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L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan

26 mars 2013 : L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan ( rapport d'information )

C. UNE STRUCTURE DE FINANCEMENT INADAPTÉE, À REFONDER DANS SA GLOBALITÉ

Conformément à l'article 18 de la loi du 10 août 2007, les notifications de crédits annuelles adressées aux établissements autonomes distinguent la dotation de fonctionnement, les crédits liés à l'investissement et les crédits de masse salariale.

1. Un système SYMPA dont la mise en oeuvre n'a pas permis aux universités de construire une programmation budgétaire pluriannuelle sincère
a) Un système d'allocation des moyens récurrents insuffisamment redistributif

La mise en oeuvre du nouveau système de répartition des moyens récurrents des universités à l'activité et à la performance (SYMPA), qui s'est substitué à « San Remo » en 2009, s'est révélée être un échec, du fait de son interruption au bout de deux ans, dès 2011. Sont pointées du doigt les insuffisances de la différenciation entre universités performantes et rigoureuses et universités qui ne l'auraient pas été, ce qui constituait pourtant le leitmotiv du modèle.

La mise en oeuvre du modèle SYMPA s'est ainsi résumée à l'application d'une simple « règle de trois » en vue d'assurer un rééquilibrage au profit des universités de petite taille, ne permettant, à évolution nulle de l'enveloppe, aucun effet redistributif dans la répartition des moyens. La Conférence des présidents d'université (CPU) considère que le système SYMPA a conduit, au contraire, au creusement des inégalités entre universités sur-dotées et sous-dotées, en raison des facteurs d'écrêtement (plafond de dotation pour les universités sous-dotées) et d'excédent d'initialisation (plancher de dotation pour les autres universités). Dans ces conditions, celles des universités qui étaient identifiées comme sous-dotées ont été d'autant plus pénalisées qu'elles ont dû consacrer une part croissante de leurs moyens récurrents à l'encadrement de leurs étudiants dont le nombre augmentait, amputant d'autant les moyens consacrés à la recherche.

Au final, la partie de l'allocation des moyens reposant sur la variation relative du positionnement de l'établissement par rapport aux autres induit un facteur obscurcissant l'appréciation du système. Les efforts faits peuvent être ainsi « gommés » par le jeu sur la disparition de l'excédent d'initialisation de départ.

Le modèle se caractérise par une sensibilité à la performance en termes de recherche plus forte que celle liée à la performance en termes de pédagogie. S'est ainsi généralisée l'idée selon laquelle le modèle SYMPA privilégie le nombre de produisants dans les équipes de formation et moins le nombre d'étudiants dans les formations. Certaines communautés universitaires ont, dans ces circonstances, le sentiment que leurs équipes dirigeantes ont donné comme mot d'ordre à leurs composantes de concentrer le maximum de leurs efforts sur l'augmentation du nombre de leurs produisants. L'obligation implicite de parvenir à des résultats scientifiques quantifiables et d'augmenter le nombre de produisants peut, toutefois, conduire les équipes des UFR à se désinvestir de l'enseignement.

Néanmoins, au-delà de la pondération et de la pertinence de certains critères utilisés par le modèle SYMPA, c'est véritablement ses conditions d'application qui sont quasi unanimement critiquées par les universités. En effet, si le modèle SYMPA était mis en oeuvre de manière absolue, les établissements bénéficieraient à tout le moins d'une visibilité sincère de leurs financements récurrents. Ils seraient ainsi en mesure de construire des budgets sur la base d'hypothèses réalistes. Or, la pratique a montré que les moyens alloués ne correspondaient qu'à une partie des résultats issus du modèle, minant ainsi la capacité prospective des universités dans leur pilotage budgétaire.

De plus, la non-application stricte du système SYMPA a pu générer des effets pervers en termes de responsabilisation des établissements, en n'incitant pas à un comportement budgétaire vertueux, lorsqu'il était constaté que l'État interviendrait en secours des universités à la gestion identifiée comme peu rigoureuse, en l'absence de toute sanction.

