Allez au contenu, Allez à la navigation

Tourisme: une place de leader à reconquérir

8 octobre 2013 : Tourisme: une place de leader à reconquérir ( rapport d'information )

II. LA MODERNISATION ET LA RÉNOVATION DE L'OFFRE TOURISTIQUE

1. Le classement des hébergements touristiques
a) Un ancien système de classement technique et peu valorisant

La logique de la procédure de classement d'avant 2009, qui dépendait de l'arrêté du 14 février 1986 modifié par les arrêtés des 27 avril 1988 et 7 avril 1989, était d'ordre essentiellement administratif. Elle s'appuyait sur des critères limités, techniques et sans relation directe avec la satisfaction du client. Compétent pour procéder au classement des hôtels, le préfet se prononçait sur l'avis de la commission départementale d'action touristique (CDAT), qui elle-même se référait au rapport de terrain des services déconcentrés de la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF). Le classement distinguait six catégories, allant de « 0 étoiles » à « 4 étoiles luxe », et était accordé pour une durée illimitée. Conséquence de sa nature administrative, il était gratuit pour l'hôtelier.

Ce dispositif s'était avéré poser un certain nombre de problèmes à la fin des années 2000.

Remontant à plus de vingt ans et n'ayant jamais été réactualisé, il ne correspondait alors plus aux standards de qualité ayant cours à l'international. Son vieillissement n'avait pas incité les hôtels à se moderniser et à monter en gamme, provoquant une baisse de qualité générale de notre parc hôtelier, et donc une perte de compétitivité par rapport à une concurrence étrangère qui avait au contraire beaucoup progressé dans de nombreux pays. Ainsi, pour des raisons de normes inadaptées à la réalité du produit hôtelier, le parc hôtelier « 2 étoiles » était prédominant dans notre pays avant la réforme, là où le parc hôtelier « 3 étoiles » constitue dans les autres destinations disposant d'un classement le parc d'hébergement principal en volume d'établissements et de capacité.

Conséquence indirecte de ce vieillissement de nos infrastructures hôtelières, le secteur bancaire s'en était progressivement désengagé, craignant des modèles économiques perçus comme fragiles ou risqués. De plus, la rigidité marquée du système de classement, qui était en outre différent pour chaque mode d'hébergement (hôtels de tourisme, camping, parc résidentiel de loisir, résidences de tourisme, villages de vacances, meublés de tourisme et villages résidentiels de tourisme), était de nature à décourager bon nombre de petites structures d'y recourir, et ce d'autant plus qu'il était facultatif.

b) Un nouveau dispositif issu de la loi de 2009 plus qualitatif

La réforme de la classification des hôtels de tourisme a été lancée en juin 2008 lors des Assises nationales du tourisme par le secrétaire d'État chargé du tourisme, M. Hervé Novelli. Prévue par les articles 10 et suivants de la loi du 22 juillet 2009, elle a eu pour objet général d'harmoniser les systèmes de classement entre chaque mode d'hébergement et de renforcer leur lisibilité pour le client, ainsi que d'inciter les professionnels à améliorer leur offre pour mieux affronter la concurrence internationale.

Au terme de la nouvelle procédure, il n'y a toujours aucune obligation à faire classer son hôtel, la démarche demeurant purement volontaire de la part de l'hôtelier. Ce dernier est cependant contraint de la suivre s'il souhaite bénéficier de l'appellation « hôtel de tourisme » et pouvoir arborer un panonceau affichant le nombre d'étoiles de son établissement.

Le classement s'étage désormais de « 1 étoile » à « 5 étoiles », pour tous les hébergements, avec une distinction « palace » instaurée pour les plus luxueux hôtels. Une cinquième étoile a donc été créée à cette occasion, qui est venue remplacer le classement en « 4 étoiles luxe », afin de s'aligner sur les pratiques des autres grandes destinations internationales.

LA GRILLE DE CLASSIFICATION DES HÔTELS EN ÉTOILES

Les hôtels « 1 étoile » correspondent à l'hôtellerie économique. Ils offrent un « équipement minimal et fonctionnel », adapté pour accueillir essentiellement une clientèle francophone, dont le critère de choix est avant tout financier. L'accueil est assuré au minimum huit heures par jour. D'autre part, au niveau des équipements, la surface du hall de réception ainsi que celle des salons doit au moins être de 20 m². Celle d'une chambre double doit être au minimum de 9m² sans prendre en compte les sanitaires qui peuvent être privés ou communs.

Les hôtels « 2 et 3 étoiles » correspondent au milieu de gamme. On y trouve du personnel qui parle au moins une langue officielle européenne en plus du français. L'accueil y est garanti au moins dix heures par jour. La surface minimale de la chambre double est de 9 m² hors sanitaires pour les 2 étoiles et de 13,5 m², sanitaires inclus, pour les « 3 étoiles ». La différence avec un hôtel « 1 étoile » se juge également à la superficie des espaces communs, notamment le salon, qui fait au moins 50 m² dans un « 3 étoiles » contre 20 m² en 1 étoile.

Les hôtels « 4 et 5 étoiles » indiquent une hôtellerie haut de gamme et très haut de gamme. Les chambres sont spacieuses, au moins 16 m², sanitaires inclus, en « 4 étoiles », et 24 m² en « 5 étoiles ». Dans les hôtels de plus de 30 chambres, l'accueil est assuré 24 h sur 24. Deux langues étrangères, dont l'anglais, sont requises dans un « 5 étoiles », ainsi que le service en chambre, l'accompagnement jusqu'à la chambre et la possibilité de dîner à l'hôtel. D'autres avantages spécifiques caractérisent le « 5 étoiles », comme un service de voiturier, une conciergerie ainsi que des équipements spécifiques dans les chambres tels qu'un coffre-fort et l'accès à Internet. La climatisation est obligatoire.

