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Chypre et la crise de la zone euro

29 novembre 2012 : Chypre et la crise de la zone euro ( rapport d'information )

N° 173

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 novembre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur Chypre et la crise de la zone euro,

Par M. Jean-François HUMBERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM.  Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach, François Marc, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.

INTRODUCTION

L'Espagne et Chypre ont chacune formulé, en juin dernier, une demande d'assistance financière auprès de l'Union européenne. Les deux pays traversent une crise bancaire sans précédent. Mais si Madrid a limité, pour l'instant, sa demande d'aide à une recapitalisation des établissements financiers espagnols, Nicosie vise deux types de prêts, l'un en faveur de ses banques et l'autre destiné à lui permettre de refinancer sa dette.

Au regard du montant de l'aide attendue et du poids de Chypre dans l'économie européenne, la crise que traverse le pays pourrait presque apparaître anecdotique. Il n'en demeure pas moins qu'elle révèle, même à petite échelle, les difficultés du secteur bancaire européen et son implication notable dans la formation d'une bulle immobilière, avec une spécificité dans le cas chypriote : la trop forte exposition des établissements financiers locaux au risque grec.

Les autorités chypriotes ne dissimulent pas leurs critiques à l'égard de la troïka, en charge des programmes d'assistance financière de l'Union européenne en Grèce, en Irlande et au Portugal, et souhaitent en conséquence négocier les conditions d'octroi des prêts, voire les combiner avec des aides extérieures.

Ce rapport tire les enseignements des entretiens organisés sur place les 16 et 17 octobre derniers. Il a pour ambition de dresser un état des lieux de la situation locale, tant au plan politique qu'économique. Il revient également sur les réponses à la crise que tente d'apporter l'Union européenne depuis plus de deux ans.

Chypre en quelques chiffres

Superficie : 9 251 km²

Population : 885 600 habitants

PIB (2011) : 17,9 milliards d'euros

Taux de croissance (2011) : + 0,5 %

Taux de croissance 2012 (prévision) : - 2,3 %

Taux de chômage (2011) : 7,7 %

Solde budgétaire (2011) : - 6,5 % du PIB

Balance commerciale (2011) : - 5,9 milliards d'euros

Principaux clients : Grèce (22,1 %), Allemagne (8,4 %), Royaume-Uni (8,2 %)

Principaux fournisseurs : Grèce (19 %), Italie (9,3 %), Allemagne (8,9 %), Royaume-Uni (8,3 %), Israël (8 %)

I. QUELLES AIDES POUR CHYPRE ?

Les difficultés que traverse Chypre ne sont pas sans rappeler celles qu'ont pu rencontrer l'Irlande ou l'Espagne, confrontées toutes deux à une crise aiguë de leurs secteurs bancaires respectifs. La crise financière mondiale a en effet considérablement fragilisé un modèle économique reposant en large partie sur les activités financières très développées dans l'île depuis 1974. La spécificité chypriote tient néanmoins à une exposition trop importante au risque grec. A cette crise bancaire s'ajoutent de réelles difficultés économiques et budgétaires, qui viennent mettre en lumière de nombreux problèmes structurels, alors que le pays n'a plus accès aux marchés financiers pour refinancer sa dette depuis plus d'un an.

A. LES LIMITES D'UNE ÉCONOMIE FORTEMENT EXPOSÉE À L'EXTÉRIEUR

1. Un modèle économique reposant en large partie sur les activités financières

L'invasion par la Turquie de la partie Nord de l'île en 1974 a conduit Chypre à redéfinir son modèle économique, désormais tourné vers les services, qui représentent aujourd'hui 76 % du PIB. Les secteurs touristiques (18 % du PIB et 25 000 emplois) et commerciaux ont, notamment, connu un réel essor.

