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Tourisme: une place de leader à reconquérir

8 octobre 2013 : Tourisme: une place de leader à reconquérir ( rapport d'information )

DES DISPOSITIFS SECTORIELS DONT LA PORTÉE ET L'EFFICACITÉ RESTENT À RENFORCER

Ainsi que le soulignaient très justement nos deux collègues députés dans leur rapport de 2011 précité sur l'application de la loi du 22 juillet 2009, l'efficacité d'un texte, au-delà de la prise des mesures règlementaires qui y sont liées, s'apprécie « à l'épreuve de son application concrète ».

À cet égard, et deux ans après ce premier travail d'évaluation, leur appréciation générale rejoint celle de leurs prédécesseurs lorsqu'ils estimaient que la loi a certes fait l'objet « d'une mise en application globalement satisfaisante » dans ses différents dispositifs, mais que « des ajustements pourraient utilement être apportés (à ces derniers) afin d'améliorer leur efficacité ».

I. LA MODERNISATION DE LA RÉGLEMENTATION DES PROFESSIONS DE TOURISME

1. Le régime des opérateurs de voyage et de séjours
a) Des professionnels longtemps régis par une pluralité de régimes d'autorisation

La définition d'opérateur de la vente de voyages et de séjours est très large. Selon l'article L. 211-1 du code de tourisme, elle englobe en effet tous les professionnels du tourisme, personnes physiques ou morales, dès lors qu'ils proposent à la vente des produits « packagés », et a fortiori un forfait touristique associant au moins deux prestations, même simples, vendues sous un montant global. Sont ainsi considérés comme opérateurs les hôteliers, les institutionnels du tourisme, les agents de voyages, les autocaristes, les organisateurs de séjours, les concepteurs de coffrets-cadeaux offrant des forfaits touristiques...

Selon les chiffres cités par la rapporteure de la loi du 22 juillet 2009 au Sénat, Mme Bariza Khiari, notre pays comptait 4 400 agences de voyage, dont 85 % ayant moins de dix salariés et représentant un tiers de l'activité. Sur ce total, on compterait 350 tour-opérateurs. La distribution de produits touristiques par ces acteurs représenterait 16,4 milliards d'euros, dont 12 milliards par des agences physiques et 4,4 milliards en ligne.

Parmi les traits marquants de son évolution, la profession a été marquée, ces dernières années, par une montée en puissance des ventes de voyage par Internet, qui représentent donc un quart du total des ventes aujourd'hui, et qui captent toute la croissance du secteur. Le médiateur que constituait l'agent de voyage tend à s'effacer au profit soit d'un rapport direct entre le prestataire (hôtelier, compagnie ferroviaire, loueur de voitures...) et un client final qui organise lui-même son voyage « à la carte », soit de l'apparition d'un nouveau type d'intermédiaire que sont les grandes centrales de réservation en ligne11(*).

Par ailleurs, les habitudes des Français en matière de vacances ont également changé, ce qui n'est pas sans avoir des répercussions sur le modèle économique des opérateurs de voyages et séjours. Ainsi, les touristes réduisent la durée de leurs séjours, quitte à partir plusieurs fois dans l'année. Ils privilégient de plus en plus les vols « secs », au détriment des prestations intégrant les différents postes de dépense (transport, hébergement, restauration, loisirs ...). En outre, leurs préférences se portent davantage sur des produits personnalisés et moins sur des forfaits standardisés. Tout ceci oblige les professionnels du tourisme à s'adapter et à faire évoluer leur offre pour retenir une clientèle qui a désormais les moyens de se passer d'eux.

D'un point de vue juridique, la profession a, si l'on fait abstraction d'une première loi de 1937 instaurant une licence pour les agences de voyage, été règlementée par la loi du 11 juillet 1975 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation de voyages ou de séjours, puis par la loi du 13 juillet 1992 portant le même nom.

Cette dernière avait prévu quatre régimes différents d'autorisation préalable à l'exercice de telles activités : licence pour les agents de voyage, agrément pour les associations et organismes à but non lucratif agissant pour leurs membres, autorisation pour les organismes locaux de tourisme bénéficiant du soutien de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et enfin habilitation pour les prestataires de services touristiques (transporteurs, gestionnaires d'hébergement ou d'activités de loisir ...) ne se livrant pas de façon exclusive à cette activité.

b) L'instauration d'un régime d'immatriculation unique pour l'ensemble des opérateurs

Sous la pression des exigences communautaires visant à faciliter la liberté d'établissement et de prestation de services au sein de l'Union européenne, la loi du 22 juillet 2009 a remplacé les licences, autorisations, habilitations, agréments par un régime déclaratif unique : l'immatriculation.

Deux décrets et trois arrêtés du 23 décembre 2009 sont venus en fixer les modalités. Les opérateurs ont eu jusqu'au 24 juillet 2012 pour demander leur immatriculation sur un registre national unique auprès d'une commission dépendant d'Atout France, à qui la compétence qui relevait des préfets a été transférée. Ce dispositif a concerné aussi bien les opérateurs déjà titulaires d'une autorisation, qui ont bénéficié d'une procédure d'immatriculation simplifiée, que les nouveaux entrants.

