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Sahel : Pour une approche globale

3 juillet 2013 : Sahel : Pour une approche globale ( rapport d'information )

RAPPEL DES PRINCIPAUX FAITS INTERVENUS DEPUIS LE PRÉCÉDENT RAPPORT « MALI : COMMENT GAGNER LA PAIX » ? (23 AVRIL 2013)

- Avril -

23 avril : attentat contre l'ambassade de France à Tripoli, blessant deux gardes français ;

25 avril : Le Conseil de sécurité autorise une force de 12 600 Casques bleus chargés de stabiliser le Mali. Cette Mission intégrée de l'ONU pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) doit prendre le relais de la MISMA au 1er juillet 2013 ;

29 avril : décès du caporal-chef Stéphane Duval, sixième soldat français tué au Mali.

--Mai--

13 mai : nomination de Tiébélé DRAMÉ comme Conseiller spécial du Président du Mali pour les négociations

15 mai : la Conférence des donateurs à Bruxelles réunit 3,2 milliards d'euros de promesses de dons pour le développement du Mali

17 mai : le président Diocounda TRAORÉ déclare à Paris5(*) que "Le MNLA est constitué de Maliens, de compatriotes à nous auxquels nous avons réservé un traitement différent de celui réservé aux jihadistes, et avec lesquels nous allons dialoguer, discuter" ;

19 mai : l'Aménokal des Ifoghas Intalla Ag Attaher démissionne du MNLA pour prendre la présidence du Haut Conseil de l'Unité de l'Azawad (HCUA) ; le MIA est dissous ;

23 mai : attentats au Niger simultanément à Agadez et à Arlit, revendiqués par le MUJAO et par Mokhtar Bel Mokhtar ;

27 mai : Le premier tour de l'élection présidentielle au Mali est fixé au 28 juillet et le deuxième tour au 11 août (Conseil des ministres) ;

28 mai : un soldat français est blessé à Kidal par un tir isolé ;

Fin Mai : début des négociations à Ouagadougou entre les groupes armés du Nord du Mali et l'émissaire spécial du Président de la République malienne, Tiébélé DRAMÉ, sous l'égide du médiateur de la CEDEAO, le président burkinabé Blaise COMPAORÉ.

--Juin--

- 2 juin : au Niger, des détenus, dont certains terroristes, s'évadent de la prison de Niamey ;

- 2 juin : Des habitants de Kidal affirment que des membres du MNLA s'en sont pris aux populations noires pour les "expulser" vers Gao. Le MNLA dément toute "chasse aux Noirs". Plusieurs personnes sont retenues en détention. Le gouvernement malien dénonce une "épuration raciale".

- 5 juin: Des combats sont rapportés, dans la zone d'Anefis, entre des membres du MNLA et l'armée malienne. La France appelle les "groupes armés" à "déposer les armes", estimant que l'armée malienne a "vocation à se déployer sur l'ensemble du territoire". Dans un communiqué, le gouvernement malien fait part de « sa disponibilité au dialogue pour recouvrer l'unité nationale et l'intégrité du territoire ». Il assure que « l'objectif recherché » par l'offensive de son armée dans le Nord-Est est « de ramener la paix et la sécurité sur l'ensemble du territoire national, favoriser le retour de l'administration et le bon déroulement » de la présidentielle « dans un environnement sécurisé et à la date indiquée ». De son côté, le vice-président du MNLA affirme être « disponible aux côtés de la médiation et de la communauté internationale pour discuter ».

- 8 juin : les négociations reprennent à Ouagadougou en vue d'un accord le 10 juin ; alors que la signature de l'accord est annoncée comme imminente, elle est finalement retardée, du fait de réticences du gouvernement de Bamako ; les négociations reprennent, après des allers retours entre Bamako et Ouagadougou ;

- 18 juin : signature de l' « Accord préliminaire à l'élection présidentielle et aux pourparlers inclusifs de paix au Mali » entre les représentants du gouvernement du Mali, le MNLA et le HCUA ;

- 25 juin : le Conseil de sécurité des Nations unies autorise le déploiement de la MINUSMA au 1er juillet ;

- Juillet 2013 -

- 1er juillet : transfert d'autorité de Serval et de la MISMA à la MINUSMA, l'opération de maintien de la paix des Nations unies ;

- 28 juillet (prévisionnel) : premier tour de l'élection présidentielle.

I. LA STABILISATION RELATIVE DU MALI NE DOIT PAS FAIRE OUBLIER L'URGENCE À TRAITER LES RACINES PROFONDES DE LA CRISE

A. LA DIMINUTION DE LA MENACE TERRORISTE SE MATÉRIALISE PAR LE TRANSFERT D'AUTORITÉ À LA MINUSMA AU 1ER JUILLET

1. Le Conseil de sécurité de l'ONU a confirmé la sécurisation du territoire malien en autorisant le déploiement de la MINUSMA
a) Un territoire entièrement visité par les forces françaises, où la menace terroriste a significativement diminué

Nous ne reviendrons pas sur les résultats remarquables obtenus par nos forces armées au cours de l'opération Serval, déjà décrites dans le précédent rapport6(*), si ce n'est pour rappeler leur efficace bilan : près de 600 terroristes et 350 tonnes d'armements neutralisés (dont une bonne partie provenant de l'armée malienne), 150 dépôts logistiques, centres de commandement ou d'entrainement et une centaine de véhicules détruits.

