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L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan

26 mars 2013 : L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan ( rapport d'information )

IV. LE DIFFICILE APPRENTISSAGE DU PILOTAGE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER

A. LES CARENCES DES UNIVERSITÉS EN DISPOSITIFS INTERNES DE CONTRÔLE ET DE PILOTAGE OPÉRATIONNELS

1. Des universités insuffisamment outillées pour gérer de façon prospective leur budget global

La logique de réforme poursuivie par la loi du 10 août 2007 consiste à contrebalancer une plus grande autonomie de gestion accordée aux universités par un renforcement de la contractualisation a priori des objectifs à atteindre et de l'évaluation a posteriori de leurs performances. Au terme de leur accession aux responsabilités et compétences élargies, les établissements ont ainsi vocation à développer des outils de prospective, de pilotage et de gestion divers et suffisamment fins pour disposer d'une visibilité pluriannuelle de leurs ressources humaines, financières et immobilières et de leurs dépenses correspondantes, en fonction des priorités fixées par leur contrat d'établissement. Cela suppose pour les équipes dirigeantes et les services centraux de pouvoir s'appuyer sur des données comptables sincères et régulièrement réactualisées, à partir de tableaux de bord (mettant en rapport les états réalisés et prévisionnels, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle) et d'une comptabilité analytique mettant l'accent sur la vérité des coûts (renforcement d'une logique de coûts complets et réels, données statistiques croisées...).

L'article 45 du décret n° 94-39 du 14 janvier 199445(*) prévoyait déjà l'introduction, au sein de chaque établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, d'une comptabilité analytique. Les exigences de pilotage et de mesure de la performance ont été réaffirmées par la mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) dans son cahier des charges pour la mise en oeuvre de la loi du 10 août 200746(*). Or, cinq ans après l'adoption de la loi LRU, force est de constater que moins d'une dizaine d'universités françaises ont mis en place une comptabilité analytique.

L'article 17 de la loi du 10 août 2007 précise que les établissements « mettent en place un outil de contrôle de gestion et d'aide à la décision de nature à leur permettre d'assumer l'ensemble de leurs missions, compétences et responsabilités ainsi que d'assurer le suivi des contrats pluriannuels d'établissement ». Cet article prévoit également que « les activités de formation, de recherche et de documentation des établissements font l'objet de contrats pluriannuels d'établissement », qui étaient jusqu'alors facultatifs aux termes de l'article 20 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (abrogée depuis l'ordonnance n° 2000-549 du 22 juin 2000). Un certain nombre d'universités ont alors pris l'initiative d'élaborer des contrats d'objectifs et de moyens (COM), sous l'impulsion de la CPU47(*), afin de mieux associer l'ensemble de leurs composantes et de leur communauté pédagogique et scientifique à la réalisation des objectifs stratégiques fixés à l'établissement.

L'article L. 712-9 du code de l'éducation créé par l'article 18 de la loi du 10 août 2007 dispose, en outre, que :

« le contrat pluriannuel d'établissement conclu par l'université avec l'État prévoit, pour chacune des années du contrat et sous réserve des crédits inscrits en loi de finances, le montant global de la dotation de l'État en distinguant les montants affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits d'investissement.

« Les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l'État sont limitatifs et assortis du plafond des emplois que l'établissement est autorisé à rémunérer. Le contrat pluriannuel d'établissement fixe le pourcentage maximum de cette masse salariale que l'établissement peut consacrer au recrutement des agents contractuels mentionnés à l'article L. 954-3.

« L'établissement assure l'information régulière du ministre chargé de l'enseignement supérieur et se dote d'instruments d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial selon des modalités précisées par décret.

« Les comptes de l'université font l'objet d'une certification annuelle par un commissaire aux comptes ».

