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L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan

26 mars 2013 : L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan ( rapport d'information )

B. LA MAÎTRISE DE LA GESTION DES PERSONNELS : LE DÉFI LE PLUS REDOUTABLE DE L'AUTONOMIE

1. La gestion de la masse salariale : une rigidité budgétaire que les universités ont eu du mal à maîtriser

Lors de chacun des déplacements de vos rapporteurs, le transfert de la gestion des personnels a été identifié par les universités comme le défi le plus redoutable du passage à l'autonomie. En l'absence d'un module national d'aide au pilotage de la masse salariale, certaines universités en sont encore réduites à constater des écarts dépassant le million d'euros entre états prévisionnel et réalisé dans leur consommation de masse salariale.

Le transfert de la masse salariale a conduit la quasi-totalité des universités à assurer sa gestion au niveau central, ce niveau de responsabilité étant jugé pertinent pour l'organisation et le contrôle du respect des plafonds de dépenses de personnel : le plafond d'emplois titulaires et le plafond de masse salariale totale. La CPU estime que la gestion de la masse salariale en central est un levier stratégique qui, conformément au principe d'autonomie, permet de dégager des marges de manoeuvre en vue de la mise en oeuvre de la stratégie de l'établissement.

Un des principes fondamentaux imposés par la loi LRU dans la gestion des personnels consiste, pour chaque université, à s'assurer que « le montant des dépenses de personnel [n'excède pas] la dotation annuelle de masse salariale de l'État majorée des ressources propres d'exploitation de l'établissement »57(*). En effet, l'article L. 712-9 du code de l'éducation, institué par l'article 18 de la loi LRU, dispose que « les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l'État sont limitatifs et assortis d'un plafond des emplois que l'établissement est autorisé à rémunérer » et précise, en outre, que « le contrat pluriannuel d'établissement fixe le pourcentage maximum de cette masse salariale que l'établissement peut consacrer au recrutement des agents contractuels ». Il établit ainsi le principe d'un double plafond des dépenses de rémunération : un plafond d'autorisation de l'ensemble des emplois rémunérés par l'établissement et un plafond d'emploi fixé par l'État relatif aux emplois financés par l'État (l'université ne peut donc recruter plus de fonctionnaires titulaires que ce qu'autorise le budget de l'État).

La capacité d'une université à anticiper avec précision l'évolution pluriannuelle de sa masse salariale, dans une démarche prospective, a été déterminante dans la maîtrise de sa trajectoire budgétaire et financière. Les raisons qui expliquent que des établissements ont été confrontés à de lourdes difficultés financières, telles qu'ils ont été conduits à présenter deux voire trois budgets consécutifs en déficit, sont principalement de quatre ordres et peuvent se cumuler :

l'application de nouvelles écritures comptables a pu générer un déficit de recettes temporaire, qui s'est en règle générale facilement résorbé lors de l'exercice budgétaire suivant. C'est notamment le cas lorsque certaines recettes (droits d'inscription) ont dû être annualisées ou que, pour un projet à exécution pluriannuelle, les dépenses et les recettes correspondantes n'ont pu être présentées de façon concomitante ;

certaines opérations immobilières insuffisamment provisionnées ou mal engagées en raison de difficultés contractuelles ou de conception de la maîtrise d'ouvrage ont pu grever lourdement le budget de certaines universités n'ayant pas, au final, perçu les financements pluriannuels nécessaires ;

certaines universités sont historiquement sous-dotées en moyens récurrents de fonctionnement versés par l'État. L'aggravation des restrictions budgétaires imposées par la puissance publique dans un contexte de crise et de raréfaction des ressources publiques, conjuguée à une augmentation du nombre d'étudiants à former, a pu remettre en cause le rattrapage en dotation de fonctionnement attendu par ces établissements, en diminuant d'autant leur marges budgétaires et en bouleversant ainsi leurs perspectives financières ;

- soit en raison d'un pilotage insuffisant, soit en raison de bouleversements inattendus dans leurs hypothèses de moyens de fonctionnement récurrents, voire quand ces deux cas de figure se cumulent, certaines universités n'ont pas pu ou su dégager une trajectoire de masse salariale soutenable.

