II. L'AUTONOMIE : UN DÉFI POUR LA COHÉRENCE ET L'UNITÉ DU SERVICE PUBLIC DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE
La réforme de l'autonomie des universités ne saurait se résumer à une modernisation de sa gouvernance et de ses mécanismes de gestion budgétaire et financière. Elle visait avant tout à améliorer la qualité du service public rendu aux usagers. Une université performante doit être en mesure de transmettre des connaissances, de développer les compétences de ses étudiants et de les préparer à l'entrée dans la vie active ; elle doit reposer sur une recherche dynamique qui irrigue l'ensemble du système d'enseignement supérieur, à la fois moteur de l'innovation et de la croissance et créatrice d'emplois.
L'article 1 er de la loi du 10 août 2007 a modifié l'article L. 123-3 du code de l'éducation afin d'étendre le champ des missions du service public de l'enseignement supérieur à l' orientation et l'insertion professionnelle , ainsi qu'à sa participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche . Le service public de l'enseignement supérieur et de la recherche continue néanmoins d'être articulé autour de ses deux missions fondamentales : la formation initiale et continue , et la recherche scientifique et technologique .
A. L'ENJEU DE LA MAÎTRISE DE L'OFFRE DE FORMATION : DES ÉTABLISSEMENTS PARTAGÉS ENTRE PLURIDISCIPLINARITÉ ET DIFFÉRENCIATION
Avec plus de 3 600 diplômes de licences habilitées, le paysage national des formations supérieures est insuffisamment lisible pour ses premiers destinataires, les jeunes, ainsi que leurs familles et les secteurs professionnels. L'offre de formation supérieure du niveau licence se caractérise par une arborescence et une complexité qui génèrent de la confusion tant au plan national qu'au plan international. En effet, elle comprend :
- 2 217 licences professionnelles réparties entre 47 dénominations nationales et un peu moins de 2 000 spécialités ;
- 1 420 licences générales, comportant 322 intitulés différents dont plus de 200 intitulés (soit 67 %) uniques qui ne concernent qu'un seul établissement, une soixantaine d'intitulés (soit 19 %) qui ne concerne que deux à cinq établissements, une quarantaine d'intitulés (soit à peine 14 %) étant partagée par le plus grand nombre d'établissements.
Ce constat, lié à la volonté des universités d'accroître leur attractivité, est en contradiction avec le caractère général et national de la licence . Vos rapporteurs soulignent que la carte nationale des formations, prévue par la loi (article L. 614-3 du code de l'éducation), fait toujours défaut 20 ( * ) .
Comme l'indique le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), cette multiplicité d'intitulés ne concerne, toutefois, qu'un nombre limité d'établissements :
- seules 10 universités se caractérisent par un grand nombre (de 5 à 18) d'intitulés uniques de licence ;
- 19 universités proposent trois ou quatre intitulés uniques ;
- la majorité des universités (38) n'en proposent que très peu (un ou deux) ou pas du tout (une dizaine d'universités).
La procédure d'habilitation des diplômes a favorisé l'inflation de l'offre de formation, qui a été identifiée par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) comme une des principales sources de difficultés financières attestées des universités.
1. Une régulation de l'offre de formation et une mise en cohérence de cette offre avec le projet d'établissement insuffisantes
Un des objectifs de la loi LRU consistait à responsabiliser les universités dans la définition de leur politique de formation et de recherche au regard des besoins du public étudiant et de leur environnement socio-économique. La soutenabilité financière de cette politique de formation , à la lumière des moyens disponibles, devait être prise en compte par l'exécutif de l'établissement.
Vos rapporteurs ont pu constater que les universités qui ont rempli cet objectif sont précisément celles qui sont parvenues à mettre leur offre de formation en cohérence avec un projet d'établissement appuyé sur une analyse fine de l'ensemble de ces paramètres . Condition déterminante pour l'efficacité de cette politique de formation, ce projet d'établissement a fait l'objet d'une large concertation de tous les acteurs de la formation universitaire (enseignants et étudiants) et a donc été relativement bien accepté par les responsables de composantes.