Il a ainsi conféré aux universités, dans le cadre d'un budget global dont le périmètre a sensiblement été élargi pour recouvrir l'ensemble des dépenses de personnel, une maîtrise plus significative des subventions versées par l'État au titre de la fongibilité asymétrique. Tenues de respecter les plafonds relatifs aux dépenses de personnel et aux emplois fixés par l'État, elles peuvent, en revanche, redéployer leurs crédits entre les deux autres grandes enveloppes budgétaires : les dépenses de fonctionnement autres que la masse salariale et les dépenses d'investissement. En outre, dès lors que le montant global de la dotation de l'État est déterminé dans le cadre du contrat pluriannuel d'établissement, l'horizon temporel du budget des universités est étendu et oblige ces dernières à se doter d'outils de gestion prospective leur permettant de suivre l'évolution pluriannuelle des dépenses liées à leurs différentes activités et, en particulier, des emplois et de la masse salariale correspondants.

L'obligation d'une certification annuelle des comptes des universités par un commissaire aux comptes, dans les conditions précisées par le décret du 27 juin 200848(*) sur le régime budgétaire et financier applicables aux établissements publics d'enseignement supérieur, les a contraintes à s'aligner sur les règles de la comptabilité publique. Beaucoup d'universités sont désormais dotées d'un contrôleur de gestion. Certaines d'entre elles, comme l'université de Strasbourg, disposent de tableaux de bord ou de plans de développement à cinq ou à dix ans, qui s'appuient sur une vision consolidée de leurs moyens (humains, financiers, patrimoniaux) et du coût de l'ensemble de leurs activités. Cette évolution a été rapide mais demeure inachevée dans un nombre encore important d'établissements.

L'impératif de contrôle des coûts, consécutif au passage aux RCE, a contraint les universités autonomes à passer d'une comptabilité d'engagements à une comptabilité analytique. Le logiciel SIFAC49(*), en remplacement de son prédécesseur NABUCO50(*), devait permettre de mettre en place ce type de comptabilité afin de conduire chaque établissement à évaluer le coût complet des diplômes, de ses filières ou d'un étudiant-type d'une UFR spécifique51(*).

Toutefois, l'accès sélectif à SIFAC, restreint aux plateformes financières (unités financières chargées de l'exécution du budget), a été critiqué car il imposait aux directeurs de composante, quand bien même ils seraient ordonnateurs de certaines dépenses et disposeraient d'une délégation de signature, de passer par ces plateformes. Cette centralisation de l'exécution budgétaire, qui permet certes d'obtenir une vision globale réactualisée du coût des différentes activités de l'université, a rajouté une lourdeur administrative supplémentaire en amoindrissant la proximité entre les services centraux et les services gestionnaires des composantes52(*).

99 établissements d'enseignement supérieur disposent du logiciel SIFAC et peuvent donc potentiellement établir une comptabilité analytique. En réalité, selon les données recueillies par la DGESIP, seulement quatre établissements ont déployé la comptabilité analytique sur l'ensemble de leurs activités et quatre sont en cours de formation-action pour un déploiement prévu en juin 2013. Plusieurs universités utilisent cette fonctionnalité de façon partielle, sans qu'il soit possible de les dénombrer. Des travaux de recherche de décembre 2010 font apparaître qu'une grande majorité d'universités sont encore dotées « d'outils élémentaires de pilotage guidés par une seule logique de surveillance, et ce de façon plus ou moins incomplète » et que les pratiques universitaires continuent d'être « caractérisées par une communication et une utilisation des informations de pilotage produites encore trop centralisées »53(*).

Dans son rapport public annuel de février 2012, la Cour des comptes a évalué le passage aux RCE de sept universités parisiennes. Elle regrette le recensement très insuffisant des risques et des engagements pesant sur les comptes des universités. Les passifs sociaux (notamment les congés à payer et les comptes épargne-temps) ne sont pas retracés dans les comptes. Elle souligne, en particulier, la faiblesse de la politique de formation dans ces établissements qui n'assure pas une professionnalisation effective de la fonction comptable et financière.

Dans ces conditions, les universités passées aux RCE ne sont pas en mesure de respecter pleinement les dispositions de l'article 18 de la loi LRU, aux termes duquel « l'établissement assure l'information régulière du ministre chargé de l'enseignement supérieur et se dote d'instruments d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial ». En l'absence de vision consolidée de leurs comptes, les établissements sont rarement en capacité de retracer leurs multiples sources de financement et ne respectent donc pas leur obligation de transparence budgétaire par la publication d'un budget agrégé détaillant les apports de l'établissement à ses unités propres, les apports de l'établissement à des unités constituées avec des partenaires et les apports, notamment extrabudgétaires, des organismes partenaires, conformément aux dispositions du décret du 27 juin 2008.