Dans son rapport pour l'année 2012, le comité de suivi de la loi LRU dénonce « l'absence d'une réflexion, dès 2009, sur l'identification, l'analyse et l'anticipation des risques » liés au transfert de la masse salariale de l'État vers les universités accédant à l'autonomie. Il regrette également une sous-estimation des coûts induits par l'autonomie qui a contribué à limiter d'autant les marges de manoeuvre budgétaires des universités. Celles-ci ont été contraintes « de recruter des spécialistes de haut niveau dans certains domaines tels que systèmes d'information, contrôle de gestion, ressources humaines ». Les établissements de petite taille ont été encore plus affectés par le coût d'acquisition de ces nouvelles compétences, réduites à « redéploy[er] des missions pédagogiques et scientifiques vers des fonctions support ».

En l'absence d'évaluation contradictoire et prospective du transfert de charges et de moyens, le problème du financement du glissement vieillesse-technicité (GVT), hérité du précédent gouvernement, continue de peser sur l'équilibre budgétaire des universités passées aux RCE qui doivent désormais assumer les fonctions d'employeur, dans le cadre d'un système d'emplois marqué par le fonctionnariat, qu'elles ne maîtrisent pas totalement. Jusqu'ici, les projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances tablaient sur un GVT solde nul de l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur, neutralisé par l'effet des entrées et sorties.

Après avoir réclamé le dégel des crédits de fonctionnement consentis aux universités à hauteur de 70 millions d'euros, la CPU demande le maintien en base pour 2013 des sommes dégelées en 2012. Au titre du financement du GVT solde positif des universités, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche s'est engagé à dégeler 30 millions d'euros pour la fin 2012. Toutefois, en l'absence de définition d'un mécanisme de financement par anticipation de l'évolution du GVT solde des universités, le problème de sa prise en charge se reposera l'année prochaine et l'année suivante...

Une évaluation de la prise en charge du GVT des universités passées aux RCE par la Cour des comptes s'avèrera sans doute nécessaire. Un état des lieux indépendant semble indispensable pour formuler, le cas échéant, des propositions qui solderont le transfert de la masse salariale de l'État aux universités dans des conditions de financement contradictoirement évaluées et consenties une fois pour toutes par les deux parties.

Une méthodologie d'évaluation du coût des formations et, en particulier, des dépenses de personnel induites doit être établie en concertation entre le ministère et les universités. Elle garantira une anticipation réaliste du coût de la masse salariale et de son évolution supportable dans un contexte économique où tous les secteurs sont appelés à une vigilance accrue en termes de modération des dépenses. La CPU prend pour exemples la Suisse et le Québec qui ont élaboré une méthodologie intéressante d'évaluation de ces référentiels de coûts et de leur maîtrise.

La couverture financière systématique et intégrale du GVT par l'État serait, en revanche, en contradiction avec le régime de responsabilité institué par les RCE. D'une part, elle impliquerait de maintenir des moyens de contrôle a priori approfondis sur les déterminants de la masse salariale de toutes les universités. D'autre part, un principe de compensation intégrale conduirait symétriquement à reprendre des crédits à chaque fois que le GVT solde constaté serait négatif, ce qui apparaîtrait antinomique avec les nouvelles responsabilités des universités et pénalisant pour les établissements ayant réalisé une gestion rigoureuse de leurs dépenses.