Les activités financières ont également été au coeur de cette révolution économique. Héritage de la colonisation britannique, le secteur financier représente ainsi aujourd'hui 30 % du PIB. Les deux principales banques du pays - Bank of Cyprus et Laika Bank - dépassent le seul cadre insulaire puisque la première, qui maille le territoire de l'île avec 147 agences, dispose de succursales en Australie, en Ukraine et en Russie quand la seconde compte 11 000 salariés à l'étranger sur les 20 000 qu'elle emploie.

Une fiscalité avantageuse - le taux d'imposition sur les sociétés est fixé à 10 % (4,5 % avant l'adhésion à l'Union européenne), exonération de taxes sur le paiement des royalties, dividendes et des intérêts, exonération des plus-values de titres, accords de non double-imposition - mais aussi la présence sur l'île de nombreux cabinets d'avocats et d'audit ont également attiré de nombreuses sociétés off-shore. Les actifs bancaires représentent aujourd'hui 750 % du PIB, révélant de la sorte un système bancaire surdimensionné par rapport à l'économie du pays. Les actifs de la Bank of Cyprus et Laika Bank représentent respectivement 211 % du PIB (38 milliards d'euros) et 190 % du PIB (34 milliards d'euros). Les trois premières banques du pays représentent par ailleurs 59,8 % de l'ensemble des dépôts à Chypre.

Dépôts bancaires (en milliards d'euros)

Bank of Cyprus

Laiki Bank - Cyprus popular Bank

Hellenic Bank

19,4

17,7

6,5

Ses atouts économiques rendent, de fait, l'île très exposée à la conjoncture mondiale. L'économie demeure en effet ouverte et caractérisée par un fort recours aux importations : la balance commerciale a ainsi enregistré un déficit de 5,9 milliards d'euros en 2011.

Aux efforts de consolidation budgétaire induits par son adhésion à l'Union européenne en 2004 puis à la zone euro en janvier 2008 a répondu une croissance importante du produit intérieur brut entre 2000 et 2008 (4 % annuels en moyenne). Cette dynamique reposait en large partie sur le crédit, une forte hausse des revenus réels, un chômage relativement faible, un environnement économique sain et d'importants investissements étrangers dans le secteur immobilier.

L'accès au crédit a notamment été facilité par la baisse des taux d'intérêts opérée par la Banque centrale de Chypre suite à son intégration au sein de l'Union économique et monétaire. Elle a, dans le même temps, réduit ses exigences de réserves obligatoires et celles en matière de liquidités sur les dépôts en euros mais aussi en devises étrangères (de 75 à 70 %). Une augmentation des dépôts des non-résidents et une politique budgétaire expansionniste ont également contribué à faciliter le recours au crédit. De fait, alors que l'endettement privé atteignait 185 % du PIB en 2000, il frôle les 300 % en 2011.

L'endettement privé à Chypre

Taux d'endettement
(en % du PIB)

2001

2011

Endettement des ménages

90 %

159 %

Endettement des sociétés

90 %

132 %

Le secteur immobilier a été le principal bénéficiaire de ce développement du crédit, générant un phénomène de type bulle spéculative, à l'image de ce qu'a connu l'Irlande au début des années 2000.

2. Une forte exposition au risque grec

Si la crise économique mondiale n'a pas eu d'impact réel sur les dépôts des résidents et des non-résidents, la situation grecque a eu, quant à elle, des conséquences directes pour les banques chypriotes. Les liens historiques et culturels existant entre les deux pays ont naturellement débouché sur un partenariat économique solide, la Grèce étant à la fois le premier fournisseur et le premier client de Chypre. De fait, avant la restructuration de la dette grecque, l'exposition de Chypre à la Grèce, qu'il s'agisse de prêts ou d'obligations, représentait environ 27 milliards d'euros, soit 140 % du PIB de l'île. Signe d'une réelle spéculation sur l'avenir financier de son voisin, le rachat des titres publics grecs par les banques chypriotes en 2009-2010 a été estimé à 5 milliards d'euros.