La distinction « palace » est décernée à quelques hôtels de luxe censés incarner « l'excellence à la française », au terme d'un double processus de sélection : objectif dans un premier temps, l'instruction des dossiers étant diligentée par Atout France sur la base de critères matériels ; subjectif dans un second temps, sur la base de la recommandation d'un jury présidé par l'écrivain et académicien Dominique Fernandez, prenant en considération la situation géographique de l'hôtel, son intérêt historique, esthétique ou patrimonial particulier ainsi que les services qui y sont offerts.

Les hôtels avaient, lors de l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2009, jusqu'en juillet 2012 pour demander leur classement selon le nouveau dispositif. Ils pouvaient, jusqu'à cette date, continuer d'utiliser le classement qu'ils avaient obtenu sous l'empire de la précédente législation, ce qui devenait ensuite interdit.

Règlementée par un arrêté du 23 décembre 2009 fixant les normes et procédures de classement des hôtels de tourisme, la nouvelle procédure distingue désormais 246 critères répartis dans trois grands chapitres - équipements, service au client, accessibilité et développement durable - en vue de mieux appréhender l'ensemble des éléments concourant à la qualité de service. Elle fonctionne selon un système à points, octroyés pour chacun des critères, dont certains sont obligatoires et d'autres optionnels. La combinaison de critères obligatoires et optionnels doit permettre de mieux prendre en compte la spécificité de chaque établissement et son positionnement commercial, que ces particularités soient géographiques, statutaires ou architecturales.

Ne sont admis à bénéficier de ce nouveau dispositif de classement que les établissements ayant un minimum de 6 chambres, et ceci en vue de bien distinguer le service d'hôtellerie de celui de chambre d'hôtes, qui ne peuvent proposer plus de 5 chambres.

L'hôtelier désirant faire classer son établissement doit se procurer un prédiagnostic, qui lui permettra de savoir s'il respecte un nombre suffisant de critères pour postuler dans une catégorie donnée. Une formation spécifique, ainsi qu'un site d'évaluation en ligne, ont été mis en place par l'UMIH pour faciliter la tâche des professionnels.

Le remplissage de ce pré diagnostic va déclencher la visite d'inspection permettant un éventuel classement. Ce contrôle est effectué, non plus par des agents de la DGCCRF, mais par des organismes privés, accrédités par le Comité français d'accréditation (COFRAC). L'accréditation est délivrée par cet organisme pour une durée de quatre ans et donne lieu à un audit annuel de suivi par les auditeurs mandatés par le COFRAC. Pour les établissements prétendant au classement dans la catégorie « 4 étoiles » et « 5 étoiles », cette inspection est précédée d'une visite mystère.

LE SYSTÈME DE L'ACCRÉDITATION

Le nouveau système de contrôle de l'hébergement touristique mis en place par la loi du 22 juillet 2009 fait appel à l'accréditation selon une procédure en deux temps : le COFRAC accrédite un certain nombre d'organismes de contrôle, qui vont eux-mêmes aller inspecter les structures d'accueil touristique et remplir un dossier d'évaluation qui servira de base à l'administration lorsqu'elle leur confèrera leur classement.

Le COFRAC, créé en 1994 sous le régime associatif de la loi du 1er juillet 1901, a été désigné comme unique instance nationale d'accréditation par le décret du 19 décembre 2008. Entièrement autofinancé, il comprend dans ses instances des représentants des différentes parties intéressées à l'accréditation.

Les organismes de contrôle, quant à eux, présentent une physionomie très hétérogène, allant de grands bureaux de contrôle (Apave, Veritas ...) à, plus couramment dans le secteur touristique, de petites structures plus locales. En matière d'hébergement touristique, les demandes d'accréditation ont augmenté durant les deux années suivant l'entrée en vigueur de la loi, avant de diminuer, les besoins en matière de classement ayant été satisfaits en grande partie. On comptait ainsi 33 organismes accrédités en ce domaine en 2010, 50 en 2011, 54 en 2012, et 44 en 2013.

Le coût d'une accréditation est d'environ 5 000 euros par an pour les structures basiques, soit 20 000 euros pour les quatre ans pour lesquels est donnée l'accréditation.

Selon la représentante du COFRAC auditionnée par vos rapporteurs, le système d'accréditation fonctionne de façon satisfaisante. Les difficultés d'origine de certains organismes accrédités à respecter le cahier des charges de l'accréditation (un cinquième d'entre eux a nécessité une deuxième visite du COFRAC), habituelles au lancement d'un nouveau dispositif d'accréditation, ont depuis été résorbées. Et le mécanisme ne présente pas plus de problème que dans d'autres secteurs que celui du tourisme, selon la responsable du COFRAC auditionnée.

Une fois la visite de contrôle réalisée, l'auditeur de l'organisme évaluateur remet à l'hôtelier un rapport de contrôle. Ce dernier le transmet, au sein d'un dossier comportant d'autres pièces administratives, auprès de sa préfecture dans un délai de trois mois. Cette dernière statue sur sa demande qui, en cas d'issue positive, donne lieu à un arrêté préfectoral de classement dans l'une des cinq catégories. Ce document donne à l'hôtelier le droit d'apposer sur son établissement un panonceau de classement, dont l'apparence a été standardisée et modernisée lors de la réforme de 2009.

c) D'importants avantages espérés de la réforme

Les anciennes normes n'avaient pas été révisées depuis de nombreuses années, certaines datant de plus de 30 ans. Elles n'incluaient que les critères techniques des établissements. Les classements étaient attribués « à vie », sans condition de durée, généralement à l'ouverture de l'établissement, et étaient donc devenues largement archaïques.

Au contraire, les nouvelles normes seront révisées tous les cinq ans, en concertation avec les professionnels et les consommateurs. Leur avis, ainsi que celui des services de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) du ministère de l'économie, est en effet requis par Atout France, structure à laquelle la loi a confié la gestion des normes de classement. Celle-ci transmet ensuite les projets de normes à la commission de l'hébergement touristique marchand, avant de faire l'objet d'un arrêté ministériel.

