II. LES PRINCIPAUX APPORTS ET LIMITES DE CES DEUX LOIS EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE
A. LA GOUVERNANCE À CINQ
1. Participation des parties prenantes à différentes instances de concertation
Les dispositions des lois Grenelle I et II en la matière concernent essentiellement l'intégration des acteurs environnementaux dans les instances de gouvernance à cinq. Cela s'est traduit par la transformation du Conseil Économique et Social en Conseil Économique, Social et Environnemental avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 modifiant le titre XI. Le CESE a ainsi procédé à l'intégration de trente-trois nouveaux membres, représentant des organisations non gouvernementales ainsi que des personnalités qualifiées au titre de la protection de l'environnement. Le Grenelle a entraîné la réforme, sur le même modèle, des Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux.
Vos rapporteurs se félicitent de la pérennisation du processus consultatif lancé par le Grenelle opérée avec la création du Conseil National du Développement Durable et du Grenelle de l'Environnement (CNDDGE), comité chargé d'assurer le suivi de la mise en oeuvre opérationnelle des engagements du grenelle et de participer à l'élaboration et au suivi de la Stratégie nationale du développement durable.
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Le comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement Dès son lancement, le Grenelle de l'environnement a été doté d'un comité de suivi. Ce comité se réunit tous les deux mois à l'initiative du Gouvernement, avec les cinq collèges de la gouvernance du Grenelle : l'État, les collectivités territoriales, les employeurs, les organisations syndicales, les associations environnementales. L'ensemble des parties prenantes est ainsi tenue informée de l'avancement de la mise en oeuvre des engagements du Grenelle, et est associée à son suivi. Des concertations spécifiques ont également été organisées pour la préparation du Sommet de Copenhague, ou encore au sujet du schéma national des infrastructures de transport, ou de la Stratégie nationale de développement durable. Ce premier comité a été pérennisé par l'article 1 er de la loi Grenelle I et est alors devenu le Comité national du développement durable et du Grenelle Environnement (CNDDGE). Il reprend la composition organisée en cinq collèges, et y adjoint la présence de six représentants de personnes morales agissant dans les domaines de la famille, la défense des consommateurs, la solidarité, l'insertion sociale, la jeunesse et l'aide au développement, ainsi qu'un représentant des chambres consulaires. |
Le CNDDGE a été supprimé par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement et remplacé par le Conseil national de la transition écologique 2 ( * ) . Ce conseil a vocation à être consulté sur les projets de loi concernant l'environnement et l'énergie, ainsi que sur les stratégies nationales relatives au développement durable ou à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Il peut s'autosaisir de toute question d'intérêt national ayant trait à la transition écologique. Tout comme l'ancien CNDDGE, il est informé par le Gouvernement de l'avancement de la mise en oeuvre de cette transition écologique.
Il apparaît ainsi depuis les lois Grenelle I et II que l'existence de ce type de structures en gouvernance à cinq est nécessaire pour assurer à la fois l'information des publics concernés, et la recherche d'un consensus.
Vos rapporteurs se félicitent que l'intégration des parties prenantes aux différentes instances de concertation en matière de politique de l'environnement soit désormais la règle qui prévaut.
La participation des parties prenantes à l'élaboration des décisions concernant l'environnement a posé, dès le Grenelle, la question de la représentativité des acteurs conviés à la concertation. Vos rapporteurs ont pu constater, notamment au niveau local, que l'absence de représentativité des intervenants à des débats publics conduit généralement à des débats infructueux, voire à la possibilité pour des acteurs très minoritaires de paralyser des processus de décision.
2. La problématique de la représentativité des acteurs
a) La question de la représentativité au moment du Grenelle
Lors des tables rondes du Grenelle en 2007, les acteurs des cinq collèges ont mené une réflexion sur la représentativité des acteurs associatifs au sein du groupe de travail « construire une démocratie écologique : institutions et gouvernance ». Un des quatre grands objectifs retenus par le groupe a été d'encourager la reconnaissance des acteurs de l'environnement au sein de la société civile. Cela a conduit à donner aux ONG environnementales une place dans les institutions compétentes en matière d'environnement, et notamment au CESE, après une reconnaissance pleine et entière du pilier environnemental au sein du Conseil.
