TABLE-RONDE N° 3 - INSTITUTIONS ET PARTICIPATIONS POLITIQUES ET CITOYENNES
Président : Christian Paul, député de la Nièvre
Modérateur : Sylvain Bourmeau, Libération
Invitée témoin : Michèle Bedu-Dumas, présidente de la MJC de Feigneux
La recomposition institutionnelle du territoire a eu des effets profonds : l'intercommunalité contribue à redéfinir les politiques publiques et la fiscalité tout autant que le profil des élus. Dans le même temps, certaines représentations stigmatisantes des mondes ruraux se perpétuent.
1. La montée en puissance de l'intercommunalité, entre gestion rationnelle et renforcement des identités - Francis Aubert, Quentin Frère
(UMR 1041 CAESER, INRA, AgroSup Dijon)
L'organisation territoriale du pays est caractérisée par l'extrême fragmentation de son échelon élémentaire, l'échelon communal, à laquelle s'ajoute une superposition complexe de collectivités territoriales aux combinaisons parfois peu lisibles. Périodiquement, le législateur entend réformer et simplifier l'ensemble du dispositif. L'exercice est d'autant plus important que la décentralisation a produit un accroissement notable des compétences des collectivités territoriales dans un contexte de transformations profondes de la géographie humaine de l'ensemble. Au niveau local, les acteurs cherchent à s'organiser sur le mode de la coopération volontaire dans le respect des prérogatives de chacun, en constituant un plan d'échelon supérieur de nature intercommunale.
Dans le paysage national de la coopération intercommunale, les enjeux sont de nature et d'intensité différentes selon les caractéristiques des espaces. Les communes qui constituent des pôles urbains ont à gérer un ensemble conséquent de services et d'équipements, avec un niveau élevé de charges de centralité, dans des espaces relativement peu intégrés ; les communes rurales sont fragmentées et leurs moyens limités, alors qu'elles doivent couvrir les effets de la dispersion et de l'éloignement, sachant que la plupart des solutions se situent à un échelon plus élevé ; entre ces deux situations polaires, les petites villes ou les communes périurbaines sont aussi sujettes à différents problèmes qui rendent compte également des tensions entre l'autonomie locale et l'intégration territoriale.
Pour examiner ces questions, nous rappelons d'abord les termes principaux par lesquels l'évolution de la carte des territoires a abouti à la situation actuelle, associant les maillages communaux et intercommunaux dans de subtils entrelacs, et la resituons dans le contexte européen. Nous nous plaçons essentiellement d'un point de vue économique, en réinterrogeant les difficultés apparentes de gestion territoriale du double point de vue de la nécessité de concilier, d'une part, des effets d'échelle, qui tendent à priori à élargir les périmètres pour diminuer les coûts, et des effets de cohérence, qui pousseraient au contraire à limiter les aires d'action pour être au plus près des préférences des habitants et, d'autre part, des comportements stratégiques individuels des communes, à la recherche de solutions adaptées à leur propre situation.
a) La question intercommunale, un paradoxe de la décentralisation à la française
(1) Un découpage communal hérité
Une commune pour chaque paroisse. C'est sur cette logique que la carte communale a été construite à l'issue de la Révolution française. Depuis, elle n'a évolué qu'à la marge, si bien qu'aujourd'hui on dénombre près de 36 700 communes dans le pays. En comparaison avec ses voisins européens, la France peut se prévaloir d'être le pays au plus grand nombre de communes, loin devant l'Allemagne (11 553 communes), l'Espagne (8 116 communes) et l'Italie (8 094 communes). Toutefois, si ce maillage fin du territoire présente des avantages certains (voir Section 2), il n'est pas sans présenter d'importantes limites.
Le principal écueil est évidemment la faible population de chaque commune. Juste après la République tchèque, la France est le pays européen où la population communale moyenne est la plus faible (1 770 habitants en moyenne par commune). En conséquence de l'urbanisation, le territoire est aujourd'hui marqué par de fortes inégalités démographiques, avec plus d'une commune sur deux ne dépassant pas les cinq cents habitants. Bien souvent, elles sont alors en grande difficulté pour financer les biens et services publics dont elles ont la charge. C'est le principal problème de la fragmentation municipale.
Par ailleurs, cette tension est exacerbée par la hausse constante des standards de qualité des biens et services publics locaux. À titre d'exemple, la loi du 13 juillet 1992, prescrivant une gestion des déchets plus respectueuse de l'environnement, a quasiment doublé les coûts de ce service en l'espace de dix ans (Dallier, 2006). Des illustrations similaires peuvent être fournies dans les domaines des transports publics urbains ou du traitement et de la distribution de l'eau, deux services publics relevant des compétences communales.
