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Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts

17 octobre 2013 : Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE : DES POUVOIRS PUBLICS SOUS PRESSION

La France est une nation sportive paradoxale : souvent désireuse d'organiser sur son sol de grands événements internationaux, vibrant volontiers aux exploits de ses champions lors de compétitions européennes ou mondiales ainsi qu'aux Jeux olympiques, elle apparaît nettement moins enthousiaste à l'occasion des joutes plus quotidiennes des championnats des différentes disciplines en comparaison de ses proches voisins. D'ailleurs, hormis en rugby et, dans une moindre mesure, en handball ou en volley-ball, ses clubs peinent à faire face à la concurrence dans les coupes européennes.

Son équipement en grandes infrastructures sportives reflète ce dualisme : quelques « temples » du sport français à statut particulier (Stade de France et Palais omnisport de Paris Bercy) côtoient de nombreux stades et salles, généralement municipaux, soutenant souvent mal la comparaison avec les équipements des principaux pays voisins.

C'est donc naturellement sur les pouvoirs publics, notamment au niveau local, que pèse en premier lieu la pression des autres parties prenantes (clubs, ligues, etc.) afin de rénover ou de renouveler ces installations, soit pour la « pratique ordinaire » des clubs d'élite, soit à l'occasion de grands championnats internationaux.

I. UN MODÈLE FRANÇAIS TRADITIONNEL BATTU EN BRÈCHE PAR LES RÉCENTES ÉVOLUTIONS INTERNATIONALES

A. UN ÉTAT DES LIEUX DES STADES ET DES SALLES DES CLUBS DE L'ÉLITE

1. Le panorama par discipline
a) Les enceintes accueillant des « clubs résidents » de l'élite

Les tableaux suivants, établis à partir d'éléments transmis à vos rapporteurs par les ligues concernées, dressent la liste des enceintes dans lesquelles se produisent actuellement les clubs de la principale division masculine de football (Ligue 1), rugby (Top 14) et de basket-ball (Pro A).

Stades de football de Ligue 1

Club résident

Nom du stade

Capacité d'accueil en spectateurs

Propriétaire

Mode juridique d'exploitation

Exploitant

AC Ajaccio

François Coty

11 470

AC Ajaccio

Privé

AC Ajaccio

Evian TG FC

Parc des sports d'Annecy

16 873

Ville d'Annecy

Concession domaniale

Ville d'Annecy

SC Bastia

Stade Armand Césari

16 078

Communauté d'Agglomération de Bastia

Concession domaniale

Communauté d'Agglomération de Bastia

Girondins de Bordeaux

Chaban Delmas

34 694

Ville de Bordeaux

Concession domaniale

Ville de Bordeaux

EA Guingamp

Stade du Roudourou

16 536

Ville de Guingamp

Concession domaniale

Ville de Guingamp

Lille OSC

Grand Stade

50 154

Communauté Urbaine Lille Métropole

Partenariat Public-Privé

Elisa

FC Lorient

Stade Yves Allainmat

15 870

Ville de Lorient

Concession domaniale

Ville de Lorient

Olympique Lyonnais

Gerland

41 069

Ville de Lyon

Concession domaniale

Ville de Lyon

Olympique de Marseille

Stade Vélodrome

48 370 puis
67 054 (juin 2014)

Ville de Marseille

Partenariat Public-Privé

Arema

Montpellier HSC

Stade de la Mosson

35 500

Montpellier Agglomération

Concession domaniale

Montpellier Agglomération

AS Monaco

Stade Louis II

15 000

Principauté de Monaco

-

-

FC Nantes

Stade de la Beaujoire

38 283

Ville de Nantes

Délégation de Service Public

FC Nantes

OGC Nice

Allianz Riviera

42 710 mais 34 430 pour le football

Ville de Nice

Partenariat Public-Privé

Nice Eco Stadium

Paris SG

Parc des Princes

48 028

Ville de Paris

Délégation de Service Public (affermage)

Société d'exploitation Sports-Evénements

Stade Rennais

Stade de la Route de Lorient

31 127

Ville de Rennes

Concession domaniale

Ville de Rennes

AS Saint-Etienne

Stade Geoffroy Guichard

38 458 puis 41 500 (été 2014)