En revanche, le constat de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) sur l'évolution de la qualité de la politique de formation conduite par les universités dans le cadre de leur passage à l'autonomie est globalement sévère. Dans son audit du pilotage et de l'organisation de la fonction formation dans les universités de juillet 2012, l'inspection estime que le renforcement de l'autonomie des universités n'a pas, pour l'heure, contribué à la rationalisation de leur offre de formation , et ce en dépit du renforcement de la contractualisation entre établissements et État et de la mise en place du parcours Licence-Master-Doctorat (LMD) 21 ( * ) .
Au contraire, dans un paysage universitaire de plus en plus concurrentiel marqué par l'harmonisation des parcours universitaires dans le système LMD, l'idée semble s'être diffusée au sein des établissements qu'il fallait diversifier l'offre de formation (avec le sentiment que communiquer sur des « points saillants » pouvait faire la différence), sans pour autant tenir compte de la demande réelle des étudiants. Dans un certain nombre d'établissements, des mentions de master ont ainsi été ouvertes malgré des effectifs étudiants potentiellement très faibles, comme produits d'appel sur un catalogue...
Dans le cadre de leur passage à l'autonomie et de l'affirmation de leur identité au sein du paysage académique et scientifique national, européen et international, les universités doivent être particulièrement attentives aux déterminants de leur attractivité auprès de la population étudiante. Il leur faut, à cet égard, définir un équilibre optimal entre pluridisciplinarité et affirmation de l'identité de l'établissement autour de niches de spécialisation , et s'y tenir durablement. De nombreux établissements ont multiplié les nouvelles formations, parfois sans évaluation préalable solide des besoins réels de leur environnement économique, ni des attentes du public étudiant, cherchant uniquement à se distinguer des autres établissements par l'aspect novateur de leurs diplômes, voire surtout quelquefois de leurs libellés .
Ces nouvelles formations ont contribué à rendre le paysage national de la formation universitaire extrêmement confus. Elles révèlent même, dans certains cas, une mauvaise appréhension par ces universités des fondements de leur attractivité et une insuffisante mise en cohérence de leur politique de formation avec leur projet d'établissement. En l'absence d'informations sur le contenu précis et les débouchés de ces nouveaux enseignements, les étudiants ne sont pas en mesure de se déterminer en connaissance de cause. Peu importe l'inventivité du libellé du nouveau diplôme, les étudiants et leurs familles fondent traditionnellement leur choix sur la notoriété générale de l'université ou sur l'adéquation du projet d'établissement avec une aspiration personnelle déjà fortement affirmée. Demeurent ainsi attractifs les établissements qui apportent la preuve de la qualité des formations dispensées, en particulier sur la base des résultats et du rythme de l'insertion professionnelle de leurs diplômés, mettent en place une évaluation régulière des enseignements et consacrent des efforts de façon innovante à la formation évolutive de leurs enseignants en lien avec le secteur professionnel concerné.
Il a été relevé par vos rapporteurs que les établissements vertueux, en règle générale, sont ceux qui ont mis en place, au-delà d'un dialogue nourri avec le territoire et le tissu économique et d'une réflexion prospective sur les nouveaux métiers qui réclament de nouvelles compétences, une évaluation régulière des enseignements .
Le rapport précité de l'IGAENR relève plusieurs éléments susceptibles d'expliquer la difficulté rencontrée par des universités dans la maîtrise de leur offre de formation :
- les composantes exercent insuffisamment leur rôle de filtre des projets de nouvelles formations , conçus d'abord par les enseignants-chercheurs dans le cadre strict de leurs disciplines. Il est rare qu'elles soient mises en cohérence avec l'offre de formation des autres composantes et, plus largement, avec la stratégie globale de l'établissement. C'est là la manifestation du maintien d'un esprit facultaire, facteur de frein puissant à la cohérence globale ;
- les conseils des études et de la vie universitaire (CEVU) et les conseils d'administration n'ont pas suffisamment assuré le rôle d'arbitre qui leur incombe. La pertinence des projets de création de nouvelles formations et leur soutenabilité financière au regard des moyens disponibles ne sont pas examinées de façon contradictoire, leur adoption en conseil d'administration s'imposant quasiment de fait ;
- l'architecture des diplômes adoptée par certaines universités, fondée sur une conception excessivement disciplinaire des formations , ne favorise pas l'adoption effective des modalités d'orientation ou de réorientation par le biais de passerelles, ni des objectifs en termes d'insertion professionnelle qui ne semblent pas encore appropriés dans la culture universitaire.