Dans l'Adrar des Ifoghas, nos forces ont combattu, avec les soldats tchadiens, dans des conditions très difficiles, contre un ennemi déterminé et pour qui la vie n'a que peu de valeur, contre des combattants bardés d'explosifs n'hésitant pas à se faire sauter sur des caisses de munitions. C'est une véritable « caverne d'Ali Baba » qu'elles ont démantelée dans la vallée de l'Amétetaï, la forteresse d'Aqmi. Avec une dizaine de chaînes de fabrication d'engins explosifs improvisés, de multiples armes, mais aussi des technologies informatiques et télécom des plus sophistiquées.

Personne ne doute plus aujourd'hui de la virulence de la menace qu'abritait le Nord Mali, non plus que de son rythme vertigineux de prolifération, désormais enrayé : d'après la plupart des estimations, de 150 combattants estimés en 2007 dans les katibats d'AQMI, leur nombre s'est révélé plus proche, en 2012, de 4507(*). « Selon des informations concordantes, environ 3 000 terroristes, appartenant pour l'essentiel aux trois grandes factions, étaient engagés dans les combats. Ansar Dine a pu compter jusqu'à 1 200 hommes  », affirmait le chef d'état-major des armées, l'Amiral Guillaud8(*).

Nous voulons rendre ici à nouveau hommage aux forces françaises, à nos soldats qui sont engagés en ce moment même au Mali par 50° à l'ombre, sans oublier les six d'entre eux qui ont laissé leur vie au Mali. Nous n'oublions pas, non plus, les blessés.

La situation est aujourd'hui largement sécurisée, comme le montre le faible nombre d'incidents sécuritaires recensés ces dernières semaines sur le territoire malien, alors que le retrait des forces françaises a déjà commencé. Il faut aussi rappeler, pour évaluer le risque de poches terroristes résiduelles, que l'ensemble du territoire malien a été visité par les forces françaises, y compris des zones où aucun affrontement n'avait eu lieu, comme par exemple la région de Taoudénni. L'objectif a vraiment été de visiter chaque recoin du territoire ou cache potentielle pour les terroristes.

Carte n° 1 : L'ensemble du territoire malien a été visité par les forces françaises de l'opération SERVAL (situation à la fin avril)

Source : ministère de la défense

La carte ci-dessus fait le point du déploiement de Serval à la fin avril, mais les opérations se sont poursuivies depuis, avec environ 100 sorties aériennes par semaine et des opérations terrestres continues. Ainsi par exemple, fin mai, l'opération « Ceuze » s'est largement déployée dans la région située entre Gao et In Zekouan (Nord-est de Gao).

Mi-juin, des caches d'armes étaient encore découvertes dans la vallée du Tigargar (2 tonnes de roquettes, 12 tonnes de nitrate de potassium et de phosphates, utiles pour la fabrication d'explosifs, pour la seule semaine du 17 juin).

Sans relâche, nos troupes sillonnent le pays, gênant les trafics, acquérant du renseignement et ciblant des objectifs qui peuvent ensuite être traités, le cas échéant, par nos forces spéciales.

De fait, l'évolution de la situation est spectaculaire et si on ne peut exclure des attaques terroristes isolées, la capacité des groupes terroristes à mener, sur le sol malien, des actions coordonnées a sûrement été significativement réduite. À Gao par exemple, lieu où les terroristes du MUJAO ont pu bénéficier d'une certaine proximité avec la population notamment dans les villages « wahhabites », la vie a repris son cours, le marché « Damien Boiteux », réhabilité par Serval, a rouvert fin avril, les écoliers sont retournés à l'école....

L'amiral Guillaud, chef d'état-major des armées, décrivait en ces termes9(*), fin mai, la situation sur la plan militaire : « Il n'y a plus de sanctuaire djihadiste au Mali : 80 % de la logistique des terroristes a été détruite et ils ont été chassés des zones de peuplement. L'État malien a commencé à réinvestir le Nord. Enfin, il n'y a plus dans le Nord-Mali de zone où nous ne soyons allés, seuls ou accompagnés des forces africaines, au premier rang desquelles les Tchadiens et les Nigériens, mais sans oublier les Mauritaniens avec lesquels nous avons coopéré dans le Nord-ouest, en plein accord avec les autorités de Bamako. »

Vos rapporteurs soulignent à nouveau la remarquable qualité de l'intervention des forces françaises, engagées sur un théâtre particulièrement exigeant.

Rappel des principaux enseignements du retour d'expérience de SERVAL sur le plan militaire (voir le rapport : « Mali : Comment gagner la paix ? »

Points positifs : l'intégration interarmées a été poussée jusqu'à un niveau élémentaire permettant des opérations combinées : lors de la bataille de l'Adrar des Ifoghas, les drones et des avions Atlantique 2 ont permis aux troupes au sol de bénéficier des appuis combinés de la chasse, des hélicoptères de l'aviation légère de l'armée de terre, et de l'artillerie. Le partage du renseignement « inter-agences », aussi bien entre nos services qu'avec nos alliés, est devenu plus fluide. Enfin, le processus de ciblage a été plus efficace, comme le prouve l'absence de dommages collatéraux. Le soutien logistique est, enfin, un gigantesque défi, relevé.