Saint-Etienne Métropole

Concession domaniale

Saint-Etienne Métropole

FC Sochaux-Montbéliard

Stade Bonal

20 002

Communauté d'agglomération du Pays de Montbéliard

Concession domaniale

Communauté d'agglomération du Pays de Montbéliard

Stade de Reims

Stade Auguste Delaune

21 628

Ville de Reims

Concession domaniale

Ville de Reims

Toulouse FC

Stadium Municipal

35 775 puis 33 000

Ville de Toulouse

Concession domaniale

Ville de Toulouse

Valenciennes FC

Stade du Hainaut

25 172

Valenciennes Métropole

Délégation de Service Public

Vert Marine

Source : Ligue de football professionnel

Stades de rugby du Top 14

Club résident

Nom du stade

Capacité d'accueil en spectateurs

Propriétaire

Mode juridique d'exploitation

ASM Clermont Auvergne

Stade Marcel Michelin

18 530

Foncier : Société MICHELIN

Bâtiments : ASM CA

Bail emphytéotique

Aviron Bayonnais Rugby Pro

Stade Jean Dauger

17 084

Mairie de Bayonne

Convention d'occupation du domaine public

Biarritz Olympique Pays Basque

Stade Aguilera

13 506

Mairie de Biarritz

Bail emphytéotique administratif (BEA)

CA Brive Corrèze Limousin

Stadium Amédée Domenech

14 759

Ville de Brive

Convention de mise à disposition

Castres Olympique

Stade Pierre Antoine

9 589

Mairie de Castres

Convention de mise à disposition

FC Grenoble Rugby

Stade Lesdiguières

12 000

Ville de Grenoble

Convention de mise à disposition + BEA partiel

Montpellier Hérault Rugby

Stade Yves du Manoir

15 697

Communauté d'agglomération de Montpellier

Convention de mise à disposition

Oyonnax Rugby

Stade Mathon

11 400

Communauté de communes d'Oyonnax

Convention de mise à disposition + BEA Partiel

Racing Metro 92

Stade Yves du Manoir

13 997

Conseil général des Hauts de Seine

Convention de mise à disposition

RC Toulonnais

Stade Mayol

15 468

Mairie de Toulon

Convention de mise à disposition

Stade Français Paris

Stade Jean Bouin

20 373

Ville de Paris

Convention d'occupation du domaine public

Stade Toulousain

Stade Ernest Wallon

18 784

Association « Les amis du stade »

Convention de prêt à usage

Union Bordeaux-Bègles

Stade André Moga

9 755

Mairie de Bègles

Convention de mise à disposition

USA Perpignan

Stade Aimé Giral

14 727

Ville de Perpignan

Convention de mise à disposition

Source : Ligue nationale de rugby

Salles de basket-ball de Pro A

Club résident

Nom de la salle

Capacité totale

Propriétaire

Mode juridique d'exploitation

Asvel Basket Lyon-Villeurbanne

L'Astroballe

5 560

Ville de Villeurbanne

Régie

Antibes Sharks

Azur Antibes Aréna

5 249

Ville d'Antibes

Délégation de service public - DSP (Société Vert Marine)

BCM Gravelines-Dunkerque

Le Sportica

3 043

Ville de Gravelines

Régie

Cholet basket

La Meilleraie

5 181

Communauté d'agglomération du Choletais

DSP

Chorale Roanne basket

Halle André Vacheresse

5 010

Communauté d'agglomération du Grand Roanne

Régie d'agglomération

EB Pau-Lacq-Orthez

Palais des sports de Pau

7 702

Ville de Pau

Régie

Elan sportif chalonnais

Le Colisée

4 749

Ville de Chalon/Saône

Régie

JDA Dijon basket

Palais des sports Jean-Michel Geoffroy

4 328

Ville de Dijon

Régie

JSF Nanterre

Palais des sports

1 552

Ville de Nanterre

Régie

Le Mans Sarthe basket

Antarès

6 023

Ville du Mans

DSP (société VEGA)

Limoges CSP

Palais des sports de Beaublanc

5 516

Ville de Limoges

Régie

Orleans Loiret basket

Zénith

5 013

Ville d'Orléans

DSP (SA Orléans Spectacle)

Palais des sports d'Orléans

3 222

Ville d'Orléans

Régie

Paris-Levallois

Stade Pierre de Coubertin

4 324

Ville de Paris

Régie

Palais des sports Marcel Cerdan

3 051

Ville de Levallois

Régie

Sluc Nancy Basket

Palais des sports Jean Weille

6 027

Communauté urbaine du Grand Nancy

Régie d'agglomération

STB Le Havre

Docks océane

3 598

Ville du Havre

DSP (société VEGA)

Strasbourg IG

Le Rhénus sport

6 098

Communauté urbaine de Strasbourg

Régie d'agglomération

Source : Ligue nationale de basket

La capacité moyenne des enceintes actuellement utilisées par les clubs d'élite français s'élève donc à :

- 29 726 spectateurs pour le football ;

- 14 691 spectateurs pour le rugby ;

- et 4 569 spectateurs pour le basket-ball.

b) Les cas particuliers du Stade de France et de Bercy

De manière paradoxale, les deux principaux équipements sportifs français ne figurent pas dans les listes énumérées ci-dessus. En effet, ni le Stade de France ni la salle du Palais omnisports de Paris Bercy (POPB) ne comptent de club résident1(*). Chacun mérite un éclairage particulier.