En particulier s'agissant de la gestion de la masse salariale, certains présidents d'université ont rappelé qu'ils n'avaient pas été élus pour « geler des emplois » et ont donc préféré s'en remettre au recteur pour assumer des décisions budgétaires douloureuses. Cette situation n'a pas participé à la consolidation d'un esprit de responsabilité partagé par l'ensemble des dirigeants d'université. Elle a encore moins favorisé l'émergence d'un besoin de mutualisation entre établissements, comme l'a démontré les désaccords entre universités sur la question de la prise en charge collective du GVT.

Depuis 2009, dans le cadre de la répartition SYMPA, 20 % des moyens sont théoriquement alloués en fonction de la performance des universités, contre 3 % auparavant, les 80 % étant dédiés au financement des activités au titre de l'exécution de missions de service public. L'idée d'une répartition des dotations de l'État en fonction du volume d'activité et du niveau de performance ne doit pas faire oublier un des objectifs fondamentaux du système de financement public récurrent : garantir une péréquation du financement public de l'enseignement supérieur sur l'ensemble du territoire. Dans cette logique, la mise en oeuvre du système SYMPA devrait permettre de dégager un coût référentiel pour une formation donnée dans un cycle donné : le coût d'une licence de droit doit être idéalement le même qu'on se situe à Brest ou à Paris. Il est indispensable de se mettre d'accord sur des critères transparents de calcul et d'évaluation des coûts référents.

En ce qui concerne le financement récurrent de la recherche, les écarts de dotations entre universités sont, en revanche, moins importants. On estime de cinq à six le nombre d'universités particulièrement consommatrices de crédits récurrents en matière de recherche. Il convient donc de traiter différemment celles des universités qui consacrent structurellement plus de dépenses à leurs structures de recherche. Le fait que le modèle SYMPA ne comptabilise pas les coûts d'hébergement pour l'université induits par ses partenariats avec les organismes de recherche a pu être particulièrement pénalisant.

b) Une critérisation inadaptée, largement remise en cause

Dans l'attente que l'ensemble des universités aient accédé à l'autonomie, le modèle a géré séparément les emplois et les crédits. En gestion, l'établissement se voit donc attribuer distinctement des emplois et des crédits. La masse salariale transférée à partir du titre 2 qui correspond notamment à la rémunération des personnels titulaires (enseignants-chercheurs, enseignants, BIATOSS) n'est donc pas traitée par le modèle. La portée du système SYMPA est d'autant plus limitée qu'il ne tient pas compte du coût de la masse salariale et de son calcul contractualisé entre l'État et les universités. Ses effets redistributifs en sont considérablement diminués. Le fait que la dotation de masse salariale comme le système SYMPA ne tiennent pas compte des postes vacants emportent des conséquences budgétaires lourdes pour les universités. Une réflexion est, à l'heure actuelle, conduite par le ministère de l'enseignement supérieur et la CPU sur l'opportunité d'un élargissement de l'assiette du système SYMPA à la masse salariale.

Outre cette masse salariale, d'autres crédits ne sont pas répartis par le modèle d'allocation des moyens car ils répondent à des logiques spécifiques : crédits de mise en sécurité et d'accessibilité ; allocations de recherche non contractualisées (allocations sur thématiques prioritaires, de coopération internationale, pour l'accueil de normaliens ou de polytechniciens) ; enveloppe performance négociée dans le cadre du renouvellement du contrat d'établissement ; actions spécifiques diverses. Ces crédits continuent donc d'être notifiés spécifiquement et s'ajoutent aux crédits répartis par le modèle.

L'absence de prise en compte des coûts additionnels liés à la présence de sites délocalisés désavantage un certain nombre d'universités éclatées en plusieurs antennes (l'université de Picardie - Jules Verne est structurée en six campus coûteux, mais jugés nécessaires pour permettre l'accès à l'enseignement supérieur dans une région où le déficit en formation est reconnu).

Le modèle SYMPA n'appréhende pas non plus dans des conditions satisfaisantes le taux d'étudiants boursiers au regard des caractéristiques du territoire, ce qui tend à amoindrir d'autant les ressources propres de l'établissement (notamment issues des droits d'inscription).

Quant à la prise en compte d'indicateurs de performance des établissements en termes d'insertion professionnelle, elle ne pouvait intervenir avant 2013, date à laquelle l'ensemble des informations peut commencer à être agrégé par les services du ministère.