Les lacunes capacitaires demeurent et n'ont pu être comblées que par l'aide, en partie du moins, de nos alliés. Le transport stratégique militaire tout comme le transport tactique ont été insuffisants alors que ce sont des éléments clés sur ce type de théâtre. En matière de renseignement-observation, nous avons certes déployé nos deux drones Harfang plus tôt que prévu - dès le 20 janvier -, mais cette capacité s'est révélée insuffisante, de sorte que le soutien de drones américains a été indispensable. Pour le ravitaillement en vol aussi, nous avons bénéficié de l'aide des États-Unis qui, aujourd'hui encore, mettent à notre disposition, en moyenne, trois avions par jour. Nous avons également eu recours à des ravitailleurs espagnols, britanniques et allemands. Enfin, nous ne disposons toujours pas d'hélicoptères lourds. En Europe, seuls les Allemands et les Britanniques en possèdent (les Britanniques les mobilisent en Afghanistan tandis que les Allemands demeurent contraints par leurs règles d'engagement des forces). Ces appareils présentent l'avantage de conserver par forte chaleur leur capacité de charge.

Le retour d'expérience de l'opération Serval ayant déjà été, d'un strict point de vue militaire, dressé dans le premier rapport du groupe de travail Sahel, il ne sera donné ici que quelques exemples illustrant les très grandes qualités déployées par l'armée française :

« Nous sommes allés assez loin dans la prise de risque (...). Nous avons eu à accomplir des opérations que nous n'avions pas menées depuis Diên Biên Phu : nous avons ainsi parachuté des bulldozers pour construire une piste d'atterrissage afin de permettre aux avions d'assurer le ravitaillement en eau et, depuis Kolwezi, nous n'avions pas mené d'opérations aéroportées aussi importantes que celle que nous avons conduite au-dessus de Tombouctou, pour laquelle il a fallu mobiliser simultanément seize appareils.10(*) »

Les combats de l'Adrar des Ifoghas fin février ont été livrés par une température de 45°. Chargé de trente kilos, chaque homme avait besoin de dix litres d'eau par jour. Comme ils étaient deux mille, ce sont donc vingt tonnes d'eau qu'il fallait acheminer quotidiennement, soit la capacité de deux avions C-130. D'autre part, dans les conditions météorologiques actuelles, un C-160 Transall ne peut transporter que vingt-huit passagers au maximum, contre soixante en plein hiver.

Aujourd'hui il fait 50° au Nord Mali. Plus de 200 soldats français ont été victimes de « coups de chaleur ». Sous un soleil de plomb, dans les véhicules de l'avant blindés (VAB), la température ressentie monte aujourd'hui jusqu'à des niveaux bien supérieurs. Près de Gao, la saison des pluies a commencé et handicape le déroulement des opérations.

Nos soldats ont tenu par ces conditions extrêmes, non seulement parce qu'ils étaient bien entraînés, mais aussi parce que nous avons pu relever le défi logistique11(*) titanesque qu'a représenté l'opération Serval.

Des réticences ou hésitations ont pu s'exprimer, au moment du vote de la résolution 2100, sur l'insuffisante sécurisation du territoire malien, susceptible de mettre en danger les casques bleus de l'ONU. Elles ont abouti, non seulement au maintien d'une présence militaire française en dernier recours, mais aussi à une autorisation, sous forme de « oui, sauf si la situation se dégrade» dans la résolution. Cette autorisation conditionnait le transfert d'autorité à un rapport positif du Secrétariat Général, au vu des évolutions constatées sur le terrain.

La résolution 2100 du 25 avril 2013 créant la MINUSMA

Les 15 membres du Conseil de Sécurité ont adopté le 25 avril, à l'unanimité, la résolution 2100 autorisant la transformation de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) en Mission intégrée multidimensionnelle de stabilisation des Nations Unies pour le Mali (MINUSMA). Huit délégations, dont les trois Etats membres africains du Conseil, ont apporté leur co-parrainage au texte préparé par la France : les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Rwanda, le Togo, le Maroc, le Luxembourg, l'Australie et la Corée du Sud.

La résolution 2100 permet à l'ONU de prendre le relais des forces françaises et africaines au Mali et d'amorcer la phase de stabilisation. Le texte contient aussi des mesures pour le maintien de la paix et le soutien du processus politique par les Nations Unies.

1- Calendrier La création de la MINUSMA est effective depuis l'adoption de la résolution. Jusqu'au 1er juillet 2013, cette mission a repris les activités de l'actuel bureau des Nations Unies au Mali. Elle est dirigée par un Représentant spécial du SGNU pour le Mali, pour coordonner les agences, fonds et programmes et commencer sa mission de soutien au processus politique.

À partir du 1er juillet, un « transfert d'autorité » a été effectué de la MISMA à la MINUSMA : la MISMA a cessé d'exister et la MINUSMA a commencé, progressivement, les opérations militaires et civiles prévues par son mandat, pour une durée initiale d'un an. Les contingents africains déjà déployés constituent l'essentiel de la MINUSMA (on parle d'un « rehatting » des contingents africains, qui passent sous casque bleu) mais d'autres États seront appelés à contribuer (le plafond autorisé, soit 11 200 soldats et 1 440 policiers est deux fois supérieur aux contingents africains actuellement présents au Mali).