Si la philosophie de l'autonomisation des universités consiste bien à leur confier la responsabilité de la gestion de leurs ressources humaines en fonction des variations de leurs missions et de leurs besoins en formation et recherche comme de leurs choix stratégiques, il serait déraisonnable pour l'État de se défausser sur ses opérateurs de toute responsabilité dans le pilotage des emplois et de la masse salariale dans l'enseignement supérieur :

- d'une part, l'État assume nécessairement une part de responsabilité dans l'évolution de la masse salariale en raison des décisions prises au niveau national concernant la variation de la valeur du point d'indice de la fonction publique, l'évolution du taux du CAS « Pensions », les mesures catégorielles générales s'appliquant à l'ensemble ou à une partie des fonctionnaires, les conditions du déroulement des carrières ayant un impact sur le GVT... La titularisation des contractuels dans le cadre de la « loi Sauvadet »58(*) constitue une contrainte supplémentaire sur la gestion des ressources humaines des universités. Ces éléments échappent à la maîtrise par les établissements de leurs ressources humaines. C'est ainsi que le comité de suivi de la loi LRU affirmait, dans son rapport 2012, que « le fractionnement d'une masse salariale unique au niveau de l'État, pour transfert à plusieurs opérateurs, a un effet sur le GVT [...], qui ne peut plus être neutralisé comme cela était le cas à l'échelle nationale » ;

- d'autre part, l'évolution globale de la masse salariale des universités doit être correctement anticipée, dans un cadre concerté, entre l'État et les universités. L'autorité de tutelle doit, en effet, pouvoir disposer de données fiables et intégrées sur l'évolution des dépenses de masse salariale de ses opérateurs qui pèsent nécessairement sur les finances publiques. La possibilité pour les universités de modifier la structure de leurs emplois sous plafonds dans le cadre de la fongibilité asymétrique conjuguée à la possibilité pour ces universités de recruter hors plafond peut conduire à des dérapages qu'il appartient au ministère de tutelle de prévenir59(*).

La frustration engendrée chez les dirigeants d'université dans l'incapacité de maîtriser l'évolution de leur masse salariale a conduit 14 présidents d'université à adresser un courrier à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lui demandant de « repren[dre] la gestion de la masse salariale et des postes des personnels titulaires ». Ils regrettent en effet que les universités soient placées dans une situation telle qu'elles se trouvent « privées des moyens les plus élémentaires d'assumer leur fonction d'employeur » (sic).

Le transfert de la masse salariale a augmenté plus que sensiblement le budget des universités et modifié les équilibres au sein de la section de fonctionnement de leur budget. Les dépenses de personnels représentent aujourd'hui entre 65 et 80 % des charges d'exploitation, alors qu'avant le passage aux RCE la moyenne s'élevait entre 28 et 36 %.

Aujourd'hui, s'impose en outre la mise en oeuvre de la « loi Sauvadet » (9 000 agents remplissant les conditions d'une titularisation). Dans son budget pour 2013, le ministre de l'éducation nationale a prévu le coût de ce type de prise en charge, alors qu'il n'est pas identifié dans celui du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, bien que cette opération soit neutre pour l'État. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a mis en place un recensement des effectifs bénéficiaires par établissement, un dialogue de gestion spécifique pour favoriser la mise en oeuvre du protocole qui bénéficie dès 2013 d'un financement par l'État du surcoût lié à la titularisation des agents non titulaires.

L'anticipation par l'université du volume d'heures complémentaires réalisées par son personnel enseignant est également déterminante dans le suivi de sa consommation de masse salariale. Elle doit être en mesure, dans le cadre d'un dialogue de gestion étroit avec les composantes et les unités de recherche, de déterminer de façon prospective le nombre d'heures complémentaires et le montant de masse salariale correspondant nécessaires à la mise en oeuvre dans des conditions optimales de sa politique de formation.

D'une façon générale, vos rapporteurs ont constaté des progrès limités au sein des universités en termes d'outils de gestion pluriannuelle des emplois et des compétences. Le recours à une cartographie des emplois et à un schéma pluriannuel de recrutements n'est pas encore systématique, alors que la mise à jour régulière par chaque université d'enquêtes sur les effectifs, sur la base d'une grille de critères communs, est indispensable pour leur permettre de comparer les entités fonctionnelles les unes par rapport aux autres en termes d'activité et d'efficience. L'université d'Angers, confrontée à de lourdes difficultés budgétaires, a su réagir en mettant en place de tels outils qui servent de base au dialogue de gestion qu'entretient l'équipe de direction avec les composantes et les services, dans le cadre d'une gestion prospective pluriannuelle des emplois.