Enfin, ce constat s'inscrit dans un contexte général de rationalisation du secteur public, où l'on cherche à mieux produire et à moindre coût les biens et services publics. Or aujourd'hui, les limites administratives des communes se révèlent trop petites par rapport aux aires d'activités économiques ou de consommation des ménages, considérablement élargies par l'interdépendance des territoires et les mobilités toujours plus fortes des agents.
Aussi, les transformations qui marquent la géographie économique et sociale du pays tendent à redistribuer les populations dans l'espace par un phénomène général de desserrement urbain, tandis que les activités demeurent principalement soumises au mécanisme d'agglomération. Les villes centres, tout en conservant leurs fonctions de centralité, voient se développer des couronnes périurbaines au sein desquelles des zones entières se spécialisent sur des orientations résidentielles, mais aussi commerciales ou productives, voire récréatives. Les décalages se multiplient entre ces aires spécialisées, qui tendent parfois à une certaine autonomisation, et l'organisation territoriale de l'agglomération au sein de laquelle se déroulent l'essentiel des flux et des transferts. Ils sont d'autant plus marqués dans leur inscription spatiale que l'agglomération est de grande dimension, mais toutes les aires urbaines sont concernées, y compris celles qui sont centrées sur des petits pôles.
Du côté des communes rurales, les changements passent par une dynamique démographique renouvelée, à base de flux migratoires, ainsi que par une restructuration du tissu économique, où les fonctions productives traditionnelles sont progressivement érodées et partiellement remplacées par des fonctions résidentielles. Dans la plupart des cas, le décalage s'accentue entre les lieux de concentration des activités, qui génèrent les bases fiscales les plus élevées, et les lieux de résidence, qui supposent les dépenses publiques les plus fortes. Par conséquent, il paraît pertinent de raisonner certaines compétences à un niveau supra-communal, tant pour améliorer la qualité que pour bénéficier d'économies d'échelle, permettant ainsi de réduire la dépense publique locale.
Dès lors, le découpage historique apparaît en décalage par rapport aux enjeux et contextes locaux actuels. Afin d'alléger la charge des communes, une première solution consisterait logiquement à remonter certaines responsabilités à un niveau de gouvernement supérieur. Pourtant, au début des années 1980, l'Acte I de la décentralisation a impulsé le mouvement inverse. Des compétences ont été transférées depuis l'État central vers les communes, les départements et les régions, ces dernières devenant à l'occasion le troisième niveau de collectivité territoriale. Au lieu de les apaiser, cette redistribution des compétences a alors exacerbé les tensions pesant sur l'échelon communal qui a vu s'élargir ses prérogatives. Pour résoudre ce dilemme, une réforme ambitieuse du niveau communal s'imposait.
(2) La coopération intercommunale volontaire comme compromis
Afin d'apporter une solution au problème de la fragmentation municipale, le législateur entend réformer l'échelon élémentaire : la loi du 16 juillet 1971 s'y attache. L'objectif est alors d'accroître la taille des communes en les incitant à fusionner selon deux modes : ( i ) la fusion simple, où une commune nouvelle est créée et se substitue intégralement aux anciennes communes fusionnant ; ( ii ) la fusion-association, prévoyant la création de communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes. Ce second mode de fusion permet alors aux communes fusionnant de conserver une certaine autonomie, à travers notamment la mise en place d'un maire délégué et d'une annexe de la mairie.
Dans ses grandes lignes, cette loi lassait donc déjà entrevoir la difficulté de réaliser des fusions de communes à grande échelle en France. En effet, il apparaît que les citoyens possèdent un attachement identitaire fort à leur commune, qu'il leur est difficile de rompre au nom d'une rationalisation institutionnelle ou d'une efficacité de gestion. La fusion-association présentait alors un compromis entre la préservation des identités locales et la nécessité de réformer l'organisation du secteur public local.
Toutefois, avec seulement 1100 communes supprimées par l'intermédiaire de ces fusions (Courtois, 2009), soit une diminution de moins de 3% du nombre de communes françaises, la loi de fusion apparaît aujourd'hui comme un échec. Il a donc fallu explorer une nouvelle piste pour résoudre le problème de la fragmentation municipale, sur le mode de la coopération intercommunale volontaire. Plusieurs communes voisines peuvent décider d'exercer collectivement une ou plusieurs compétences. Elles créent un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), auquel elles transfèrent les compétences qu'elles ont défini comme relevant d'un intérêt communautaire.
Il ne s'agit pas d'une création ex nihilo. Les premiers EPCI sont apparus en France à la fin du XIX ème siècle avec la loi du 22 mars 1890. Ce sont à l'époque des SIVU (syndicats intercommunaux à vocation unique) prenant la forme d'une simple association de communes. L'objectif est limité mais toujours d'actualité : il s'agit de permettre aux communes de s'organiser collectivement pour assurer certaines compétences qui dépassent leurs capacités individuelles. C'est alors par le biais de ces SIVU que la France a parachevé son électrification et développé son réseau d'eau. Aujourd'hui encore, on dénombre plus de 10 000 SIVU en France dont les compétences de prédilection se sont étendues aux services publics locaux de réseaux en général, avec par exemple le ramassage scolaire ou la collecte et le traitement des ordures ménagères.