Cette recentralisation devait permettre de rationaliser des pratiques divergentes intervenues au niveau local et de mieux suivre l'évolution du secteur grâce à la tenue d'un registre de suivi unique. Pour les consommateurs, elle est la garantie de disposer d'une référence fiable et d'un meilleur niveau de protection.

Les agents de voyage, pour lesquels l'immatriculation est devenue payante et renouvelable tous les trois ans, ont dû faire face à la fin de l'exclusivité de leur profession, devenue incompatible avec le droit communautaire ; en contrepartie, ils se sont vus autorisés à vendre d'autres types de produits ou services, en plus des voyages. Le principe de l'immatriculation a été étendu aux émetteurs de bons-cadeaux, sur initiative parlementaire, afin de protéger les touristes y recourant de la même façon que s'ils faisaient appel à un opérateur de voyage classique.

Les obligations des professionnels envers les consommateurs ont été conservées mais harmonisées pour l'ensemble des professions ; ils doivent ainsi disposer d'une garantie financière, dont le mode de calcul a été révisé ; posséder une assurance de responsabilité civile professionnelle et répondre à des conditions d'aptitude professionnelle.

c) Des difficultés opérationnelles dans la gestion de la période transitoire

Le passage d'un système à un autre, qui était la mission première que le législateur avait confié à Atout France, s'est déroulé dans des conditions satisfaisantes du fait de la mobilisation importante des services de l'agence, qu'avaient souligné nos collègues députés Jean-Louis Léonard et Pascale Got dans leur rapport de 2011.

Cependant, l'année 2012 a été marquée par une activité très importante d'immatriculation pour Atout France, liée à la fin de la période transitoire, qui a posé des difficultés. Les textes avaient, en effet, prévu une telle période de trois ans, qui arrivait à échéance le 24 juillet 2012, durant laquelle les opérateurs en place, dont les conditions légales d'activité avaient déjà été reconnues par la délivrance d'une autorisation préfectorale (licence, agrément, autorisation et habilitation), pouvaient être immatriculés selon une procédure simplifiée.

Durant cette période, l'immatriculation pouvait être obtenue par la simple production de la copie de l'arrêté préfectoral et, le cas échéant, des arrêtés modificatifs, la compétence professionnelle, la garantie financière et la couverture assurancielle étant présumées établies du fait de la délivrance de ces autorisations par les préfectures. Pour ces opérateurs, la démarche était donc théoriquement aisée et devait aboutir à une immatriculation massive et quasi automatique.

Toutefois, la réalité a été toute autre. Depuis l'entrée en vigueur du dispositif le 1er janvier 2010 jusqu'au terme de la période transitoire, en moyenne 46 % de ces demandes d'immatriculation ont été accompagnées d'arrêtés comportant des mentions devenues partiellement ou totalement obsolètes, souvent depuis de nombreuses années, du fait notamment, de changements de dirigeant, de dénomination, d'assureur ou encore de garant.

Malgré l'obligation réglementaire de disposer d'arrêtés à jour, force a été de constater que telle n'était pas la réalité pour bon nombre d'opérateurs en activité. Dans certains cas, les modifications n'avaient pas été signalées aux préfectures ; dans d'autres cas, bien que signalées, elles n'avaient pas donné lieu à la délivrance d'un arrêté modificatif.

Dans ces conditions, les indications figurant sur le ou les arrêtés ne pouvaient plus être regardées comme fondant la présomption de conformité de la situation des intéressés qui, seule, justifiait juridiquement une transcription quasi automatique sur le nouveau registre.

La commission d'immatriculation de Atout France s'est ainsi trouvée en situation de devoir définir la position à adopter. Fallait-il s'en tenir à une immatriculation « automatique » conduisant à faire figurer sur le registre des informations dont il était établi qu'elles étaient manifestement erronées et, ultérieurement, après réclamation des justifications nécessaires, procéder à leur rectification ? Ou fallait-il demander immédiatement aux intéressés de produire les justifications pertinentes ?

L'opérateur s'est référé aux débats parlementaires dans lesquels apparaît clairement le souci répété du législateur de garantir au consommateur l'accès à des informations fiables et transparentes. Il s'en est également rapporté aux dispositions des articles L. 141-3 du code du tourisme - qui précisent que « la commission (...) instruit les demandes d'immatriculation (...) et les enregistre, après vérification du respect des obligations qui leur sont imposées » - et R. 141-10 - qui lui imposent de procéder à l'établissement, à la tenue et à la « mise à jour permanente » des registres d'immatriculation.

Sur la base de ces éléments, il a été décidé de mettre en place, d'une part, des modalités rigoureuses d'instruction, et d'autre part, un dispositif renforcé d'accompagnement téléphonique et de relations dématérialisées, afin d'aider les opérateurs concernés à produire les justifications nécessaires et à obtenir le plus rapidement possible leur immatriculation sur la base d'informations exactes et fiables.