Une refonte des critères semble, par conséquent, incontournable, ne serait-ce qu'afin de considérer enfin qu'un chercheur mis à disposition par le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est aussi un produisant. Jusqu'ici le critère du nombre de produisants ne tenait compte que des enseignants-chercheurs. Or, un chercheur du CNRS mis à disposition représente des dépenses pour l'université qui doit couvrir des frais d'hébergement et d'autres frais environnants. Il est, au même titre que les enseignants-chercheurs, promesse de ressources et de valorisation ultérieures.

2. Une montée en puissance des financements sur projet qui a atteint ses limites

Parallèlement à la mise en oeuvre de la loi LRU, le programme des investissements d'avenir (PIA) financés par le grand emprunt a exercé une influence notable sur la dynamique financière des universités. Alors que le modèle SYMPA d'allocation des moyens récurrents a connu rapidement ses limites dans un contexte de contrainte budgétaire, la montée en puissance de financements sur projet au profit des universités sélectionnées par le jury international des investissements d'avenir a renforcé le sentiment d'une remise en cause de la péréquation territoriale du financement du service public de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les procédures de sélection du PIA ont contribué à conforter la place écrasante de la recherche dans les mécanismes d'allocation des financements publics et d'évaluation, sans doute au détriment de la dimension pédagogique. Les personnes auditionnées par vos rapporteurs ont exprimé le sentiment d'un recentrage de l'université en tant qu'opérateur de recherche avant tout, qui emportait une maximisation des efforts de la communauté universitaire sur les activités scientifiques de l'établissement, leur visibilité et leur réussite.

Le très fort taux d'échec aux appels à projet lancés par l'Agence nationale de la recherche (près de 80 %) est d'autant plus pénalisant pour les chercheurs et les enseignants-chercheurs qui ont consacré une part significative de leurs temps à l'élaboration de dossiers de candidature ou au renseignement de formulaires d'évaluation, au détriment de leurs missions de recherche et d'enseignement.

3. La diversification des sources de financement : des marges inexploitées

Les conditions de diversification des ressources pour les universités ont été bouleversées aussi bien par la loi LRU que par des dispositions législatives et réglementaires adoptées au cours des cinq dernières années. Si la loi du 10 août 2007 a accompagné le rapprochement des universités avec le monde économique et le secteur privé d'un volet important de coopération financière, les modalités de gestion de leur trésorerie et de leur capacité d'emprunt ont été affectées dans un sens généralement contraire à l'autonomie et à la confiance qui auraient dues leur être accordées.

L'université de Strasbourg rappelle ainsi qu'il n'est plus possible pour les universités de placer une partie de leurs fonds propres auprès d'établissements bancaires, les liquidités placées chez les trésoriers payeurs généraux (TPG) ne servant en outre que des intérêts négatifs. Or, l'université dispose d'une trésorerie de 30 millions d'euros qui ne peuvent plus être placés, alors qu'elle avait accumulé 2,9 millions d'euros de placements en 2009.

En outre, l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 interdit le recours à des emprunts d'une durée supérieure à douze mois pour les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques. Cette restriction est donc applicable aux universités, en leur qualité d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Par ailleurs, certaines universités ont rappelé à vos rapporteurs que, dans certains cas, une partie substantielle de leurs ressources issues de l'exploitation de brevets et de prestations intellectuelles leur échappait dès lors que celles-ci relevaient de la compétence d'une société d'accélération du transfert de technologie (SATT), mise en place par le programme des investissements d'avenir au niveau d'un pôle de compétitivité.

a) Les ressources issues du rapprochement des universités avec le monde économique et le secteur privé

(1) Les fondations

Les fondations partenariales (dotées de la personnalité morale et au nombre d'une trentaine) ou universitaires (décidées en conseil d'administration et au nombre d'une vingtaine) instaurées par la loi LRU sont une cinquantaine sur l'ensemble du territoire. Elles répondent au besoin d'accroissement du rayonnement des établissements et à la volonté de permettre à des fonds privés de soutenir leurs projets.