La résolution avait prévu que le Conseil de sécurité se réunirait, de nouveau, 60 jours après l'adoption (soit le 25 juin) pour refaire le point sur les conditions sécuritaires. Si le Conseil estimait qu'une menace sécuritaire majeure subsistait dans les zones où la MINUSMA doit opérer, le Conseil ferait les ajustements nécessaires pour le calendrier de déploiement. Un nouveau rapport du SGNU est demandé, à partir du 1er juillet, tous les trois mois.

2- Mandat de la MINUSMA La MINUSMA dispose d'un mandat particulièrement « robuste », fondé sur le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, qui autorise le recours à la force.

La résolution 2100 autorise en effet les Casques bleus à jouer un rôle "dissuasif" et à prendre des "dispositions actives pour empêcher le retour d'éléments armés dans les principaux centres urbains". La MINUSMA est autorisée à "utiliser tous les moyens nécessaires" (sous-entendu : y compris le recours à la force) à cette fin, ainsi que pour protéger les civils, son personnel, le patrimoine culturel au Nord Mali, le soutien au travail des acteurs humanitaires et l'appui aux autorités maliennes pour traduire en justice les auteurs de crimes de guerre et contre l'Humanité, y compris dans le cadre de la saisine de la Cour Pénale Internationale.

Le texte revient sur le processus politique, que la MINSUMA doit faciliter (soutien aux élections, au dialogue avec les groupes armés non-terroristes qui acceptent l'unité et l'intégrité du Mali). La mission doit appuyer et coordonner d'autres tâches civilo-militaires, comme le déminage.

La MINUSMA bénéficie, enfin, d'un mandat large sur la question des Droits de l'Homme. La mission est chargée de surveiller, aider aux enquêtes et rapporter au Conseil toutes les violations de Droits de l'Homme et du droit international humanitaire, sans restriction. Les observateurs des Droits de l'Homme seront déployés "à travers tout le pays". La mission comprendra aussi des conseillers spécialistes de la protection de l'enfance et des femmes.

3- La force d'appui « Serval prolongé » La résolution 2100 autorise les Forces françaises à intervenir, sur demande du Secrétaire général de l'ONU, en appui à la MINUSMA, en cas de menace grave et imminente. Il s'agit d'une clause de protection de dernier recours contre les menaces résiduelles, les forces françaises ne se substituant pas à la MINUSMA dans la mise en oeuvre de son mandat.

4- Les organisations régionales La résolution 2100 reconnaît un rôle politique important aux organisations régionales africaines. L'appui des Nations Unies à la mise en oeuvre de toutes les dimensions de la feuille de route malienne devra se faire en étroite coordination avec l'UA et la CEDEAO. L'importance de la collaboration entre ces trois organisations pour apporter une solution durable à la crise malienne est soulignée. Le texte salue aussi le déploiement de la mission européenne de formation militaire EUTM, l'appelle à se coordonner avec la MINUSMA, et prend en compte le rôle du Représentant spécial de l'UE pour le Mali.

Le rapport prévu par la résolution 2100, qui vient d'être présenté au Conseil de sécurité, fait d'ailleurs le constat d'une baisse significative de la menace.

b) Le Conseil de sécurité de l'ONU a donné son « feu vert » pour le déploiement de la MINUSMA au 1er juillet

Le rapport du secrétariat général de l'ONU sur la situation au Mali demandé par la résolution 2100 (45 jours suivant son adoption) a été présenté le 10 juin. Sur ce fondement, le Conseil de sécurité a statué positivement lors de sa réunion du 25 juin.

Ce rapport indique que l'essentiel des 6 085 soldats de la MISMA passeraient sous commandement MINUSMA au 1ER juillet, ce qui comprend six bataillons d'infanterie, une unité de réserve et deux unités de police, ainsi que des officiers d'État-Major.

Dans ce rapport, le secrétariat général de l'ONU rappelle que la MINUSMA va se déployer dans un environnement inédit pour le maintien de la paix (compte tenu du risque sécuritaire résiduel) et que son mandat n'inclut pas l'imposition de la paix ou la lutte anti-terroriste, lesquelles tâches seront assumées par les forces françaises. La protection des civils dans les zones de déploiement sera, néanmoins, une "priorité immédiate" pour l'opération de maintien de la paix. Les contraintes climatiques (saison des pluies), logistiques et sécuritaires obligeront à un déploiement progressif de la MINUSMA.

La génération de force, encours à l'heure où ce rapport est mis sous presse, pourrait inclure des contingents des pays suivants : Chine, Bangladesh et Ghana pour du génie ; Népal et Cambodge pour du déminage ; Chine, Niger et Togo pour du soutien médical ; Bangladesh et Côte d'Ivoire pour du transport ; Sénégal, Togo et Niger pour une flotte d'hélicoptères militaires. En revanche, à part la France, aucun État membre européen n'a pour l'heure prévu d'envoi de soldats (hormis le personnel d'encadrement).

Le déploiement sera réparti sur deux secteurs : Ouest (Tombouctou) et Est (Gao), en dehors du quartier général de Bamako, qui abrite le représentant spécial Bert KOENDERS.