2. Les difficultés rencontrées par les universités dans la définition d'une politique de recrutement soutenable
a) L'augmentation significative du nombre de contractuels dans l'enseignement supérieur et la recherche

La loi LRU a ouvert aux présidents d'université des marges de manoeuvre nouvelles en matière de recrutement des contractuels. L'article L. 954-3 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de l'article 19 de la loi du 10 août 2007, prévoit la possibilité pour les présidents des universités ayant accédé aux RCE de recruter des agents contractuels pour occuper des fonctions administratives correspondant à des emplois de catégorie A ou, pour assurer, par dérogation au premier alinéa de l'article L. 952-6 du code de l'éducation, des fonctions d'enseignement, de recherche ou d'enseignement et de recherche après avis du comité de sélection prévu à l'article L. 952-6-1.

Les contractuels représentent désormais près de 30 % des effectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

(1) Un système de décompte des emplois par le MESR relativement fin et puissant...

Le décompte des emplois et le suivi de la masse salariale des universités est complètement automatisé au niveau de l'administration centrale : le ministère a développé, dès 2009, un outil spécifique de restitution du suivi de la masse salariale et des emplois (OREMS) pour les établissements autonomes. Cet outil est alimenté par les retours des données de paie à façon des établissements (la paie est en effet obligatoirement effectuée par les trésoreries générales). L'outil applique les règles posées par le « guide de décompte des emplois » rédigé par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en concertation avec le ministère chargé du budget.

Cet outil est censé permettre aux recteurs d'identifier les prémices éventuelles de difficultés dans chacun des établissements et de déclencher des alertes au niveau de l'administration centrale. Il permet également de suivre l'évolution comparée de la masse salariale des titulaires, d'une part, et des contractuels, d'autre part, dans chacun des établissements.

Néanmoins, l'outil OREMS ne permet pas seul à l'administration de s'assurer de la maîtrise des recrutements par les établissements. Il doit ainsi être impérativement complété par un dialogue objectivé avec les établissements. Outre ce dialogue direct et établi entre les établissements et le rectorat, le ministère organise chaque année des sessions de rencontres avec les universités et un accompagnement bien entendu, spécifique en cas de difficulté identifiée.

Le réseau des recteurs assurent trois compétences particulières dans le cadre du contrôle budgétaire :

- ils assurent le contrôle budgétaire, incluant le contrôle de la soutenabilité de la masse salariale et du respect du plafond d'emplois ;

- ils assurent une remontée régulière d'informations utiles pour le suivi et l'analyse ;

- ils assurent une surveillance approfondie des établissements susceptibles de connaître des difficultés (en particulier les établissements ayant présenté un déficit, voire deux déficits successifs).

Le décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies confie aux recteurs la responsabilité du contrôle de la politique de recrutement des établissements autonomes.

Une procédure détaillée a été mise en place pour contrôler le respect des plafonds d'emplois financés par l'État et la soutenabilité des dépenses de personnel dans les établissements ayant accédé aux RCE60(*).

Ce contrôle est effectué par les recteurs selon les modalités suivantes :

- les recteurs, avec l'appui des trésoriers payeurs généraux (TPG), vérifient en novembre-décembre que le budget de l'établissement pour l'année n+1 respecte le plafond d'emplois État notifié grâce au tableau des emplois annexé au budget primitif. Ils apprécient également la soutenabilité de la masse salariale à cette occasion, conformément au guide actualisé sur le contrôle de la masse salariale élaboré par le ministère ;

- les mêmes contrôles sont appliqués par les recteurs, avec l'appui des TPG, à l'occasion de chaque décision budgétaire modificative ;

- les recteurs visent les demandes de recrutements de titulaires transmises en janvier par les établissements pour l'élaboration des arrêtés ministériels d'ouverture de postes, et vérifient à cette occasion la compatibilité avec les plafonds d'emplois et le tableau des emplois annexés au budget. Les établissements doivent transmettre à cette fin aux recteurs différents tableaux permettant de s'assurer de la cohérence entre tableau des emplois et demandes de recrutements de titulaires, conformément à une circulaire diffusée chaque année fin novembre-début décembre.

