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Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ?

22 octobre 2013 : Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? ( rapport d'information )

IV. LES BESOINS URGENTS : L'IMMOBILIER, LES VÉHICULES, LA FLOTTE D'HÉLICOPTÈRES

Si des investissements soutenus ont permis de significatifs progrès en termes de modernisation de la police et de la gendarmerie, des besoins de financement demeurent non satisfaits ou non totalement satisfaits. Au cours des dernières années, les arbitrages ont en effet été assez systématiquement rendus en défaveur de l'immobilier des deux forces. Le retard pris ne va pas sans poser aujourd'hui la question des conditions d'hébergement des gendarmes comme, plus largement, des conditions de travail ainsi que d'accueil des usagers, des victimes ou encore des gardés à vue dans les locaux de police et de gendarmerie. En outre, le rythme du renouvellement des véhicules des deux forces se heurte à l'écueil financier, tandis que certaines décisions ne peuvent plus attendre concernant la flotte des hélicoptères de la gendarmerie.

A. LA REMISE À NIVEAU NÉCESSAIRE DES CASERNES ET DES COMMISSARIATS

Les commissariats et les gendarmeries participent de l'image de la justice renvoyée au grand public. Au-delà de cette forte charge symbolique, ils constituent aussi et plus simplement des lieux de vie, de travail, d'accueil des plaignants et des victimes, ou encore de privation de liberté. Autant de raisons pour justifier du soin et des moyens apportés à leur rénovation ou à leur construction.

La question immobilière constitue pourtant l'un des principaux points noirs, si ce n'est le principal, de la politique d'investissement aujourd'hui. Certes, de grands projets emblématiques ont été menés ou sont en cours. Ces projets ne peuvent pas pour autant faire oublier l'état très dégradé de certains bâtiments. Une telle réalité comporte des conséquences préjudiciables autant sur le « moral des troupes » (en particulier chez les gendarmes qui ont parfois à souffrir de conditions de logement difficiles à accepter) qu'en termes de respect de la dignité de la personne humaine.

Afin de sortir à cette situation, le levier financier est prépondérant mais la contrainte budgétaire se fait fortement sentir.

1. La conduite de quelques grands projets phares...

Au cours des dernières années, la DGPN et la DGGN ont conduit ou engagé quelques projets phares, correspondant à de nouveaux besoins. De par leur importance organisationnelle et / ou les montants financiers qu'ils ont mobilisés, trois d'entre eux se détachent : le transfert du siège de la DGGN à Issy-les-Moulineaux, l'installation de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) à Levallois-Perret et le déménagement de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) dans la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles dans le 17ème arrondissement de Paris (en lien avec le déménagement du tribunal de grande instance de Paris32(*)).

a) Le transfert du siège de la DGGN à Issy-les-Moulineaux

La DGGN souffrait de l'éclatement de ses infrastructures sur douze emprises réparties en Ile-de-France. Effectif depuis 2012, son transfert sur le site d'Issy-les-Moulineaux visait donc à assurer la cohérence fonctionnelle attendue pour une telle direction générale, dans des infrastructures modernes et adaptées33(*).

Cette opération porte sur une surface de 29 000 m2 (surface utile) avec la réalisation d'un immeuble à usage de bureaux, un mess, un bâtiment hôtelier, des locaux spécifiques « gendarmerie » et un parking souterrain.

Réalisé sous la forme d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) - location avec option d'achat (LOA), ce contrat signé avec la SNC EIFFIGEN (groupe EIFFAGE) comporte un loyer de 12,2 millions d'euros (contre 12,7 millions d'euros initialement prévus en 2008). L'intérêt de ce montage selon la procédure de l'AOT-LOA réside dans le fait que, pour un loyer moindre, l'Etat sera propriétaire, à l'issue du bail de 30 ans, d'une infrastructure bien entretenue.

Le coût total de l'opération s'élève à 424 millions d'euros, pour un coût prévisionnel de 469 millions d'euros. La DGGN et la DEPAFI ont donc su rester dans l'enveloppe qui avait été initialement arrêtée.

D'un point de vue budgétaire, la gestion financière de cette AOT-LOA a été portée jusqu'en 2011 par le programme « Gendarmerie nationale ». Toutefois, dans le cadre de la rationalisation de la gestion immobilière des sites occupés par les services d'administration centrale, cette gestion a été transférée en 2012 vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Le montant des autorisations d'engagement (AE) engagées en 2008 au titre des crédits d'investissement sur le programme « Gendarmerie nationale » (soit 160,5 millions d'euros) a ainsi été basculé au 31 décembre 2011 sur le programme CPPI.

b) L'installation de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) à Levallois-Perret

Un contrat a été signé en 2006 avec la société ICADE en vue d'installer la DCRI à Levallois-Perret. Ce contrat consiste en une LOA qui prendra fin le 31 décembre 202634(*).