La présence d'officiers français au sein de la MINUSMA est confirmée, en la personne du chef d'état-major de la MINUSMA, le général français Vianney PILLET, et des colonels LAVAUX et BALSAN, respectivement adjoint au chef des opérations et responsable de la planification.

c) Les freins déjà identifiés pour le déploiement de la MINUSMA n'ont pas tous été levés

Outre la situation sécuritaire, vos rapporteurs identifiaient, dans leur rapport du mois d'avril, plusieurs autres freins pour le déploiement de la MINUSMA. Force est de constater qu'ils n'ont pas été levés, même s'ils n'ont pas empêché jusqu'à présent le déploiement de l'opération de maintien de la paix.

Le premier était la difficulté pour les contingents africains de la MINUSMA à se déployer vers le Nord, à disposer de l'équipement nécessaire pour remplir leurs missions et à satisfaire aux standards onusiens.

Ces difficultés, réelles, n'ont pas manqué d'être soulignées dans le rapport du Secrétariat général de l'ONU, qui, sans remettre pour autant en cause le transfert d'autorité à l'ONU au 1er juillet, demande un délai de quatre mois supplémentaires pour que les bataillons africains se mettent aux normes des opérations de maintien de la paix.

Ce même rapport estime d'ailleurs que, début juin, les promesses en capacités aériennes de soutien à la MINUSMA restaient limitées, ce qui ne lui permettrait sans doute pas d'atteindre sa pleine capacité opérationnelle avant la fin 2013.

De fait, malgré les efforts fournis pour accélérer ce déploiement, il faut se rendre à l'évidence : il reste assez lent. La France assure d'ailleurs la mise aux standards onusiens des contingents mauritanien et tchadien (le contingent nigérien étant déjà aux standards onusiens) tandis que les Britanniques et les Américains assurent celle d'autres contingents.

Jusqu'à la fin juin, les Français étaient seuls à Kidal. Ce n'est que très récemment qu'est arrivée une compagnie béninoise d'environ 150 hommes. Vos rapporteurs jugent qu'un déploiement de la MINUSMA pourrait y être accéléré.

Le deuxième frein identifié était une forme de réticence de fait des autorités maliennes, au-delà des discours officiels, à voir se déployer une opération de maintien de la paix sur leur sol.

Suggestion : déployer plus rapidement les Casques bleus de la MINUSMA dans le Nord et en particulier à Kidal.

d) La MINUSMA, un rôle d'appui au processus politique à conforter

En vertu de la résolution 2100, la MINUSMA est une opération de maintien de la paix « intégrée » qui dispose de compétences particulièrement étendues en matière de missions civiles.

Le représentant spécial de l'ONU Bert KOENDERS a notamment sous sa responsabilité l'aide à l'organisation des élections (même s'il n'entre pas dans le mandat, en tant que tel, de « certifier » leur bon déroulement), le conseil aux autorités maliennes ou encore l'important volet « droits de l'homme ».

Les Nations unies disposent à cet égard d'une expertise qui doit être mieux mobilisée en faveur du Mali. Vos rapporteurs l'ont déjà dit, tout comme les représentants du Gouvernement français auprès des Nations unies, le déploiement des observateurs droits de l'homme doit être accéléré et amplifié : seule une dizaine est actuellement sur place.

De même, les moyens onusiens devraient être mieux mobilisés pour assurer le bon déroulement du processus électoral.

Il est à craindre que, dans l'attente de la montée en puissance de la MINUSMA, la force Serval ne soit, de fait, obligée de prendre en charge un certain nombre de missions qui relèveraient, en théorie, du mandat onusien.

Ainsi, des tâches comme amener le matériel de vote, sécuriser les plus sensibles des 2 000 bureaux de vote du Nord etc... vont, de fait, incomber à Serval.

2. La force « Serval prolongée » restera un élément de sécurisation en dernier recours
a) Le désengagement relatif des forces françaises ira plus lentement qu'annoncé initialement

Le calendrier de désengagement (relatif) des forces françaises, annoncé dès les mois de mars-avril, ne sera pas complètement tenu : le rythme de désengagement sera en réalité plus lent qu'annoncé.

Le Président de la République avait annoncé, lors d'une conférence de presse, que les soldats français présents sur place seraient moins de 4 000 au 1er mai - de fait, ils étaient 3 850, les 200 hommes d'EUTM Mali inclus - 2 000 en juillet et 1 000 en décembre.

Ces prévisions se fondaient néanmoins sur une situation qui, depuis, a évolué : la MINUSMA, selon l'ONU, ne sera pleinement opérationnelle, ni le 1er juillet, ni le 1er septembre, mais plutôt le 1er novembre. D'autre part, alors que le premier tour de l'élection présidentielle devait avoir lieu à la fin de la première quinzaine de juillet et le second le 21 juillet, ces échéances sont respectivement reportées au 28 juillet et au 11 août ; or, les autorités maliennes, ainsi que l'ONU, sollicitent l'aide de Serval pour le transport des urnes dans certaines zones, y compris à Kidal12(*). La Cour pénale internationale, enfin, sollicite un soutien logistique de la part des forces françaises.

Dans ces conditions, l'objectif de ramener nos effectifs à 2 000 hommes doit se déplacer vers la fin de l'été (septembre, au mieux, plutôt que juillet). Toutefois, cela ne devrait pas empêcher de les réduire à 1 000 avant la fin de l'année.