Exposition à la dette grecque des banques chypriotes

 

En milliards d'euros

En pourcentage
des dépôts

En pourcentage
de PIB

 

Banques chypriotes

Filiales étrangères

Banques chypriotes

Filiales étrangères

Banques chypriotes

Filiales étrangères

Obligations gouvernement grec

2,2

0

1,5

0

12,6

0

Obligations banques grecques

0,3

1

0,2

3,9

1,7

5,5

Prêts directs à des emprunteurs grecs

21,8

0

14,9

0

126

0

Total

24,3

1

16,6

3,9

140,3

5,5

(Source : Ambassade de France)

La décote opérée en février 2012 a conduit les banques chypriotes à effacer une large partie de leurs créances souveraines grecques. Le montant de la décote pour les banques chypriotes s'est ainsi élevé à 4,2 milliards d'euros, soit le quart du PIB local. Celles-ci représentent encore aujourd'hui 3,5 milliards d'euros, soit environ 20 % du PIB. Les créances privées grecques demeurent, quant à elles, à un niveau élevé puisqu'elles atteignent 22 milliards d'euros, soit un peu moins de 120 % du PIB. La Commission européenne estime que 10 à 14 % de ces créances sont « non performantes » et devraient donc donner lieu à des difficultés de remboursement.

Cette exposition et les risques qu'elle comporte - la Laiki Bank est exposée à 42 % au risque grec et la Bank of Cyprus à 34 % - comme les nouvelles exigences en matière de ratios de solvabilité de l'Autorité bancaire européenne induisent un besoin en capital important pour les établissements financiers chypriotes.

Exposition à la dette grecque des grandes banques chypriotes (décembre 2011)

 

En milliards d'euros

En pourcentage
des dépôts

En pourcentage
de PIB

 

Bank of Cyprus

Laiki Bank

Bank of Cyprus

Laiki Bank

Bank of Cyprus

Laiki Bank

Obligations du gouvernement grec

0,6

0,7

1,6

2,1

3,5

4

Prêts directs à des emprunteurs grecs

10

11,8

26,4

34,7

57,6

68,1

Total

10,6

12,5

28

36,8

61,1

72,1

(Source : Ambassade de France)

A ces difficultés liées à l'exposition à la dette publique et privée grecque qui représentent les deux tiers des pertes des banques s'ajoutent les problèmes liés à l'explosion de la bulle immobilière. Le marché a en effet perdu 30 % de sa valeur entre septembre 2011 et septembre 2012. La dépréciation des actifs immobiliers détenus par les établissements financiers ne constitue pas, à cet égard, le seul problème. Nicosie a, en effet, autorisé pendant des années une pratique hasardeuse du crédit hypothécaire. Les banques accordaient ainsi un crédit hypothécaire aux constructeurs-promoteurs qui revendaient ensuite les biens à des acquéreurs, sans pour autant que l'hypothèque soit levée. De fait, si le promoteur est contraint à la faillite, l'acquéreur peut alors perdre son bien. Les banques chypriotes sont même allées jusqu'à accorder des crédits aux acquéreurs sans les informer que le promoteur possédait déjà lui-même une hypothèque antérieure sur ce bien. Le résultat de cette dette accumulée par les promoteurs est aujourd'hui estimé à plus de 7 milliards d'euros. Des dizaines de milliers de biens sont désormais concernés. Une première lettre de réprimande a d'ailleurs été adressée aux autorités chypriotes suite à la plainte de ressortissants britanniques lésés auprès de la Cour de justice de l'Union européenne.

C'est dans ce contexte que le gouvernement a approuvé une émission d'actifs en faveur de la Marfin Laiki Bank - Cyprus popular Bank, pour un montant estimé à 1,8 milliard d'euros soit près de 10 % du PIB. Dans le même temps, un certain nombre de succursales en Russie et en Ukraine devraient être fermées, une structure de cantonnement des actifs « pourris » étant mise en place avec un projet de vente d'ici 3 à 4 ans.