Mais après l'échec de la politique de fusion des communes, et étant donné les tensions pesant sur l'échelon municipal, la France donne un second souffle a l'intercommunalité avec une série de réformes à partir des années 1990 115 ( * ) . L'objectif est alors de s'orienter vers une forme de coopération locale volontaire plus intégrée, où l'EPCI se voit doté de compétences élargies et de pouvoirs fiscaux. La coopération intercommunale passe alors d'une forme associative à une forme fédérative. D'un point de vue quantitatif, cette stratégie s'est avérée efficace avec plus de neuf communes sur dix qui ont spontanément intégré un EPCI à fiscalité propre en 2010.
Ainsi, la récente montée en puissance de l'intercommunalité en France est le fruit d'un contexte historique et institutionnel particulier, avec une carte communale figée depuis la Révolution française, qui se trouve aujourd'hui en décalage dans des contextes socio-économiques locaux en perpétuelle mutation. Avec les Actes I et II de la décentralisation, ce besoin de réformer en profondeur l'échelon communal s'est fait encore plus pressant. La coopération intercommunale volontaire à la française a alors permis, en substitution aux fusions de communes qui n'ont pas trouvé de terrain politique propice, de réaliser un compromis entre la recherche d'une efficacité de gestion et le maintien des identités locales indissociables des communes. Toutefois, loin d'être un cas isolé, la situation française présente d'importantes similitudes avec ses voisins européens.
(3) La coopération intercommunale dans les autres pays européens
Ces dernières décennies, on observe trois tendances communes à la plupart des pays européens dans les choix de réforme institutionnelle de leur secteur public : la décentralisation, le redécoupage de l'échelon élémentaire et le développement d'un mode de coopération locale volontaire (voir aussi Frère et Paty, à paraître ).
Comme en témoigne Greffe (2005), au cours des deux dernières décennies, les pays européens ont tous mis en oeuvre d'importantes réformes en faveur de la décentralisation. Cette volonté de rapprocher les décideurs publics des citoyens s'appuie sur une idée simple : en rapprochant les gouvernants des gouvernés, la qualité démocratique du secteur public s'améliorerait via deux canaux complémentaires. D'une part, les citoyens bénéficieraient ainsi d'une meilleure information sur les actions des décideurs publics (Brennan et Buchanan, 1980), et d'autre part, les politiques publiques mises en place pourraient mieux prendre en compte l'hétérogénéité spatiale des préférences des citoyens (Tiebout, 1956). Dès lors, une responsabilité devrait être attribuée au plus petit niveau d'autorité publique compétent pour la gérer. C'est le principe de subsidiarité. En revanche, cela ne déresponsabilise pas pour autant les niveaux supérieurs, au contraire : le niveau supérieur a le devoir d'intervenir si la responsabilité excède les capacités de l'échelon inférieur, ou s'il peut la gérer plus efficacement. C'est le principe de suppléance, parfois appelé « principe de subsidiarité ascendante ». Ainsi, principes de subsidiarité et de suppléance marchent de concert et définissent la logique générale de décentralisation partagée par l'ensemble des pays européens.
Cependant, afin d'assumer pleinement cette décentralisation accrue, de nombreux pays d'Europe ont en parallèle mis en place d'importantes révisions des périmètres administratifs de leur échelon élémentaire de gouvernement. Le but était de réduire le nombre de communes afin d'en accroître la taille, souvent par le biais de fusions volontaires ou obligatoires (voir CCRE-CEMR, 2009). Ainsi, au cours des années 1970, le nombre de communes allemandes a été divisé par trois, et par cinq pour les communes danoises et belges. Plus récemment en Grèce, les lois Kapodistrias et Kallikratis ont fait passer le nombre de communes de près de 5 800 en 1997, à seulement 325 aujourd'hui. Dans un autre genre, le Danemark et la Suède ont opté pour une solution radicale mais efficace : le redécoupage des circonscriptions municipales.