De fait, les effectifs de la force Serval sont aujourd'hui stabilisés à environ 3 200 militaires, et ce jusqu'à fin septembre. Vos rapporteurs, qui avaient déjà mis en avant tous les obstacles existant au désengagement français, n'en sont nullement surpris.

Dans cet effectif de 1 000 hommes fin 2013, (qui sera essentiellement centré sur Gao, pôle de commandement et de logistique et l'une des principales bases de la MINUSMA), sont comptés les formateurs européens de la mission EUTM Mali, les militaires intégrés à l'état-major de la MINUSMA et les éléments de liaison insérés dans ses unités. « Serval prolongé » (rebaptisé groupement tactique interarmées -GTIA- « Désert ») devrait compter de 650 à 700 hommes.

Force est de constater que 1 000 hommes, cela restera un contingent important. Pour l'instant, le gouvernement français ne donne pas d'indications précises sur la pérennisation de leur implantation, à terme, sur le sol malien. La consolidation d'une base française au Mali, qui semble avoir été, pour un temps au moins, une demande des autorités maliennes, semble aujourd'hui exclue. Pour autant, personne ne dit ce qu'il adviendra, à terme, de ce dispositif.

D'après vos rapporteurs, cette question devrait être pensée dans le cadre plus global de la réorganisation de notre présence militaire en Afrique de l'Ouest (cf. ci-après).

b) Des conditions d'appel à « Serval prolongé » (ou « Groupement désert ») qui garantissent l'autonomie de décision française

Les conditions de recours aux forces françaises sont définies par un accord entre la MINUSMA et les forces françaises, détaillant les conditions de mise en oeuvre de l'autorisation donnée par le Conseil de sécurité des Nations unies aux forces françaises de venir en soutien à cette mission en cas de menace "imminente et sérieuse" pesant sur elle (paragraphe 18 de la résolution 2100).

C'est le principe d'une subsidiarité entre la MINUSMA et les forces françaises qui doit s'appliquer : par principe, la MINUSMA doit appliquer son mandat de protection des civils par tous les moyens nécessaires et, "En appui aux autorités de transition maliennes, stabiliser les principales agglomérations, en particulier dans le nord du pays, et, dans ce contexte, écarter les menaces et prendre activement des dispositions afin d'empêcher le retour d'éléments armés dans ces zones;" (paragraphe 16 a) de la Résolution 2100). Ce n'est que par exception à ce principe que les forces françaises interviendraient, en cas de menace grave sur la MINUSMA.

En première analyse, cet accord peut être considéré comme satisfaisant au regard notamment de notre autonomie de décision.

Tout recours trop automatique est évité, et il a été précisé que la MINUSMA devrait d'abord utiliser ses propres capacités pour faire face à une menace, avant de solliciter un soutien auprès des forces françaises.

Ainsi les circonstances d'intervention des forces françaises sont, par exemple : une menace terroriste majeure pesant sur le personnel et les emprises des Nations unies, le besoin de reprendre des opérations de combat de grande envergure dans le voisinage de la MINUSMA, la résurgence d'opérations de grande envergure par les groupes armés ou encore toute autre situation qui présenterait, d'un commun accord entre les deux parties, une menace sérieuse et immédiate pour la MINUSMA.

L'indépendance réciproque et les chaines de commandement séparées des deux forces, de même que le maintien de règle d'engagements propres à chaque force paraissent à cet égard des garanties solides.

3. Des menaces qui n'ont pas toutes disparu
a) Les menaces résiduelles sur le sol malien

Trois types de risques résiduels ou de dérapages potentiels peuvent aujourd'hui être identifiés sur le sol malien :

1- Les attaques terroristes « asymétriques » comme cela a été récemment le cas à Kidal, mais pourrait survenir également autour de Gao en raison de l'enracinement local du MUJAO, voire à Bamako pour la valeur symbolique qu'une telle action revêtirait. Sont susceptibles d'être visés, outre les forces françaises et maliennes, les contingents de la MINUSMA, voire le personnel civil de l'ONU ou des ONG ;

2-Les tensions entre groupes armés (comme par exemple entre le MNLA et le MUJAO à Anéfis le 17 mai 2013) ;

3- Les tensions inter-maliennes, qui, mises au second plan pendant la phase la plus active des opérations militaires, reviennent en force à la faveur de l'amélioration des conditions de sécurité. Perceptible dès la mi-mai, les tensions se sont manifestées début juin autour d'Anefis lors de la remontée vers le Nord des forces armées maliennes.

Le passé a montré que ce troisième risque était bien réel : les forces armées maliennes, humiliées de surcroit par leur défaite de début 2012, ont, lors des précédentes rébellions, massacré, au Nord, les civils autant, si ce n'est plus, que les rebelles touaregs ; tandis que le Nord se transformait, aux yeux de certains, en « cimetière pour les soldats maliens » et que le massacre d'Aguelhok, au cours duquel une soixantaine de soldats de l'armée malienne a été tuée, est dans tous les esprits des soldats maliens du sud. Les risques de violence sont amplifiés par les rivalités entre touaregs et arabes13(*) et entre touaregs eux-mêmes (Imghads contre Ifoghas).