Les rectorats disposent ainsi mensuellement de la consommation des emplois, en distinguant emplois sur plafond État et emplois sur ressources propres, et de la consommation de la masse salariale. Les recteurs peuvent ainsi s'assurer que l'estimation prévisionnelle :

- de consommation des emplois est cohérente avec le respect du plafond annuel ;

- de consommation de la masse salariale est cohérente avec la prévision fournie au budget prévisionnel et ajustée lors des décisions budgétaires modificatives si nécessaire.

En outre, depuis 2011, le ministère demande aux rectorats de leur faire part de leur analyse de la dépense de personnel en année n-1 et de rendre compte trimestriellement de l'exécution des crédits de personnel et de la consommation des emplois. Au-delà du reporting, l'enjeu est de développer au sein des rectorats une capacité de suivi et d'anticipation permettant d'identifier les risques de dérapage et donc de les prévenir avant qu'ils ne se réalisent.

(2) ... n'a pas empêché une évolution exponentielle du nombre de contractuels

Le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche recrute traditionnellement un grand nombre de contractuels, notamment pour son activité d'enseignement. En effet, près de 30 % des personnels enseignants sont non-permanents, et le recours à cette catégorie d'agents répond essentiellement à deux objectifs : renouveler le vivier de l'emploi scientifique (dispositif des attachés temporaires d'enseignement et de recherche et dispositif du nouveau contrat doctoral) et permettre à des professionnels extérieurs d'intervenir dans les enseignements (dispositif des enseignants associé et invités).

La reconstitution des données depuis 2007 n'est pas directement possible, en raison de la rupture de périmètre liée à la réforme de l'autonomie qui a vu les universités devenir autonomes par « vagues » successives depuis 2009.

Afin d'illustrer la proportion de contractuels dans les établissements autonomes, le graphique ci-après réalise un point spécifique sur la consommation mensuelle des emplois entre 2011 et 2012 (tous les établissements autonomes, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie qui n'entre pas dans le périmètre d'OREMS). La consommation d'emplois est de l'ordre de 151 000 ETPT dont 45 700 contractuels.

Concernant les effectifs d'agents non titulaires sur ressources propres des opérateurs de l'État, l'examen des rapports annuels de performances des années 2008 à 2011 montre une augmentation importante sur la période (de 6 700 ETPT en 2008 à 20 100 ETPT en 2011).

Ces évolutions peuvent être expliquées par différents facteurs :

l'appropriation des nouveaux concepts et outils issus de la loi LRU par les établissements. La traduction des concepts propres aux imputations des emplois (« plafond État » et « plafond ressources propres ») dans les applications de paie reste perfectible, dans les établissements, en dépit des efforts de pédagogie du ministère pour les expliquer (publication du « guide du décompte des emplois », de nombreuses fiches techniques par un travail collectif, entre notamment la direction des affaires financières et la DGESIP) ;

les changements de méthode de collation de l'information. La réalisation de cette enquête, entièrement déclarative pour le rapport annuel de performances pour 2008, évolue au fur et à mesure du passage aux RCE des établissements vers une plus grande utilisation de notre système d'information. Ainsi, l'utilisation d'une majorité de données issues d'OREMS-RCE, nous permet d'avoir des résultats plus pertinents, cohérents et homogènes ;

- enfin, l'examen des comptes financiers 2010 et 2011 de 62 établissements ont montré une augmentation des ressources propres entre ces deux exercices, de l'ordre de 75 millions d'euros supplémentaires. Compte tenu des activités de formation et de recherche des universités, cette augmentation se traduit, dans les établissements, par une augmentation des personnels sous ressources propres.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES ETP DANS LES UNIVERSITÉS61(*)

Consommation des ETPT (titulaires et non titulaires) plafonds État et ressources propres

   