Là où la France avait échoué avec la loi Marcellin, comment d'autres pays européens sont-ils parvenus à redessiner leur carte communale ? Les raisons sont sans doute multiples et propres à chaque cas. A titre illustratif, le cas de la Finlande peut se révéler instructif : « Les fusions étendues, impliquant plusieurs communes, soulèvent évidemment la question d'identité, mais cela n'a pas été au centre du débat. En Finlande, l'administration locale est, par-dessus tout, responsable des services sociaux et du cadre de vie, dont la gestion et le financement nécessitent d'importantes ressources économiques et humaines. La structure municipale ne pouvait y être maintenue uniquement pour des fins identitaires » (CCRE-CEMR, 2009, p.21). Aussi cet arbitrage met-il en évidence toute la complexité des mécanismes déterminant le paysage institutionnel d'un pays, où se mêlent contextes culturels, historiques, économiques et institutionnels, faisant de chaque pays un cas unique. Ainsi, les différents pays européens témoignent d'une très forte diversité d'organisation institutionnelle plus ou moins centralisée, avec des Etats fédéraux, des Etats unitaires dont certains à autonomies régionales, une structure en un, deux ou trois niveaux de gouvernements locaux et dont la population moyenne de l'échelon élémentaire varie dans un rapport de 1 à 90 selon les pays.
Pourtant, comme le remarquent Hulst et Van Montfort (2010, p.8), « [...] la coopération intergouvernementale impliquant les communes est un phénomène présent chez tous les pays de l'Europe de l'Ouest. Dans certains elle a une longue histoire, dans d'autres elle est relativement récente ; elle varie par son étendue, son poids et sa forme, mais n'est jamais complètement absente . » Le modèle de coopération le plus largement répandu en Europe correspond à une intercommunalité associative à vocation le plus souvent multiple, avec pour domaines privilégiés de compétences la gestion de l'eau, des déchets, la circulation et les transports, l'aménagement du territoire, l'éclairage, les services de secours, la protection de l'environnement, le développement touristique, économique, culturel, les équipements sportifs et les services médicaux (CDLR, 2007). Sa création respecte le volontariat des collectivités, lequel étant plus ou moins encadré par le gouvernement central, comme en Italie par exemple où les communes en régions montagneuses sont obligées de coopérer au sein d'une comunità montana . Même si certaines compétences peuvent être obligatoires, il revient aux communes membres de déterminer collectivement quelle(s) compétence(s) elles transfèrent à la structure intercommunale. Les organes de l'intercommunalité sont élus au suffrage universel indirect.
Mais derrière ce modèle général, les pratiques en matière de coopération intercommunale en Europe révèlent ici encore une forte diversité que l'on ne peut interpréter indépendamment des contextes socio-économiques locaux, de l'organisation institutionnelle des Nations, de leur degré de décentralisation et de leur Histoire 116 ( * ) (voir aussi CCRE-CEMR, 2009). L'exemple finlandais est à nouveau instructif. Les communes sont de taille relativement importante (15 961 habitants en moyenne), et pourtant elles sont bien souvent dans l'incapacité de financer de manière individuelle un grand nombre de biens et services dont elles ont la responsabilité. Avec un secteur public très fortement décentralisé, les communes finlandaises sont responsables de compétences extrêmement étendues et coûteuses. Avec des communes pourtant plus grandes, la Finlande fait ainsi appel à la coopération intercommunale pour des motivations similaires à la République tchèque et la France, et dans une moindre mesure à l'Italie et l'Espagne, pays où la fragmentation municipale et la disparité des territoires ne permettent pas aux communes de répondre individuellement aux besoins de leurs citoyens. A contrario, au Royaume-Uni où les districts, pourtant collectivités territoriales de premier niveau, atteignent des sommets avec plus de 150 000 habitants en moyenne (contre 1 767 pour une commune française), le rôle de la coopération intercommunale y est limité et la priorité mise sur des objectifs de coordination via les orientations stratégiques communautaires.
Ainsi, si la coopération intercommunale est aujourd'hui présente à travers toute l'Europe c'est que son ambition générale demeure universelle : celle d'améliorer le design institutionnel territorial. En revanche, la diversité des pratiques témoigne de la multitude d'enjeux portés par l'intercommunalité et résulte notamment des caractéristiques institutionnelles, économiques, culturelles et historiques des pays.
b) La coopération intercommunale ou la quête du design institutionnel optimal
(1) La taille optimale des unités de gouvernements locaux, un arbitrage délicat entre avantages et inconvénients d'agglomération
« Faire ensemble mieux et à moindre coût pour le contribuable, ce que chaque commune seule ne peut faire ou ferait moins bien et à un coût plus élevé. » Cette maxime révèle la vocation première de l'intercommunalité qui apparaît alors comme une application directe du principe de subsidiarité ascendante. Plusieurs arguments économiques peuvent expliquer cette demande de centralisation, avec en ligne de mire, la possibilité de réaliser des économies de taille. En effet, il apparaît que de nombreux coûts peuvent être mutualisés par des communes voisines (coûts fixes de production, coûts organisationnels ou administratifs, coûts décisionnels, etc.). En coopérant, ces coûts ne sont plus supportés par chaque commune individuellement mais par l'ensemble. Elles peuvent ainsi parvenir à réduire le coût total - et donc le coût moyen - de production de certains biens ou services publics locaux. De telles économies apparaissent notamment pour les services en réseau comme la distribution et la gestion de l'eau et de l'énergie. Dès lors, plusieurs effets sont envisageables.