(1) Le Stade de France, propriété de l'Etat

Le Stade de France, qui peut accueillir 81 338 spectateurs en configuration football ou rugby, a été construit pour l'organisation par la France de la Coupe du monde de football de 1998.

Sis à Saint-Denis (Seine-Saint-Denis), il appartient à l'Etat, qui en a concédé la construction et l'exploitation à un consortium (dont les actionnaires sont Bouygues et Vinci) pour une durée de trente ans (c'est-à-dire jusqu'en 2025), dans un schéma qui a quasiment préfiguré les actuels partenariats public-privé (PPP).

De nombreux articles ou contrôles parlementaires2(*) ont montré que des retards initiaux ont amené l'Etat à conclure le contrat de concession dans une position de faiblesse, pressé par le temps, entre les deux tours de l'élection présidentielle de 1995.

Du point de vue des finances publiques, la clause la plus notable est celle qui, à l'article 39 du contrat de concession, a défini l'équilibre financier de la concession. Outre la présence de neuf matchs de la Coupe du monde de 1998 (dont une demi-finale et la finale), l'Etat a garanti au consortium la tenue, en moyenne chaque année, de neuf « manifestations réservées » par les fédérations françaises de football et de rugby (les accords initiaux conclus avec lesdites fédérations étant joints au contrat). En outre, cet article prévoyait le versement d'une pénalité de l'Etat au consortium si le renouvellement des contrats signés avec les fédérations de football et de rugby était moins profitable au consortium que le contrat initial ou en l'absence de club de football résident. Toutefois, en contrepartie, l'Etat pouvait percevoir une redevance du consortium d'un montant de 50 % du surcroît de bénéfice par rapport aux prévisions financières annexées au contrat.

Concrètement, ces dispositions se sont traduites par l'inscription chaque année en loi de finances d'un montant provisionnel correspondant à la « pénalité nette » à verser par l'Etat (voir graphique ci-dessous). Après une forte baisse en 2007 et 2008, son montant a de nouveau augmenté ces dernières années du fait de l'absence persistante de club résident au Stade de France, mais aussi après le renouvellement des contrats des deux fédérations précitées, dans des conditions effectivement moins favorables à l'exploitant.

Evolution de la pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France

(en millions d'euros)

Source : projets de lois de règlement

La faiblesse juridique du contrat de concession est apparue très vite, un jugement en date du 2 juillet 1996 du tribunal administratif de Paris ayant d'ailleurs annulé la décision du Premier ministre de le signer. A l'approche de la Coupe du monde, le législateur a choisi de le sécuriser en adoptant une loi3(*) de validation de ce contrat. Néanmoins, le Conseil constitutionnel, saisi au moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité, a déclaré cette loi contraire à la Constitution par une décision4(*) en date du 11 février 2011.

Cela a amené le Gouvernement et le consortium à renégocier les termes du contrat. Un accord a été annoncé le 19 septembre 2013. Celui-ci a permis de purger les clauses les plus délicates d'un point de vue juridique. En outre, l'Etat n'aura pas à verser d'indemnité pour absence de club résident pendant quatre ans (de la saison sportive 2013-2014 à la saison 2016-2017). Cela représente une économie budgétaire de l'ordre de 16 millions d'euros pour chacune de ces quatre années pour le programme de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Au-delà, comme cela sera détaillé ci-après, c'est bien l'avenir du Stade de France qu'il convient de sécuriser, au regard, notamment, de l'intention manifestée par la Fédération française de rugby de posséder son propre « grand stade ».

(2) Le POPB, propriété de la Ville de Paris

Le POPB, inauguré en 1984, appartient à la Ville de Paris et fonctionne selon le modèle de la délégation de service public, celui-ci étant défini par l'accueil de manifestations sportives à « tarif service public » et à l'exploitation de la patinoire.

La société anonyme d'exploitation du Palais omnisport  de  Paris-Bercy (SAE POPB), dont la Ville est actionnaire majoritaire, a remporté l'appel d'offres de 2011 qui portait à la fois sur la rénovation du POPB5(*) afin d'en faire, comme à l'origine, l'une des toutes meilleures salles de sport et de spectacle d'Europe, et sur l'exploitation de cet outil, seule rémunération du vainqueur.

Bercy ne compte pas de club résident et apparaît comme la salle multi-usages par excellence, capable d'accueillir de grands matchs de basket-ball ou de handball, mais aussi un tournoi de tennis très réputé, le tournoi de Paris de judo et des disciplines aussi diverses que le vélo tout-terrain ou la planche à voile. Le SAE POPB doit ainsi accueillir 35 jours de manifestations sportives par an.