En 2007, 1 700 agents des différents services de renseignement ont ainsi quitté le centre de Paris pour rejoindre un nouvel immeuble sur la commune de Levallois-Perret.

Cette opération constituait un des objectifs du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) présenté au Conseil de l'immobilier de l'Etat en 2006. Il s'agissait d'encourager la densification des immeubles par l'alignement de la surface par poste de travail sur le ratio cible de 12 m². Ce souci de densification était complété par l'ambition de constituer des pôles fonctionnels homogènes par adresse géographique : la police judiciaire à Nanterre, le renseignement à Levallois-Perret, la sécurité civile à Asnières-sur-Seine, la formation à Lognes et la constitution d'ensembles fonctionnels par métiers dans l'îlot « Beauvau » à Paris.

Le coût total de cette opération s'élève à 432,2 millions d'euros, le solde restant dû au 31 décembre 2012 se montant à 325,9 millions d'euros.

c) Le déménagement de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) dans la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles

L'objectif du déménagement de la DRPJ sur le site des Batignolles consiste à renforcer la synergie entre les moyens humains de la police judiciaire, ainsi qu'à mettre en commun les techniques et les équipements d'investigation. Cette opération permettra en outre de maintenir les relations fonctionnelles existantes entre le Palais de justice et la DRPJ.

L'actuelle dispersion des sites de la DRPJ dans Paris

L'édification du nouveau siège de la DRPJ aux Batignolles va permettre le regroupement d'implantations immobilières actuellement implantées sur plusieurs sites parisiens intra muros :


· Le site du quai des Orfèvres (1er arrondissement) qui abrite :

- la direction et l'état-major ;

- la sous-direction du soutien à l'investigation (ressources humaines et logistique, identité judiciaire, documentation criminelle) ;

- la brigade criminelle ;

- la brigade des stupéfiants ;

- la brigade de recherche et d'intervention.


· Le site de la rue de Lutèce (4ème arrondissement) qui regroupe :

- la brigade de répression du banditisme ;

- la brigade de répression du proxénétisme ;

- le service de formation.


· Le site du quai de Gesvres (4ème arrondissement) qui accueille :

- la brigade de protection des mineurs ;

- la brigade d'exécution des décisions de justice.


· Le site de la rue du Château des rentiers (13ème arrondissement) où se trouve la sous-direction des affaires économiques et financières.

Source : DGPN

Le programme prévoit une surface de plancher d'environ 30 000 m² (répartis sur dix niveaux) et 500 places de stationnement (dans quatre niveaux de sous-sols d'une surface totale de 17 000 m²).

Pour mener à bien cette opération, le choix d'un montage en « Conception Réalisation Aménagement Entretien et Maintenance » (CRAEM) a été fait en application de la LOPSI 1. Il doit permettre de garantir un calendrier de livraison proche de celui du futur Palais de justice, de maîtriser les coûts de réalisation et d'atteindre les objectifs en matière de performance énergétique et de maintenance.

Le coût initial de l'opération avait été estimé à 137 millions d'euros35(*). Le choix de l'opérateur (le groupement CBC et Valode et Pistre, désigné en avril 2013) a permis de confirmer cette évaluation initiale.

Le financement de l'opération en montage CRAEM s'effectuera au moyen de crédits spécifiquement dédiés à la construction et au fonctionnement du bâtiment sur le programme « Police nationale ». Le montage retenu (en CRAEM) dispense en effet d'un préfinancement par le groupement titulaire du marché, par opposition à un montage en partenariat public-privé (PPP).

La livraison des locaux est prévue pour la fin de l'année 2016 ou le début de l'année 2017.

2. ...ne doit pas masquer l'état très dégradé d'une partie du parc immobilier

En dépit de quelques grandes réalisations emblématiques, l'immobilier reste le « parent pauvre » de l'investissement en sécurité intérieure. Les deux forces sont concernées, même si la gendarmerie l'est peut-être encore davantage que la police.

a) La gendarmerie

Le parc immobilier de la gendarmerie est composé à 49,7 % de surfaces domaniales (685 casernes).

L'âge moyen des 31 692 logements est de 40 ans. Celui des locaux de service et techniques (LST) est de 51 ans.

Le parc locatif représente pour sa part 50,3 % des surfaces immobilières de la gendarmerie. Il est plus récent avec un âge moyen de 25 ans pour les logements (au nombre de 43 381) et de 37 ans pour les LST.

Afin de disposer d'une image actualisée et fidèle de son patrimoine immobilier domanial et locatif, la DGGN a développé une méthodologie de diagnostic de l'état des bâtiments. Celle-ci prend en compte les composants techniques et les critères du développement durable au sein du bâtiment à travers une cotation graduée de 1 (état mauvais) à 4 (état très satisfaisant). L'analyse de ces travaux permet ainsi d'avoir, depuis 2009, une vue sur « l'état de santé moyen » des bâtiments par régions de gendarmerie, pour les parcs domanial et locatif.