Les marges de progrès sont encore substantielles dans une connaissance plus fine par les universités des coûts complets de leurs principales activités, indispensable à une tarification plus juste, en particulier lorsqu'il s'agit de monter des dossiers sollicitant un financement sur projet, qu'il soit national ou européen. Les réponses aux appels à projet sont, en effet, encore trop souvent établies à partir des seuls coûts directs, nécessairement incomplets.

Les quatre universités visitées par vos rapporteurs ont souligné le défaut intrinsèque du financement contractuel français qui réside dans l'absence de prise en compte, a priori, des frais d'environnement. L'incapacité à raisonner en coûts complets se traduit par un préciput54(*) (également appelé taux d' « overheads ») considéré par la communauté scientifique comme très largement insuffisant dans le cadre des projets financés par l'Agence nationale de la recherche (ANR). Alors que le préciput versé par l'ANR dépasse difficilement les 10 %, l'université de Strasbourg rappelle que ses structures de recherche, aux coûts fixes particulièrement lourds, nécessiteraient un « overheads » de l'ordre de 28 % pour atteindre l'équilibre. Les universités dénoncent une véritable « ignorance culturelle » typiquement française chez les financeurs sur projet nationaux qui tendent à considérer les frais d'environnement comme un impôt indu. Le calcul des coûts fixes de structures ou d'hébergement doit être additif, et non pas déductif des montants négociés dans le cadre de contrats de recherche.

2. Un accompagnement de l'État et de l'AMUE imparfait, difficilement réactif, voire parfois inadapté

Responsable du pilotage national des établissements assurant une mission de service public d'enseignement supérieur et de recherche, l'État devrait s'assurer que les services administratifs de tutelle, les opérateurs disposant d'une autonomie de gestion et les organismes chargés de l'évaluation communiquent entre eux sur la base de données et de systèmes d'information partagés. À ce titre, il revient au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de définir des référentiels de pilotage communs aux universités dès lors qu'elles étaient dotées d'une large autonomie budgétaire et financière, afin de les accompagner dans l'exercice de leurs nouvelles compétences en matière de gestion de leurs personnels et de leur patrimoine. Ce n'est qu'en établissant, au niveau national, des cadres de gestion fonctionnels communs à l'ensemble des opérateurs que peuvent intervenir la collecte, l'analyse, le partage et l'évaluation d'informations fiables et cohérentes.

Dans cette logique, l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAENR) avaient élaboré, en octobre 2007, un « Cahier des charges établi en vue de l'élargissement des compétences des universités prévue par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités ». Ce document définissait les critères permettant d'apprécier la capacité d'une université à assumer les nouvelles compétences prévues par la loi et à en tirer le plus grand parti. Il a servi de référentiel d'évaluation aux audits conduits par l'IGAENR préalablement au passage de chaque université aux RCE (dits « audits pré-RCE »).

Certains audits préalables de l'IGAENR ne concluaient pas à la capacité de l'établissement à assumer les RCE. Malgré ces préventions, des universités ont été poussées à passer à l'autonomie budgétaire et financière afin de « tenir les délais », avec même quelquefois des petits « coups de pouce » sous la forme d'aide contractuelle aux recrutements, dont on découvre aujourd'hui la nocivité dès lors que ces aides, qui n'avaient qu'un caractère temporaire, ont au final mis les universités en déséquilibre structurel, en ne pouvant faire l'économie de compétences managériales supplémentaires.

Pour autant, si ces audits ont permis aux universités d'identifier leurs faiblesses et leurs forces dans la perspective de leur passage aux RCE, ils n'ont pas conduit à la définition d'un référentiel de pilotage et de gestion qui aurait servi de dénominateur commun à l'ensemble des établissements. Les universités n'ont pas disposé, par conséquent, de la visibilité nécessaire sur les données nécessaires à l'élaboration régulière de diagnostics sur leur santé comptable et financière. De 2009 à 2012, les services centraux du MESR ont contemplé passivement le passage des universités aux RCE. Aucun outil de suivi et de support n'a été mis en place au niveau national afin d'accompagner les établissements dans la gestion d'une masse salariale transférée qui, représentant parfois jusqu'à 80 % du total des moyens récurrents attribués, a largement contribué à une rigidification des budgets universitaires, sans que les équipes n'y aient été préparées.