L'agence de notation Moody's estime à 4 milliards d'euros (23 % du PIB) les besoins du secteur bancaire chypriote, la Bank of Cyprus (200 millions d'euros ont ainsi été demandés à la Banque centrale de Chypre en juin dernier) ou l'Hellenic Bank étant également concernées. La Bank of Cyprus a, à ce titre, adopté des mesures de réduction de sa masse salariale, les salaires des cadres étant diminués de 15 à 50 %, les rémunérations étant par ailleurs gelées en 2012. L'agence Fitch table, quant à elle, sur 6 milliards d'euros. Un rapport préliminaire du Fonds monétaire international évaluait quant à lui une recapitalisation à hauteur de 10 milliards d'euros de l'ensemble du secteur, 2,3 milliards d'euros devant servir à un renflouement d'urgence du secteur.

On relèvera néanmoins que, contrairement à la Grèce, aucun retrait massif (« bank run ») n'a été observé aux guichets des banques chypriotes suite à l'appel au soutien international en vue d'une recapitalisation. Pour retenir les capitaux, les banques de l'île ont cependant offert à leurs déposants des taux de rémunération 2,5 fois plus élevés que dans le reste de la zone euro.

3. Une situation financière et budgétaire délicate

L'exposition de l'île à la dette grecque et l'absence de perspective de croissance a conduit les agences à abaisser régulièrement la note de Chypre placée depuis 2012 au sein de la catégorie spéculative, à l'instar de la Grèce et du Portugal.

Notation du risque chypriote

 

Fitch

Moody's

Standard & Poor's

Note chypriote

BB - (novembre 2012)

Ba3 (juin 2012)

BB (août 2012)

Note grecque

CCC

CCC

C

Note portugaise

BB +

Ba3

BB

Aux difficultés des banques s'ajoute, en effet, une croissance atone depuis 2009, en partie imputable à l'explosion de la bulle immobilière. L'année 2012 devrait ainsi se terminer par une contraction du PIB de 2,3 %. Les deux prochaines années devraient également être marquées par la récession : diminutions attendues de l'activité de 3,5 % en 2013, puis 1,3 % en 2014. Le taux de chômage, établi à 3,5 % de la population active avant la crise, atteint aujourd'hui plus de 10 %. Il pourrait s'élever à 13,8 % en 2013 et à 14,2 % en 2014.

Croissance du PIB entre 2009 et 2012

2009

2010

2011

2012

- 1,8 %

+ 0,6 %

- 0,5 %

- 2,3 %

Une telle conjoncture n'est pas sans incidence sur la situation budgétaire du pays. Le déficit public atteignait 6,5 % du PIB l'an dernier, la dette publique représentant, quant à elle, 71,3 % du PIB. Chypre n'a plus accès aux marchés financiers pour refinancer sa dette depuis plus d'un an. Les taux à 10 ans ont, en effet, atteint 11 % en octobre 2011.

Dette et solde publics (2008-2011)

 

2008

2009

2010

2011

Dette publique (en % de PIB)

48,9

58,5

61,5

71,6

Solde public (en % de PIB)

+ 0,9

- 6,1

- 5,3

- 6,3

La situation est d'autant plus délicate pour Nicosie que le pays a besoin d'environ 7,5 milliards d'euros pour refinancer sa dette publique d'ici 2016, somme qui vient s'ajouter aux besoins de recapitalisation du secteur bancaire. L'île pourrait même se retrouver dans l'incapacité de payer ses fonctionnaires et ses retraités en fin d'année. Les salaires de la fonction publique et des arrérages de pensions représentent une dépense mensuelle de 300 millions d'euros par mois. En l'absence de réformes structurelles, la trajectoire de la dette chypriote s'avère, en tout état de cause, inquiétante.