Seuls les détenteurs d'arrêtés mentionnant des informations exactes ont donc pu intégralement bénéficier de la procédure simplifiée. Dans les autres cas, un justificatif a été réclamé concernant les mentions de l'arrêté à corriger. Mais en toutes hypothèses, les détenteurs d'une des autorisations préfectorales ont bénéficié de la dispense de frais comme le prévoit l'article 8 de la loi du 22 juillet 2009.

d) Un marché des opérateurs de voyages et de tourisme finalement peu affecté par la réforme

Le bilan chiffré à la toute fin 2012 fait état de 7 064 immatriculations au total, dont environ 24 % seulement de nouveaux opérateurs, avec un nombre d'immatriculations annuel décroissant depuis 2010, mais restant supérieur à 2 000.

Total des opérateurs de voyages et de séjour immatriculés
au 31 décembre 2012

Source : Atout France

S'il a permis de moderniser le régime juridique de la vente de voyages, de placer sur un pied d'égalité l'ensemble des opérateurs, de simplifier les démarches des professionnels et de rendre accessible au public l'identité et le nombre des opérateurs immatriculés, le nouveau régime n'a cependant pas bouleversé le marché, que ce soit en termes de nouveaux opérateurs ou de secteurs d'activité.

Les garanties demandées pour l'obtention de l'immatriculation ajoutées au contexte économique ont sans doute freiné les vocations. Le marché de la vente de voyages s'est ainsi stabilisé voire contracté par rapport à l'ancienne réforme de 1992, et ce du fait, notamment, de restructurations constatées chez certains opérateurs (absorption, fusion-absorption, cession de fonds de commerce, reprise d'activité ...) ou tout simplement d'abandon de cette activité réglementée.

À l'exception des transporteurs, qui ont tendance à se retirer depuis que leur garantie financière est passée à 100 000 euros, et des gestionnaires d'hébergements, dont le nombre a légèrement progressé mais de façon contenue, la répartition par catégories reste sensiblement la même que celle d'avant l'entrée en vigueur de la réforme, avec une domination sans surprise de la catégorie élargie des agents de voyages.

Nouveaux opérateurs immatriculés par catégorie
(hors radiés depuis le 1er janvier 2010)

Source : Atout France

De la même façon, la répartition géographique a peu évolué en trois ans. Trois régions concentrent à elles seules plus de la moitié des opérateurs : l'Île-de-France (27 %), la région Rhône-Alpes (14 %) et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) (10 %).

Répartition par région des opérateurs de voyages et de séjours immatriculés (hors radiés depuis le 1er janvier 2010)
jusqu'au 18 décembre 2012

Source : Atout France

Plus de 460 acteurs ont été radiés depuis le 1er janvier 2010, dont 418 sont des personnes morales et 42 des personnes physiques, 113 nouveaux opérateurs et 347 titulaires d'une autorisation. Ces radiations touchent principalement les agents de voyages. On peut constater, par ailleurs, que plus de 60 % des radiations prononcées depuis le 1er janvier 2010 l'ont été lors de la seule année 2012 (liquidations judiciaires, cessations d'activité ...).

L'analyse de l'activité principale des nouveaux opérateurs a permis de souligner les tendances suivantes : le développement d'une tendance à la multi-activité chez les agents de voyages (distribution, production, réceptif), l'essor de « niches » (bien-être, oenotourisme, conciergeries ...) et l'apparition de nouveaux acteurs intermédiaires (centrales d'achat ...).

L'année 2013 sera marquée par des travaux d'approfondissement de ces premières analyses de la part d'Atout France, qui gère le dispositif, notamment par l'intégration du volume d'activité réellement exercée par ces opérateurs grâce au retraitement des éléments de volumes d'affaires dont l'opérateur est annuellement destinataire.

2. L'activité de voiture de tourisme avec chauffeur
a) Une activité de « grande remise » objet d'une réglementation particulière

Dans le domaine du transport de voyageurs à titre onéreux, coexiste quatre types de sociétés : les taxis, les autocaristes « article 5 », la « petite remise » et la « grande remise ».

L'activité de « grande remise » - l'expression remonte à l'Ancien régime - consistait à fournir au client sur commande un véhicule « haut de gamme » de 5 à 9 places au plus avec chauffeur.

Cette activité présente un certain nombre de particularités la différenciant de celle de taxi. La prestation ne fait pas l'objet de prix tarifés et les véhicules ne sont pas équipés de compteurs horokilométriques. Ils ne peuvent prendre un client que sur commande et le conduire vers une destination donnée, et non stationner sur la voie publique en attente de clientèle. Enfin, ils ne peuvent être loués à la place.

Les entreprises du secteur étaient en 2008 au nombre de 420 environ, représentant 2 200 véhicules et 3 500 salariés permanents, ce dernier chiffre doublant en haute saison. De toute taille, aussi bien artisanales que disposant de parcs supérieurs à 50 véhicules, elles sont en moyennes constituées de PME de moins de 10 voitures et de moins de 20 collaborateurs.

Si cette activité ne représente donc pas un volume substantiel au regard de modes de transport alternatifs tels que les transports en commun ou les taxis, elle n'en constitue pas moins un service haut de gamme fourni à une clientèle à très fort pouvoir d'achat, extrêmement exigeante, pour laquelle elle est souvent le premier contact - et le seul qu'elle conservera tout au long de son séjour - avec l'offre d'infrastructures touristique de notre pays.