Les nouvelles normes sont beaucoup plus nombreuses et qualitativement plus abouties. Elles intègrent tous les critères de niveau de confort et de qualité de service, par exemple les langues parlées en réception.

Les classements actuels étant attribués pour une durée limitée et faisant l'objet de visites d'inspection réalisées par des organismes indépendants spécialisés, les professionnels devront donc continuer d'investir pour maintenir ou faire progresser leur offre, en vue de conserver ou d'améliorer leur classement.

Les avantages de ce nouveau classement sont, pour les clients, d'avoir des repères identiques pour tous les modes d'hébergement et prenant en compte la qualité de service et le niveau de confort. Pour les professionnels, le classement par « étoiles » correspond aux standards internationaux et leur permet d'avoir une meilleure visibilité à l'étranger. Leur référencement par de nombreux opérateurs de voyages et de séjours est conditionné au classement de l'établissement selon ces nouvelles normes. La valorisation du niveau de classement sur les sites de réservation et d'opinion est également un atout important.

d) Un bilan en demi-teinte

La révision du classement hôtelier est citée dans le rapport 2011 sur la compétitivité du secteur du tourisme et du voyage, commandé par le Forum économique mondial, parmi les facteurs valant à la France d'entrer dans le trio de tête des destinations les plus compétitives en 2011, sur un total de 139 pays, alors qu'elle figurait à la dixième place en 200814(*).

Cependant, dans son application concrète, cette réforme, certes nécessaire sur le principe, a rencontré plusieurs types d'obstacles rendant son effectivité variable selon les types d'hébergement.

(1) Un bon taux de reclassement pour l'hôtellerie de chaîne et de plein air

D'une façon générale, le taux de reclassement peut paraître aujourd'hui satisfaisant pour l'ensemble des hébergements touristiques. 70 % des hôtels de l'ancien classement ont ainsi été reclassés à partir des nouveaux critères, ce qui correspond à 85 % des chambres existantes, soit 11 984 hôtels au total.

De fait, la réforme semble avoir été aisément intégrée et appliquée par les grandes chaînes hôtelières, qui possèdent les compétences techniques et juridiques pour préparer leurs demandes de classement sur une vaste échelle, et les capacités financières pour en assumer le coût.

Le reclassement de l'hôtellerie de plein air, qui bénéficie d'un réel engouement, s'est globalement très bien passé, puisqu'il atteint 86 % pour les seuls campings. Seules les structures municipales semblent éprouver des difficultés.

Derrière ces chiffres valorisants, sur lesquels l'administration et le Gouvernement communiquent volontiers, se cachent pourtant des problématiques bien plus délicates à traiter.

(2) Un reclassement délicat pour la petite hôtellerie.

Si les grandes chaînes et infrastructures hôtelières étaient « armées » pour mettre en oeuvre la nouvelle procédure de classement, les petits hôteliers ont éprouvé des difficultés.

Ceci a été souligné par l'UMIH de façon insistante lors de son audition. L'organisation a fait état de la fragilité financière dans laquelle se trouve aujourd'hui une partie conséquente des petits hôteliers, qui l'empêche de financer à la fois la procédure de classement, mais aussi les investissements de modernisation qui pourraient lui permettre de monter en gamme. Rappelant que notre pays perdait un hôtel par jour, elle a mis l'accent sur les très nombreuses contraintes annexes pesant sur ce type d'hôtellerie et accroissant d'autant pour elle les difficultés de reclassement.

Les mises aux normes demandées aux hôteliers en matière d'accessibilité des handicapés par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées à partir du 1er janvier 2015 figurent parmi les plus pesantes de ces contraintes.

En effet, les décrets d'application de cette loi autorisent des lectures interprétatives, les démarches administratives de demandes de dérogations sont lourdes, les difficultés pratiques de mises aux normes multiples et surtout le coût financier important, en particulier pour les petits établissements.

(3) Des problématiques spécifiques aux meublés de tourisme.

Pour ces catégories d'hébergement, continuent de coexister plusieurs types de classement, ce qui n'est pas sans poser de problèmes de lisibilité et de cohérence. Le classement en étoiles prévu par la loi du 22 juillet 2009 s'applique aux meublés de tourisme, de la même façon qu'aux hôtels. Mais avec ce classement règlementaire, qui sert de base notamment pour l'établissement de l'imposition, continuent de coexister les anciens labels privés établis par les fédérations dont relèvent les différents types de meublés : « épis » pour les Gîtes de France, « clés » pour Clévacances, « fleurs » pour Fleurs de soleil...

Ceci n'est pas sans poser plusieurs problèmes. Tout d'abord, le reclassement des meublés selon les normes règlementaires en étoiles est relativement lent. Le nombre de meublés de tourisme classés est ainsi passé de 45 000 avant la réforme de 2009 à 15 000 aujourd'hui ; le solde est constitué de meublés qui n'ont pas déposé leur dossier de classement, ou dont le dossier n'a pas encore été traité, et qui n'apparaissent donc pas dans la comptabilisation réalisée selon le nouveau système.

Si le nombre de meublés classés devrait logiquement progresser avec le temps, il n'est pas certain qu'il revienne au niveau de celui d'avant la réforme. En effet, le nouveau dispositif repose sur le volontariat, et s'accompagne de coûts pour les demandeurs qui peuvent être considérés comme un obstacle au classement. Selon les territoires, ceux-ci varieraient entre 150 et 300 euros, ce qui peut s'avérer dissuasif pour des propriétaires aux moyens modestes cherchant à louer une résidence secondaire quelques mois ou semaines dans l'année.

L'existence d'une pluralité de classements peut par ailleurs laisser les utilisateurs perplexes. Le classement en étoiles, considéré par les prestataires comme administratif, est peu valorisé. Gîtes de France, la principale fédération de meublés, a d'ailleurs rappelé à vos rapporteurs qu'elle n'était pas demandeuse d'une telle réforme. Sa communication et son marketing, ainsi que celui des prestataires qu'elle fédère, continue d'ailleurs à se faire autour des « épis » qu'elle octroie, tout comme chacun des autres labels recourt à son propre système de labellisation.