Pour les groupes terroristes, deux scénarios sont possibles : certains pourraient « laisser passer l'orage » soit pour attendre leur heure et repartir à l'offensive (comme semble le faire AQMI), soit pour limiter les perturbations des différents trafics liés à la présence des forces françaises et africaines sur le sol malien (comme pourrait décider de le faire le MUJAO) ; d'autres pourraient au contraire chercher des offensives spectaculaires sur d'autres zones d'action dans la région (comme semble le faire Mokhtar Bel Mokhtar allié au MUJAO).

b) Le MUJAO, un ennemi initialement sous-estimé ?

De l'avis général, nous avions sous-estimé le risque que représentait le MUJAO.

Considérés à l'origine comme de « simples » narcotrafiquants, voire des « va-nu-pieds », suivant une expression utilisée par une haute autorité algérienne rencontrée par vos rapporteurs, ils se sont avérés un ennemi coriace, particulièrement bien implanté dans la région de Gao.

À cet égard, il ressort des entretiens que vos rapporteurs ont conduits notamment en Algérie que le MUJAO pourrait représenter un risque terroriste durable du même « calibre » qu'AQMI, alors qu'il a pu être considéré un temps, peut-être à tort, comme une organisation locale de trafiquants. Cette organisation récente, scission d'AQMI dirigée par un Mauritanien, qui n'est apparue qu'en octobre 2011, avec l'enlèvement de trois coopérants européens, de nationalité espagnole et italienne, s'est donné pour objectif d'étendre le terrorisme à toute l'Afrique de l'Ouest. Son recrutement, essentiellement mauritanien et malien, lui assure un très bon enracinement local au Sahel. Certains14(*) estiment même que, grâce à un système de recrutement temporaire particulièrement lucratif pour les familles (600 euros forfaitaires pour un jeune de 14 à 16 ans, puis 400 euros de « revenus » par mois ont été les estimations avancées), l'effectif du MUJAO aurait pu atteindre jusqu'à 10 000 personnes (l'effectif habituellement cité est toutefois presque 10 fois moindre : entre 400 et 1 000 combattants au plus haut).

Le MUJAO a frappé durement l'Algérie : qu'il s'agisse des attentats de Tamnarasset ou de Ouargla15(*), en 2012, ou de la prise d'otages européens à Tindouf en 2011, des sources sécuritaires rencontrées à Alger l'ont clairement mis en cause.

La force du MUJAO est d'être parvenu à combiner les effets de l'idéologie et du narcotrafic pour recruter et endoctriner des jeunes, principalement dans la région de Gao. Ce mouvement demeure d'ailleurs aux yeux des autorités algériennes rencontrées par vos rapporteurs la principale menace terroriste aujourd'hui au Mali et dans la région. À Alger, on souligne la mutation des groupes terroristes, d'un terrorisme doctrinaire à un « narco-terrorisme », paré d'un vernis idéologique emprunté à l'islamisme radical pour mieux recruter. Pour autant, si le « narco-terrorisme » peut être, en effet, une réalité avec laquelle il nous faudra davantage compter, il n'évacue pas pour autant la question du terrorisme islamiste.

c) L'internationalisation du risque terroriste

Le risque de contamination régionale, identifié dès le premier rapport du groupe de travail en avril, qui pointait expressément le sud Libyen et le nord Niger, est désormais avéré.

Depuis la création d'AQMI, puis son implantation au Nord Mali, le rayon d'action des terroristes n'a cessé de s'étendre. Parallèlement, on assiste à une véritable internationalisation des groupes terroristes. D'Algérien à l'origine, le recrutement s'est diversifié, notamment avec la création du MUJAO (Mauritaniens, Sub-sahariens...). Les groupes terroristes recherchent délibérément à internationaliser leur action pour l'exporter autant que possible.

Mokhtar Bel Mokhtar -dissident d'AQMI- est à la pointe de ce mouvement d'internationalisation : l'attentat du 16 janvier 2013 à Tingentourine en Algérie, est un parfait révélateur de ce nouveau mode d'action, qui repose sur :

- Une audace sans limite et le désir d'une action la plus meurtrière possible (certains terroristes auraient été ceinturés d'explosifs) ;

L'internationalisation des commandos, tant en termes de composition (8 nationalités présentes dont des Tunisiens, Libyens, Nigériens, Égyptiens, Algériens, Mauritaniens, Canadiens...) que de route supposée (du nord Mali à l'Algérie peut-être via le Niger et la Libye ?) ;

- Le fort impact médiatique recherché (avec la volonté pour certains chefs terroristes d'accéder à une forte notoriété médiatique) ;

- Le ciblage des intérêts occidentaux, manifestant la mondialisation de leur combat (8 nationalités dans les victimes, dont des Japonais, des Américains...). À cet égard certains estiment que l'intention initiale des terroristes était de ramener les otages occidentaux au Nord Mali pour en faire des « boucliers humains » contre l'intervention Serval ;

- L'exportation du terrorisme hors du territoire malien.

Le cas des « Canadiens » membres du commando terroriste de Tigentourine fait naturellement particulièrement réfléchir.

De fait, la recherche délibérée par les groupes terroristes d'une exportation du risque terroriste s'est manifestée non seulement avec cet attentat en Algérie le 16 janvier, mais avec celui en Libye le 23 avril, puis au Niger, le 23 mai dernier. Le président nigérien Issoufou a pointé un risque d'attentats qui pourrait désormais concerner le Tchad.

