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L'Union européenne, colonie du monde numérique ?

20 mars 2013 : L'Union européenne, colonie du monde numérique ? ( rapport d'information )

II. FAIRE DE L'UNION EUROPÉENNE UNE OPPORTUNITÉ POUR L'INDUSTRIE NUMÉRIQUE EUROPÉENNE, SOCLE DE SOUVERAINETÉ DANS LE CYBERESPACE

Comme l'a souligné le Syndicat national des jeux vidéo lors de son audition par votre rapporteure, « l'Union européenne s'occupe trop de l'Europe et pas assez de l'extérieur ». Plusieurs propositions viennent précisément d'être faites par votre rapporteure pour promouvoir une action unie de l'Union européenne à l'égard du reste du monde, afin de restaurer sa souveraineté dans le monde numérique.

Il reste néanmoins indispensable de soutenir en interne l'économie européenne du numérique, laquelle représente finalement le socle de la souveraineté numérique que votre rapporteure appelle de ses voeux. Si l'Agenda numérique européen prévoit en ce domaine de nombreuses initiatives utiles (notamment en matière de déploiement des réseaux de nouvelle génération), initiatives qu'il convient de mener à bien et sur lesquelles votre rapporteure ne reviendra pas ici, quelques actions décisives méritent d'être encouragées pour « faire de l'Union européenne une opportunité » pour les acteurs du numérique. C'est cet état d'esprit qui doit guider l'action publique.

C'est aussi le message principal qu'a délivré à votre rapporteure M. François Bourdoncle, co-fondateur et directeur technique de la société Exalead, moteur de recherche français qui aurait pu concurrencer Google mais qui a été racheté par Dassault systèmes. Il a insisté sur la nécessité de faire de l'Union européenne un marché, évoquant la peine plus grande qu'avait eue Exalead à pénétrer le marché allemand que le marché américain. De même, Price Minister n'a pas réussi à s'internationaliser, Kelkoo a été racheté après avoir homogénéisé le marché européen...

A. OUVRIR DES MARCHÉS AUX ENTREPRISES EUROPÉENNES DU NUMÉRIQUE

L'Union européenne est en mesure d'ouvrir des opportunités de marché à ses entreprises du numérique, pour favoriser leur développement, dans l'Union européenne et à l'international. L'action déjà menée par la Commission européenne pour faciliter l'émergence d'un marché unique numérique doit à ce titre être complétée : d'une part, l'Union européenne peut améliorer la loyauté de la concurrence mondiale à laquelle sont exposées les entreprises européennes ; d'autre part, elle peut user du levier de l'achat public pour soutenir le développement de ces entreprises.

1. Assurer aux entreprises européennes du numérique une concurrence mondiale plus loyale

Dans son rapport pour Une nouvelle stratégie pour le marché unique, présenté en 2010 au président Barroso, M. Mario Monti appelle à façonner le marché européen du numérique. Assumant la nécessité d'une forme de politique industrielle moderne consistant en une stratégie active en faveur des entreprises, il ambitionne de faire de l'Union européenne un « marché ouvert mais non désarmé ».

Assurément, le marché unique à l'échelle de l'Union européenne constitue un argument de poids dans les négociations sur l'accès au marché que mène l'Union européenne avec ses partenaires commerciaux. Mais, en même temps, les restrictions en matière d'aides d'État auxquelles sont soumises les entreprises européennes leur font subir un handicap concurrentiel face à des concurrents mondiaux assujettis à moins de contraintes, recevant des subventions d'une manière moins transparente qu'en Europe ou privilégiés dans les marchés publics domestiques. M. Mario Monti reconnaît la nécessité d'uniformiser les règles du jeu au niveau mondial grâce à la politique commerciale commune, à la fois au niveau multilatéral et dans le cadre des accords bilatéraux et régionaux. L'accord de libre-échange Union européenne/ Corée conclu fin 2010 a représenté de ce point de vue un changement de cap, puisqu'il prévoit des dispositions renforcées contre les subventions déloyales.