Régi par les articles L. 231-1 à L. 231-4 du code de tourisme, l'exercice de cette activité était soumis, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2009, à la détention d'une « licence de grande remise » délivrée par le préfet du département du siège de l'exploitation. Le nombre de voitures principales ou auxiliaires pouvant être exploitées par l'entrepreneur était fixé par le préfet en fonction des besoins touristiques et économiques locaux. Le représentant de l'entreprise devait être titulaire d'un certificat d'aptitude à la profession d'entrepreneur de remise et de tourisme et remplir les conditions de moralité nécessaires.

b) Une volonté de moderniser la procédure d'immatriculation

L'article 4 de ladite loi, dont les conditions d'application ont été précisées par l'article 2 du décret n° 2009-1650 en portant application, a introduit un certain nombre de modifications dans la réglementation existante afin de la moderniser, en réécrivant les articles L. 231-1 à L. 231-4 précités et les articles de la partie règlementaire du code s'y rapportant.

Il a tout d'abord substitué l'expression d'« exploitation de voitures de tourisme avec chauffeur » (VTC) à celle de « voitures de grande remise ». Il a ensuite supprimé l'obligation de posséder une licence, les contraignant cependant à demander à une commission d'immatriculation d'être immatriculées sur un registre spécifique tenu par Atout France. Il a également supprimé les limites quantitatives liées au nombre de voitures pouvant être exploitées par l'entrepreneur.

Ce nouveau régime exige toutefois des véhicules qu'ils répondent à des conditions techniques et de confort particulières. Il encadre également l'activité de chauffeur puisque ceux-ci doivent justifient de conditions d'aptitude professionnelle et de moralité précisément définies. Le non-respect par les entrepreneurs de l'ensemble de ces prescriptions fait l'objet de sanctions contraventionnelles de troisième classe et expose le fautif à une radiation du registre précité.

Enfin, la loi du 22 juillet 2009 a ménagé une période transitoire en permettant aux exploitants ayant obtenu une licence de « grande remise » de continuer à l'exploiter jusqu'au 23 juillet 2012.

c) Des risques engendrés par une déréglementation excessive du secteur

Ce nouveau dispositif législatif encadrant l'activité de VTC a été jugé sévèrement par nos collègues députés dans leur rapport sur l'application de la loi du 22 juillet 2009.

Il est ainsi indiqué dans ce dernier que, cet « éclatement des compétences » entre la commission d'immatriculation d'Atout France, qui recense les exploitants et les immatricule, et l'autorité préfectorale chargée de contrôler la conformité à la réglementation des véhicules, engendre une « certaine dilution des responsabilités dans sa mise en oeuvre ». Le manque de connaissances, voire la mauvaise volonté des préfectures les conduiraient à reporter sur Atout France, qui n'en a ni les moyens, ni les capacités, le contrôle des véhicules.

D'une façon plus générale, la réforme de 2009 semble marquée du sceau d'une déréglementation radicale qui a provoqué une multiplication du nombre d'acteurs et conduit à des dysfonctionnements concurrentiels menaçant le secteur d'une profonde déstructuration.

Ainsi, la profession, qui comptait 400 licences de grande remise avant l'entrée en vigueur de la loi, recense désormais 4 458 entreprises inscrites à Atout France. 42,7 % d'entre elles serait constituées de taxis anciennement ou actuellement en activité.

Les conditions d'immatriculation auprès d'Atout France auraient été, selon les représentants de la profession auditionnés, excessivement assouplies de sorte que « n'importe qui », ou presque, y satisferait aisément. Ne sont en effet pas exigés de l'exploitant la preuve de la détention d'une flotte de voitures, l'honorabilité et les qualifications de l'exploitant...

Dès lors, le dispositif d'immatriculation serait essentiellement formel et ne permettrait pas d'exercer un réel contrôle sur ce secteur. Selon le rapport de nos collègues députés, il semble « aberrant qu'Atout France ne soit pas en mesure de contrôler le nombre de chauffeurs et le nombre de véhicules dont dispose un exploitant immatriculé, l'absence de contrôle ouvrant la voie, par le biais du nouveau dispositif, à une dérégulation excessive du secteur du transport routiers de personnes avec chauffeur ».

Comme cela était déjà relevé dans ledit rapport, le mécontentement de la profession est particulièrement virulent à l'encontre de la nouvelle législation. Elle l'accuse d'être à l'origine du développement massif, selon elle, d'une économie parallèle dans ce secteur qui serait le fait d'un afflux d'entrepreneurs clandestins.

En conséquence, les professionnels demandent une moralisation de la profession, qui passerait par un renforcement de sa réglementation. Ils préconisent en ce sens d'en préciser de façon bien plus stricte les conditions d'accès, en termes d'honorabilité, de compétences techniques, d'existence et d'état de la flotte de voitures... La chambre syndicale des VTC a adopté un certificat de service en ce sens, et en attend la traduction règlementaire.

3. La réforme des offices de tourisme
a) Des structures multiformes au champ d'intervention croissant

Le réseau national des offices de tourisme représente aujourd'hui près de 2 800 structures réparties sur tout le territoire français et près de 12 000 salariés.