Au cours de leurs déplacements, vos rapporteurs ont identifié plusieurs logiques à l'oeuvre dans la régulation de l'offre de formation en fonction de l'identité et du projet de l'université et de l'intensité de ses liens avec les milieux professionnels environnants.
Des universités dites de proximité, aux effectifs étudiants relativement faibles, définissent leur identité par rapport aux spécificités analysées de leur territoire et aux besoins recensés du bassin d'emploi.
Bien qu'attachée à la pluridisciplinarité et à la qualité de ses formations de niveau licence, l'université d'Avignon et des Pays du Vaucluse (un peu plus de 7 000 étudiants) a eu à coeur de développer des niches de spécialisation , en rapport direct avec les atouts (ou traditions) du territoire, qui en font une « orchidée » universitaire dans les domaines du patrimoine et de la culture, et de l'agroalimentaire. De même, l'université de La Rochelle a développé une stratégie de niche dans les créneaux porteurs de l'environnement et du développement durable ainsi que de l'économie numérique, afin de se démarquer de l'université de Poitiers dont la notoriété est déjà confortablement installée par exemple dans les domaines du droit et de l'économie.
À une tout autre échelle, l'université de Strasbourg, qui depuis la fusion de ses trois établissements constitutifs en 2009 22 ( * ) compte plus de 43 000 étudiants, a également intégré dans sa politique de formation et de recherche le maintien de disciplines « orchidée » telles que les langues rares et le patrimoine linguistique, au travers de la constitution d'une École européenne des langues.
L'équilibre optimal entre pluridisciplinarité et différenciation par niches d'enseignement et de recherche est sans doute plus difficile à atteindre pour les universités de rang intermédiaire, partagées entre les exigences immédiates d'un environnement socio-économique complexe et parfois défavorisé, et une ambition de rayonnement national et international.
Dans une région caractérisée par un des plus faibles taux d'accès à l'enseignement supérieur (6,21 % contre 12,43 % en moyenne nationale), l'université de Picardie - Jules Verne, avec près de 23 000 étudiants, a fait le choix de mettre l'accent sur une offre de formation en proximité extrêmement diversifiée qui se traduit par 25 licences généralistes, 13 diplômes universitaires de technologie (DUT) et 30 licences professionnelles, souvent en alternance, ainsi que 18 masters comprenant 77 spécialités 23 ( * ) . Cette vaste palette de formations entraîne des contraintes de fonctionnement lourdes, accentuées par la délocalisation de nombreuses antennes d'enseignement sur l'ensemble de la région, qui soutient fortement ces choix utiles à l'accès de sa population à l'enseignement supérieur. Reste à développer, soutenir et accompagner les diplômés du premier cycle dans leur mobilité géographique pour accéder aux diplômes supérieurs.
Dans une configuration analogue à celle de l'université d'Amiens, l'université de Caen Basse-Normandie, qui accueille 24 200 étudiants sur six sites de l'agglomération caennaise et sur cinq antennes, s'est également efforcée d'adapter son offre de formation pluridisciplinaire aux « défis liés à l'environnement régional, à la nécessité d'élever le niveau de qualification et de renforcer les poursuites d'études dans [la] région » 24 ( * ) . L'accent a été mis, entre autres, sur le développement de la transversalité entre les disciplines et des passerelles afin de faciliter une éventuelle mobilité au sein de l'offre de formation universitaire, mais aussi avec les autres formations d'enseignement supérieur (classes préparatoires aux grandes écoles, sections de technicien supérieur...). L'université de Caen s'est fait un point d'honneur de développer l'offre de formation d'ingénieurs, déficitaire en Basse-Normandie.
