I. LA PERTINENCE DU PROJET DE REGROUPER, AU SEIN D'UN SITE EXCEPTIONNEL, DES SERVICES AUJOURD'HUI DISSÉMINÉS
A. UN SITE EXCEPTIONNEL AU DEVENIR INCERTAIN
1. Une politique d'occupation peu cohérente pour un bien exceptionnel
a) Le caractère exceptionnel du site
L'ensemble immobilier dit « Ségur-Fontenoy » est constitué de deux immeubles communicants, situés respectivement au 20 avenue de Ségur et 1-3 place de Fontenoy, dans le VII e arrondissement de Paris. Cet ensemble constitue un îlot complet, compris entre l'avenue de Ségur, la place de Fontenoy, l'avenue de Saxe et la rue d'Estrées.
Source : Google Maps
Outre cet emplacement rare, la taille de l'ensemble immobilier est particulièrement importante.
Ainsi, la superficie des parcelles sur lesquelles se situe l'ensemble « Ségur-Fontenoy » est de 10 203 m 2 et l'ensemble immobilier « développe une surface totale de planchers de 55 475 m 2 (...) » 1 ( * ) .
L'immeuble situé 20 avenue de Ségur offre 44 688 m 2 de planchers - anciennement surface hors oeuvre brute (SHOB), répartis sur sept niveaux et deux sous-sols. Le second immeuble, dont l'entrée principale est située 3 place de Fontenoy, est beaucoup plus petit : 10 787 m 2 de surface de planchers.
Surface de l'ensemble immobilier « Ségur-Fontenoy »
(en m 2 )
|
SUB |
Surface de plancher |
|
|
Ségur |
43 476 |
44 688 |
|
Fontenoy |
10 083 |
10 787 |
|
Total |
53 559 |
55 475 |
Source : France Domaine
|
Surface de plancher, SUB, SUN : quelques rappels Il existe trois mesures essentielles de la superficie d'un bâtiment, qui peuvent être représentées sous la forme de cercles concentriques. La surface de plancher, qui correspond à la notion la plus large, est définie par l'article R* 112-2 du code de l'urbanisme comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert » (nouvelle définition en vigueur depuis le 1 er mars 2012). La surface utile brute (SUB) est égale à la surface, moins les surfaces qui ne sont pas utilisables, pour des raisons tenant à la structure de l'immeuble (poteaux, murs extérieurs, circulations verticales, locaux techniques...). La surface utile nette (SUN) correspond à la SUB effectivement réservée aux espaces de travail (bureaux, ateliers, laboratoires, salles de réunion, etc.). Elle ne comprend donc pas les parties communes, couloirs, locaux sociaux, sanitaires... C'est elle qui est utilisée pour l'application de la norme interministérielle de 12 m² par agent. |
Par ailleurs, l'immeuble situé rue de Fontenoy, qui correspond à l'un des deux anciens Hôtels de la Marine situés à Paris, et qui date de 1932, contient des décors peints particulièrement riches, et une architecture intérieure de type « arts décoratifs ».
Aucun des deux bâtiments n'est protégé au titre des monuments historiques, mais l'ancien Hôtel de la Marine est, selon l'architecte des bâtiments de France responsable du secteur, protégé de fait, notamment par les riverains qui y sont particulièrement attachés.
Entrée du site côté place de Fontenoy
Source : services du Premier ministre
Côté avenue de Ségur
Source : services du Premier ministre
b) L'échec du projet d'implantation de la Maison de la Francophonie
En 2006, il a été envisagé d'installer la Maison de la Francophonie dans le bâtiment situé avenue de Ségur, dont une partie était alors occupée par le ministère de l'écologie.
Selon le rapport de notre collègue, Catherine Tasca 2 ( * ) « dès 2004, ce site s'est imposé, avec l'avis favorable de l'Inspection générale de l'Administration, comme l'option la plus intéressante, compte tenu de son emplacement à proximité immédiate de l'UNESCO et de la disponibilité des locaux. (...) Le Gouvernement a donc signé, le 28 septembre 2006, une convention avec l'Organisation internationale de la Francophonie, prévoyant la mise à disposition à titre gratuit et pour une durée de trente ans renouvelable, après achèvement des travaux d'aménagement, de locaux dans ce bâtiment destinés à l'installation de la Maison de la Francophonie (...).
« Le coût de la rénovation de l'ensemble de ce bâtiment a d'abord été évalué à 35 millions d'euros, mais il a ensuite été porté, en juillet 2006, à 60 millions d'euros, à la suite de la découverte d'amiante dans les sols.
« Puis, en janvier 2007, ce montant est passé à 85 millions d'euros, en raison d'un besoin de financement supplémentaire de 25 millions d'euros, pour la mise aux normes thermiques de l'immeuble, demandée par le Ministère de l'écologie et du développement durable.