Chargés de la promotion du tourisme émanant des communes ou des groupements de communes, ils peuvent être de taille très différentes (de 1 à plus de 100 salariés), mais également de nature variée, afin de s'adapter au territoire à promouvoir touristiquement. La collectivité à laquelle ils se rattachent peut ainsi décider de leur conférer le statut :

- d'association, pour 80 % d'entre eux. Ce statut, s'il permet d'associer les acteurs du tourisme local, présente cependant des risques de gestion de fait ;

- d'établissement public industriel et commercial (EPIC), pour 15 % d'entre eux, une part en constante progression. Mieux encadré par la loi, ce statut apporte davantage de protections et de garanties, mais présente un certain nombre de contraintes et de rigidités ;

- de régie ou, plus récemment, de société publique locale (SPL), lorsque l'office réalise des prestations de service ou gère des équipements de loisirs lucratifs.

C'est en effet une tendance profonde que celle des offices de tourisme à réaliser des activités commerciales et jouer le rôle d'apporteurs d'affaires (vente de séjours packagés spécifiques au territoire de compétence, visites guidées, mise en service de centrales de réservation hôtelière, vente en boutiques de produits locaux et gadgets...). Parallèlement, un nombre croissant d'entre eux se voient confier par les municipalités la gestion d'équipements culturels ou de loisir (musée, théâtre, piscine ...), mais aussi des centres de Congrès ou de bien-être (thermalisme), en faisant ainsi de véritables entreprises locales.

S'étant largement institutionnalisés et professionnalisés depuis leur création au début du XXème siècle, les offices de tourisme sont devenus les portes d'entrées physiques et virtuelles de la France. Ils assurent désormais une pluralité de missions :

- l'accueil et d'information des visiteurs sur leur territoire ;

- la coordination des acteurs du tourisme local autour d'un projet touristique, en tant que véritables plateformes d'échanges ;

- la promotion et l'animation de leur territoire, toujours en lien étroit avec lesdits acteurs ;

- la contribution à l'élaboration de la politique touristique locale, jusqu'à devenir des agences de développement local dans de nombreux territoires.

Le cadre communal et les logiques administratives s'avérant de plus inadaptées au regard de la variété et de la portée des missions des offices de tourisme, ces derniers ont été marqués par un mouvement de regroupement à l'échelle intercommunale. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ainsi ouvert la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de créer des offices de tourisme intercommunaux. La loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a ensuite permis à plusieurs communes de créer conjointement un seul office intercommunal, nécessairement sous forme d'EPIC toutefois.

b) Une réforme du classement venant consolider ces évolutions

La loi du 22 juillet 2009 est venue modifier le cadre normatif des offices de tourisme afin de l'assouplir et d'intégrer ces évolutions dans le droit. C'est ainsi que son article 6 a :

- reconnu expressément aux offices la possibilité de commercialiser des prestations de services touristiques ;

- supprimé l'obligation de recourir à la forme d'EPIC s'agissant des offices intercommunautaires, afin de promouvoir leur mise en place ;

- autorisé les offices à implanter des bureaux, permanents ou non, chargés notamment de l'information touristique.

En outre et surtout, cet article prévoit une simplification du dispositif de classement des offices de tourisme, dont les modalités ont été renvoyées à des dispositions règlementaires. C'est en ce sens qu'ont été pris le décret du 23 décembre 2009 simplifiant la procédure de classement des offices de tourisme ainsi que l'arrêté modifié du 12 novembre 2010 fixant les critères de classement des offices de tourisme.

Ce nouveau dispositif de classement, entré en vigueur au 24 juin 2011, réaffirme le principe de liberté organisationnelle et précise les modalités de déconcentration territoriale attenantes. Depuis cette date, tout dossier de classement déposé en préfecture doit être établi selon le nouveau référentiel, un système transitoire ayant été prévu pour les classements actés jusqu'à cette date, qui demeureront valides pendant cinq ans.

Au terme de ce nouveau système, une grille en trois catégories (III, II, I) se substitue à l'ancienne grille (1 à 4 étoiles). Ces nouvelles catégories sont ainsi distinctes des classements étoilés d'hébergements touristiques, et clairement identifiables pendant la période de cohabitation entre anciens et nouveaux classements d'offices de tourisme.

LES TROIS CATÉGORIES D'OFFICES DE TOURISME
ISSUES DE LA RÉFORME DU CLASSEMENT

La catégorie III est une structure de petite taille dotée d'une équipe permanente. Elle est essentiellement chargée de l'animation du réseau de professionnels, de l'information des visiteurs et de la collecte de cette information en vue de sa bonne diffusion à une échelle principalement locale. Ses missions fondamentales sont donc l'accueil et l'information.

La catégorie II est une structure de taille moyenne intervenant dans une zone géographique représentative d'un bassin de consommation touristique homogène et cohérent. Elle propose des services variés plus importants que ceux de la catégorie III, de nature à générer des ressources propres. Elle développe une politique de promotion ciblée et la mise en oeuvre des outils d'écoute de la clientèle de nature à améliorer la qualité des services rendus et de ceux de ses partenaires oeuvrant dans sa zone géographique d'intervention. Son équipe est pilotée par un responsable ou un directeur.

