organisateurs sont connus et il y a de l'argent derrière eux. Un doyen de faculté, un directeur d'école, savent ce qui se passe dans leurs établissements. Je voudrais, à cet égard, rendre hommage à des directeurs de CROUS qui font du très bon travail.

Mme Corinne Bouchoux. - L'importance de la responsabilité figure bien dans notre rapport. Pour conclure, l'insiste sur le fait qu'il n'y a pas une hyperalcoolisation, mais des hyperalcoolisations de jeunes, très diverses dans leurs caractéristiques. Chez une seule et même personne, cette hyperalcoolisation peut être festive ou elle peut être le signe d'une crise. Plus généralement, les sociabilités de terrain ont laissé la place à une sociabilité avec des gens lointains, par le biais des réseaux sociaux, qui se retourne contre la première. Une partie de la jeunesse s'éloigne même dangereusement de la vie de la démocratie : pour le coup, en tant qu'élue, je sens aussi ma propre responsabilité à cet égard.

M. André Reichardt. - Nous n'avons pas travaillé exclusivement sur des phénomènes étudiants. Il s'agit de l'hyperalcoolisation des jeunes en général. Dès lors, il était difficile de mettre l'accent sur les universités ou les grandes écoles. Ceci n'exclut pas du tout la notion de responsabilité : tous les acteurs entendus ont d'ailleurs insisté sur ce point. Les chefs d'établissement savent qu'ils sont responsables des événements qui se déroulent à l'intérieur des bâtiments. En revanche, ils sont désemparés lorsque les fêtes se déroulent à l'extérieur : c'est pourquoi ils n'étaient pas hostiles à l'idée d'imposer une déclaration aux organisateurs de ces événements. Il ne s'agit pas d'empêcher les jeunes de boire. Ce que l'on veut et que l'on peut empêcher, c'est l'hyperalcoolisation ponctuelle. Des actions de prévention coordonnées peuvent aboutir à des résultats. La prévention peut ne pas être ringarde. Les collectivités font des choses qui marchent. Nous avons souhaité, vous l'avez compris, mettre l'accent sur la prévention, sans préconiser de nouveau texte de loi. Toutefois, si Mme Geneviève Fioraso décide de prendre une circulaire pour demander aux chefs d'établissements de mener telle ou telle action, ce sera une bonne chose. Enfin, n'oublions pas que si une loi est promulguée en France, les jeunes iront faire la fête à l'étranger.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'intérieur

M. Laurent Touvet, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, conseiller d'Etat

Préfecture de police de Paris

M. Philippe Caron, directeur adjoint de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne 

M. Philippe Prunier, directeur de la sécurité de proximité de Paris

Ville de Rennes

M. Glenn Jegou, conseiller municipal délégué à la jeunesse

Bureau national des élèves ingénieurs

M. Ambroise Favrie, président

M. Guillaume Dedrie, responsable du département réglementation, santé, prévention au pôle développement

Mme Pauline Bizet, responsable du pôle développement

Personnalité qualifiée

Mme Monique Dagnaud, sociologue

ANNEXES

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* 1Premiers résultats du volet français de l'enquête European school survey project on alcohol and other drugs (espad), Stanislas Spilka, Olivier Le Nézet, Observatoire français des drogues et des toxicomanies, mai 2012 : http://www.ofdt.fr/BDD/publications/docs/eisxsss5.pdf.

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* 2 Seuil, 2008.

* 3 François de Singly, Libération du 16 avril 2010.

* 4 CE, Ass., 19 mai 1933, Benjamin.

* 5 TA Bordeaux, 12 juin 2012, Société distri Lorraine et autres.

* 6 CC, 8 juin 2012, n° 2012-253 QPC.

* 7 Loi n°91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme.

* 8 CREDOC, L'organisation des soirées étudiantes et la prévention des risques routiers. Le comportement des organisateurs de soirées étudiantes, 2010.

* 9 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* 10 Des distinctions sont parfois opérées, comme par le député Jean-Louis Dumont, dans son rapport rendu au Premier ministre en mai 2008, entre « rave party » définie comme un concert de musique techno légal et payant organisé par une association ou une entreprise et « free party », concert de musique techno sans organisateur professionnel ou rémunéré.

* 11 Pour un exemple : CAA Nantes, 31 juillet 2001, Société L'Othala Production.

* 12 L'article 53 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a introduit un article 23-1 au sein de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995.

* 13 La légalité de ce décret a été confirmée par le juge administratif (CE, 30 avril 2004, Association Technopol, n° 248460).

* 14 Article L. 221-10 du code de la sécurité intérieure.

* 15 Une partie des commentateurs, comme M. Jean-Christophe Videlin, estime que « le gouvernement a adopté, en réalité, une procédure proche de l'autorisation préalable » (AJDA 2004, p. 1070).

* 16 Décret n° 2006-334 modifiant le décret n° 2002-887 du 3 mai 2002 pris pour l'application de l'article 23-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 et relatif à certains rassemblements festifs à caractère musical.

* 17 Proposition de loi n° 421 de M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention et l'accompagnement pour l'organisation des soirées en lien avec le déroulement des études, déposée le 8 avril 2011.

* 18 Conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrêt CE, 17 août 1917, Baldy.

* 19 Le rapport de M. Jean-Pierre Dumont indique que « selon les services de police, il y aurait 300 000 personnes qui fréquenteraient régulièrement les free parties et les teknivals » ; en regard, le nombre d'étudiants et de lycéens en France est près de dix fois supérieur.

* 20 Article L. 211-15 du code de la sécurité intérieure.

* 21 A Rennes, la moitié de la population a moins de 30 ans et un quart est composée par les étudiants.

* 22 Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://bnei.org/node/114.

* 23 Article 22 de l'arrêté du 28 juillet 2011 fixant les taux des droits de scolarité dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (NOR: ESRS1118084A)

* 24 Circulaire n° 2011-1021 du 3 novembre 2011 du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche relative au développement de la vie associative et des initiatives étudiantes (NOR : ESRS1129305C)

* 25 L'alcool, vous en savez quoi ?, publication de l'INPES consultable à l'adresse suivante : http://www.inpes.sante.fr/CFESBases/catalogue/detaildoc.asp?numfiche=1123.

* 26 Le site est consultable à l'adresse suivante : http://www.alcoolinfoservice.fr/.

* 27 Ce sont le 3224 pour Fil santé jeunes ou le 0 811 91 30 30 pour Écoute Alcool.