Quoique peu usité par les professionnels, ce classement peut toutefois être mis en parallèle avec les classements privés, avec lesquels il ne coïncide pas nécessairement, même si des efforts ont été faits pour tenter de caler les différentes grilles de classement : les offices de tourisme ont ainsi constaté une réelle confusion pour la clientèle touristique due à l'inadéquation des « étoiles » avec les différents labels (nombre de « clés » pour Clévacances ou « épis » pour Gîtes de France). Sachant que la pluralité de ces classements privés accroît encore le manque de clarté d'ensemble.

En outre, la montée en gamme portée par le classement en étoiles, que d'aucuns jugent artificielle, entrerait en conflit avec les différents labels. Un meublé « 4 étoiles » pourrait ainsi valoir à présent « 3 clés » ou « 3 épis ». Et en l'absence de classement, le risque existe qu'il y ait un décalage entre le descriptif du meublé tel que fourni par le prestataire et la réalité du produit telle que vécu par le client : le « papier ne refuse pas l'encre » et une prometteuse « vue sur mer » peut se réduire à apercevoir un bout de rivage au lointain à travers la lucarne des toilettes ...

A la coexistence de plusieurs types de classement se superpose celle de plusieurs systèmes de contrôle : l'un consistant en une quinzaine d'organismes accrédités par le COFRAC, l'autre en un très grand nombre -plusieurs centaines- d'organismes locaux de tourisme dont l'activité est laissée à l'appréciation des collectivités dont ils relèvent ou pour lesquelles ils interviennent. Ce dualisme est problématique en ce que ce second type d'organisme n'est pas soumis à un cahier des charges aussi exigeant que celui vérifié par le COFRAC. De plus, l'indépendance et l'impartialité de ces organismes, liés de près à leur collectivité de rattachement, a pu être remise en cause.

Dans une problématique contiguë, la gestion de la liste des meublés de tourisme, qui était auparavant de la compétence d'Atout France, a été confiée aux comités départementaux de tourisme, qui semblent mieux armés et plus proches du terrain pour l'assurer. Or, ceci ne serait pas sans poser un souci concurrentiel. En effet, ces comités, qui gèrent quasi exclusivement le label « Clévacances », peuvent être tentés de le privilégier au détriment d'autres labels, par exemple en réduisant la tarification du classement pour les prestataires y recourant.

Enfin, le choix par les meublés du classement en étoiles emporte des conséquences fiscales importantes, qui peuvent mettre en difficulté ceux n'étant pas classés. En effet, le classement d'un meublé permet à son propriétaire, s'il choisit le régime forfaitaire du micro-BIC - ce qu'il est naturellement porté à faire, car le choix d'un régime au réel n'est pas intéressant fiscalement - de bénéficier d'un abattement de 71 % sur leur chiffre d'affaires. Or, si le meublé n'est pas classé, cet abattement tombe à 50 %. C'est là une incitation forte pour les propriétaires de meublés à obtenir un classement, mais un manque à gagner pour ceux éprouvant des difficultés, notamment financières, pour s'engager dans une telle démarche.

(4) Un objectif d'économie loin d'être atteint.

Le dessaisissement des services de l'État au profit d'organismes accrédités, pour l'instruction des dossiers de classement, était censé alléger le coût du dispositif pour les finances publiques. Or, nul n'a été capable de renseigner vos rapporteurs sur l'atteinte d'un tel objectif d'économie des deniers publics. Il semblerait, au surplus, que le « zèle » des services préfectoraux dans la procédure de classement réduise les gains escomptés en termes de personnel et de temps de gestion consacré à ces dossiers.

A l'inverse, le nouveau classement a désormais un coût pour les hôteliers souhaitant y recourir. Selon les éléments ressortant des offices de tourisme, le désengagement des services de l'État dans les procédures de classement, effectuées désormais par des organismes extérieurs et les coûts qui en résultent, peuvent constituer de réels freins au classement, tout particulièrement pour l'hôtellerie indépendante.

(5) Une montée en gamme parfois artificielle de nombreux hôtels.

Là où le précédent dispositif de classement comptait quatre catégories différentes (de une à quatre étoiles), le nouveau en compte cinq (avec une cinquième étoile)15(*). Il en résulte un effet mécanique à la hausse des classements moyens pour l'ensemble des hôtels.

Le sentiment du caractère artificiel de cette montée en gamme a été ressenti par la clientèle française. Par exemple, certains hôtels, anciennement classés « 3 étoiles », ont été reclassés en « 4 étoiles » et ne correspondent pourtant pas à l'image et au service que se font les Français d'un « 4 étoiles ».

Il convient de veiller, dans la procédure de mise au point des normes de classement et des cahiers des charges qui les accompagnent, à ce que le nouveau classement conserve toute sa pertinence et sa crédibilité, notamment à l'égard d'une clientèle étrangère habituée aux standards de classement internationaux.

(6) Une inadéquation du nouveau classement avec le barème de la taxe de séjour

À ce jour, un nombre important d'établissements n'est toujours pas classé selon la nouvelle procédure. De ce fait, et selon les termes de la loi, ces derniers pourraient se retrouver dans la catégorie « non classée » ou « sans étoile » et se situeraient ainsi dans la tranche la plus basse du barème de la taxe de séjour (entre 0,20 et 0,40 euros).

Ceci risquant d'engendrer un manque à gagner conséquent pour le financement des politiques touristiques locales, de nombreuses collectivités ont pris des mesures transitoires en appliquant le tarif par équivalence dès lors que la mention « et tout autre établissement de caractéristiques équivalentes » figure dans la grille des tarifs.

Cette situation ne sera plus envisageable sur le long terme et certains établissements pourront revendiquer, en cas de litige, leur catégorie « non classée », malgré un niveau de prestation plus élevé. Cela pourrait avoir des conséquences néfastes sur le budget des offices de tourisme constitués en EPIC qui perçoivent, dans ce cas de figure précis, la totalité du prélèvement de la taxe de séjour.