Tout d'abord, les décideurs publics locaux pourraient choisir de maintenir l'offre de biens publics constante et réduire ainsi la dépense publique locale. En ces temps où la maîtrise des déficits publics figure parmi les enjeux prioritaires de la plupart des pays européens, cette possibilité fait de l'intercommunalité un outil d'aménagement du territoire de choix 117 ( * ) . A contrario, ces économies de taille pourraient être réinvesties dans l'offre de biens publics - en améliorant par exemple leur qualité - et la dépense publique locale serait maintenue constante. Enfin, cette mutualisation des moyens pourrait permettre de produire de nouveaux biens publics locaux qui étaient jusqu'alors trop coûteux, mais qui deviennent désirables lorsqu'ils sont financés par une base plus large. C'est « l'effet zoo » d'Oates [1988], un enjeu particulièrement important pour les communes rurales qui ont vu leur population considérablement diminuer du fait de l'exode rural 118 ( * ) .
On remarque alors que les économies de taille dégagées par l'intercommunalité ne peuvent être résumées à une baisse de la dépense publique locale. Ces trois effets se mêlent, si bien que l'on pourrait même observer une hausse de la dépense publique locale dans les cas où l'effet zoo est le plus intense. Toute la difficulté consiste alors à disposer de données fines pour développer une méthodologie empirique ceteris paribus . En outre, ces trois enjeux constituent les fondements économiques principaux de l'intercommunalité qui aspire, de manière générale, à améliorer l'efficacité productive du secteur public local.
Par ailleurs, en élargissant les zones de production et de financement des biens publics locaux, la coopération intercommunale permet de limiter deux types d'effets externes dus à la mobilité des agents économiques : les effets de débordement des biens publics locaux et la concurrence fiscale qui peut exister entre communes.
Dans le premier cas, on analyse l'impact de la mobilité des citoyens sur la production de biens publics locaux. On remarque alors que des citoyens mobiles peuvent profiter des biens publics produits par les communes voisines. Ils bénéficient ainsi d'un bien qu'ils ne financent pas et préfèreront donc que leur commune ne le produise pas. On assiste alors à une sous-production générale de biens publics locaux.
Dans le second cas, c'est la mobilité des bases fiscales qui est en cause. Lorsqu'une commune diminue son taux d'imposition, une partie de la base fiscale concernée migre depuis les communes voisines vers cette commune. Il s'agit d'une externalité fiscale négative que chaque commune ignore lorsqu'elle définit sa politique fiscale. Si les décideurs publics sont bienveillants, il en résulte alors une sous-imposition générale, d'autant plus importante que la base fiscale est mobile (voir Wilson [1999] ou Madiès et al. [2005] pour une revue de littérature).
En transférant une compétence à une collectivité supérieure plus grande géographiquement, on rend plus coûteux tout déplacement de ce type. La mobilité des agents est ainsi plus faible entre intercommunalités qu'entre communes et ces effets externes sont (partiellement) internalisés.
De manière générale, ce phénomène soulève le problème de l'interdépendance des économies locales. Aussi, la coopération intercommunale permet-elle de raisonner à une dimension plus haute qui, dans certains cas, peut se révéler plus pertinente que l'échelon communal, trop petit et dépassé par la dimension géographique que recouvrent certaines compétences locales. En particulier, la coordination de politiques publiques locales peut ainsi être améliorée, notamment en matière de transports urbains, d'aménagement du territoire ou de développement économique. C'est dans cette logique qu'en France, près de neuf EPCI à fiscalité propre sur dix se sont vus transférer les compétences d'aménagement et de développement économique. De même, on constate que l'organisation des transports publics urbains est une compétence privilégiée par les communautés urbaines et communautés d'agglomération, avec plus de 97 % d'entre elles exerçant cette compétence (Frère et al. , 2011). Cette statistique illustre le fait qu'en coopérant, des communes voisines peuvent dégager des gains substantiels de coordination. La qualité des services de transports collectifs notamment peut ainsi être améliorée par ce seul remaniement organisationnel, sans que son coût de production ait augmenté.
Par ailleurs, en mutualisant les dépenses et éventuellement les recettes fiscales des communes, la coopération intercommunale génère, de fait, d'importants mécanismes redistributifs. Guengant et Gilbert [2008] en dénombrent quatre au sein des EPCI à fiscalité propre français, tous contribuant à faire de l'intercommunalité un vecteur important de péréquation locale. Ils constatent que la coopération intercommunale a ainsi permis de gommer jusqu'à 80 % des inégalités de potentiel fiscal entre les communes membres.