Au 22 mai 2013, l'état technique des bâtiments domaniaux enregistrait une moyenne nationale de 3,182. Il variait de 2,778 en région Bourgogne à 3,873 dans le département de Mayotte (Pamandzi). Un tableau de synthèse est fourni en annexe 2 du présent rapport.

Pour le parc locatif, la moyenne nationale des 29 régions possédant un parc locatif s'établissait à 3,632. Les résultats autour de cette moyenne variaient de 2,316 dans le département de la Guyane (Cayenne) à 3,917 dans le département de Guadeloupe (Saint Claude) Un tableau de synthèse est fourni en annexe 3 du présent rapport.

Ce diagnostic technique permet à la gendarmerie de mettre en oeuvre une politique immobilière volontariste visant à éliminer la totalité des « points noirs » dans le cadre de sa programmation pluriannuelle. Un « point noir » correspond à une caserne avec au moins un immeuble présentant une ou plusieurs cotation(s) à 1 (mauvais) parmi six composants (élément porteur, plancher, charpente, façade, toiture, menuiseries extérieures).

Au 22 mai 2013, le parc immobilier de la gendarmerie compte 158 casernes domaniales et 61 casernes locatives identifiées comme « points noirs » (au sens de la définition donnée supra).

Une telle évaluation ne présente toutefois qu'un aspect du phénomène de dégradation du parc qui tend à s'accentuer, les situations très dégradées n'étant pas toujours liées à une mauvaise note.

Au cours de sa mission, votre rapporteur spécial a par exemple pu visiter la caserne Renaudin à La Rochelle. Il a ainsi constaté la vétusté d'une partie des logements de gendarmes qu'elle abrite.

La caserne Renaudin à La Rochelle

 

 

 

 

Source : commission des finances

Dans cette caserne, plusieurs logements ont d'ailleurs été déclarés insalubres et vidés de leurs occupants.

b) La police

L'inventaire des bâtiments de police en fonction de leur état général fait apparaître une proportion d'équipements vétustes ou dégradés plus particulièrement élevée en Ile-de-France.

Une analyse partenariale, conduite par les ingénieurs des bureaux des affaires immobilières des SGAP, la DEPAFI et la DGPN, a permis d'établir une classification de la vétusté pour chaque site de la police nationale. Quatre catégories sont identifiées : neuf, bon état, vétuste, dégradé. Son bilan est résumé dans le tableau ci-dessous.

L'état du parc immobilier de la police

SGAP

Nombre de bâtiments

Total

Neuf

Bon état

Vétuste

Dégradé

Marseille

2

41

40

9

92

Bordeaux

20

49

19

2

90

Rennes

5

162

43

23

233

Metz

5

26

8

13

52

Lille

19

115

33

1

168

Lyon

15

56

28

10

109

Paris

15

53

101

28

197

Versailles

16

73

33

83

205

Guadeloupe

1

0

4

5

10

Martinique

1

4

0

0

5

Guyane

0

3

1

0

4

La Réunion

1

7

0

4

12

Polynésie française

0

0

1

2

3

Nouvelle Calédonie

0

1

2

0

3

TOTAL

100

590

313

178

1 181

Proportion

8,5 %

50,0 %

26,5 %

15,0 %

100 %

Source : DGPN

Il ressort de cette analyse que 41,5 % des bâtiments de police souffrent d'un état « vétuste » ou « dégradé ». Parmi eux, 36,2 % présentent un état préoccupant puisque classé dans la catégorie « dégradé ».

A cet égard, lors de son déplacement à La Rochelle, votre rapporteur spécial a visité l'Hôtel de police.

L'Hôtel de police de La Rochelle

 

 

 

 

Source : commission des finances

Les services situés dans cet Hôtel de police sont coupés de la sous-direction de l'information générale (SDIG), localisé dans un autre bâtiment à quelques rues de là (rue Léonce Vieljeux). Surtout, certaines parties de l'immeuble se prêtent mal à une organisation efficace du travail et à la circulation dans les couloirs. Un Algéco (cf. photo supra) a dû être installé pour créer un espace (exigu) où les agents peuvent se changer.

Votre rapporteur spécial estime que de telles conditions ne peuvent que nuire à l'efficacité et au moral des forces de sécurité aujourd'hui dans notre pays.

Dans le cas évoqué de l'Hôtel de police de La Rochelle, votre rapporteur spécial se félicite d'ailleurs de la décision annoncée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, du financement du futur commissariat sur le site « Mangin ». Il estime en effet que ce déménagement ne peut plus attendre et suivra avec attention l'avancement de ce projet immobilier.