En outre, le décret du 6 octobre 2011 relatif aux barèmes de la taxe de séjour applicable aux hôtels de tourisme, aux résidences de tourisme, aux terrains de camping et de caravanage et aux villages de vacances classés « 5 étoiles » n'est pas allé assez loin dans la prise en compte de l'entrée en vigueur du nouveau classement des hébergements touristiques.

Pour parachever cette réforme, il faudrait en effet envisager la création d'une nouvelle tranche « 5 étoiles » et « palace », différenciée de celle « 4 étoiles », ainsi qu'une augmentation sensible de la tranche des établissements « non classés » ou des « sans étoiles » afin notamment de les inciter au classement.

2. Les mesures en faveur de la restauration
a) La baisse de la TVA dans la restauration
(1) Une revendication de longue date nécessitant un accord européen

La filière de la restauration commerciale est un acteur clé pour l'économie française16(*). Représentant 600 000 emplois salariés et pesant 50 milliards d'euros, elle joue un rôle majeur dans l'attractivité de la France sur le plan touristique.

L'inscription au patrimoine immatériel de l'UNESCO du repas gastronomique des français, ou encore la motivation déclarée des touristes étrangers à découvrir la gastronomie française, expliquent en partie les 40 % de chiffre d'affaires hors taxe du tourisme international en France portés par la restauration, et sa contribution à hauteur de 62,3 % du chiffre d'affaires hors taxe des activités du tourisme en France.

La baisse de la TVA dans ce secteur, longtemps soumise au taux normal de 19,6 %, est une revendication ancienne de la profession, remontant à plus d'une décennie. Dès les élections présidentielles de 2002, les huit principaux candidats s'étaient engagés à porter le dossier devant les instances communautaires, la fixation des taux de TVA se faisant à l'échelle européenne et dépendant d'une décision unanime des États membres.

Il aura cependant fallu attendre sept ans de négociations entre ces derniers - menées par la France - et d'échanges entre les institutions européennes pour que cette demande, présentée officiellement par la France à la Commission européenne en juin 2002, aboutisse.

En mars 2009, un accord unanime au sein du Conseil ECOFIN sur une nouvelle liste de produits et services pouvant bénéficier d'un taux réduit de TVA, incluant la restauration, est ainsi trouvé. Il se traduit par l'adoption de la directive 2009/47/CE du 5 mai 2009 du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée.

(2) Une mesure octroyée contre des engagements de la profession

En France, le Gouvernement réunit, fin avril 2009, les États généraux de la restauration. Il y signe, avec les organisations professionnelles du secteur, un contrat d'avenir prévoyant divers engagements sur la période 2009-2012 en échange de la baisse du taux de TVA. Celle-ci est fixée à 5,5 % en métropole et 2,1 % dans les départements d'outre-mer ; elle prend effet à compter du 1er juillet 2009.

LES QUATRE ENGAGEMENTS DU « CONTRAT D'AVENIR »

Engagement n° 1 : la baisse des prix

- Les professionnels de la restauration traditionnelle s'engagent à baisser leurs prix d'au moins 11,8 %, à travers une répercussion intégrale de la baisse de TVA sur au moins 7 des 10 produits pouvant constituer la base d'un repas complet.

- Les cafetiers et limonadiers doivent pour leur part répercuter intégralement la baisse de la TVA sur le prix du café, du thé et d'une boisson fraîche (au comptoir ou en salle).

- Le secteur de la restauration rapide, qui n'est concerné par la baisse du taux de TVA de 19,6 % à 5,5 % que pour ses ventes réalisées sur place, doit pratiquer une baisse de 5 % sur les menus phares de ses enseignes.

Engagement n° 2 : les créations d'emploi

Les restaurateurs s'engagent à créer 40 000 emplois supplémentaires dans les deux ans, dont 20 000 contrats en alternance, contrats d'apprentissage et contrats de professionnalisation.

Engagement n° 3 : l'amélioration de la situation des salariés

Les restaurateurs s'engagent à ouvrir immédiatement une négociation sociale visant à l'amélioration de la situation des salariés dans les domaines des salaires, de la protection sociale et de la formation, ces négociations devant être conclues avant la fin de l'année 2009. Ils s'engagent également à signer une convention de lutte contre le travail illégal ainsi qu'une convention relative à la sécurité et la santé au travail.

Engagement n° 4 : de nouveaux investissements

- Les restaurateurs s'engagent à réaliser un surcroît d'investissements afin de mettre aux normes leurs établissements, d'améliorer l'accueil et le confort, d'acquérir de nouveaux équipements et de moderniser les restaurants.

- Un fonds de modernisation doit être créé pour les accompagner dans leur démarche de modernisation.

- Les restaurateurs s'engagent également à porter le nombre de chefs d'établissements disposant du titre de « maître restaurateur » à 3 000 dans les trois ans.

Source : rapport d'information n° 3531, des députés Jean-Louis Léonard et Pascale Got, sur l'application de la loi de développement et de modernisation des services touristiques, juin 2012.

(3) Un aménagement du dispositif par la loi du 22 juillet 2009

Introduit par voie d'amendement gouvernemental devant l'Assemblée nationale, l'article 22 de la loi du 22 juillet 2009 précise et renforce cette mesure. Il prévoit ainsi :

- son extension aux ventes à consommer sur place, hors boissons alcooliques ;

- la suppression des avantages consentis au secteur en 2004 et 2006, dans l'attente d'un éventuel accord sur la baisse de la TVA.

La loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement avait créé au profit des employeurs du secteur une aide à l'emploi de leurs salariés, ainsi qu'une aide à la prise en charge des cotisations vieillesse des conjoints collaborateurs.

Par ailleurs, la loi du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 avait, suite au contrat de croissance signé entre l'État et les professionnels du secteur, instauré un amortissement exceptionnel pour les investissements de mise en conformité, une dotation de provision de ce même type de dépenses, ainsi qu'un allègement de la fiscalité.