Au fil de leurs auditions et de leurs déplacements, vos rapporteurs ont eu le sentiment que les services de tutelle n'avaient pas eux-mêmes anticipé avec précision les conséquences du transfert aux universités de l'autonomie de gestion, en particulier de la dévolution de la masse salariale. En ne définissant pas le contenu concret de l'autonomie en termes de gestion budgétaire et financière, l'État a manqué à ses responsabilités dans la normalisation des procédures de gestion qui auraient dû être partagées par l'ensemble des universités, tout autant que dans la construction d'une nouvelle culture de gestion et de responsabilité.

Preuve que l'État ne maîtrisait pas lui-même le concept d'autonomie des universités : la masse de données réclamées par le ministère aux universités dans le cadre d'enquêtes régulières a, de façon assez paradoxale, considérablement augmenté au cours de ces cinq dernières années. Le nombre d'indicateurs a dépassé allègrement la centaine, diminuant d'autant la fiabilité des informations collectées et leur degré de comparabilité entre établissements. Certaines informations recueillies ont pu paraître obsolètes, voire en complète contradiction avec le principe même d'autonomie. À titre d'exemple, la direction générale des ressources humaines du MESR a maintenu l'obligation pour les universités, pourtant responsables de la gestion de leurs personnels et de leurs recrutements, de communiquer aux rectorats la numérotation de leurs postes.

Dans ces conditions, l'Agence de mutualisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE) et les universités ont navigué à vue dans l'élaboration d'outils de gestion partagés. L'AMUE explique, en particulier, que l'insuffisante réactivité de son appui logistique auprès des universités, qui lui vaut de nombreuses critiques, tient en grande partie à l'absence d'identification par la tutelle d'un besoin clair d'informations fortes et fiables qui aurait justifié une mutualisation via la mise en place d'un outil de gestion partagé par l'ensemble des universités. Sans référentiel de gestion commun, chaque université a manifesté des besoins particuliers, largement influencés par leur contexte propre et leurs spécificités, auxquels l'AMUE n'a pas été en mesure de répondre.

Il n'est ainsi pas surprenant que nombre d'universités aient fait le choix de développer en interne leurs propres instruments de gestion, bien souvent en faisant appel à des prestataires extérieurs. L'université de Strasbourg a mis au point un système d'information lui permettant d'intégrer des éléments de trésorerie (paie) dans sa gestion des ressources humaines, afin de faire correspondre consommation de la masse salariale et volume d'activités de ses personnels. En effet, le logiciel national « POEMS » de gestion pluriannuelle de la masse salariale et des emplois55(*), qui permet certes d'effectuer des simulations à partir de projetions de paie, ne répondait pas aux besoins particuliers de l'université, en raison de son caractère jugé trop « macroscopique ». L'université travaille également, à l'heure actuelle, à la mise au point d'un système d'information permettant de gérer de façon intégrée l'ensemble des fonctions de scolarité : formations, dossier étudiant, orientation, examens, alumni (anciens élèves)...

L'université d'Avignon a souligné, pour sa part, les coûts considérables de maintenance de l'outil SIFAC, évalués à 70 000 euros, ainsi que des dysfonctionnements notables dans l'utilisation des outils OREMS-RCE (outil de remontée des emplois de la masse salariale) et POEMS. L'université regrette les coûts de fourniture d'outils de gestion de l'AMUE (100 000 euros sur trois ans), qu'elle juge hors de proportion par rapport aux tarifs proposés par une entreprise privée pour un outil immédiat (7 000 euros). L'université de Picardie déplore, de son côté, l'impossibilité d'établir une interface entre les données de trésorerie et le suivi du volume d'activités, en particulier dans la gestion des personnels, à partir du logiciel SIFAC.