L'université de Cergy-Pontoise a poursuivi une double stratégie à destination de ses 17 000 étudiants consistant à renforcer, diversifier et étoffer, d'une part, son offre de formation professionnelle, tout en continuant d'accorder une place particulière à l'apprentissage, et à occuper, d'autre part, des créneaux susceptibles de répondre à des attentes locales, en développant des spécialités peu couvertes par les universités parisiennes 25 ( * ) .
La plupart des interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs lors de leurs déplacements dans les universités ont souligné que la loi LRU, en faisant de la définition d'un projet d'établissement cohérent avec les besoins socio-économiques du territoire et les moyens disponibles l'enjeu principal de l'autonomie, leur avait posé la question même de la vocation du service public de l'enseignement supérieur et de la recherche. Celui-ci doit-il être entendu comme la mise à disposition des usagers d'une offre de formation, adossée à la recherche, la plus diversifiée et la plus pluridisciplinaire possible à tous les niveaux ou comme un ensemble de filières de spécialité répondant aux besoins du territoire d'implantation ? L'affirmation de l'objectif de 50 % de diplômés de l'enseignement supérieur d'une classe d'âge dans le cadre du plan « Réussite en licence » a conduit les universités à s'interroger sur la compatibilité d'une stratégie de spécialisation de leur offre de formation avec le maintien de leurs missions de service public entendues comme telles depuis des décennies et jamais remises en cause.
Vos rapporteurs estiment que la qualité et la pertinence de la politique de formation et de recherche d'une université doivent s'apprécier au regard de leur dimension, du public étudiant visé et du contexte socio-économique territorial. L'objectif de réussite en licence conduit certains établissements, en particulier ceux de proximité et de rang intermédiaire, à mettre l'accent sur une offre de formation pluridisciplinaire de haut niveau en premier cycle , à l'instar des collèges universitaires d'inspiration anglo-saxonne, afin que leurs étudiants soient préparés, dans des conditions optimales, soit à entrer dans la vie active, soit à poursuivre des études au sein d'autres établissements plus éloignés mais mieux armés en recherche dans des domaines spécialisés. Le maintien dans la proximité des « petites et moyennes » universités doit précisément permettre au plus grand nombre d'étudiants d'avoir accès aux études supérieures.
Au-delà de leur vocation pluridisciplinaire au stade de la licence, d'autres établissements de dimension réduite peuvent, compte tenu de leurs spécificités historiques, culturelles, sociales et géographiques, être tentés de développer de puissantes filières de spécialisation dès le premier cycle, adossées à une recherche dynamique et performante, sur le modèle des niches ou « orchidées » d'enseignement et de recherche qui fondent la très forte identité d'universités telles qu'Avignon ou La Rochelle ; mais là se pose véritablement la question du coût de ces choix et de ces ambitions, et de qui l'assume.
2. Le creusement des inégalités entre filières et l'accentuation du biais en faveur de la recherche
Consécutivement à la loi LRU, dans la définition de la stratégie de formation et de recherche de l'université, la centralisation du processus décisionnel autour du conseil d'administration et de son président a conduit, aux yeux d'une partie de la communauté universitaire, à marginaliser le rôle des autres instances élues (le conseil scientifique - CS - pour la politique scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire - CEVU - pour la politique de formation) ainsi que celui des directeurs de composantes (UFR, départements, laboratoires...). Le président de la Conférence des doyens et directeurs d'UFR scientifiques (CDUS), M. Jean-Marc Broto, considère que « la loi LRU a totalement oublié le rôle des composantes dans les universités » 26 ( * ) .