La suppression de l'ensemble de ces avantages a représenté environ 560 millions d'euros d'économies, ramenant le coût net de la baisse de la TVA dans la restauration à un peu plus de 2,4 milliards d'euros ;

- la création d'un fonds de modernisation de la restauration, pour une période allant jusqu'au 30 juin 2012.

Ce fonds est alimenté par une contribution annuelle de 0,12 % des ventes hors TVA sur le chiffre d'affaires des restaurants et hôtels-restaurants dès lors qu'il dépasse 200 000 euros. Le produit de cette taxe est estimé à 30 millions d'euros par an.

Géré par Oséo, ce fonds distribue des prêts bonifiés aux restaurateurs en vue de faciliter la modernisation, la mise aux normes, la transmission et la reprise d'établissements commerciaux, ainsi que la promotion générale du secteur.

Son existence - et la taxe l'alimentant - n'ont pas été prorogés au-delà de la date butoir initiale du 30 juin 2012.

(4) La mise en oeuvre de la mesure et ses suites

Durant l'été 2009, concomitamment à l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2009, était mis en place un comité de suivi du dispositif. Composé de représentants des neuf organisations professionnelles signataires du contrat d'avenir, de quatre parlementaires, de représentants syndicaux, de représentants d'associations de consommateurs, d'organisations syndicales représentant les salariés du secteur et de personnalités qualifiées, il devait se réunir à un rythme semestriel.

En septembre de la même année était mis en place, avec Oséo, le fonds de modernisation, et lancé dans ce cadre le prêt participatif pour la modernisation de la restauration (PPMR).

Compris entre 30 000 et 120 000 euros pour une durée de remboursement de cinq ans, il apporte aux restaurateurs dont l'action s'est inscrite dans le cadre des engagements du contrat d'avenir un soutien dans leurs investissements de modernisation et de mise aux normes. L'objectif était de toucher 1 500 entreprises durant les trois ans de mise en oeuvre du contrat d'avenir, pour 110 millions d'euros de PPMR par an.

En décembre 2009 a été signé un accord majoritaire syndicats (CGT, FO et CFTC) - patronat sur les salaires dans la restauration. Il prévoit la pérennisation de la « prime TVA » pour les salariés, l'abaissement à 4 mois de l'ancienneté minimale pour la toucher, la fixation du premier niveau de la grille salariale à 1 % au-dessus du SMIC et la confirmation de la revalorisation moyenne de la grille des salaires de 6 %, du rajout de deux jours fériés, de la promotion du tutorat et des certificats de qualification professionnelle, et de la mise en place d'une mutuelle de santé.

Le 28 avril 2011, à l'occasion du deuxième anniversaire du contrat d'avenir, est signé un avenant prévoyant :

- la création de 20 000 nouveaux emplois par an d'ici le 1er juillet 2015 (le contrat initial ne portait que sur les deux premières années) ;

- l'augmentation d'au moins 5 000 par an en moyenne du nombre de bénéficiaires de contrats d'apprentissage ou de contrats de professionnalisation ;

- la labellisation de 1 500 nouveaux maîtres restaurateurs chaque année, afin d'atteindre un objectif de 7 500 titulaires de cette distinction en 2015 ;

- un objectif d'investissements de modernisation de 5 milliards d'euros d'ici 2015, favorisé par la mise en place d'un prêt à taux zéro financé par la taxe créée en 2009 et visant à renforcer la capacité d'investissement des petits établissements.

À la mi-novembre 2012, le président de la République, M. François Hollande, décidait de maintenir un taux réduit, mais de le relever à 10 % à partir du 1er janvier 2014 pour toutes les formes de restauration proposant des produits cuisinés ou fabriqués en vue d'une consommation immédiate. Un tel relèvement serait susceptible de rapporter 900 millions d'euros.

Le 23 novembre 2012, sur la base des résultats du bilan du contrat d'avenir, la ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme, Mme Sylvia Pinel, a défini une nouvelle feuille de route pour le contrat d'avenir à l'horizon des cinq prochaines années prévoyant :

- la poursuite du dialogue social pour améliorer les conditions des salariés et lutter contre le travail illégal ;

- une amélioration de la formation pour répondre aux difficultés de recrutement dans les métiers de la restauration et poursuivre les efforts en matière d'emploi ;

- un renforcement de la qualité dans les établissements, qui passe par la mise en avant des produits fabriqués en France et la promotion de la « marque France » ;

- une nouvelle gouvernance pour le secteur, avec la mise en place d'un comité stratégique pour élaborer et assurer la mise en oeuvre de cette feuille de route pour la filière restauration.

(5) Un bilan contrasté et contesté

La mesure de baisse de la TVA sur la restauration a pris effet au milieu de l'année 2009, dans une conjoncture économique particulièrement difficile, alors que la France venait de rentrer en récession.

Présentée officiellement comme une réforme devant bénéficier à un secteur qu'il s'agissait de conforter, elle a pu être analysée davantage comme un « coup de pouce » ponctuel à la fois à la profession et aux consommateurs. Son coût fiscal s'est avéré important à un moment où les marges de manoeuvre budgétaires de l'État se sont tendues. Et l'absence de contraintes sur la profession a pu être analysé comme lui conférant un véritable « chèque en blanc ».

Le Conseil des prélèvements obligatoires, dès octobre 2009, remettait en cause le bien-fondé du recours à une modulation des taux de TVA pour stimuler l'emploi.

En novembre de la même année, la commission des finances de notre assemblée établissait un premier bilan négatif de la mesure et adoptait à l'unanimité un amendement au projet de loi de finances pour 2010 rétablissant un taux normal de TVA.

Notre collègue de la commission des affaires économiques, M. Michel Houel, nuançait largement cette analyse dans un rapport d'octobre 201017(*). Tout en précisant que le recul sur l'application de la mesure était encore largement insuffisant, et appelait un bilan définitif postérieur, le rapport du groupe d'études concluait que cette mesure avait « fait ses preuves », contrairement aux critiques alors récurrentes, et que ses effets positifs étaient « suffisamment nombreux et significatifs pour justifier la poursuite de l'expérience au cours des prochaines années ».