Le développement fort observé au cours des trois premières années d'application de la loi a connu un net ralentissement depuis 2010. Les fondations se heurtent, en effet, à plusieurs difficultés :

- une saturation du marché : la concurrence face aux donateurs s'est intensifiée par la multiplication du nombre d'appels à fonds dans le monde de la recherche et du soutien aux étudiants, et par le fait que de plus en plus d'établissements d'enseignement supérieur sollicitent désormais le soutien des « grands comptes » (entreprises publiques ou privées puissantes) ;

- la diversification des sources par voie de fundraising (levée de fonds) auprès d'entreprises ou de particuliers est d'ampleur limitée : par exemple, l'appel à contribution auprès des anciens élèves ne génère que très peu d'entrées de fonds car les réseaux de diplômés commencent à peine à se structurer (réseaux d'anciens ou d'alumni). Cette structuration est d'autant plus compliquée que la plupart des anciens, lorsqu'ils étaient à l'université, n'étaient guère familiers de cette approche, contrairement à ce qui se faisait dans les écoles privées ou dans d'autres pays, en particulier anglo-saxons. Le sentiment d'appartenance à une université ne se génère pas a posteriori, on ne se découvre pas « ancien » d'une université à 50 ans... ;

- la professionnalisation des équipes chargées de lever des fonds a démarré en même temps que naissaient les fondations, mais prend nécessairement plus de temps ;

- les projets doivent être forts, cohérents et porteurs de sens entre établissement et fondations. Au moment où les établissements modifient leurs positionnements, les fondations peuvent « marquer un temps » d'attente, d'autant que le contexte économique rend les entreprises plus prudentes ;

- dans certaines fondations créées par les établissements d'enseignement supérieur, on constate que le capital a déjà été consommé, alors que seuls les intérêts qu'il génère devraient idéalement être utilisés. Le capital des fondations doit pouvoir être construit et consolidé sur le long terme ;

- certaines universités doivent encore réexaminer leur stratégie relationnelle avec les donateurs potentiels. En règle générale, le donateur ne doit pas se mêler de l'utilisation des fonds consentis. En tout état de cause, la communauté scientifique s'accommoderait mal d'un interventionnisme croissant du milieu économique dans la définition et la conduite de ses projets. Toutefois, un équilibre doit être trouvé afin que le donateur puisse trouver dans le partenariat conclu un avantage manifeste, aussi bien en termes d'image ou de valorisation économique de la recherche dans son secteur d'activité.

Élément positif de la loi LRU, le rapprochement entre le monde universitaire et le monde des entreprises est largement reconnu comme bénéfique au sein des établissements. Sa préservation, voire son approfondissement, constituent désormais des objectifs prioritaires au sein des stratégies universitaires, afin de renforcer durablement l'identité, la présence et l'influence de l'établissement dans son environnement socio-économique territorial.

La création de fondations au sein des universités n'est pas à l'origine d'une aggravation majeure des disparités régionales, ni à une privatisation lancinante du système d'enseignement supérieur, compte tenu de la part marginale de ces fonds dans l'ensemble des ressources propres des établissements. En revanche, il apparaît évident que certaines universités sont moins bien armées que d'autres dans le lancement de ces nouveaux outils, lorsqu'elles sont implantées sur un territoire moins propice à la création de fondations. Comme le souligne le professeur Thomas Le Mercier, « les EPSCP ne sont pas maîtres de tout et aucun montage juridique ne pourra permettre, notamment, d'éviter que certaines universités soient sur un territoire moins favorable que d'autres à la création de fondations »63(*).

L'université de Picardie - Jules Verne et l'université d'Angers ont élaboré des projets de création de fondations en lien avec leur identité, respectivement en matière d'égalité des chances et de tourisme, qui n'ont malheureusement pas encore abouti. Elles rencontrent des difficultés principalement liées à une conjoncture jugée globalement défavorable64(*).

L'université d'Avignon a, elle, mis en place, très récemment, une fondation universitaire alimentée par des cofinancements issus de mécènes culturels privés et de la ville. Elle a vocation à soutenir des projets innovants dans le domaine culturel qui constitue un levier essentiel de la stratégie de l'établissement.