Par la suite, le Comité opérationnel 24 sur le thème « institutions et représentativité », dont le rapporteur était le député Bertrand Pancher, a cherché à définir des critères pour identifier les acteurs de l'environnement dans la société ainsi que des critères permettant leur reconnaissance comme représentatifs de l'intérêt général en matière d'environnement.
Le COMOP a identifié trois types d'acteurs lors de la concertation : des associations de type loi de 1901, des fondations, et des fédérations de chasse, de pêche, et autres usagers de la nature. Afin de définir des critères d'éligibilité pour participer aux instances de décision en matière d'environnement, le COMOP a procédé à de nombreuses auditions, et a conclu qu'une réforme de l'agrément était indispensable, l'agrément devant être la condition nécessaire mais non suffisante pour qu'un acteur environnemental soit considéré représentatif.
Une réflexion globale sur la représentativité a été menée. Le COMOP l'a définie comme le caractère d'un organe politique qui représente le peuple, ou le caractère d'une personne qui a qualité pour parler et agir au nom d'une autre. Les membres du comité opérationnel ont estimé que la représentativité au sens de l'article L. 133-2 du code du travail, valable pour les syndicats, avec des critères d'effectifs, d'indépendance, de cotisations, d'expérience et d'ancienneté du syndicat, et d'attitude patriotique pendant l'occupation, ne pouvait se transposer ici pour les associations environnementales. Leur objet est différent, les associations ayant ici pour but de défendre le bien commun environnemental. De même, la représentativité telle qu'issue des élections n'est pas transposable pour des acteurs associatifs.
Dès lors, le COMOP a estimé qu'il faut distinguer entre les trois types d'acteurs, les associations oeuvrant exclusivement pour la protection de l'environnement, les associations d'usagers de la nature, et les fondations reconnues d'utilité publique. Il a recommandé de prévoir un socle commun de critères pour les trois, afin d'identifier les acteurs pouvant prétendre à la représentativité, et ensuite une liste de critères sélectifs pour définir les acteurs éligibles à la participation aux instances de concertation :
• Socle commun de critères : activités
statutaires dans le domaine de la nature et de l'environnement, activité
depuis trois ans au moins, respect des statuts, activités
indépendantes de toute entité économique ou politique,
nombre suffisant de cotisants eu égard au cadre territorial de
l'activité, transparence et publication des comptes et du rapport
d'activité ;
• Critères complémentaires pour
l'éligibilité à la représentativité : valeur
associative et objet strictement environnemental, ancienneté et
activité « reconnue » (publications, ancienneté des
travaux), fonctionnement démocratique (statuts démocratiques, et
nombre de membres, implantation territoriale), indépendance dans le mode
de financement et d'organisation.
b) La représentativité des associations à la suite de la loi Grenelle II
Dans la loi Grenelle II, la réflexion sur la représentativité des associations s'est traduite de manière concrète à l'article 249.
Cet article dispose que les associations de protection de l'environnement, d'éducation à l'environnement ou d'usagers de la nature, ainsi que les fondations reconnues d'utilité publique ayant pour objet la protection de l'environnement, peuvent être désignées pour prendre part au débat sur l'environnement dans les instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable, sans préjudice des dispositions spécifiques au CESE.
Ces associations et fondations « doivent respecter des critères définis par décret en Conseil d'État eu égard à leur représentativité dans leur ressort géographique et le ressort administratif de l'instance consultative considérée, à leur expérience, à leurs règles de gouvernance et de transparence financière. »
Cet article a été mis en application par le décret du 12 juillet 2011 relatif à la réforme de l'agrément au titre de la protection de l'environnement et à la désignation des associations agréées, organismes et fondations reconnus d'utilité publique au sein de certaines instances.
Le texte s'applique à compter de sa parution aux nominations d'associations agréées dans les instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable, en application de l'article L. 141-3 du code de l'environnement. Ce décret n'a pas pour effet d'interrompre les mandats en cours des représentants d'associations agréées siégeant dans ces instances.