Les consommateurs, soulignait le rapport, ont pu bénéficier de baisses des prix significatives, sans doute moins importantes que celles auxquelles ils s'attendaient, mais conformes aux anticipations raisonnées des pouvoirs publics. L'emploi dans ce secteur d'activité a augmenté de près de 30 000 en un an grâce à la stimulation de la demande ainsi opérée. Enfin, les salariés ont bénéficié de revalorisations salariales et d'améliorations de leurs conditions de travail qui contribueront à restaurer l'attractivité du secteur.

Fin octobre 2012, le député Thomas Thévenoud remettait à son tour un rapport sur le sujet. Concluant que les engagements pris par la profession en 2009 n'ont pas été intégralement respectés, il plaidait pour un relèvement du taux.

Selon les chiffres de l'Insee auxquels le rapport se réfère, les prix dans la restauration ont reculé de 2,2 % à 2,5 %, soit moins que les 3 % attendus. Les montants directement restitués aux consommateurs, qui auraient dû être de 860 millions d'euros par an, ont été en moyenne de 590 millions par an jusqu'en décembre 2011, et plutôt de l'ordre de 400 millions depuis le 1er janvier 2012.

Même constat sur les créations d'emplois, qui ont été moindres que prévu. En trois ans, le secteur aurait créé près de 70 000 emplois, soit 20 000 supplémentaires par rapport au rythme normal. Sur ce total, le rapport estime que seuls 6 504 emplois ont été créés chaque année du seul fait la baisse de la TVA, « soit une subvention de plus de 153 000 euros par emploi ».

En conclusion, notre collègue député proposait soit un retour au taux de 19,6 %, soit la création d'un nouveau taux intermédiaire, non chiffré, mais qui pourrait avoisiner les 11 ou 12 %.

Parallèlement à ces travaux parlementaires, la ministre du commerce et du tourisme, Mme Sylvia Pinel, a mené une concertation sur le sujet avec les acteurs du secteur. Elle a rendu ses conclusions publiques fin novembre 2012, celles-ci étant relativement nuancées.

La mesure a porté ses fruits, s'agissant du nombre de postes créés, a estimé la ministre : environ 50 000, ce qui correspond aux objectifs fixés. Le contrat d'avenir aurait également permis de favoriser le dialogue entre les organisations patronales et les syndicats de salariés, tandis que le régime de prévoyance applicable aux personnels de la branche a été amélioré.

En revanche, les prix n'ont pas suffisamment baissé : ils ont reculé de 1,4 % là où une diminution de 3 % était prévue. Les restaurateurs, il est vrai, ont été confrontés à une forte hausse du prix des matières premières. Enfin, des efforts resteraient à faire en matière de formation.

b) La promotion du titre de maître-restaurateur
(1) Un soutien affiché à la restauration de qualité

L'article 21 de la loi du 22 juillet 2009 contient deux mesures visant la restauration.

Tout d'abord, il supprime le classement en restaurants de tourisme.

Cette catégorie de restaurants relevait de l'article D. 312-1 du code de tourisme. Elle correspondait à des restaurants « dont la clientèle est principalement touristique et qui peuvent être exploités toute l'année en permanence ou seulement en période saisonnière », répondant à des caractéristiques de confort et répondant aux règlementations en vigueur dans divers domaine. Le classement était attribué par le préfet pour trois ans.

N'ayant jamais vraiment trouvé sa place, reposant pour l'essentiel sur le respect de normes techniques et présentant peu d'intérêt pour les restaurateurs, il est finalement tombé en désuétude. C'est pourquoi il a été supprimé par la loi du 22 juillet 2009, qui lui a préféré un dispositif différent pour inciter les restaurateurs à renforcer la qualité de leur offre.

La création du titre de maître-restaurateur est ainsi la seconde mesure prévue par cet article 21. Ce dispositif, qui ne bénéficie qu'aux restaurateurs qui s'engagent volontairement dans la démarche d'amélioration de prestations qu'ils offrent, s'inscrit dans la perspective de « montée en gamme » de l'ancien classement des restaurants de tourisme. Il est toutefois plus attractif car accompagné d'importantes incitations fiscales, alors que ledit classement certifier simplement l'existence d'un certain niveau de prestation.

Il s'inscrit dans la logique du contrat d'avenir, qui stipulait à l'origine notamment que les restaurateurs s'engagent à porter le nombre de maîtres-restaurateurs à 3 000 sur la durée du contrat.

L'attribution du titre de maître restaurateur se fait pour quatre ans par le préfet de département, à l'issue d'un audit mené par une entreprise privée. Le cahier des charges à respecter pour y prétendre est défini par un arrêté du 14 septembre 2007. Il comprend 54 critères concernant les produits utilisés, la relation au client, les aménagements intérieurs et, le cas échéant, extérieurs, ainsi que l'hygiène, la sécurité et la propreté.

Le dispositif prévu par l'article 21 de la loi lie l'obtention de ce titre à un dispositif fiscal incitatif. L'article 244 quater Q du code général des impôts institue un crédit d'impôt sur les sociétés au bénéfice des sociétés ayant engagé des dépenses afin de satisfaire aux normes d'aménagement et de fonctionnement prévues par le cahier des charges. Ce crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses en question.

Dans les dix priorités pour la restauration qu'elle a annoncées le 24 juin dernier, la ministre en charge du tourisme, Mme Sylvia Pinel, figure la promotion de la qualité dans la restauration. À cet égard, est prévue une simplification du titre de maître-restaurateur. Celui-ci pourra être sollicité par les cuisiniers réalisant une cuisine entièrement « maison ». Le titre sera ouvert aux salariés des restaurants, afin de permettre à un plus grand nombre d'établissements d'en bénéficier et de valoriser les métiers, en cuisine ou en salle. Enfin, l'État devrait définir une nouvelle identité visuelle pour ce titre, avec une nouvelle plaque et un nouveau logo.