Toutefois, les dirigeants de la société d'exploitation n'ont pas caché à vos rapporteurs que c'est l'activité « spectacles » qui assure la rentabilité d'une telle salle.

Les plus grands spectacles ayant besoin d'une forte prévisibilité des dates de représentation, la SAE POPB considère même comme un atout le fait de ne pas avoir de club résident. Ainsi, soirées de spectacle et soirées sportives s'organisent bien à l'avance, sans que les aléas de la programmation des compétitions nationales ou européennes auxquelles participe un club de sport de salle puissent bouleverser le calendrier de spectacles plus rémunérateurs.

Jusqu'alors sans véritable concurrent en région parisienne (et même en France), le POPB verra peut-être émerger dans les années à venir à la Défense, sur le territoire de Nanterre, l'Aréna 92, projet privé6(*) de stade modulable en salle et capable d'accueillir 25 000 spectateurs en mode « rugby » et de 10 000 à 40 000 spectateurs en mode « concert ».

2. Des équipements presque toujours publics

Les tableaux des pages précédentes montrent bien à quel point la propriété publique des grands équipements sportifs et, de manière générale, des stades ou salles dans lesquels se produisent les meilleurs clubs du pays, demeure la règle aujourd'hui encore. Ainsi, dix-neuf des vingt stades de Ligue 1, douze des quatorze stades du Top 14 et la totalité des dix-huit salles utilisées en Pro A appartiennent à une collectivité7(*).

Il existe une diversité un peu plus forte pour ce qui concerne les modes d'exploitation. Pour autant, le modèle dominant est celui de l'exploitation par la collectivité elle-même, le club résident n'étant, dans un tel schéma, qu'un simple « locataire » acquittant une redevance afin de se produire dans « son » stade ou dans « sa » salle.

Les modes juridiques d'exploitation des équipements sportifs

Les principaux modes d'exploitation des stades et des salles en France sont :

- la gestion directe par la collectivité. Celle-ci assure la gestion de l'infrastructure avec son propre personnel et procède à l'ensemble des dépenses et à leur facturation à l'usager - en particulier le club ;

- le bail emphytéotique administratif (BEA). Le bail doit être conclu pour une durée de 18 à 99 ans en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou, en vue de la réalisation d'enceintes sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation. Ils peuvent porter sur une partie de l'enceinte (cf. le cas de stades de rugby ou une tribune fait l'objet d'un BEA). L'emphytéote, qui peut être le club, se voit reconnaître un véritable droit réel sur le bien qui lui est donné à bail ;

- la délégation de service public (DSP). La collectivité propriétaire confie la gestion d'un service public (qu'il convient alors de définir précisément) à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat d'exploitation du service ;

- le partenariat public-privé (PPP), par lequel la collectivité territoriale confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion de l'équipement.

La prédominance du « tout-public » résulte de l'histoire de notre pays et de la perception selon laquelle le sport, y compris professionnel, est une affaire publique. Le second alinéa de l'article L. 100-2 du code du sport le traduit d'ailleurs en termes juridiques en posant le principe selon lequel « l'Etat et les associations et fédérations sportives8(*) assurent le développement du sport de haut niveau, avec le concours des collectivités territoriales, de leurs groupements et des entreprises intéressées ».

En conséquence, c'est avant tout sur les pouvoirs publics, nationaux et plus encore locaux, que pèsent les pressions afin de « mettre à niveau » les grandes infrastructures sportives, soit en en construisant de nouvelles soit en procédant à d'importants travaux de rénovation.


* 1 A l'exception du club de hockey sur glace des Français volants qui occupe non la salle mais la patinoire du POPB.

* 2 Voir par exemple la communication de notre ancien collègue Michel Sergent, alors rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » devant votre commission des finances, le 25 octobre 2007 au lien suivant : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20071022/fin.html#toc12

* 3 Loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 relative au contrat de concession du Stade de France à Saint-Denis.

* 4 Décision n° 2010-100 QPC du 11 février 2011.

* 5 Projet dit « Bercy Aréna 2015 », d'un montant légèrement inférieur à 100 millions d'euros de travaux. La capacité d'accueil passera de 17 000 à 20 000 spectateurs en configuration spectacle et de 15 000 à 16 000 spectateurs en configuration basket-ball. Le consortium Stade de France a également participé à cet appel d'offres.

* 6 Ce projet est porté par le club de rugby du Racing Metro 92.

* 7 La Principauté de Monaco, propriétaire du stade Louis-II, a été classée par commodité dans cette catégorie même si elle n'entre évidemment pas dans le champ du présent rapport.

* 8 Ces fédérations sont elles-mêmes placées sous la tutelle de l'Etat par l'article L. 111-1 du même code.