« (...) De 25 millions d'euros on était donc passé à 125 millions d'euros ».
Notre collègue Adrien Gouteyron, alors rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a mis en évidence, en 2007, le coût du projet, les risques de dérapage budgétaire et ainsi remis en question la pertinence même de l'installation de la Maison de la Francophonie dans ce bâtiment 3 ( * ) . Aussi, le Gouvernement a abandonné ce projet , et proposé, en 2008, que la Maison de la Francophonie soit installée dans un immeuble de l'avenue Bosquet.
c) La succession de services divers
Aussi, à partir de 2006, le site « Ségur-Fontenoy » a été occupé successivement par divers services ; la multiplicité des occupants peut se justifier par la taille de l'ensemble, mais la fréquence des rotations incite à s'interroger sur la cohérence des décisions d'occupation du site.
Dans une étude de 2009 ( cf . infra ), France Domaine rappelle les décisions les plus récentes concernant l'occupation du site. Ainsi, s'agissant de l'immeuble situé avenue de Ségur, sont recensés :
- le départ des ministères financiers ;
- la non implantation de la Maison de la Francophonie ( cf . supra ) ;
- le départ du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) pour un regroupement des services dans le quartier de la Défense ;
- l'installation provisoire d'un service de cinquante personnes du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE).
L'immeuble situé place de Fontenoy a quant à lui été occupé par l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) et la direction des affaires maritimes, qui ont quitté les lieux entre 2008 et 2010 ; la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture et le cabinet de Fadela Amara étaient encore présents en 2009.
Aussi, moins de 1 400 personnes occupaient l'ensemble immobilier en février 2009 4 ( * ) .
C'est dans ce contexte et après l'échec du projet de Maison de la Francophonie, qu'a été clairement posée la question du devenir de cet ensemble immobilier d'ampleur : en février 2009, l'impulsion est donnée pour expertiser les options envisageables. En effet, le cabinet du Premier ministre a demandé à France Domaine, lors d'une réunion interministérielle du 5 février 2009, de fournir une étude sur le devenir du site. Cette étude vise à analyser la possibilité d'une cession des bâtiments ou d'une occupation de ceux-ci par des services de l'Etat .
Quelques mois plus tard, le 8 juillet 2009, notre ancien collègue Roger Romani, à l'occasion de l'examen en commission des affaires étrangères du projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale de la Francophonie relative à la mise à disposition de locaux pour installer la Maison de la Francophonie à Paris, avait à juste titre « fait part de son étonnement au sujet de la vente éventuelle par l'Etat du bâtiment de l'avenue de Ségur, compte tenu de sa valeur architecturale et de son emplacement prestigieux ».
2. L'étude de France Domaine d'avril 2009 : une cession nécessaire pour un produit estimé à 300 millions d'euros
a) La nécessité de céder le bien pour des motifs financiers
L'étude de France Domaine conclut en faveur d'une vente, si possible à un opérateur public, en raison de la nécessité de financer des opérations immobilières envisagées par quatre ministères ayant occupé le site - il s'agit du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
En effet, selon l'étude, l'Etat se serait préalablement engagé à attribuer une partie du produit de la cession immobilière du site « Ségur-Fontenoy » à ces ministères l'ayant occupé afin de pouvoir financer leurs propres opérations immobilières.
Opérations immobilières des anciens occupants
|
Ministères |
Opérations |
|
MAEE / MEEDDAT |
Regroupement sur deux sites (Quai d'Orsay et Convention) et libération du 244 boulevard Saint Germain au profit du MEEDDAT, avec versement d'une indemnité du MEEDDAT au MAEE (69 millions d'euros) |
|
MEEDDAT |
Perspective d'installation des services à La Défense |
|
Ministères financiers |
Installation de plusieurs services à Ivry |
Source : rapport 2009 de France Domaine
Ainsi, le versement de l'indemnité de 69 millions d'euros du MEEDDAT au MAEE est « subordonné à la cession de l'immeuble de Ségur », l'étude de France Domaine indiquant même que « le versement de cette somme est nécessaire à deux titres : montrer , notamment au Parlement et à la Cour des comptes, le caractère parfaitement équilibré - et même largement bénéficiaire - de l'opération , beaucoup discutée, de regroupement du MAEE sur deux sites ; disposer des fonds nécessaires à l'opération de rénovation du site principal du Quai d'Orsay ».
S'agissant du MEEDDAT, ces recettes devaient participer « au plan de financement de la réinstallation de l'ensemble des services de ce ministère sur un nouveau site à La Défense ».
Enfin, pour les ministères financiers, « cette cession est indispensable au financement de l'installation de plusieurs services à Ivry, qui a fait l'objet d'une décision de Mme Lagarde et de M. Woerth le 10 juillet 2008 (...). Il est rappelé que l'Etat-propriétaire s'est clairement engagé en faveur de cette opération ».