(2) Un titre demeurant peu usité et largement méconnu

L'UMIH, première organisation professionnelle de restaurateurs, s'est montrée relativement critique vis-à-vis de l'application de cette mesure lors de son audition.

D'un point de vue quantitatif, 2 500 titres environ ont été décernés à ce jour. Si cela reste faible, ce chiffre n'est cependant pas loin de l'objectif initial de 3 000 titres octroyés. En revanche, l'objectif de 7 500 titulaires de cette distinction en 2015, fixé par l'avenant du 28 avril 2011 au contrat d'avenir, semble bien plus difficile à atteindre.

Le problème principal vient du fait que le titre de maître restaurateur n'est pas connu ou mal connu du grand public. Le manque de promotion du titre, mise à part une campagne de l'État, pourrait être un facteur explicatif de ce déficit de notoriété.

L'association française des maîtres-restaurateurs, lancée en juin 2010 en vue de le promouvoir, semble entretenir des relations difficiles avec une majeure partie de la profession. Celle-ci, regroupée au sein de l'UMIH, lui reproche d'être venue « polluer » l'image du titre d'État et de n'avoir pas utilisé de façon pertinente les fonds destinés à sa promotion. Elle demande en conséquence à que sa gestion soit confiée à Atout France, au sein de laquelle une commission spéciale serait créée à cet effet.

La ministre souhaite quant à elle développer et renforcer le titre de maître-restaurateur. Fin novembre 2012, elle a annoncé que le Gouvernement travaillerait avec les restaurateurs à la définition et à la mise en oeuvre d'ici l'été d'un titre rénové et plus lisible. Ce titre devrait également être simplifié pour qu'un plus grand nombre de restaurateurs puissent y avoir accès, sans entraîner une baisse de la qualité.

3. La déclaration des chambres
a) Deux types d'offres très proches justifiant l'alignement de leur régime de déclaration

Les chambres d'hôtes sont, au terme de l'article L. 324-3 du code de tourisme tel que rédigé par la loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme, des chambres meublées situées chez l'habitant en vue d'accueillir des touristes, à titre onéreux, pour une ou plusieurs nuitées, assorties de prestations.

L'activité de location de chambres d'hôtes est la fourniture groupée de la nuitée et du petit déjeuner. Elle est limitée à un nombre maximal de cinq chambres pour une capacité maximale d'accueil de quinze personnes.

Les chambres d'hôtes ne sont pas soumises au classement en étoiles prévu par la loi du 22 juillet 2009 pour les autres types d'hébergement touristique. Les seuls modes de classement existants sont ceux proposés par les grands réseaux, avec des normes propres à chaque fédération : Gîtes de France (« épis »), Clévacances (« clés »), Fleurs de soleil (« fleurs »)...

Les meublés de tourisme sont, selon l'article D. 324-1 du même code, des villas, appartements, studios meublés ou chambres, à l'usage exclusif du locataire, offerts en location à une clientèle de passage qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois, et qui n'y élit pas domicile.

Au terme respectivement des articles L. 324-4 et L. 324-1-1 du même code et en vertu de l'article 24 de la loi du 22 juillet 2009, toute personne qui offre à la location un ou plusieurs chambres d'hôtes ou meublés de tourisme doit en avoir préalablement fait la déclaration auprès du maire du lieu d'habitation.

Ces dispositions alignent le régime déclaratif des chambres d'hôtes et des meublés de tourisme, qui constituent des formes de tourisme très proches d'une de l'autre. Elles permettent au maire de connaître l'offre touristique de sa commune et d'assurer le recouvrement de la taxe de séjour y afférant. Ces informations doivent ensuite être transmises aux conseils généraux, qui les centralisent sur des plates-formes électroniques pour une meilleure connaissance de l'offre au niveau départemental.

b) Une application délicate aux meublés de tourisme

Ce nouveau dispositif n'est apparemment pas sans soulever de difficultés pour les meublés de tourisme, pour lesquels cette obligation de déclaration est donc inédite.

D'une part, toutes les communes - à commencer bien évidemment par les plus petites - ne sont pas organisées pour prendre en charge ces déclarations, qui peuvent survenir en volume très important dans des régions où ce type de tourisme est fortement implanté.

En outre, l'existence de sites Internet de location de meublés ignorant cette obligation inciterait les propriétaires à mettre en ligne leurs meublés sans effectuer de déclaration préalable auprès de leur municipalité. De l'aveu de la fédération des offices de tourisme, la présence de certains meublés non déclarés sur de tels sites provoque une confusion chez de nombreux propriétaires adhérant aux offices, auxquels est réclamée une déclaration obligatoire. Et cette situation occasionne une distorsion de concurrence au regard des meublés déclarés, dont les locataires doivent s'acquitter du paiement de la taxe de séjour.

Ces difficultés, et les différences de traitement auxquelles elles donnent lieu, interrogent sur l'utilité qu'il y aurait eu à rendre le classement obligatoire, comme c'était le cas dans le projet d'origine.


* 14 Étude réalisée par le cabinet de conseil en stratégie Booz & Company, recourant à plus de 60 variables pour mesurer l'attractivité des destinations, comme la réglementation, l'hygiène/santé et la sécurité, l'infrastructure, les niveaux de prix locaux et les aspects culturels, la protection de l'environnement ...

* 15 Si l'on met de côté les distinctions reconnues à l'hôtellerie exceptionnelle, « 4 étoiles luxe » dans l'ancien système, « palace » dans le nouveau.

* 16 Les chiffres sont tirés de l'étude économique sur le secteur de la restauration réalisée par Eurogroup Consulting en février 2012.

* 17 La TVA à taux réduit dans la restauration : une mesure qui fait ses preuves, rapport d'information n° 42 du 13 octobre 2010, fait, au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et du groupe d'études « Artisanat et services », par M. Michel Houel.