L'intercommunalité semble donc apporter une solution aux nombreuses difficultés auxquelles les communes sont aujourd'hui confrontées. Néanmoins, ce mouvement de centralisation de la décision publique génère aussi des inconvénients. Ainsi, comme nous l'évoquions précédemment, la qualité démocratique du secteur public diminue avec son degré de centralisation. Lorsqu'une compétence est exercée par une intercommunalité plutôt que par chacune des communes membres, l'hétérogénéité intercommunale des préférences des citoyens est alors moins bien satisfaite et un coût social apparaît. Cette dimension est par ailleurs d'autant plus sensible dans le cas de l'intercommunalité qu'elle est pointée du doigt dans la plupart des pays européens pour son manque de légitimité démocratique 119 ( * ) .
De plus, comme précisé plus haut, la coopération intercommunale permet de financer et de produire les biens publics locaux sur des zones géographiques plus étendues et ainsi, en limite les effets de débordement. Mais en parallèle, les citoyens devront alors parcourir, en moyenne, des distances plus importantes pour consommer les biens publics produits par leur propre intercommunalité. Par conséquent, la coopération intercommunale augmente mécaniquement le coût moyen d'accessibilité aux biens publics locaux. De même, il est à noter que lorsque plusieurs communes coopèrent pour la production d'un bien public local, cela peut générer des coûts de congestion que les communes ne supportaient pas auparavant. Ces coûts d'accessibilité et de congestion peuvent ainsi constituer un frein à la coopération intercommunale et peser sur la taille géographique et démographique des intercommunalités.
Au final, la coopération intercommunale révèle un savant dosage entre les avantages et inconvénients d'agglomération, où se mêlent coûts de production, coûts de l'hétérogénéité des préférences, coûts d'accessibilité et interactions spatiales. Et c'est en améliorant notre maîtrise de ces différentes composantes que l'on parviendra à construire une carte intercommunale pertinente.
(2) Pour une construction pertinente de la carte intercommunale
Le principe de volontariat, les larges marges de manoeuvres laissées aux communes et les importantes subventions de l'Etat ont, sans nul doute, constitué les principaux ingrédients du succès de l'intercommunalité en France. Plus de 95 % des communes ont ainsi spontanément intégré un EPCI à fiscalité propre, et plusieurs milliers de syndicats intercommunaux quadrillent le territoire. Quatre décennies après l'échec des politiques de fusion, la coopération locale semble donc apporter une solution à la fragmentation municipale du pays. Toutefois, le caractère apparemment inachevé de la nouvelle carte se découvre si l'on examine la pertinence des périmètres intercommunaux. Souvent trop petits, parfois même morcelés en dépit du principe de continuité territoriale, la « rationalisation » de la carte intercommunale s'impose dans la seconde phase du développement de l'intercommunalité 120 ( * ) . L'heure est maintenant venue de se concentrer sur des objectifs davantage qualitatifs et moins quantitatifs.
Un important travail est actuellement réalisé par les préfets, en concertation étroite avec les élus locaux, sur l'examen de la pertinence des périmètres intercommunaux. L'objectif est alors de redéfinir les limites des EPCI de telle sorte qu'elles soient davantage en adéquation avec leur intérêt communautaire. De manière générale, le périmètre économique pertinent d'un EPCI peut être défini comme le périmètre qui maximise les bénéfices d'agglomération et en minimise les coûts. Ainsi, on comprend qu'à chaque compétence donnée correspond un périmètre pertinent spécifique résultant de cet arbitrage. En particulier, on définira des périmètres d'autant plus importants que la compétence considérée permet de réaliser des économies de taille et répond à une demande spatialement homogène. A cet égard, l'entre-soi apparaît comme un comportement rationnel : une commune a intérêt à coopérer en priorité avec les communes voisines qui présentent des populations aux caractéristiques socio-économiques proches.
Par conséquent, la solution optimale consisterait à définir une multitude de niveaux gouvernementaux, chacun se révélant pertinent pour une compétence donnée. Toutefois, comme Buchanan et Musgrave (1999, p.157) le soulignent, « la cartographie détaillée [d'une telle situation] révèlerait un enchevêtrement d'unités de service, créant des coûts excessifs d'administration et surpassant les capacités administratives ». De plus, des économies de gamme peuvent apparaître lorsqu'une unité de production se voit confier plusieurs compétences. Le coût de production des biens et services publics diminue et le secteur public devient plus efficace. Ainsi, ces deux arguments plaident en faveur d'un nombre limité de niveaux de gouvernement, afin de contrôler les coûts administratifs engendrés, mais aussi de réduire les coûts de production des biens et services publics (voir Alesina et Spolaore, 2003, pour une illustration).