C'est à cette aune qu'il faut comprendre la conclusion de l'étude de France Domaine : « Il n'est pas possible d'arrêter un dispositif sans prendre en compte les décisions d'ores et déjà prises , pas seulement par souci de cohérence de l'action publique, mais aussi parce qu'il ne serait pas raisonnable - à supposer même que cela soit encore faisable - de remettre en cause les décisions prises au bénéfice de quatre ministères (...).
« Pour rester en cohérence avec les décisions prises, cet ensemble immobilier doit être cédé afin que les produits de cession puissent être utilisés à la réalisation des projets, pour certains arbitrés, de ces quatre ministères » .
Votre rapporteur spécial s'étonne de ces incohérences et contradictions dans la gestion de la politique immobilière de l'Etat. En effet, si un engagement a effectivement été pris s'agissant de la répartition du produit de cession entre différents bénéficiaires, il leur est préjudiciable que la vente soit remise en cause - c'est ce que souligne France Domaine ; mais on peut également s'interroger sur le fait que l'Etat puisse s'engager à répartir un produit de cession alors même que la décision de vendre le bien n'est manifestement pas définitive. Or, il semble bien qu'avant même qu'une évaluation poussée de la valeur du bien ait été menée, des engagements relatifs à la répartition du produit de cession aient été pris au profit de certains ministères.
En raison de ces engagements, l'étude de France Domaine conclut à la nécessité de céder le site « Ségur-Fontenoy » :
« La cession laisse ouverte deux voies : celle d'une mise sur le marché de cet ensemble immobilier au bénéfice d'utilisateurs privés ; celle de la cession à une foncière publique pour y installer des administrations publiques ».
Même si la possibilité d'installer des services de l'Etat n'est donc pas exclue à ce stade, l'étude d'avril 2009 menée par France Domaine conclut sans ambiguïté en faveur d'une cession . Dans cette étude, France Domaine prend néanmoins position en faveur d'une cession à une foncière publique, la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), plutôt qu'à un opérateur privé.
b) Un produit de cession évalué à 300 millions d'euros par France Domaine
Dans la perspective d'une cession à un opérateur public ou privé, l'étude de France Domaine évalue le bien : il est précisé que les travaux d'évaluation concernant les immeubles de Ségur et de Fontenoy ont été effectués « à des dates différentes et dans des contextes très différents.
« Ceux concernant l'immeuble de l'avenue de Ségur sont en cours et ne sont pas achevés, dans l'attente de leur confrontation avec l'évaluation qui sera réalisée par un cabinet privé. A ce stade, ces travaux aboutiraient à arrêter une valeur comprise dans une fourchette de 280 à 330 millions d'euros ; cette évaluation a été effectuée de manière prudentielle afin de tenir compte du retournement du marché et de l'orientation des prix à la baisse, qui rend d'ailleurs plus délicates les évaluations.
« En revanche, l'évaluation de l'immeuble de la place de Fontenoy, effectuée en juin 2006 qui avait conclu à une valeur de 75 millions d'euros, devra être revue à la baisse . Elle doit l'être car la durée de validité de toute évaluation est limitée à une année ; elle doit donc, à ce titre, être renouvelée. Par ailleurs, cette évaluation avait été réalisée dans un contexte de marché très favorable où les évaluations du service du domaine étaient critiquées pour leur sous-estimation du produit de la cession, critique que cette évaluation avait voulu écarter . (...)
« Pour ces différentes raisons, il paraît raisonnable, dans la présente étude, au regard des délais impartis, et avant la réalisation de nouvelles évaluations, de retenir une valeur pivot de 300 millions d'euros et d'examiner les conditions auxquelles peut être obtenue une meilleure valorisation. A ce titre l'organisation de la divisibilité de l'immeuble et de sa flexibilité afin de permettre d'accueillir une pluralité d'utilisateurs constituera un élément important de valorisation ».
L'étude de France Domaine, qui constitue une aide à la prise de décision, considère donc que le prix en-dessous duquel l'Etat ne devrait pas vendre cet ensemble immobilier est de 300 millions d'euros (la « valeur pivot »), qu'il s'agisse d'un acquéreur privé ou de la foncière publique.