La catégorie I est une structure de type entrepreneurial fédérant les professionnels et développant l'économie touristique dans sa zone géographique d'intervention, laquelle accueille un flux touristique important de provenance nationale et internationale. Elle propose des services variés de nature à générer des ressources propres et à justifier une politique commerciale déterminée. Son équipe polyglotte, pilotée obligatoirement par un directeur, se compose de collaborateurs spécialisés selon les axes de développement de la structure et du territoire. Le recours aux technologies de l'information doit y être maîtrisé.

L'office de catégorie I s'inscrit obligatoirement dans une démarche qualité. À ce titre, il doit être certifié, labellisé ou détenteur d'une marque. La certification, le label ou la marque correspond à un référentiel (national ou international) ou à une norme (nationale ou internationale) relatifs à la qualité des services. Ce référentiel ou cette norme est validé par un dispositif de reconnaissance assuré par un organisme extérieur à l'office.

c) Des critères actualisés mais un taux de reclassement encore faible

L'entrée en vigueur du nouveau classement et les principes qui le régissent apparaissent globalement satisfaisants. Les offices de tourisme sont consacrés en tant qu'organismes de référence au service du développement du territoire. Cette réforme semblait devenue une réelle nécessité. Les anciens critères n'étaient clairement plus adaptés aux évolutions du monde du tourisme, et notamment à l'avènement des technologies numériques.

Les nouveaux critères permettent ainsi une montée en qualité globale des services rendus par les offices et de leur professionnalisme. L'intérêt de ce nouveau classement tient notamment à la prise en compte de leur territoire de compétence (capacité d'hébergement ou élaboration d'un projet de développement touristique, par exemple), et non plus seulement des services rendus par la structure elle-même.

Si l'on s'attache à son bilan chiffré, en revanche, la réforme du classement est encore devant nous. Au 31 mars 2013, près de 150 ODT seulement, sur les 2 800 existants, se sont reclassés selon les nouveaux critères en catégories instaurées par la loi du 22 juillet 2009 :

- 25 % sont classés en catégorie I ;

- 40 % en catégorie II ;

- 35 % en catégorie III.

Répartition des offices de tourisme par catégorie (estimation mars 2013)

S'il reste encore beaucoup à faire avant que ce nouveau classement ne soit généralisé, ce constat mérite d'être nuancé. Nombre de dossiers sont en effet cours d'étude, de nombreux arrêtés de classement étant signés chaque jour par les préfectures. En outre, la fédération nationale des offices de tourisme sensibilise et accompagne les membres de son réseau à l'intérêt de se classer, via notamment des outils de facilitation comme des logiciels et des ateliers.

d) Une problématique spécifique liée au ratio « nombre d'habitants/capacités d'hébergement »

L'attention de vos rapporteurs a par ailleurs été attirée par une difficulté liée à la définition d'un critère de classement. Pour obtenir un classement en catégorie I ou II, le critère 2.1.1.1 de la grille de classement stipule une capacité d'hébergements minimum requise sur la zone géographique d'intervention de l'office, via le calcul d'un ratio nombre d'habitants/capacité d'hébergement.

Or, ce ratio apparaît beaucoup trop élevé, car basé sur les critères d'obtention du classement des communes touristiques et stations classées. Ceci fait obstacle au classement de nombreux offices de territoires importants touristiquement dans les catégories supérieures. Cette problématique est très prégnante dans les villes de taille importante12(*), en raison des spécificités du tourisme urbain, axé naturellement sur l'hôtellerie et peu ou pas doté de campings et de meublés de tourisme.

Ce critère doit être sensiblement revu à la baisse dans la réglementation en tenant compte notamment des spécificités des territoires touristiques. L'impossibilité de se classer dans les catégories supérieures peut être vécue, à juste titre, comme un sentiment de « relégation » et une baisse de motivation pour les équipes et les élus des offices, impliqués dans le développement touristique de leur territoire.

4. La mise en place d'Atout France
a) Un nouveau « bras armé de l'État » dans la mise en oeuvre de la politique du tourisme

En 1986 était créée la Maison de la France, agence de promotion de la France à l'étranger, groupement d'intérêt économique (GIE) qui rassemblait en son sein des moyens qui étaient jusqu'alors dispersés entre la sous-direction de la promotion et de l'industrie touristique, l'association « Bienvenue en France » et l'Agence nationale pour l'information touristique.

Parallèlement, était créé en 1995, sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), ODIT France. Structure interministérielle rattachée au ministère de l'économie et des finances, il était constitué pour favoriser des activités de développement ou d'intérêt commun dans le domaine du tourisme.

Atout France, l'Agence de développement touristique de la France, a été créé par l'article 5 de la loi du 22 juillet 2009 sur le développement et la modernisation des services touristiques, en vue de rassembler sous une même entité l'ensemble des fonctions de promotion, d'information, d'édition et d'accueil jusqu'alors assurées par Maison de la France et ODIT France.

Constitué sous forme de GIE, Atout France permet d'associer au sein d'une structure unique État, collectivités et sociétés privées. Il est financé, en tant que tel, presque pour moitié par une dotation d'État, et pour le reste par les collectivités et le secteur privé qui font appel à lui pour leur activité de promotion.