La concurrence internationale se trouve aujourd'hui exacerbée par des classements internationaux qui privilégient très largement les investissements massifs de la recherche dans le domaine des « sciences dures » (essentiellement la médecine, les mathématiques appliquées, la physique et la chimie industrielles et les technologies de pointe...) et des innovations scientifiques dont le bénéfice socio-économique est aisément identifiable voire quantifiable. Dans ces conditions, les présidents d'université, réputés détenir les clés de la stratégie de leur établissement et donc de la répartition des ressources entre les unités de formation, sont parfois accusés de favoriser des filières considérées comme « porteuses » en termes de rayonnement international et donc d' « aspiration » des financements aussi bien récurrents que sur projet (européens comme ceux provenant de l'Agence nationale de la recherche - ANR -), au détriment principalement des sciences humaines et sociales (lettres, langues, économie et gestion, science politique...).
Aussi bien dans l'esprit de la communauté universitaire elle-même que dans l'imaginaire collectif, les parcours de formation des élites en sciences humaines et sociales continuent d'être portés par les grandes écoles de réputation ancienne, parmi lesquelles les écoles normales supérieures, les grandes écoles de commerce, les instituts d'études politiques... C'est là une déception lorsqu'on sait que la vraie modernité aurait résidé dans une plus grande hybridation entre les différentes voies d'accès à l'enseignement supérieur et dans une plus grande transversalité des enseignements du premier cycle .
Selon vos rapporteurs, le biais en faveur des sciences dites dures et des sciences appliquées ne trouve cependant pas son origine uniquement dans la loi LRU. Il tient à une culture d'évaluation de la recherche qui valorise encore très insuffisamment les sciences humaines et sociales. Cette asymétrie a été considérablement accentuée par l'explosion des financements sur projet qui favorisent la recherche appliquée par rapport à la recherche fondamentale.
Dans la course effrénée aux financements sur projet compétitifs, alimentée par le programme des investissements d'avenir porté par le grand emprunt, les dirigeants d'université ont très largement encouragé le montage de projets concentrés sur la recherche. L'innovation dans les sciences dures étant considérée comme la principale source de reconnaissance nationale et internationale, l'enseignement, qui constitue pourtant au même titre que la recherche une des missions fondamentales de notre service public de l'enseignement supérieur, semble avoir été, aux yeux d'une partie de la communauté universitaire, le parent pauvre de la politique d'allocation des moyens conduite dans la période récente .
Ce déficit d'attention prioritaire portée aux conditions de l'enseignement a pu avoir des conséquences particulièrement néfastes sur l'évolution professionnelle de certaines catégories de personnels d'enseignement et de recherche :
- une précarisation rampante des « post-doc » employés comme techniciens « haut de gamme » de laboratoire, sans diversification de leurs activités et gestion prospective de leurs carrières ;
- une inattention au déroulement de carrière des enseignants du second degré employés à l'université . Leur carrière se trouve parfois pénalisée par leur choix d'intégrer l'enseignement supérieur, au lieu d'être valorisée, en l'absence de gestion de leur carrière (notation, évaluation, promotion et avancement) déléguée vers le supérieur. Or, ce problème a vocation à prendre de l'ampleur, car les enseignants du second degré seront de plus en plus sollicités pour assurer des enseignements transversaux et garantir la continuité du lien avec l'enseignement secondaire dans les équipes pédagogiques mixtes.
* 20 Rapport du comité de suivi de la loi LRU pour l'année 2012.
* 21 Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, Audit du pilotage et de l'organisation de la fonction formation dans les universités , rapport n° 2012-085, juillet 2012.
* 22 Université Strasbourg-I - Louis Pasteur, université Strasbourg-II - Marc Bloch et université Strasbourg-III - Robert Schuman.
* 23 Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, Rapport d'évaluation de l'université de Picardie - Jules Verne , section des établissements, décembre 2011.
* 24 Projet de développement stratégique 2012-2016 de l'université de Caen Basse-Normandie, adopté par le conseil d'administration le 4 novembre 2011.
* 25 Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, Rapport d'évaluation de l'université de Cergy-Pontoise , section des établissements, août 2009.
* 26 Déclaration du 31 janvier 2013 à l'Agence d'informations spécialisées AEF, citée dans la dépêche n° 178304 du 5 février 2013.