Les outils développés en interne à l'initiative propre des établissements sont généralement conçus dans une logique du moins impactant sur le personnel administratif tant des services financiers que des services chargés de la scolarité. Ils sont, par conséquent, difficilement mutualisables par l'AMUE qui se doit de viser les meilleures pratiques internationales. L'agence travaille, à l'heure actuelle, sur un projet dénommé « DÉCISIONNEL », mené en parallèle avec le projet « PRISME », d'intégration des différentes « briques » applicatives constituant les systèmes d'information des établissements, qui devrait être opérationnel à partir de 2014. Les premières fonctionnalités de ce projet concerneront en particulier le pilotage des emplois et de la masse salariale, ainsi que la mise à disposition de tableaux de bord stratégiques destinés au président, et la mobilisation des données destinées aux tutelles. L'objectif est d'établir un socle de gestion commun à l'ensemble des universités, dont l'interopérabilité devrait permettre à chacune des universités d'insérer ses propres applications (« briques »), et au ministre de bénéficier d'items comparables.

Le développement de portails tels que le portail « PapESR » (portail d'aide au pilotage de l'enseignement supérieur et de la recherche, présentant les données statistiques de l'enseignement supérieur et de la recherche), l'outil relatif aux opérations de recrutement « GALAXIE », les échanges de type « COFISUP » ou plus récemment le développement de l'application nationale de gestion des personnels « PERSE » (prestations et échanges sur les ressources humaines de l'enseignement supérieur à l'usage des établissements) constituent des outils utiles au pilotage à la fois au ministère et aux universités, sans pour autant constituer des systèmes d'information partagés.

En revanche, l'AMUE a mis en place, en collaboration avec la CPU, un accompagnement renforcé en matière de formation au pilotage et de guides, qui a été jugé globalement de qualité par les universités, en particulier par leurs personnels d'encadrement :

- publication d'un guide pour la mise en place d'un tableau de bord à l'usage du président ;

- un cycle annuel de formation destiné aux présidents, incluant un volet pilotage ;

- des conférences construites avec le réseau des responsables des cellules de pilotage ;

- des formations et des dossiers publiés sur le site de l'AMUE ;

- des formations à l'outil POEMS dans le domaine du pilotage de la masse salariale.

Par ailleurs, une subvention exceptionnelle de 250 000 euros avait été attribuée par l'État aux universités accédant aux RCE :

- 200 000 euros destinés à financer les formations des personnels et à solliciter les cabinets externes de consultants spécialisés dans les processus de changement ;

- 50 000 euros destinés à financer une politique indemnitaire au bénéfice des personnels investis dans le passage aux compétences et à couvrir le surcoût de rémunération pour le recrutement de profils particuliers.

Le montant de cette subvention, non récurrente, est jugé insuffisant au regard de l'ampleur des coûts induits par le passage à l'autonomie. Malgré des efforts consentis par l'État dans la création d'emplois de catégorie A+ appelés à assurer les fonctions d'administrateurs au sein des services de pilotage budgétaire et financier, les établissements déplorent encore l'absence d'un vivier durable de compétences de haut niveau adaptées et directement opérationnelles pour l'administration des fonctions support. Compte tenu de l'évolution significative des métiers d'encadrement au sein de l'enseignement supérieur (le changement d'appellation des secrétaires généraux des universités en directeurs généraux des services en est la traduction), les universités appellent à la reconnaissance et à la valorisation au sein de la fonction publique d'État de ces nouveaux types de carrières.

Les établissements d'enseignement supérieur, à la différence des organismes de recherche, se caractérisent traditionnellement par un sous-encadrement administratif important. La création d'une filière spécifiquement dédiée aux métiers de l'encadrement administratif dans l'enseignement supérieur et la recherche au sein de l'École supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (ÉSÉN) est souvent évoquée et devrait faire l'objet, selon vos rapporteurs, d'une réflexion approfondie, en collaboration avec l'AMUE, la CPU et l'Association des secrétaires généraux d'établissements publics d'enseignement supérieur. Les actions de formation initiale et continue de ces personnels conduites par l'ÉSÉN et l'AMUE mériteraient d'être mieux coordonnées et documentées.