Il comprend un siège à Paris, 5 délégations territoriales et 35 bureaux répartis sur les 5 continents. Il emploie 150 collaborateurs au siège et plus de 250 collaborateurs à l'international. Il compte plus de 1100 adhérents et organise chaque année plus de 2 000 opérations de promotion à destination du grand public, de la presse et des professionnels.

Atout France poursuit ainsi les trois objectifs qui lui ont été fixés :

- promouvoir et développer la marque Rendez-vous en France à l'international, pour donner envie au monde de visiter la France ;

- adapter l'offre française à la demande touristique nationale et internationale, améliorer la qualité en s'appuyant à la fois sur nos services d'ingénierie et sur notre connaissance des marchés émetteurs ;

- accompagner chacun de nos partenaires, privés comme publics, en vue d'accroître leur compétitivité économique.

Lancée dès 2008 lors des Assises nationales du tourisme, la stratégie Destination France 2010-2020, élaborée par Atout France, impulse dans ce cadre une politique volontariste pour le tourisme français à l'horizon 2020. L'objectif en est d'augmenter de 3,5 % par an la valeur dans le secteur et de redevenir la première destination en Europe en termes de recettes touristiques à l'horizon 2020. Elle est complétée par un plan marketing à cinq ans, qui en décline sur la période 2010-2015 les orientations, en particulier sur le levier promotionnel.

En outre, Atout France assure, conformément aux prévisions de la loi du 22 juillet 2009, un certain nombre de missions d'intérêt général concernant le classement des hébergements touristiques et l'immatriculation des opérateurs de voyage et de séjours et des exploitants de voitures de tourisme avec chauffeur.

b) Une action positive et appréciée en tant qu'opérateur de l'État dans la mise en oeuvre de la loi de 2009

Ainsi que cela a été souligné dans les développements précédents y étant consacrés, et sous réserve des quelques ajustements nécessaires qui ont été relevés, le rôle d'opérateur d'État d'Atout France en ce qui concerne le classement des hébergements touristiques, l'immatriculation des opérateurs de voyage et de séjours et celle des exploitants de voitures de tourisme avec chauffeur a été tenu de façon satisfaisante.

Ainsi que nos deux collègues députés auteurs du premier rapport d'évaluation de la loi du 22 juillet 2009 l'ont fait valoir, Atout France s'est révélé être un « maître d'oeuvre efficace de la loi », ce qu'ont d'ailleurs pu confirmer les différents représentants des professions concernées par son action en ces domaines.

c) Des limites en termes de moyens de promotion et de représentativité
(1) Un budget insuffisant au regard des missions confiées en matière de promotion

En 2013, Atout France dispose d'un budget de près de 74 millions d'euros provenant de la subvention de l'État (31,8 millions d'euros), du volume de partenariats générés avec les collectivités et les opérateurs privés (33,66 millions d'euros) et de ressources ponctuelles (8,4 millions d'euros).

Ce budget global est en régression par rapport au budget cumulé des deux entités qu'Atout France est venu remplacer en raison de la réforme de 2009. De plus, il est en recul cette année, du fait de la diminution de 4,5 % de la dotation publique par rapport à 2012 ; celle-ci s'inscrit dans la logique de la convention passée avec l'État, qui prévoit tout à la fois une réduction des moyens et une augmentation des objectifs.

Selon M. Christian Mantei, directeur général d'Atout France13(*), ce recul se répercutera de façon homogène sur l'ensemble des missions de l'agence : promotion, observation et ingénierie. Ainsi, Atout France passera de 330 équivalents temps plein à 319 en 2013, ces départs concernant tant le siège que les bureaux à l'étranger.

Dans un contexte de concurrence accrue à l'international sur le marché du tourisme, où les pays émergents (Brésil, Russie, Chine, Inde ...) voient leur activité « tourisme » augmenter chaque année, ce budget, de l'aveu des représentants d'Atout France auditionnés par vos rapporteurs, est insuffisant au regard de l'ampleur des défis à relever.

Quoique devant être maniée avec précaution, la comparaison avec un pays comme l'Espagne, qui figure parmi les premières destinations touristiques mondiales, illustre bien cet état de fait : la somme du budget des autonomies espagnoles consacrées à la promotion du tourisme s'élève à 300 millions d'euros, auxquels se rajoute une dotation d'une centaine de millions d'euros apportée par l'État.

Si l'activité menée par Atout France à destination des professionnels (B to B) est satisfaisante, celle réalisée à l'attention des particuliers (B to C) reste, faute de moyens, en deçà des besoins, selon les responsables du groupement. À titre d'exemple, l'achat de mots-clefs sur les moteurs de recherche, qui tend à devenir une étape incontournable dans le choix et l'organisation de séjours par les consommateurs, est trop onéreux pour le groupement, alors que les acteurs privés d'une certaine taille sont en mesure d'y recourir.

(2) Une activité trop institutionnelle et insuffisamment représentative de la diversité des types de tourisme.

Atout France est administré par un conseil d'administration de 29 membres dont un tiers sont des représentants de l'État et deux tiers sont des professionnels du tourisme, et élit un président. Sur proposition de ce conseil, le Ministre - lui-même président de l'assemblée générale d'Atout France - nomme le directeur général. La tutelle du GIE que constitue Atout France est assurée, au nom du ministre ou du secrétaire d'État, par la sous-direction du tourisme.

COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DU GIE ATOUT FRANCE

(ARRÊTÉ DU 14/09/2012)

7 représentants de l'État :

- M. Jacques Augustin, commissaire du Gouvernement ;

- M. Pierre Brunhes, représentant du ministre chargé du tourisme ;

- M. Philippe Belaval, représentant du ministre chargé de la culture ;

- M. Vincent Bouvier, représentant du ministre chargé de l'outre-Mer ;

- M. Pierre Schwartz, représentant du ministre chargé de l'agriculture ;

- M. Emmanuel Berthier, représentant du ministre chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

12 personnalités qualifiées, personnes physiques ou dirigeants de personnes morales, nommées par le ministre chargé du tourisme :

- M. Philippe Augier, président de France-Congrès ;

- M. Gilles Seigle, directeur du développement territorial et du réseau de la Caisse des dépôts et consignation (CDC) ;

- M. Gérard Brémond, président-directeur général du groupe Pierre et Vacances ;

- M. Philippe Gas, président-directeur général de Disneyland Paris ;

- Mme Bariza Khiari, sénatrice de Paris ;

- M. André Marcon, président de l'Assemblée française des chambres de commerce et d'industrie (AFCCI) ;

- M. Didier Martin, vice-président de la Fédération nationale des comités régionaux du tourisme (FNCRT) ;

- M. Denis Hennequin, président du groupe ACCOR ;

- M. Jean-Cyrille Spinetta, président-directeur général d'Air-France ;

- Mme Karine Roy-Camille, présidente du Comité martiniquais du tourisme ;

- M Didier Chenet, président du Syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers traiteurs (SYNHORCAT) ;

- M. François Huwart, ancien ministre, maire de Nogent-le-Rotrou ;

- M. André Chapaveire, président de la Fédération nationale des comités régionaux de tourisme (FNCRT) ;

- M. Jean-Pierre Serra, président du Réseau national des destinations départementales (RN2D) ;

- M. Jean Burtin, président de la Fédération nationale des offices de tourisme et syndicats d'Initiative (FNOTSI) ;

- M. Patrick Brault, président de l'Union nationale des associations de tourisme et de plein-air (UNAT) ;

- M. Georges Colson, président du Syndicat national des agents de voyages (SNAV) ;

- M. Roland Heguy, président de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (UMIH) ;

- M. Marc Francina, président de l'Association nationale des maires des stations classées et communes touristiques (ANMSCCT) ;

- M. Gilbert Blanc-Tailleur, président de France Montagne.

4 représentants des adhérents, élus par chacun des quatre collèges de l'assemblée générale ;

- M. Olivier Lépine, directeur général Biarritz Tourisme, au titre du collège des adhérents représentant les collectivités territoriales, comités régionaux et départementaux de tourisme, offices de tourisme et syndicats d'initiative, fédérations syndicales et organismes professionnels et plus généralement des organismes n'exerçant pas, à titre principal, d'activité commerciale ;

- Mme Christine Pujol, directrice de Cité Hôtels, au titre du collège des adhérents représentant les personnes physiques ou morales ayant une activité commerciale liée à l'hébergement, la restauration, le transport et l'organisation du tourisme réceptif ;

- Mme Catherine Simon Marion, déléguée générale du Château du Clos Lucé, au titre du collège des adhérents représentant les personnes physiques ou morales ayant une activité commerciale liée à la fourniture de services (hors ceux liés à l'hébergement, la restauration, le transport et l'organisation du tourisme réceptif) utilisés par les touristes ;

- M. Nicolas Jabaudon, directeur de l'office de tourisme Médoc Océan, au titre du collège des membres associés représentant les organismes qui bénéficient de services limités par rapport aux prestations fournies par Atout France à ses membres.

Il ressort de la composition de l'instance dirigeante de l'unique opérateur de l'État dans le secteur du tourisme plusieurs éléments limitatifs.

D'une part, son caractère extrêmement institutionnel, quasi administratif. L'Agence est un organisme parapublic relativement lourd, dont le fonctionnement est nécessairement sujet à une certaine inertie, à l'instar des comités régionaux ou départementaux de tourisme, à une échelle plus restreinte. Or, plusieurs des personnes auditionnées ont plaidé pour un mode d'organisation et de fonctionnement plus léger, réactif et proche de celui d'une entreprise, avec objectifs, stratégie et évaluation.

Par ailleurs, l'instance dirigeante est dominée, pour sa partie socio-professionnelle, par des représentants de grands groupes dont la vision du tourisme est relativement standardisée et assez peu diversifiée. Les représentants du tourisme rural, qui représente un secteur très important du tourisme français, ont ainsi exprimé le sentiment de se sentir peu intégré dans la gouvernance de l'Agence.


* 11 Voir infra.

* 12 Le cas de Lille, ville de Congrès, anciennement 4 étoiles, ne pouvant se classer en catégorie I, est emblématique, tout comme Châlons-en-Champagne, capitale régionale de la Champagne-Ardenne, dont l'office de tourisme est dans l'impossibilité de se classer en catégorie II.

* 13 Le budget dédié au tourisme est faible, article de M. Christian Mantei dans L'écho touristique du 11 janvier 2013.