Les critères de représentativité retenus pour la désignation des associations agréées au sein des instances relatives à l'environnement sont énoncés à l'article R. 141-21 du code de l'environnement :
• représenter un nombre important de membres
pour les associations ou de donateurs pour les fondations reconnues
d'utilité publique, eu égard au ressort géographique de
leur activité. Deux conditions sont ici requises : justifier d'une
activité effective sur une partie significative du ressort
départemental, régional ou national pour lequel la demande est
présentée, et d'un nombre de membres ou donateurs
supérieur à un seuil minimal. Un délai a été
accordé jusqu'à fin 2014 pour le respect de ce critère.
D'ici là des associations agréées ne satisfaisant pas la
condition de représentativité quantitative peuvent continuer
à siéger dans les instances de concertation ;
• justifier d'une expérience et de savoirs
reconnus dans un ou plusieurs domaines de la protection de l'environnement,
illustrés par des travaux, recherches et publications reconnus et
réguliers, ou par des activités opérationnelles ;
• disposer de statuts, de financements ainsi que de
conditions d'organisation et de fonctionnement qui ne limitent pas leur
indépendance, notamment à l'égard des pouvoirs publics,
des partis politiques, des syndicats, des cultes, ou d'intérêts
professionnels ou économiques. Leurs ressources financières ne
doivent pas provenir principalement d'un même financeur privé ou
d'une même personne publique.
Une association ou fondation peut être agréée si elle justifie de ces éléments depuis trois ans au moins à compter de sa déclaration. L'agrément est délivré dans un cadre départemental, régional ou national pour une durée de cinq ans renouvelable.
Les agréments délivrés avant la publication du présent décret expirent le 31 décembre 2012 s'ils ont été délivrés avant 1990, et le 31 décembre 2013 s'ils ont été délivrés en 1990 ou postérieurement (article 2 du décret du 12 juillet 2011).
La procédure d'entrée d'acteurs associatifs au CESE a été quelque peu différente du dispositif choisi pour les autres instances de concertation.
Initialement, de nombreux acteurs du Grenelle se sont prononcés en faveur de l'entrée au CESE de soixante conseillers représentant les associations environnementales. Le dispositif final a été plus réduit. La loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental, dispose dans son article 7 que trente-trois conseillers environnementaux entreront au CESE, avec au total quatorze représentants des associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement, quatre représentants des usagers de l'environnement (chasseurs, pêcheurs), et quinze personnalités qualifiées, nommées par le gouvernement.
Le décret n° 2010-886 du 29 juillet 2010 relatif aux conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental a précisé que la représentativité des ONG serait établie « en fonction de leur objet statutaire, du nombre de leurs adhérents ou donateurs, de leur ancienneté, de leur expérience et de leur indépendance, du caractère démocratique de leur organisation et de leur fonctionnement, de leur champ d'intervention géographique et de leur activité. »
Un décret paru le 26 août 2010 au Journal officiel a rendu publique la liste des sept associations appelées à siéger au CESE. France Nature Environnement a obtenu six représentants. Ont été nommées deux personnes pour la Fondation Nicolas Hulot ainsi que pour la Ligue de protection des oiseaux. Les Amis de la Terre, la Ligue ROC, le Réseau action climat et Surfrider Foundation ont chacun un représentant.
c) Les débats autour de la représentativité des associations environnementales
Le décret du 12 juillet 2011 réformant la procédure d'agrément et définissant les critères de représentativité au sein des instances consultatives a suscité un certain nombre de débats lors de sa publication. Au niveau national, il faut à une association agréée deux mille cotisants répartis dans au moins six régions, et à une fondation cinq mille donateurs tout en exerçant son activité dans au moins la moitié des régions pour prétendre participer à une liste de commissions prédéfinies. Ces seuils excluent bon nombre d'associations, et notamment des associations d'experts ayant joué un rôle de lanceur d'alertes environnementales ces dernières années, comme par exemple Générations futures, le Cniid, ou encore le Réseau environnement santé.