Dans ce cadre général, un EPCI admettrait donc pour périmètre pertinent l'ensemble de communes qui génère les plus grands bénéfices nets de coopération. Autrement dit, il s'agit de l'ensemble qui maximise les économies d'échelle, minimise les coûts de congestion et les coûts d'accessibilité aux biens publics locaux, internalise le plus d'externalités des choix publics locaux et dont les populations communales présentent des préférences similaires. Face à cet optimum, on se doute bien que la variété des situations locales, et notamment des possibilités effectives de coopération entre élus locaux, ne permettent pas de respecter mécaniquement cette pertinence économique.
(3) Principe de volontariat et comportements stratégiques
Une nouvelle tension apparaît ici entre l'idée initiale de l'intercommunalité, défendant une rationalité collective raisonnée à un niveau communautaire, et sa mise en oeuvre confiée aux communes, dont les choix sont opérés individuellement. Autrement dit, la rationalité communautaire diffère généralement de la rationalité des communes prises individuellement (Frère, 2012).
Afin d'illustrer ces propos, considérons le cas d'une commune périurbaine dont les citoyens bénéficient des biens publics fournis par la commune centre voisine. Ces effets de débordement peuvent alors être internalisés en créant un EPCI sur ce territoire, et les distorsions induites par ces externalités ne nieraient pas au bon fonctionnement du secteur public local. C'est la rationalité communautaire sur laquelle se base la pertinence économique des périmètres. Toutefois, pour que l'intercommunalité soit créée, il faut qu'une majorité qualifiée y soit favorable, soit : (i) deux tiers des communes, représentant plus de la moitié de la population de la communauté, ou (ii) la moitié des communes, représentant plus des deux tiers de la population de la communauté. Or la commune périurbaine n'a à priori pas intérêt à intégrer un tel EPCI, auquel cas elle devrait supporter une partie du financement de biens dont ses citoyens bénéficient gratuitement, moyennant un certain coût d'accessibilité. C'est la rationalité individuelle des communes sur laquelle s'est construite la carte intercommunale que nous connaissons aujourd'hui.
A l'opposé, comme la construction d'un EPCI ne nécessite pas une majorité absolue mais qualifiée des communes parties prenantes, les choix individuels des communes ne sont pas toujours respectés et une commune peut, par exemple, se retrouver membre d'un EPCI contre son gré. Pour se préserver d'une telle situation, certaines communes peuvent alors être tentées de se regrouper à des fins défensives. On observe notamment le cas de communes rurales qui se sont regroupées au sein d'un même EPCI afin d'éviter de se faire aspirer par l'EPCI de la ville centre voisine, et de voir ainsi leur pouvoir décisionnaire dangereusement s'affaiblir face à la position dominante de cette dernière. De même, d'autres communes, relativement « aisées » par rapport à leurs voisines, se sont regroupées pour se soustraire au rôle de financeurs nets des activités de l'EPCI. Enfin, les affinités et enjeux politiques ont parfois joué un rôle déterminant dans les décisions de coopération, au détriment de toute rationalité économique. Comme le résume Dallier (2006) « il existe donc une intercommunalité politique qui, comme l'intercommunalité d'aubaine, s'écarte du projet initial de l'intercommunalité à fiscalité propre ».
Ainsi, les différentes illustrations énumérées ci-dessus révèlent des cas de figure contrastés sur lesquels chacun peut se prononcer. Mais de manière générale, elles ne font que mettre en évidence un dilemme profondément ancré dans l'intercommunalité française, où les intérêts communautaires peuvent diverger des intérêts individuels des communes.
c) Conclusion
L'objectif de ce papier est de resituer la situation communale et intercommunale française dans une perspective géographique européenne et d'en apprécier les traits surprenants ou inattendus du point de vue de l'analyse économique. Le long cheminement de la carte des territoires rend compte des objectifs du législateur, qui a cherché à la fois la préservation de la forme communale historique et son regroupement à des fins d'efficacité de la gestion publique locale. La période contemporaine marque l'aboutissement de cette longue phase de recomposition volontaire, même si la taille et les contours des intercommunalités ne correspondent pas toujours aux périmètres attendus. Mais les différentes situations des pays européens montrent le caractère général de ces préoccupations d'inter-municipalité, par-delà les spécificités et les choix politiques nationaux.
L'analyse économique nous apporte des éléments de compréhension des difficultés de la coopération intercommunale, en reformulant les questions d'identité et d'attachement à l'échelon communal en termes de préférences homogènes à l'échelon fin de l'organisation sociale. Leur expression et leur satisfaction constituent un puissant contre-point à la recherche des économies d'échelle et d'agglomération. Dès lors, les effets de taille des communes considérées individuellement jouent un rôle prépondérant pour définir leurs perspectives territoriales. Mais ils se combinent aux effets de position dans l'espace, notamment à l'égard des pôles urbains où se constituent les économies d'agglomération. Les pôles urbains, les communes des couronnes périurbaines et les communes rurales se retrouvent ainsi reliées solidairement dans le maillage intercommunal avec leurs intérêts propres et leurs contributions respectives à la gestion publique locale du territoire de la République.