En outre, vos rapporteurs regrettent l'absence d'un effort durable et mutualisé en faveur de la formation continue des personnels administratifs de l'enseignement supérieur. Cet effort, qui pourrait utilement s'inspirer de la cotisation des collectivités territoriales à hauteur de 1 %56(*) de leur masse salariale, affectée au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour le financement de la formation continue des agents territoriaux, a été évoqué. Un tel fonds mutualisé devrait permettre la mise en place d'un véritable service public de la formation continue des personnels administratifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, géré conjointement par l'ÉSÉN et l'AMUE.

3. Un dialogue de gestion avec les composantes à parachever

L'homogénéisation des systèmes d'information au sein même d'un établissement constitue encore un défi majeur pour nombre d'universités. Elle est pourtant indispensable pour une remontée fiable de l'ensemble des informations des composantes vers les services centraux de l'université afin d'établir une correspondance entre le volume constaté d'activités et les moyens effectivement mobilisés. Elle est déterminante pour la capacité d'une université à anticiper et piloter le volume des heures complémentaires et celui des vacations assurées par les enseignants.

Lorsque le traitement des fonctionnaires était assumé par l'État sur son budget général, l'établissement avait l'habitude de prendre en charge sans grande difficulté les heures complémentaires et les vacations gérées par les composantes et leurs services d'exécution budgétaire. Selon les cas, une enveloppe de crédits pouvait être déléguée à la composante et était accompagnée, le cas échéant, d'une limitation des heures à financer, de manière à maîtriser des dépenses dont le déclencheur était l'équipe pédagogique de l'unité d'enseignement de la composante (en règle générale, du « département »). Dans bien des endroits, cette limitation des heures complémentaires était superflue, les discussions sur le budget et sur les services réalisés s'avérant suffisantes.

Depuis le passage à l'autonomie, la formalisation du dialogue de gestion entre l'établissement et chacune de ses composantes est devenue incontournable, afin de palier la disparition de moyens directement fléchés sur les unités d'enseignement et de recherche. La création au sein du conseil d'administration de l'université d'une commission des moyens associant les composantes, leurs directeurs et d'autres personnes sélectionnées de façon ad hoc, ainsi que des représentants des personnels, permet de faire le bilan de la consommation de masse salariale dans les composantes au regard de critères de charges partagés. Une révision de l'allocation des ressources peut être envisagée dans ce cadre-là en interaction avec les services centraux et l'équipe présidentielle. Cette commission permet de rester dans un cadre transversal à l'établissement et d'éclairer le conseil d'administration sur les décisions à prendre.

Sur le modèle des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens négociés entre les universités et leurs instituts universitaires techniques (IUT), la CPU a incité les établissements à systématiser le dialogue de gestion avec leurs composantes sur la base d'une contractualisation pluriannuelle. Le recours à ces COM entre établissement et composantes dépend toutefois uniquement des bonnes volontés locales. Le conseil d'administration de l'université de Strasbourg a ainsi validé, à la mi-2012, le premier COM de l'établissement avec l'École de management de Strasbourg pour la période 2013-2017. Pour sa part, l'université d'Angers entend généraliser la conclusion de COM avec chacune de ses composantes dès la mise en oeuvre de son prochain contrat d'établissement pour 2013-2017.

Les marges de progression dans la formalisation du dialogue de gestion entre établissements et composantes sont encore substantielles. Aujourd'hui, les composantes de certaines universités sont restées dans une logique de moyens et non de projet dans leur rapport avec l'exécutif de l'établissement, en raison soit d'un passage aux RCE encore récent, soit de résistances culturelles, de la persistance de logiques facultaires et de la faible reconnaissance institutionnelle des instances dirigeantes.