La non discrimination à l'intérieur du marché unique n'empêche pas d'être offensif par rapport à l'extérieur dans le respect des règles de l'OMC. Cette conception ne fait pas l'unanimité entre les États membres ni au sein de la Commission européenne. Avec le soutien de la France, de l'Allemagne, de l'Espagne, de l'Italie, du Portugal, du Luxembourg, de la Belgique, de l'Autriche, de la Hongrie et de la Bulgarie, cette approche progresse néanmoins, en même temps que la politique industrielle se voit reconnaître une certaine légitimité125(*), figurant désormais parmi les politiques faisant l'objet d'une coordination entre Bruxelles et les capitales européennes dans le cadre du semestre européen.

Une avancée concrète pour le secteur numérique a été obtenue au Conseil Compétitivité d'octobre 2012, dont les conclusions sur les technologies génériques126(*) invitent la Commission européenne, dans le cadre de la révision du cadre sur les aides d'État, à adopter une approche intégrée pour évaluer l'impact des aides d'État sur la compétitivité de l'Union européenne en ce domaine, ce qui ouvre la porte à l'inclusion d'une clause d'alignement (« matching clause ») dans les accords commerciaux. Ceci doit permettre d'assurer une concurrence plus loyale entre l'Union européenne et les pays tiers sur les aides d'État au profit de ces technologies clefs génériques, que la Commission a identifiées comme essentielles pour la capacité industrielle et innovatrice de l'Union européenne.

Lors du conseil Compétitivité du 10 décembre 2012, qui a donné lieu à une présentation par le commissaire à la concurrence de son projet de nouveau cadre pour les aides d'État, plusieurs États dont la France ont à nouveau défendu la nécessité de telles clauses d'alignement à l'égard des pays tiers ; M. Almunia s'est montré réservé, écartant tout protectionnisme et toute position défensive mais reconnaissant la possibilité d'inclure un contrôle des subventions dans les accords commerciaux bilatéraux. Le débat va se poursuivre dans le cadre des discussions avec la DG Concurrence sur la réforme des règles en matière d'aides d'État et il conviendra de veiller à resituer la révision des règles de concurrence interne à l'Union européenne dans la perspective de la concurrence mondiale.

Proposition n° 19 : maintenir la pression face à la Commission européenne pour intégrer dans la modernisation en cours du cadre de contrôle des aides d'État une clause d'alignement avec les pays tiers, particulièrement pour les technologies clés génériques qui sont au coeur de l'industrie numérique.

L'exigence de réciprocité dans l'ouverture des marchés publics constitue un second levier pour offrir aux entreprises européennes du numérique un terrain de concurrence plus loyal avec les pays tiers. Lors des négociations avec les pays tiers, l'Union européenne a toujours promu une ouverture ambitieuse des marchés publics internationaux. Les marchés publics ne sont pas couverts par les accords de l'OMC proprement dits, qui régissent les échanges internationaux de produits et de services. Mais les pays industrialisés dont l'Union européenne et 14 autres pays (incluant les États-Unis, le Japon, le Canada et la Corée) sont parties à l'accord de l'OMC sur les marchés publics dit accord AMP. En principe, ces États s'engagent à ouvrir mutuellement leurs marchés. Mais ces engagements ne sont pas tenus: un quart seulement des marchés publics dans le monde est aujourd'hui ouvert à la concurrence internationale. L'Union européenne ouvre 95 % de ses marchés publics aux pays tiers, mais, en retour, nos entreprises subissent des pratiques discriminatoires : seulement 32 % des marchés américains et 28 % des marchés japonais sont ouverts. Certains pays, comme la Chine, n'ont pris aucun engagement international en matière de marchés publics: leur taux d'ouverture est donc nul. Ce déséquilibre est d'autant plus marqué que l'Union européenne est allée plus loin dans ce domaine que les autres parties à l'AMP : en effet, elle n'a jamais transposé cet accord dans sa législation, en prévoyant par exemple, comme l'accord le permet, de n'ouvrir ses marchés qu'à hauteur des ouvertures consenties par ses partenaires.