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Bibliographie ADCF (2009). Portrait des intercommunalités rurales : périmètres, compétences et actions. Les Notes territoriales de l'ADCF . Alesina A, Spolaore E (2003). The size of nations . Cambridge : MIT Press. Brennan G, Buchanan JM (1980). The power to tax . Cambridge : Cambridge University Press. CCRE (2008). Balancing Democraty, Identity and Efficiency. Changes in local and regional structures in Europe . Publication du Conseil des communes et régions d'Europe. CCRE-CEMR (2009). The quest for «perfect territorial organisation»: Comparison across Europe. Publication du Conseil des communes et régions d'Europe et du Council of European municipalities and regions. CDLR (2007). Les bonnes pratiques en matière de coopération intercommunale en Europe. Publication du Comité européen sur la démocratie locale et régionale. Charlot S, Aubert F, Lépicier D (2010). Dynamiques de périurbanisation et intercommunalité dans les aires d'attraction urbaine de la région Champagne-Ardenne. Préfecture de Région-Cesaer. Courtois JP (2009). Projet de loi de réforme des collectivités territoriales . Rapport Sénat N°169. Dallier P (2006). L'intercommunalité à fiscalité propre. Rapport Sénat N°193. Frère Q (2012) Coopération intercommunale et offre de biens publics locaux. Une approche microéconomique des enjeux et des choix politiques des collectivités territoriales. Thèse de Doctorat, Université de Bourgogne. Frère Q, Hammadou H, Paty S (2011). The range of local public services and population size: Is there a «zoo effect» in French jurisdictions? Louvain Economic Review , 77 (2-3), 87-104. Frère Q, Pay S (à paraître). La coopération intercommunale en Europe : A la recherche du design institutionnel optimal. Dans La crise des systèmes fiscaux en Europe , Presses Universitaires de Grenoble, Collection libres cours, 23p. Greffe X (2005). La décentralisation . Paris : La Découverte. Guengant A, Gilbert G (2008). Le rôle péréquateur de l'intercommunalité : effets redistributifs entre communes au sein des communautés. Publication de l'Assemblée des communautés de France et DEXIA. Krouri M (2012). Bilan de l'intercommunalité avant la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale. Bulletin d'information Statistique de la DGCL , N°88. Madiès T, Paty S, Rocaboy Y (2005). Externalités fiscales horizontales et verticales. Où en est la théorie du fédéralisme financier ? Revue d'Economie Politique , 115 (1), 17-63. Buchanan JM, Musgrave RA (1999). Public finance and public choice: two contrasting visions of the state. MIT Press. Oates WE (1988). On the measurement of congestion in the provision of local public goods. Journal of Urban Economics , 24 (1), 85-94. Tiebout CM (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy , 64 (5), 461-424. Wilson JD (1999). Theories of tax competition. National Tax Journal , 52 (69), 269-304. |
* 115 La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a considérablement relancé cette forme de coopération locale.
* 116 Ainsi, on remarquera que si la plupart des pays européens ont connu une réduction de leur nombre d'unités de gouvernements locaux, les pays d'Europe Centrale et d'Europe de l'Est font exception : après la forte tendance centralisatrice du régime communiste, de nombreux pays - comme la République tchèque, la Slovénie ou la Roumanie - ont rétabli des communes anciennement fusionnées.
* 117 Un tel phénomène reste toutefois difficile à mettre en évidence dans le cas de la France (Dallier, 2006).
* 118 Dans une étude économétrique sur les EPCI français, Frère et al. (2011) apportent les premières preuves empiriques de l'existence d'un tel effet zoo dans le secteur public local français.
* 119 En France, au vu des compétences et budgets extrêmement importants alloués aux structures intercommunales, cette carence démocratique y est vigoureusement dénoncée. Pour y remédier partiellement, un mode d'élection par fléchage est maintenant prévu : sur les listes des candidats aux élections municipales, les membres qui siègeront au conseil communautaire de l'EPCI à fiscalité propre de la commune seront clairement identifiés. Néanmoins, « il ne faut pas [...] négliger les effets négatifs d'une élection au suffrage universel direct, comme une réduction des transferts de compétences, du fait de la volonté des maires de préserver leurs pouvoirs » (CDLR, 2007, p.35).
* 120 En effet, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi « RCT ») poursuit un triple objectif en matière de coopération intercommunale : (i) couvrir la totalité du pays par des EPCI à fiscalité propre d'ici au 1 er juin 2013 ; (ii) rationaliser les périmètres de ces EPCI ; (iii) simplifier l'organisation territoriale intercommunale en intégrant dans ces EPCI les compétences des syndicats intercommunaux afin de les supprimer.