L'université de Strasbourg a créé, en 2008, une fondation de coopération scientifique « Université de Strasbourg », en partenariat avec les hôpitaux universitaires de Strasbourg. Ses moyens et ses équipes sont mutualisés avec ceux de la Fondation pour la recherche en chimie, cofondée par l'université avec le CNRS et deux groupes de l'industrie chimique.

Les fondations démarrées sur un projet peuvent évoluer vers un outil plus transversal à l'établissement (au positionnement fort) afin de faire converger le soutien et les fonds de partenaires de divers projets de l'établissement. L'article L. 719-13 du code de l'éducation a ainsi été modifié en 2010 pour autoriser les fondations partenariales à abriter en leur sein plusieurs fondations thématiques qui permettent individuellement de recevoir des fonds ou des biens en vue de la généralisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif.

À l'exception de quelques universités, comme Paris-Dauphine dont la fondation partenariale créée en 2008 a levé 3,3 millions d'euros en 2011 (provenant à 94 % d'entreprises) et espère en récolter 35 millions d'ici à 2014, le développement des fondations demeure embryonnaire au sein du système public d'enseignement supérieur et de recherche.

Les fondations de coopération scientifique, pensées un temps comme un support naturel d'opération du programme des investissements d'avenir, ont été finalement peu utilisées en pratique. Elles constituent une association d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche, prenant la forme d'une personne morale de droit privé. Le choix a été fait de ne pas bousculer les modes de gouvernance au moment de l'accélération des projets et de la nécessaire mobilisation des ressources des établissements autour des porteurs de projets.

(2) Le mécénat

La loi LRU a assoupli et étendu plusieurs dispositifs de réduction fiscale pour les dons versés par les entreprises ou les particuliers aux établissements d'enseignement supérieur.

Son article 38 a ainsi modifié les articles 200 et 238 bis du code général des impôts afin de dispenser les universités d'une procédure d'agrément par les ministres de l'enseignement supérieur et du budget pour recevoir des versements d'entreprises et de particuliers déductibles de l'impôt. L'article 29 de la loi du 10 août 2007 étend les réductions d'impôt prévues par les articles précités du code général des impôts aux dons et versements en faveur des fondations universitaires et partenariales.

En outre, l'article 30 de la loi LRU a étendu aux versements effectués au profit de projets de thèse proposés au mécénat de doctorat par les écoles doctorales le droit à réduction d'impôt des entreprises prévu par l'article 238 bis du code général des impôts.

Enfin, l'article 31 de la loi LRU a introduit une nouvelle modalité de dation en paiement des droits de mutation à titre gratuit, afin que ces droits puissent être acquittés par la remise de blocs de titres, de valeurs ou d'obligations destinés à constituer une dotation à un EPSCP pour un projet de recherche et d'enseignement.

Ces assouplissements ne contribuent néanmoins que très marginalement au financement des universités. Les dons collectés auprès d'entreprises, en dehors du cadre des fondations, et de particuliers dépassent très rarement la centaine de milliers d'euros par an.

(3) La prise de participations ou la création de filiales

Dans sa rédaction antérieure à la loi du 10 août 2007, l'article L. 711-1 du code de l'éducation permettait déjà aux universités d'intervenir dans le secteur des affaires, en prenant des participations dans des sociétés ou des groupements de droit privé ou en créant des filiales. Cette faculté était, cependant, limitée par l'interdiction d'engager des ressources supérieures à celles que les universités dégageaient de leurs activités industrielles et commerciales. L'article 27 a levé cette restriction, afin de développer l'initiative économique et financière des universités.

b) Les recettes de formation continue

En 2011, les universités ont tiré 220,1 millions d'euros de recettes de leurs prestations de formation continue. Elles ont également perçu 83,5 millions d'euros au titre de la taxe d'apprentissage.

En outre, les performances sont très inégales entre universités, avec des différences de volume d'activités de un à quatre pour des universités de profil et de taille pourtant comparables. À titre d'exemple, l'université du Havre n'a récolté qu'un million d'euros de ses prestations de formation continue, quand l'université du Littoral Côte d'Opale en a tiré quatre millions.