Ces associations ont dénoncé le seuil retenu de deux mille cotisants, en s'appuyant sur l'idée que la légitimité d'une association ne se mesure pas uniquement par son nombre de membres mais par sa présence dans le débat public. Le décret favorise, selon ses détracteurs, le regroupement et l'absorption des petites associations par quelques grands acteurs et menacerait ainsi la diversité du monde associatif. Par ailleurs, il a été avancé que la notion de représentativité retenue est trop imprécise, laissant une large marge d'appréciation à l'autorité administrative.
A l'inverse, certains ont salué cette réforme de l'agrément et de la représentativité qui doit permettre de valoriser les associations ou fédérations qui oeuvrent réellement pour l'environnement et d'écarter les associations constituées uniquement dans des buts politiques ou financiers. L'association France Nature Environnement s'est dite satisfaite du texte, qui permet selon elle d'exclure les acteurs non représentatifs qui paralysent les travaux de concertation, notamment dans le cadre des CESER ou des débats publics. FNE espère que cette réforme contribuera à faire émerger des partenaires environnementaux, de la même manière que le Grenelle de 1968 avait institutionnalisé les partenaires sociaux.
Face aux critiques adressées au décret de juillet 2011, le ministère de l'écologie a à l'époque indiqué que le texte final était le fruit de la concertation du Grenelle et du COMOP, dans le cadre desquels une large concertation avec les ONG a été menée. Par ailleurs, ce texte était nécessaire pour que la voix des associations soit entendue et que les accusations d'illégitimité à leur encontre cessent. L'objectif réaffirmé est de faire des associations environnementales des partenaires de poids dans le dialogue écologique.
En l'état actuel de la réglementation, les associations expertes ont jusqu'à 2014 pour atteindre le seuil de deux mille cotisants. Cependant, rien n'empêche à l'heure actuelle que des représentants de ces associations expertes entrent dans les instances de concertation au titre de personnalités qualifiées.
d) La feuille de route de la conférence environnementale et la représentativité des associations
La conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers a été l'occasion de revenir sur cette problématique de la représentativité des acteurs environnementaux prenant part aux instances de concertation, au niveau national comme au niveau local.
La feuille de route gouvernementale pour la transition écologique du 20 septembre 2012 contient plusieurs mesures relatives aux ONG environnementales.
En matière de représentativité, « un groupe de travail sera constitué sur les conditions préalables, notamment en termes de représentativité, et les modalités de mise en oeuvre de la reconnaissance de l'engagement des bénévoles des associations oeuvrant en matière d'environnement et de développement durable, notamment par le biais d'un mandat environnemental pour certains bénévoles associatifs exerçant une activité professionnelle ».
Les conclusions de ce groupe de travail doivent être remises au Gouvernement au printemps 2013, dans l'optique d'une mise en oeuvre en septembre 2013. Ces conclusions doivent être une réponse aux critiques élevées à l'encontre des décrets et arrêtés parus en juillet 2011 et réformant les conditions de représentativité et d'agrément des associations environnementales.
Une réflexion sera également lancée sur le rôle des CESER et la représentativité des acteurs environnementaux en leur sein. La feuille de route indique ainsi qu'en « concertation avec les parties prenantes, notamment les régions, le gouvernement engagera une réflexion sur l'évolution des missions des CESER (conseils économiques, sociaux et environnementaux) pour qu'ils deviennent des instances de suivi en région de la conférence environnementale » .
Cette réflexion doit aussi porter sur le rééquilibrage de la représentation des associations oeuvrant en matière d'environnement. Les CESER comprennent aujourd'hui, selon leur taille, entre quatre et six acteurs environnementaux. Ce chiffre représente une proportion d'environ 5% de membres, contre 14% au CESE national.
Vos rapporteurs sont convaincus de la nécessité de cette remise à plat. Le système actuel n'est pas encore satisfaisant, en particulier au niveau local. Les politiques environnementales touchent une multitude des sujets, ce qui rend parfois difficile de trouver des experts généralistes. La spécialisation des experts ou des associations ne pose pas de problème au niveau national. Cependant, au niveau des territoires, il s'avère parfois compliqué de trouver des intervenants représentatifs pour intervenir dans le cadre des nombreux débats publics ou procédures de consultation sur les nombreux sujets qu'englobent les politiques d'environnement et de développement durable.