D'après certains spécialistes16(*), on trouve dans les camps d'entraînement libyens « qui ont servi de base pendant des années aux rebelles touaregs nigériens et maliens armés par le « Guide », des Soudanais, des Égyptiens, des Tunisiens, des Libyens évidemment, et certainement aussi des Algériens, des Nigériens, des Maliens. ».

Rappelons-nous la vitesse de la prolifération des groupes terroristes. De quasi inexistants il y a encore 5 ans, ils ont pu réunir, suivant les estimations, entre 1 500 et 3 000 combattants pour leur offensive sur le sud Mali début 2013.

4. La reconstruction des forces armées maliennes a commencé avec la mission de formation EUTM Mali

Le précédent rapport du mois d'avril avait très largement et précisément décrit l'état de délabrement avancé des forces armées maliennes dont vos rapporteurs avaient pu prendre toute la mesure lors de leur visite à Bamako fin février : « L'armée malienne est décomposée. Elle n'a plus d'unité organique. La chaîne de commandement est rompue. Les recrutements népotiques ont altéré l'efficacité opérationnelle, les désertions se sont multipliées. ». Le constat en matière d'équipement et de programmation n'était pas meilleur. En conclusion, ils estimaient que l'horizon de la reconstruction de l'armée malienne dépasserait sans aucun doute les 15 mois dévolus à la mission européenne de formation EUTM Mali.

EUTM MALI

La mission européenne de formation militaire, EUTM Mali17(*), est à l'oeuvre depuis début avril ; elle a pour tâche de former et conseiller les forces armées maliennes sous le contrôle des autorités civiles légitimes, en fournissant:

- la formation des unités des forces armées maliennes ;

- de la formation et du conseil en ce qui concerne le commandement et le contrôle, la chaîne logistique et les ressources humaines ainsi que dans le domaine du droit humanitaire international, de la protection des civils et des droits de l'homme.

L'état-major de la mission est situé à Bamako et la formation se déroule sur le camp de Koulikoro (60 km au nord-est de Bamako). La durée initiale du mandat de la mission est fixée à quinze mois. Plus de 200 instructeurs seront déployés, ainsi que du personnel d'appui et une force de protection, faisant au total environ 500 personnes. Les coûts communs de l'opération sont estimés à 12,3 millions d'euros pour la durée du mandat de 15 mois.

L'effort de formation engagé par 23 états membres de l'Union européenne, repose, majoritairement, sur les forces françaises qui en assurent la moitié des effectifs (et donc du financement).

Les échanges tant avec les officiers précurseurs français sur place, qu'avec le chef d'état-major de l'armée malienne, juste avant le début de la période de formation, avaient fait prendre conscience à vos rapporteurs de l'ampleur de la tâche qui était la leur.

Cette exigeante mission est menée à bien jusqu'à présent, ce dont il faut se féliciter : un premier bataillon vient d'être formé, baptisé « Waraba » (lion en langue bambara).

L'exercice de synthèse « Doumba », début juin, clôturant les 10 semaines de formation de ce premier bataillon est venu attester de ses capacités opérationnelles. D'un effectif de 715 hommes, il est composé de trois compagnies d'infanterie et d'unités d'appui spécialisées dans le domaine de l'arme blindée cavalerie, de l'artillerie et du génie.

Des difficultés entravent toutefois le déroulement de la mission : d'abord, le commandement s'est heurté à des mouvements sociaux de la part de militaires maliens réclamant des primes. D'autre part, les autorités militaires maliennes auraient indiqué qu'elles éprouveraient des difficultés à fournir le deuxième bataillon à former en raison « de contraintes opérationnelles ».

De fait il manquait, au retour de permission fin juin, 100 hommes sur les 715 du premier bataillon formé...

La formation du deuxième bataillon a débuté fin juin.

Vos rapporteurs jugent que la priorité du gouvernement malien devrait naturellement être aujourd'hui à la reconstitution de son armée, par la formation des nouvelles recrues. Leur utilisation doit s'inscrire dans le cadre du processus de réconciliation initié à Ouagadougou.


* 5 Source : AFP

* 6 « Mali : comment gagner la paix », avril 2013

* 7 Ces chiffres non officiels sont une estimation fondée sur divers entretiens

* 8 Source : audition devant l'Assemblée nationale 23 mai 2013

* 9 Audition devant la commission de la Défense de l'Assemblée nationale, 22 mai 2013

* 10 Source : Audition de l'Amiral Guillaud, chef d'état major des armées, devant l'Assemblée nationale le 22 mai 2013

* 11 Pour les détails du soutien logistique de l'opération Serval, voir le premier rapport : « Mali : comment gagner la paix ? »

* 12 Source : audition de l'Amiral Édouard Guillaud devant l'Assemblée nationale le 22 mai 2013

* 13 Voir par exemple les événements d'In Khalil entre MNLA et MAA le 23 février 2013

* 14 Source : entretien au CAERT, centre africain d'études et de recherche sur le terrorisme, de l'Union Africaine, à Alger

* 15 Voir notamment http://www.algeria-watch.org/fr/article/mil/groupes_armes/attentat_ouargla.htm

* 16 Notamment Mathieu Pellerin, chercheur associé à l'Institut français des relations internationales, auditionné par vos rapporteurs : « Niger et Tchad, les nouvelles cibles d'Al Qaida », Jeune Afrique, 10/06/2013

* 17 Y participent : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Portugal, République Tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovénie, Suède.