ETPT annuel

2011

Ressources propres

17 698

État

132 786

Total

150 485

2012

Ressources propres

18 078

État

132 928

Total

151 006

 

Évolution 2012-2011

521

Consommation des ETPT (titulaires) plafonds État et ressources propres

   

ETPT annuel

2011

Ressources propres

280

État

105 667

Total

105 947

2012

Ressources propres

36

État

105 246

Total

105 283

 

Évolution 2012-2011

- 663

Consommation des ETPT (non titulaires) plafonds État et ressources propres

   

ETPT annuel

2011

Ressources propres

17 417

État

27 110

Total

44 528

2012

Ressources propres

18 042

État

27 678

Total

45 720

 

Évolution 2012-2011

1 192

Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Vos rapporteurs s'inquiètent, en particulier, de l'augmentation du nombre de contractuels recrutés dans le domaine de la recherche : le recours significatif aux « post-doc » par les directeurs de recherche en tant que techniciens de laboratoire peut laisser craindre une précarisation croissante de ces emplois qualifiés. Les manques observés dans la gestion prospective des contractuels, aussi bien dans les domaines de l'enseignement et de la recherche que dans l'administration, sont globalement préoccupants.

b) Le recrutement des enseignants-chercheurs : le bilan des comités de sélection

La procédure de recrutement des enseignants-chercheurs via les comités de sélection constitue une simplification par rapport au dispositif antérieur des commissions de spécialistes. Elle a permis une ouverture vers l'extérieur des recrutements. Certaines règles ont nécessité un réel effort d'appropriation par les directions des ressources humaines des établissements qui est encore en voie d'achèvement.

Un comité de sélection doit être constitué pour chaque emploi d'enseignant-chercheur créé ou déclaré vacant. Ces comités de sélection n'étant pas pérennes, ce processus doit être repris tous les ans pour chaque emploi. Il en résulte une charge de travail alourdie, qui est vouée à diminuer avec la constitution d'un vivier de membres. La recherche de membres extérieurs et leur gestion constitue un problème évident, puisqu'ils doivent représenter au moins la moitié du comité et au moins 50 % d'entre eux doivent être présents aux séances.

Les règles de composition des comités de sélection rendent, par ailleurs, leur création difficile dans certaines disciplines aux effectifs trop restreints, où il est difficile de trouver suffisamment de membres.

La DGESIP insiste, toutefois, sur le fait que les délais de recrutement ont été sensiblement réduits par la mise en place des comités de sélection.

Quant à la possibilité pour un président d'université de s'opposer à la nomination d'un enseignant-chercheur retenu par un comité de sélection, celle-ci a connu une application très faible : de 2007 à 2011, ce pouvoir de veto n'a concerné que 47 postes, soit 0,25 % des 14 913 postes publiés. Cette possibilité est très fortement encadrée par la jurisprudence constitutionnelle et administrative.

La décision n° 2010-20/21 QPC du Conseil constitutionnel a précisé, en effet, que « le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs s'oppose à ce que le président de l'université fonde son appréciation sur des motifs étrangers à l'administration de l'université et, en particulier, sur la qualification scientifique des candidats retenus à l'issue de la procédure de sélection ».

Le Conseil d'État a également précisé que le droit du président de l'université de s'opposer à la nomination d'un candidat proposé par le conseil d'administration ne peut être fondé que sur des motifs liés à l'administration de l'établissement, mais en aucun cas sur la qualification scientifique des candidats.

Les effets des comités de sélection sur la prévention du localisme restent difficiles à mesurer. Les critères utilisés pour mesurer ce phénomène d'endo-recrutement des enseignants-chercheurs diffèrent selon le corps considéré.

Pour les maîtres de conférences, on compare le lieu d'obtention du doctorat et l'établissement d'affectation. On obtient ainsi un indice de mobilité académique (IMA). En 2011, 78,6 % des postes publiés et pourvus n'ont pas fait l'objet d'un « endo-recrutement », en progression par rapport à 2008, quand cet IMA n'était que de 75,6 %.