Trajectoire de la dette publique 2012-2016 (en % du PIB)

2012

2013

2014

2015

2016

91,1

109,5

120

128,8

135,6

4. Un modèle économique à repenser

Le modèle économique chypriote est confronté à des problèmes structurels indéniables. Le marché du travail se caractérise ainsi par un manque de débouchés pour les jeunes diplômés dont le nombre a doublé au cours des vingt-cinq dernières années. Il existe une forte inadéquation entre les qualifications et les offres d'emplois qui explique pour partie un chômage des jeunes importants. Dans le même temps, la formation professionnelle ne bénéficie pas d'un réel attrait. Il convient de relever de fortes disparités entre hommes et femmes en matière d'emploi et de rémunérations, le nombre très limité d'emplois flexibles ou le faible nombre et le coût des structures d'accueil pour les enfants, indispensables en vue de combiner vie de famille et vie professionnelle. L'ajustement automatique bisannuel de l'allocation de vie chère (CoLa) permet, en outre, d'indexer les salaires sur l'inflation, pesant ainsi sur la compétitivité de l'économie locale. Combiné à un fort endettement, cette faiblesse de la compétitivité des sociétés non financières fragilise directement leur rentabilité, rendant improductifs les prêts qui leur sont octroyés.

Le poids du secteur public est également une des caractéristiques du pays, Chypre employant 52 000 fonctionnaires pour une population d'environ 800 000 personnes. Les dépenses de personnel représentent 33 % du budget de l'État, soit 2 milliards d'euros, les salaires publics équivalent à 15,4 % du PIB. La dépense publique représente 48 % du PIB aujourd'hui contre 33 % en 1995. L'arme budgétaire a notamment été utilisée pour répondre à la crise qui frappe l'île. Les pensions de retraite ont ainsi été augmentées de 30 % et les autres allocations de 46 % depuis 2009. Transferts sociaux et salaires publics représentent ainsi les deux tiers du budget de l'État.

La Commission européenne a, de son côté, formulé, le 30 mai dernier, sept recommandations dans le cadre de l'examen du programme de stabilité chypriote. Ses observations visent notamment l'indexation des salaires, le financement des retraites, le recouvrement de l'impôt ou le fonctionnement du système de santé. Elle juge par ailleurs que le scenario macro-économique présenté par le gouvernement s'avère optimiste et que l'effort d'assainissement prévu pour 2013 repose en partie sur des mesures non clairement définies.

En ce qui concerne les retraites, la Commission estime ainsi que le gouvernement doit aligner l'âge légal de la retraite sur l'allongement de l'espérance de vie. En dépit d'une augmentation régulière de leurs prestations, le risque de pauvreté des retraités n'est pas non plus écarté par Bruxelles qui milite pour que la réforme attendue du système puisse permettre d'améliorer le revenu des titulaires des pensions les plus faibles.

La compétitivité de l'économie locale est, quant à elle, appréhendée sous plusieurs angles. Bruxelles souligne la nécessité de renforcer la mobilité des travailleurs et leur orientation vers des activités à forte croissance, en mettant un accent particulier sur les plus jeunes. Les mesures adoptées jusque-là par le gouvernement ne sont pas jugées assez ambitieuses dans les domaines de l'éducation et de la formation professionnelle. La Commission insiste, par ailleurs, sur l'élimination d'obstacles injustifiés dans le secteur des services, en particulier celui du tourisme. Elle prône, enfin, une réforme du système d'indexation des salaires, conformément à ce qu'elle avait déjà indiqué au gouvernement chypriote en 2011.

En ce qui concerne le secteur financier, la Commission souhaite aller plus loin que les mesures déjà adoptées par le gouvernement. Elle souhaite que soient renforcées les dispositions réglementaires en vue de limiter la vulnérabilité du secteur financier aux chocs extérieurs. Elle insiste, en outre, sur la nécessaire harmonisation de la surveillance des sociétés coopératives de crédit avec celle mise en place pour les banques. Le système financier chypriote s'apparente en effet à celui mis en place en Espagne. A côté des établissements bancaires classiques, 97 sociétés coopératives de crédit se sont développées, à l'image des caisses d'épargne espagnoles. Une très grande opacité entoure le fonctionnement et le portefeuille de ces établissements. Les actifs déposés sur leurs comptes pourraient s'élever à un milliard d'euros. Ces coopératives ont, par ailleurs, constitué un levier de financement privilégié du secteur immobilier au début des années 2000. Les sociétés coopératives sont officiellement placées sous le contrôle de la Banque centrale de Chypre. Il n'en demeure pas moins que ce contrôle semble inexistant. Les comptes de ces organismes sont rarement publiés. Il est difficile en l'occurrence de connaître le montant de leur exposition au risque grec (170 milliards d'euros ?) et de savoir quelles sont les sociétés bénéficiaires.