La Commission européenne a fini par proposer un règlement destiné à obtenir plus de réciprocité dans l'accès aux marchés publics127(*). Il prévoit que les pouvoirs adjudicateurs pourront exclure des procédures d'attribution de marché les produits et services non couverts par les engagements internationaux de l'Union européenne (après notification à la Commission européenne qui donnera son autorisation en cas de manque substantiel de réciprocité). Ceci devrait permettre aux entreprises européennes d'accéder à de nouveaux marchés dans les pays tiers, mais cela devrait également leur éviter, sur le marché européen, la concurrence déloyale d'entreprises qui, protégées sur leur marché domestique, peuvent soumissionner aux marchés publics européens à des prix anormalement bas.

Le Conseil européen de juin 2012 a appelé à un examen rapide de cette proposition de texte. Le Sénat a lui-même manifesté l'importance qu'il fallait accorder à l'adoption de ce règlement, par une résolution européenne128(*) du 26 novembre 2012 favorable à la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics. Mais certains États membres y sont réticents, essentiellement au motif que l'achat public pourrait s'en trouver renchéri. Votre rapporteure tient donc à réaffirmer l'importance de ce texte, particulièrement pour le secteur du numérique, où les équipementiers asiatiques sont en train de damer le pion aux acteurs européens (cf. supra).

Proposition n° 20 : soutenir la proposition législative européenne destinée à obtenir la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics avec nos partenaires commerciaux.

2. Utiliser le levier de l'achat public pour soutenir le numérique européen : « buy Europe »

En interne également, les entreprises européennes du numérique pourraient tirer le plus grand profit d'un soutien par l'achat public.

Comme l'a souligné l'Inspection des finances dans son rapport sur le soutien à l'économie numérique et à l'innovation129(*), publié en janvier 2012, le soutien à l'économie numérique par la demande publique existe dans des pays réputés libéraux, tels les États-Unis ou la Corée du Sud. Le Japon pratique également l'achat public via le secteur militaire. Le modèle américain à l'innovation prévoit en effet des achats publics avant commercialisation (APAC), via deux programmes non fiscaux, le Small Business Innovation Research (SBIR), financé par onze départements fédéraux qui doivent réserver aux PME 2,5 % de leurs fonds destinés à la R&D, et le Small Business Technology Transfer (STTR) qui vise à créer des partenariats entre PME et laboratoires de recherche. Un processus analogue est mis en oeuvre par de grands États membres de l'Union européenne: le Royaume-Uni et, depuis 2011, l'Allemagne. Le processus d'APAC se déroule en trois phases : la première consiste à lancer un appel public à la concurrence et à attribuer des subventions limitées pour que les entreprises candidates fassent la preuve de la faisabilité de leur projet ; la deuxième consiste à passer un marché avec les quelques lauréats de la première phase pour financer la R&D nécessaire au projet incluant les essais, démonstrations et prototypage ; enfin, se déroule la phase 3 sans subvention : commercialisation, passation d'un marché public avec le lauréat de la deuxième phase et introduction de l'innovation sur le marché des investisseurs privés.

Alors que les dispositifs d'aides publiques sous forme de subventions, d'avances remboursables ou de dépenses fiscales sont complexes pour les jeunes entreprises et coûteuses pour les finances publiques, l'achat public serait un levier simple et efficace pour les start-up européennes innovantes du numérique : le cofondateur d'Exalead, M. François Bourdoncle, confirme que l'achat public donnerait à nos start-up des références européennes à l'appui de leur développement et créerait la confiance. La formule du soutien aux start-up du numérique par l'achat public présente aussi l'avantage d'être un levier de modernisation de l'État et donc une source d'économie pour nos finances publiques.

Votre rapporteure propose donc de favoriser un recours plus systématique aux APAC en vue de stimuler l'innovation: il est proposé que les ministères et établissements publics engageant des dépenses importantes de R&D en consacrent une part aux achats publics avant commercialisation. Ces APAC pourraient être mis en oeuvre dans plusieurs secteurs, particulièrement ceux de la défense, de la santé et de l'éducation.

La pratique de l'open data, qui consiste à ouvrir les données publiques et répond à une exigence croissante de transparence, constitue également une opportunité pour les PME européennes qui peuvent innover et valoriser ces données en les mettant en forme, en les organisant ou en les croisant avec des données produites en entreprise ou par des citoyens.