3. La remise en cause de la vente de « Ségur-Fontenoy » par une nouvelle évaluation en juin 2009
Néanmoins, selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, l'étude de France Domaine a été complétée « par une étude de valorisation confiée au cabinet Jones Lang Lasalle et fondée sur l'hypothèse d'une cession sans condition suspensive, conforme à la pratique de l'Etat. Le cabinet a évalué le bien à 195 millions d'euros, conduisant l'Etat à reconsidérer son intention de céder le site 5 ( * ) ».
a) La remise en question de l'évaluation initiale
L'étude du cabinet s'appuie sur une méthode différente de celle utilisée par les services de France Domaine. En effet, alors que France Domaine inscrit ses évaluations dans une logique statique, c'est une perspective dynamique qui a été retenue par le cabinet Jones Lang Lasalle (JLL). La valorisation par la méthode du « bilan de promotion » intègre en effet la nature du projet qui sous-tend la décision d'achat par un investisseur.
Il s'agit en particulier de prendre en compte la possibilité de rénover le site pour en faire un hôtel, des bureaux ou des logements. L'étude met en évidence la quasi absence de projets d'implantation d'hôtels ou de besoins de bureaux dans ce quartier de Paris et, après analyse des différents scénarios possibles, elle arrête une valeur maximale de 195 à 200 millions d'euros , correspondant à une restructuration de Ségur pour des bureaux et des logements, et à une restructuration « tout bureaux » côté Fontenoy.
Synthèse des valeurs en l'état (mai 2009)
(en millions d'euros)
|
Concept Ségur |
Concept Fontenoy |
Valeurs en l'état |
|
Rénovation courante |
Rénovation courante |
120 |
|
Rénovation bureaux+logements |
Rénovation tout bureaux |
170 |
|
Restructuration bureaux+logements |
Restructuration tout bureaux |
195 |
|
Rénovation bureaux+social |
Restructuration tout bureaux |
160 |
|
Rénovation bureaux+social |
Restructuration tout logements |
180 |
|
Rénovation bureaux+logements |
Restructuration tout hôtel |
140 |
|
Rénovation bureaux+logements |
Restructuration tout hôtel |
160 |
Source : étude JLL, juin 2009
A partir d'une estimation de la valeur future de l'immeuble achevé (après rénovation et restructuration), on obtient la valeur en l'état par soustraction du coût de revient du projet.
L'étude concluait ainsi : « séparément ou conjointement, la valeur de l'ensemble est identique. Le critère de décision n'est pas financier mais tient à des enjeux politiques (affectation logement), à la stratégie d'occupation de l'Etat et à la capacité de faire des acteurs privés (conditions du marché de la dette) ».
Certes, les évaluations de France Domaine et de JLL se réfèrent à des méthodes résolument différentes ; il n'en demeure pas moins que dans les deux cas, il s'agissait de fixer un prix de vente. Si le marché immobilier à Paris a effectivement chuté en 2009 (de l'ordre de 5 % pour les logements anciens), ce retournement ne peut, à lui seul, expliquer l'écart remarquable (de 300 millions d'euros à 195 millions d'euros) entre les deux évaluations .
b) La conservation du site en raison du moindre produit de cession attendu
A l'issue de cette séquence qui aura duré neuf mois, prenant en considération notamment un produit de cession jugé insuffisant, il a finalement été décidé, lors d'une réunion interministérielle du 5 novembre 2009, de maintenir le site au sein du patrimoine de l'Etat .
Votre rapporteur spécial se félicite que l'Etat ait finalement décidé de conserver cet ensemble immobilier .
Toutefois, la décision de ne pas céder à un opérateur privé l'ensemble immobilier « Ségur-Fontenoy » semble avoir principalement résulté de considérations tenant au produit de cession attendu, plus que de l'intérêt pour l'Etat de conserver le bien dans son patrimoine. L'estimation de la valeur vénale du bien est certes une information à prendre en compte, tout comme sa valeur patrimoniale. La prise en compte de l'intérêt patrimonial du site est d'autant plus importante que les évaluations sont complexes et, on l'a vu, donnent lieu à des estimations parfois très différentes.
Votre rapporteur spécial s'inquiète par ailleurs des méthodes et capacités d'évaluation de France Domaine, en raison de l'importance de l'écart observé entre l'évaluation de France Domaine et celle du cabinet privé .
* 1 Avis domanial, France Domaine Paris, 15 janvier 2013.
* 2 Rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale de la Francophonie relative à la mise à disposition de locaux pour installer la Maison de la Francophonie à Paris, par Mme Catherine Tasca, n° 540 (2008-2009).
* 3 Audition de Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, par la commission des finances du Sénat, 17 juillet 2007.
* 4 A partir de juin 2010, la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre a assuré la gestion du bâtiment de l'avenue de Ségur, alors que le ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie était affectataire du bâtiment de la place de Fontenoy, qu'il a occupé jusqu'à la fin du mois de mai 2013. Ainsi, divers services ont été temporairement hébergés sur le site de l'avenue de Ségur, notamment pendant la durée de travaux effectués à leur adresse habituelle, ce qui a permis d'éviter que le bâtiment ne soit vide.
* 5 Services du Premier ministre, réponse au questionnaire.