3. La déclinaison locale du dispositif
Concernant les collectivités locales, les lois Grenelle I et II contiennent un certain de dispositions relatives à la gouvernance. L'article 255 de la loi Grenelle II impose de nouvelles obligations aux collectivités en matière de responsabilité sociale et environnementale. Cet article a été mis en oeuvre par le décret n°2011-687 du 17 juin 2011 relatif au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités, et sa circulaire d'application du 3 août 2011. Dans les communes et EPCI de plus de 50 000 habitants, un rapport portant sur le développement durable doit désormais être débattu préalablement au vote du budget, à compter de la préparation du budget 2012. Environ cinq cents collectivités et EPCI sont concernés par cette obligation.
Le réseau Teddif (territoires, environnement et développement durable en Île-de-France) 3 ( * ) a publié en septembre dernier une étude évaluant la qualité des premiers rapports de développement durable des collectivités franciliennes.
Quatre-vingt-quatorze collectivités sont concernées dans la région. Une dizaine a rédigé un rapport en 2012. Ces dix rapports ont été analysés par le réseau Teddif. Ce faible nombre s'explique probablement en partie par la publication tardive du décret et de la circulaire d'application, ainsi que par la nouveauté de l'exercice et les interrogations sur la méthodologie à suivre.
L'étude conclut que l'élaboration de ces rapports sur le développement durable a permis une sensibilisation des élus aux enjeux environnementaux et un rappel des obligations issues du Grenelle. Cependant, dans certains cas, ce rapport a été perçu comme une contrainte supplémentaire ou comme une simple formalité préalable au débat sur le projet de budget. L'étude déplore enfin le manque de chiffres et d'indicateurs de suivi.
Il convient toutefois, pour réaliser un bilan de la mise en oeuvre de cette nouvelle obligation s'imposant aux collectivités territoriales, d'attendre quelques années encore afin de disposer du recul nécessaire et d'un nombre de rapports suffisants pour procéder à une analyse plus représentative de l'impact de cette nouvelle mesure.
En matière de gouvernance à cinq, le Grenelle de l'environnement a été décliné localement dans ce qui a été baptisé le « Grenelle territorialisé ». La circulaire du 23 mars 2009 indique que pour organiser la concertation et coordonner les actions, les préfets peuvent choisir entre trois modalités. Ils peuvent mettre en place des comités régionaux « agenda 21 », un comité régional de suivi du Grenelle, sur le modèle de celui qui existe au niveau national, ou bien toute autre assemblée qui réunisse les cinq collèges.
En 2010, cinq régions 4 ( * ) ont signé une convention de mise en oeuvre du Grenelle. Une majorité de régions, quatorze au total, a opté pour la réunion périodique d'un comité de suivi de la territorialisation du Grenelle, sur le modèle du comité national. Ces comités peuvent prendre différentes formes : conférence annuelle, extension des compétences de l'ancien comité Agenda 21, comité des maîtres d'ouvrage et comité des utilisateurs, comité spécifique s'appuyant sur des groupes thématiques.
Les circulaires successives du Gouvernement des 23 mars 2009, 21 juin 2010 et 23 mars 2011, traduisent une certaine difficulté à faire vivre le dispositif ou tout au moins à l'appliquer de façon égale sur les territoires. Il en ressort que la mise en place d'une gouvernance partagée sur la territorialisation du Grenelle en est à un stade d'avancement très variable en fonction des régions.
Le bilan de la territorialisation des méthodes de gouvernance issues du Grenelle est donc encore mitigé, les collectivités territoriales ayant bien intégré cette nouvelle exigence de concertation et de participation, mais les structures existantes présentant souvent des doublons ou des inefficacités.
* 2 Articles L. 133-1 et suivants du code de l'environnement
* 3 Réseau créé en 2002 par la DRIEE Île-de-France, la direction régionale de l'Ademe, l'Arene, le conseil régional Île-de-France et l'association Etd pour faciliter l'appropriation des principes du développement durable par les collectivités.
* 4 Alsace, Franche-Comté, Provence Alpes Côte d'Azur, Corse et Languedoc-Roussillon