Le 14 décembre dernier, deux lois avaient déjà été adoptées en vue d'accroître la résilience du système financier aux crises bancaires. La Commission estime néanmoins que la surveillance des sociétés coopératives de crédit, qui détiennent 40 % de l'ensemble des dépôts intérieurs, n'est pas satisfaisante. Elle juge de façon générale que l'endettement du secteur privé, qui place l'île au deuxième rang européen en pourcentage de PIB, est une source de préoccupation, impliquant une vulnérabilité importante à toute hausse des prix. Une révision de la législation afférente à l'octroi de prêts devrait, en conséquence, être envisagée.

Le nouveau gouverneur de la Banque centrale de Chypre, nommé en mai dernier, a, de son côté, lancé un audit sur l'absence de réserves de l'institution sur les pratiques des banques chypriotes sur le marché grec ces dernières années, mais aussi sur la politique expansionniste des deux premières banques du pays en Roumanie, en Russie et en Ukraine. La Banque centrale relève notamment deux cas soulignant un dysfonctionnement dans son appréciation de l'activité des établissements financiers locaux. L'autorisation accordée à la Bank of Cyprus d'acquérir la neuvième banque russe, l'Uniastrum bank, en octobre 2008, au lendemain de la faillite de Lehman Brothers est ainsi jugée contestable. Plus récemment, l'accord donné par la Banque centrale à la modification du statut de la Marfin aegean, installée en Grèce, ancienne succursale transformée en agence bancaire, a privé cet établissement de l'aide accordée aux banques grecques.

La Commission relève enfin que l'administration fiscale est inefficace, les coûts liés à l'encaissement des recettes étant très élevés dans l'île et en constante augmentation. La perception demeure, en outre, relativement faible. Un effort doit parallèlement être réalisé en vue de lutter contre l'économie informelle mais aussi l'évasion fiscale. Le gouvernement a annoncé, de son côté, en mars dernier la signature d'un accord avec l'Église orthodoxe sur les questions fiscales. L'imposition du clergé, question délicate depuis l'accession du pays à l'indépendance, avait donné lieu à un projet d'accord en 2005, celui-ci n'étant finalement pas adopté par le conseil des ministres. En vertu du nouvel accord, l'Église orthodoxe s'engage pour une durée de 20 ans à s'acquitter de taxes sur les transactions immobilières et à renoncer à certains avantages, à l'image de l'exonération des taxes sur les véhicules.

Deux plans de rigueur ont été adoptés depuis le printemps dernier. Le premier prévoyait une réduction du nombre de fonctionnaires d'environ 10 % et une contribution de 2,5 % sur les revenus des fonctionnaires. Il intégrait également une diminution des aides sociales. Le deuxième plan, adopté en décembre dernier, met en place une taxe de 9 % sur certains prêts. Il prévoit dans le même temps un gel des salaires des fonctionnaires sur deux ans. L'imposition des salaires est également alourdie, de 0,5 % à 3,5 % selon le montant des rémunérations. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) passe, quant à elle, de 15 (soit l'un des taux les plus bas de l'Union européenne) à 17 % alors que l'impôt sur la défense nationale est également augmenté. L'ambition de ces programmes est d'atteindre l'équilibre budgétaire en 2014 et de ramener la dette publique à 65,4 % du PIB à l'horizon 2015. Ils demeurent cependant insuffisants au regard de la situation du pays.