Pour les professeurs des universités, on mesure la mobilité pour les enseignants qui passent du corps de maître de conférences à celui de professeur des universités, en considérant le dernier établissement d'affectation, en qualité de maître de conférences. On obtient ainsi un IMA de 60,8 % pour 2011, contre 51,8 % en 2008.

Le localisme dans le recrutement des enseignants-chercheurs a donc effectivement diminué avec la mise en oeuvre des comités de sélection.

La mobilité des chercheurs - en particulier au moment du recrutement « junior » (comme chargé de recherches ou maître de conférences) ou « senior » (comme directeur de recherches ou professeur) est vitale pour la circulation des idées et des techniques, mais aussi nécessaire pour que les recrutements relèvent d'une évaluation objective des dossiers des candidats. De nets progrès ont été constatés au cours des dernières années concernant la mobilité géographique, mais la mobilité fonctionnelle - entre postes de chercheur, d'enseignant-chercheur, voire de chercheur en entreprise - reste trop limitée, selon le comité de suivi de la loi LRU.

Des données exhaustives sur la mobilité des enseignants-chercheurs recrutés sont rendues publiques chaque année par la direction des ressources humaines du MESR62(*). On constate une amélioration nette du niveau de mobilité des recrutements au niveau des maîtres de conférences. Ainsi, en 2010 près de 79 % des maîtres de conférences recrutés l'ont été dans un établissement autre que celui où ils ont soutenu leur doctorat. Le taux d'endo-recrutement reste, en revanche, élevé pour les recrutements des professeurs, et les progrès à ce niveau ne sont pas notables, selon le comité de suivi de la loi LRU. En 2010, 59 % des professeurs recrutés l'ont été dans l'établissement où ils exerçaient, et ce taux serait bien plus important sans prendre en compte les disciplines où une agrégation du supérieur force à la mobilité.

Les causes de la hausse de la mobilité au niveau des maîtres de conférences sont difficiles à cerner précisément. On peut penser que l'article L. 952-1-1 du code de l'éducation (qui demande aux établissements de présenter les objectifs qu'il se fixe dans ce domaine) introduit par la loi LRU a joué un rôle notable, comme la constitution des comités de sélection, avec un renforcement de la présence de membres extérieurs. D'autres facteurs plus diffus ont pu jouer, comme une meilleure prise de conscience dans le milieu universitaire de l'importance de la mobilité pour la qualité de la recherche et une évaluation plus rigoureuse et plus transparente des unités de recherche par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

c) Le bilan de la politique d'intéressement

En ce qui concerne les enseignants-chercheurs, les primes d'excellence scientifique (PES) sont attribuées sur la base de critères arrêtés par le conseil d'administration après avis du conseil scientifique, avec un périmètre plus large que celui de l'ancienne prime d'encadrement doctoral et de recherche.

La mise en place de référentiel d'activités reconnaissant de nouvelles activités de soutien aux étudiants dans les activités des enseignants-chercheurs a conduit à un nouvel équilibre entre décharges, heures complémentaires et primes pour responsabilités pédagogiques.

En ce qui concerne les personnels administratifs et techniques, au-delà de la mise en place de la prime de fonctions et de résultats des titulaires de la filière administrative de l'éducation nationale, les établissements ont généralement instauré un système de primes en direction des personnels ITRF (ingénieurs et personnels techniques de recherche et de formation) afin que les deux systèmes soient convergents, similaires pour les tous les personnels titulaires quel que soit leur corps.

Les contractuels ont également vu se mettre en place une politique indemnitaire à leur bénéfice, la question restant, d'un point de vue de politique de ressources humaines, de ne pas « illusionner » les individus par une similitude de montants indemnitaires qui les laisseraient ignorer les différences à long terme existant entre les statuts de contractuel et de titulaire. Beaucoup d'établissements ont convaincu leurs comités techniques de renoncer à un rattrapage indemnitaire et de modérer toute progression de « carrière » des contractuels de manière à encourager le passage de concours, auxquels d'ailleurs ces établissements accordent une politique de formation importante.