Les freins à la progression des ressources issues de la formation continue dans le budget des universités sont de plusieurs ordres :

- la conception même de l'enseignement universitaire dont la vocation première est d'assurer une formation initiale de nature académique, articulée avec les résultats de la recherche. Bien que la professionnalisation des formations universitaires se soit sensiblement renforcée au cours de la période récente, l'idée de poursuivre un parcours de formation continue au sein d'une université peine à s'imposer. Les universités ont en général encore peu joué le jeu de la validation des acquis de l'expérience. La formation continue universitaire, encore trop calquée sur l'offre de formation initiale et donc sur une offre de formation à visée diplômante, est aujourd'hui insuffisamment articulée avec les dispositifs existants de la formation professionnelle tout au long de la vie des salariés, tels que le droit individuel à la formation (DIF) ou les contrats et les périodes de professionnalisation instaurés par la loi du 24 novembre 200965(*) ;

- les réserves persistantes de la communauté universitaire vis-à-vis d'une activité marchande qui n'est au demeurant le plus souvent pas facturée à son coût réel (différentiel de un à quatre), même si là encore les mentalités évoluent et si des différences importantes peuvent apparaître selon les universités et, en leur sein, selon les composantes. En particulier, les instituts d'administration des entreprises (IAE) sont parvenus à articuler efficacement formation initiale et formation continue, à renforcer leur image de partenaire de la formation tout au long de la vie auprès des entreprises et à développer leurs ressources propres ;

- le processus de construction de l'offre de formation, qui repose sur les porteurs de projet et qui est insuffisamment régulé, d'où une faible structuration de la fonction formation continue dans les universités, les services de la formation continue n'étant en général pas chargés d'impulser une politique, mais de fournir une assistance aux porteurs de projets ;

- l'insuffisante prise en compte d'objectifs en matière de formation continue universitaire dans la contractualisation aussi bien avec l'État que les collectivités territoriales. L'article 57 de la loi du 24 novembre 2009 précitée prévoit qu'un contrat de plan de développement des formations professionnelles négocié entre l'État et la région doit déterminer les objectifs communs aux différents acteurs sur le territoire régional, tant pour les filières de formation professionnelle initiale que pour celles de la formation continue, sur la base d'une analyse partagée sur les besoins en emplois et compétences de chaque bassin d'emploi. Or, on constate que, la plupart du temps, l'enseignement supérieur n'est pas représenté au sein des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP). En règle générale, l'enseignement supérieur est traité, dans les services des conseils régionaux, séparément de la formation professionnelle, en lien avec la recherche et parfois le développement économique ;

- le peu d'appétence des enseignants-chercheurs pour une activité qui n'est pas valorisée dans leur carrière et qui se fait essentiellement en heures complémentaires ;

- la faiblesse de l'innovation pédagogique et du développement de l'usage des nouvelles technologies, souvent indispensables à l'accueil d'un public en formation continue ;

- la concurrence avec les autres acteurs locaux de la formation continue.

En outre, les universités regrettent le monopole de la collecte de la taxe d'apprentissage versée par les entreprises aux établissements dispensant des formations technologiques et professionnelles par les chambres consulaires. Elles dénoncent le coût de cette collecte qui obère d'autant le montant de taxe qui leur est effectivement reversé. Elles souhaitent que la réglementation soit assouplie afin de leur permettre de devenir elles-mêmes organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage au niveau départemental. Elles aspirent, à tout le moins, à un rééquilibrage de la répartition des crédits issus de la taxe d'apprentissage au niveau départemental, et à une homogénéisation des critères d'attribution au niveau national.


* 63 LE MERCIER, Thomas, « Les fondations ou la rencontre des mondes économique et universitaire », in Actualité juridique - Droit administratif (AJDA), 2008, p. 2379.

* 64 Le projet de l'université de Picardie doit être complété, dans la désignation des partenaires et de leurs apports respectifs, à la demande du recteur. L'université d'Angers devrait mettre en place une structure d'accueil pour le développement du mécénat et la création d'un fonds de dotation alimenté par des entreprises intervenant dans le domaine touristique (Accor, Sodexo, Axa...).

* 65 Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.