Vos rapporteurs estiment que l'organisation de conférences budgétaires, mises en oeuvre dans encore trop peu d'établissements, entre l'exécutif de l'université et les directeurs de composantes et leurs responsables financiers permet de nourrir des allers-retours réguliers entre services financiers centraux et déconcentrés sur l'utilisation des crédits au niveau de chaque unité. Ces échanges garantissent une vision consolidée fiable et cohérente des moyens consommés et disponibles par les services centraux de l'université. Il semble indispensable que ces discussions budgétaires se généralisent et s'appuient sur une programmation pluriannuelle des activités, des postes et des crédits : sans que le recours éventuel à des COM soit perçu comme une lourdeur bureaucratique et une contrainte excessive sur l'exercice par les composantes de leurs libertés pédagogiques. La programmation pluriannuelle doit être le levier d'un dialogue de gestion respectueux et surtout responsabilisant. C'est elle qui permettra la mise au point de mécanismes d'allocation interne des moyens qui assureront une meilleure objectivation des besoins de chaque composante.

En tout état de cause, le dialogue de gestion entre l'établissement et ses composantes est indispensable pour mesurer la consommation de masse salariale, au vu des charges, des maquettes, de l'organisation des enseignements, du potentiel d'enseignement, et permettre aux services responsables, le cas échéant, de l'infléchir. En matière de formation comme de recherche, il n'est pas possible de développer un projet d'établissement si le conseil d'administration ne dispose pas d'un réel contrôle sur les moyens, et en particulier sur la masse salariale et l'affectation des postes.

Beaucoup reste encore à construire dans ce domaine.

4. L'absence d'interconnexion entre les outils de gestion des universités et des organismes de recherche

Vos rapporteurs ont pu constater que très peu d'outils communs de gestion ont été développés entre les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST - organismes de recherche) et les universités. Cette mutualisation est quasi inexistante au niveau des PRES, compte tenu du peu d'appétence des organismes de recherche pour ce mode de coopération. L'étanchéité de leurs systèmes d'information respectifs est telle que la gestion des personnels de recherche, de leurs promotions et de l'attribution des primes diffère au sein d'une même équipe de recherche ou d'un laboratoire universitaire, selon qu'il s'agit d'un enseignant-chercheur relevant de l'EPSCP ou d'un chercheur relevant de l'EPST. Cette séparation institutionnelle va jusqu'à la gestion des services de restauration, les cantines étant parfois distinctes pour les personnels des organismes de recherche et des universités sur un même site...

Certains EPST, tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), ont fait, néanmoins, preuve de bonne volonté au travers de la mise en place de la délégation globale de gestion, qui suppose l'instauration d'un seul centre de gestion pour un laboratoire ou une unité mixte de recherche. Le renforcement de cette procédure est indispensable afin de garantir aux universités une vision consolidée des moyens humains et financiers de leurs structures de recherche.

De l'avis de l'ensemble des personnes auditionnées, l'implication des organismes de recherche est cruciale dans le succès des politiques de site poursuivies par les regroupements universitaires. Les difficultés d'ordre statutaire entravant la mobilité entre les corps d'enseignants-chercheurs et de chercheurs ne favorisent pas ce rapprochement réclamé par la très grande majorité des universités.

5. Le nouveau système d'accompagnement déployé par le ministère depuis 2012 : une avancée notable

Consciente des bouleversements subis et des lourdes difficultés auxquelles sont confrontés les établissements, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a décidé de mettre en oeuvre une véritable politique d'accompagnement des universités. Son ministère a déployé, dès l'été 2012, un système de diagnostic, d'accompagnement et de remédiation des situations déficitaires.

Un tableau de bord de suivi de la situation financière des établissements a été mis en place, servant de support normé à l'analyse de l'origine des déficits ou des dérapages, qu'elle soit de nature comptable, conjoncturelle ou structurelle. L'élaboration concertée de ce tableau de bord relève d'un pôle de relations avec les établissements constitué au sein du ministère, réunissant des référents disposant d'une expérience reconnue dans la gestion de ce type de situations, issus des rectorats, de la direction générale des finances publiques, de l'IGAENR et de la DGESIP. Il a déjà permis d'identifier une vingtaine d'indicateurs constituant autant d'outils partagés de diagnostic permanent qui permettront de mieux anticiper les déficits et de les prévenir, au lieu de les constater chaque année.

En coopération avec l'IGAENR, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a organisé des « diagnostics-flash » dès qu'un double déficit consécutif est observé, établis par une équipe composée d'un ancien président et d'anciens directeurs généraux des services d'universités. Ces équipes sont appelées à se déplacer dans les établissements concernés, à coopérer avec les recteurs et à rechercher les meilleures voies de redressement avec les équipes de direction.