En vertu de l'article L. 954-2 du code de l'éducation, « le conseil d'administration peut créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération des personnels ».

Un décret du 7 juin 2010 en fixe les modalités dans le champ de la participation à des opérations de recherche : un montant maximal de 50 % du montant disponible pour l'établissement (après déduction des charges nécessaires à l'opération) peut être distribué selon des critères décidés en conseil d'administration et en s'appuyant sur une comptabilité analytique... Peu d'établissements ont pu donc se lancer dans un tel dispositif.

Certains établissements expérimentent un dispositif d'intéressement après détermination d'objectifs précis collectifs (un service, une composante, un laboratoire) ou individuels. L'atteinte des résultats doit être certifiée (publications scientifiques ou résultats de l'évaluation des travaux d'une unité scientifique, qualité des évaluations portées par les étudiants ou taux d'insertion professionnelle dans le champ pédagogique, taux de réussite d'agents formés, délais de traitement ou maîtrise des coûts en matière d'efficience de services...). Le conseil d'administration adopte le dispositif, ses modalités et ses critères.

Ces dispositifs sont actuellement freinés dans leur adoption par les difficultés des établissements qui doivent maîtriser l'accroissement de leur masse salariale et faire des arbitrages entre les axes de dépenses de cette masse salariale.

Vos rapporteurs ont pu relever, lors de leurs visites, un certain nombre d'éléments qui témoignent d'un malaise au sein des enseignants-chercheurs dans la perception qu'ils ont de leur évolution de carrière et qui peuvent laisser craindre un risque de paupérisation. De plus en plus, les compléments de rémunération sont recherchés par les enseignants, que ce soit au travers des heures complémentaires, des décharges, des primes... D'autres enseignants choisissent de jouer sur les libertés qu'offre leur statut particulier, comme les professeurs de médecine ou encore les professeurs d'économie et de gestion qui peuvent être auto-entrepreneurs ou émarger dans les conseils d'administration et les conseils de politique monétaire d'entreprises, et perçoivent à ce titre des agios, ou mêmes les professeurs d'université en droit qui acquièrent automatiquement le titre d'avocat.

Cette situation a des conséquences notables sur l'accompagnement de l'étudiant. Il existe toute une série de règles sur les heures complémentaires, le traitement et l'indemnisation des chercheurs, des règles qui ne sont plus aujourd'hui véritablement adaptées et ne sont donc plus respectées. Les universités devraient pouvoir quantifier cet enjeu de manière précise, en particulier s'agissant du volume des heures complémentaires, en mariant les fichiers de rémunération avec les fichiers de service, mais cela n'est toujours pas possible dans le cadre d'une gestion extrêmement éclatée.

Dans ces conditions, les universités aspirent à la généralisation d'une obligation déclarative imposant à chaque enseignant-chercheur de détailler la teneur des services effectués. Du reste, cela apparaît justifié par le principe selon lequel un ordonnateur doit certifier auprès du comptable le service fait.

Vos rapporteurs regrettent, en outre, l'absence de prime valorisant l'excellence pédagogique, une situation qui tend à renforcer un système d'évaluation individuelle des enseignants-chercheurs déjà largement biaisé en faveur de la recherche dans les procédures de promotion et d'avancement.


* 57 DUPONT-MARILLIA, Françoise, « Le nouveau décret financier des universités : une occasion manquée... peut-être pas », in Actualité juridique - Droit administratif, 2008, p. 2003.

* 58 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 59 Rapport public de la Cour des comptes Résultats et gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2010 publié en mai 2011.

* 60 Lettre DAF-DGESIP n° 2009-0512 du 9 novembre 2009 et lettre DAF B1 2012-0028 relative aux annexes du chapitre consacré à la structure budgétaire des EPSCP autonomes.

* 61 Périmètre RCE 2009 à 2011 hors Nouvelle-Calédonie, l'université de Nouvelle-Calédonie ne relevant pas de la paie à façon.

* 62 Bilans des origines des enseignants-chercheurs recrutés, campagne 2010, http://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/statistiques/89/0/orig2010_192890.pdf.