L'achat public pourrait également constituer un facteur puissant pour favoriser l'émergence d'un service de cloud computing européen, dont il a été souligné la nécessité pour sécuriser les données personnelles des Européens. Conformément à la stratégie130(*) pour un Partenariat européen pour l'informatique en nuage présentée par la Commission européenne en septembre 2012, l'Union européenne a fait le choix de ne pas créer un cloud public européen: elle entend s'appuyer sur l'achat public pour promouvoir une offre commerciale d'informatique en nuage en Europe adaptée aux besoins européens. Son objectif est de stimuler l'usage européen du cloud mais non pas nécessairement les fournisseurs européens de services de cloud. De nombreux interlocuteurs de votre rapporteure s'en sont alarmés.

Dans un document qu'il a consacré au cloud computing en juillet 2012, le groupe dit de l'article 29, qui réunit les CNIL européennes, propose de nombreux principes et sauvegardes, notamment contractuelles, pour sécuriser le traitement des données dans le cloud et recommande surtout de faire émerger des acteurs européens du cloud par l'achat public : « le transfert de données personnelles à un fournisseur européen de services de cloud, souverainement gouverné par la loi européenne sur la protection des données, pourrait apporter de grands avantages aux clients en matière de protection des données, à la fois en renforçant la sécurité juridique et en encourageant l'adoption de normes communes (interopérabilité, portabilité des données) ».

De ce point de vue, on peut se féliciter que l'État français ait choisi d'investir, via la caisse des dépôts (CDC), dans un projet de cloud ; la participation de 150 millions d'euros, sans commune mesure avec la moyens des fournisseurs américains de cloud, est finalement partagé entre les deux projets qui ont éclos en raison du retrait de Dassault systèmes : Numergy est le projet de SFR (47 %) et Bull (20 %, les 33 % restants à la CDC) ; Cloudwatt dispose du même capital, partagé entre Orange (44,4 %) et Thalès (22,2 %, les 33,3 % restants à la CDC). On peut regretter ce morcellement au sein d'un seul État membre, même si l'ambition de chacune de ces sociétés est bien de devenir un cloud européen.

Proposition n° 21 : encourager l'achat public avant commercialisation de services européens de fourniture de contenus et d'applications numériques, afin d'accompagner le développement des start-up européennes et, pour ce qui concerne les services de cloud computing, de sécuriser les données personnelles des Européens.

Cette forme de préférence européenne devrait guider les institutions publiques dans leur action, dans le respect évidemment des obligations prises par l'Union européenne à l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC); dans cette perspective, comment comprendre notamment que la Commission européenne n'ait pas choisi de mettre en ligne ses vidéos sur un site de partage de vidéos européen comme Dailymotion131(*) plutôt que sur celui de son concurrent américain (et propriété de Google): Youtube ?


* 125 Cf. Communication de la commission du 10 octobre 2012, Une industrie européenne plus forte au service de la croissance et de la relance économique, COM(2012)582.

* 126 Nanotechnologie, micro- et nanoélectronique (y compris les semi-conducteurs), matériaux avancés, biotechnologie et photonique. Cf. COM(2009)512 : Préparer notre avenir: développer une stratégie commune pour les technologies clés en Europe et COM(2012) 341 : Une stratégie européenne pour les technologies clés génériques - Une passerelle vers la croissance et l'emploi.

* 127 Proposition de règlement concernant l'accès des produits et services des pays tiers au marché intérieur des marchés publics de l'Union et établissant des procédures visant à faciliter les négociations relatives à l'accès des produits et services originaires de l'Union aux marchés publics des pays tiers, COM(2012)124 du 26 mars 2012.

* 128 Résolution n° 38 (2012-2013).

* 129 Rapport n° 2011--060-02 de l'Inspection générale des finances, Le soutien à l'économie numérique et à l'innovation,

http://www.igf.finances.gouv.fr/webdav/site/igf/shared/Nos_Rapports/documents/2012/2011-M-060-02.pdf

* 130 COM(2012) 529 du 27 septembre 2012, Libérer tout le potentiel de l'informatique en nuage en Europe.

* 131 Premier site Internet européen.