Cette nouvelle méthode d'accompagnement, non stigmatisante, a permis notamment de trouver un juste compromis assisté d'un plan pluriannuel d'apurement, dans une université particulièrement en difficulté :

- en déficit annuel croissant depuis deux ans, en prévision très lourde pour 2012 ;

- dans l'impossibilité de voter le budget prévisionnel pour 2013 ;

- qui avait entrepris un mouvement de recrutement interne généralisé soutenu par les partenaires locaux.

Après une phase de dialogue constructif, le budget prévisionnel pour 2013 de cette université a finalement été voté en février de cette année, accompagné d'une aide exceptionnelle du ministère, avec une autorisation de déséquilibre trois fois moins important qu'à l'initial, en décembre 2012, grâce à des re-calculs, des économies réelles assumées par la direction et assorti d'un plan de résultat sur trois ans.

Dans le même temps, cette politique d'accompagnement permet de former les personnels de direction et de gestion des universités confrontés à de lourdes difficultés budgétaires. Ces diagnostics-flash sont établis conformément à un cahier des charges qui vise à aboutir à une analyse partagée et à proposer des mesures d'urgence, de façon à revenir à l'équilibre dès l'exercice suivant. Sans s'affranchir des règles budgétaires et comptables établies par le décret du 27 juin 2008 précité, c'est toujours au recteur qu'il revient d'établir le budget des universités après deux déficits consécutifs. Toutefois, la méthode de concertation mise en place par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche conduit les recteurs à élaborer ce projet de budget avec les présidents d'université concernés, qui peuvent normalement le présenter et le faire valider par leur conseil d'administration.

Les diagnostics-flash permettent d'isoler des difficultés principalement d'ordre conjoncturel, notamment celles consécutives aux changements de culture comptable introduits par les commissaires aux comptes d'une année sur l'autre, tels que l'inclusion des provisions sur les congés payés des fonctionnaires, celles liées aux contraintes d'une coopération interuniversitaire susceptibles de peser sur l'environnement budgétaire d'une université, ou encore celles résultant d'opérations immobilières non couvertes par les exercices précédents. D'autres situations budgétaires relèvent, en revanche, d'un problème avéré de modèle économique.

Néanmoins, ces efforts d'accompagnement et cette méthodologie nouvelle ne permettent pas d'identifier où se situent les décrochages effectifs entre développement de l'université et évolution de la dotation. Certaines universités mettent l'accent sur des situations de sous-dotation dont elles ne peuvent expliquer les raisons, même si l'insuffisance de ces dotations par rapport aux activités de l'université est bien constatée (donc validée) par les différentes études d'inspection citées.


* 45 Décret n° 94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

* 46 IGF-IGAENR, cahier des charges établi en vue de l'élargissement des compétences universités prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités, octobre 2007.

* 47 La CPU a mis en place un groupe de travail intitulé « Contrats d'objectifs et de moyens ».

* 48 Décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies.

* 49 « Système d'information financier, analytique et comptable ».

* 50 « Nouvelle approche budgétaire et comptable ».

* 51 MUSSELIN, Christine, BARRIER, Julien, BOUBAL, Camille, et SOUBIRON, Aude, Liberté, responsabilité... et centralisation des universités, rapport publié le 27 août 2012 sous contrat avec l'École supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 52 Ibidem.

* 53 CARASSUS, David, BARADAT, Caroline, et DUPUY, Élodie, Caractérisation des modes de pilotage des universités françaises dans un contexte de mutation, rapport élaboré en partenariat avec le MESR, l'ÉSEN et l'IGAENR, décembre 2010.

* 54 Pourcentage de la subvention qui a été accordée aux bénéficiaires de financements sur projet et qui est versé en supplément de la subvention à l'établissement hébergeur.

* 55 L'AMUE a proposé ce logiciel, créé par le ministère des finances, à ses adhérents, après une expérimentation sur site pilote, et en a assuré le déploiement et l'assistance.

* 56 Obligation légale, réduite à 0,9 % pour les années 2012 et 2013.