3. L'impasse budgétaire actuelle

Face à ce constat, l'urgence à traiter en priorité les situations les plus dégradée s'impose. Cet impératif bute toutefois sur la contrainte budgétaire.

a) Un besoin de financement à hauteur de 300 millions d'euros pour les casernes de gendarmerie

S'agissant de la gendarmerie, les dotations d'investissement en immobilier allouées au titre de la programmation triennale s'élèvent en AE à 6,1 millions d'euros en AE pour 2013 et à 7,5 millions d'euros pour 2014 comme pour 2015. Elles ne permettent donc pas d'initier sur la période les projets de construction ou de maintenance lourde nécessaires.

En effet, la DGGN évalue à 200 millions d'euros le besoin de financement pour les projets de construction et à 100 millions d'euros celui pour les projets de maintenance lourde. Au total, le besoin se monte donc à 300 millions d'euros afin de remettre à niveau les casernes.

En l'état, la DGGN ne dispose pas même des moyens budgétaires pour entretenir le parc domanial. Les crédits de maintenance permettent au mieux d'assurer les travaux engageant la sécurité (mises aux normes des ascenseurs, travaux sur les réseaux électriques...). En outre, aucune provision n'est faite pour faire face à des besoins imprévisibles et urgents (tempêtes, incendies, réparations urgentes...).

Sur la période allant de 2013 à 2015, la gendarmerie se retrouve ainsi dans l'incapacité financière de procéder à un réel effort investissement dans le domaine immobilier.

Le coup de frein concerne y compris les projets pouvant être menés avec le soutien des collectivités territoriales (cf. infra pour davantage de développements). En effet, ainsi que l'avait soulevé votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201336(*), les crédits de titre 6 (relatifs aux dépenses d'intervention et destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives37(*)) sont nuls en AE pour 2013. Ils s'élèvent à 11,5 millions d'euros en CP. L'absence d'AE pour 2013 en titre 6 signifie concrètement qu'aucun nouveau projet ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale en 2013 en matière de construction de caserne. Seuls les engagements antérieurs pourront être assumés via les CP ouverts. Selon les informations communiquées par la DGGN à votre rapporteur spécial38(*), une même situation (AE nulles) devrait se reproduire en 2014.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial s'était inquiété de cette situation « qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard ». Il ne peut aujourd'hui que réitérer cette observation.

b) Le tarissement des crédits pour le relogement des commissariats de taille intermédiaire

L'effort d'investissement immobilier de la police nationale a pour principal objectif de construire ou de rénover les infrastructures nécessaires aux services, de telle sorte que ces derniers disposent d'équipements modernes et fonctionnels. Il vise également à favoriser le regroupement des services éparpillés sur différentes implantations.

La programmation budgétaire triennale pour la période allant de 2011 à 2013 a marqué un tournant majeur dans l'évolution de cet effort d'investissement. En effet, le budget triennal induisait une réduction forte des crédits hors dépenses de personnel, ce qui a eu un effet important sur les crédits d'investissement immobilier.

L'effort d'investissement immobilier de la police

(en millions d'euros)

Source : DGPN

Avec la programmation budgétaire triennale allant de 2013 à 2015, les AE augmentent de 53,6 % par rapport à 2012 (en passant de 71,6 millions d'euros en 2012 à 110 millions d'euros pour 2015) et les CP de 94,1 % (en passant de 81,4 millions d'euros en 2012 à 158 millions d'euros pour 2015).

Toutefois ce ressaut ne doit pas faire illusion. Le poids des investissements consacrés à la construction du nouveau siège de la DRPJ sur le site de Batignolles et au relogement des laboratoires parisiens de l'INPS masque une stagnation du reste des crédits d'investissement immobilier à un niveau historiquement bas.

Ce niveau ne permet pas de maintenir un niveau d'investissement suffisant pour financer les restructurations de services (notamment par le regroupement d'emprises immobilières dispersées) ou pour conduire la réduction de la surface locative grâce à la rationalisation des espaces en propriété domaniale.

La baisse de moitié du volume d'AE disponibles depuis 2010, hors les grands projets évoqués ci-dessus, entraîne le tarissement du financement des projets de taille intermédiaire. Ces projets concernent essentiellement les relogements de commissariats de 50 à 150 personnels, d'un coût compris entre 6 millions d'euros et 8 millions d'euros.

Dans ces conditions, les projets de volume intermédiaire, qui participent essentiellement à l'assurance d'une meilleure couverture de la sécurité dans les territoires, sont en concurrence avec les investissements importants effectués en Ile-de-France et ils prennent du retard. Autrement dit, le segment des projets de taille intermédiaire s'est trouvé pénalisé par un effet d'éviction.

Recommandation n° 14 : traiter en priorité et en urgence les « points noirs » immobiliers de la police et de la gendarmerie, en établissant une programmation stratégique sur cinq ans.

4. Les partenariats publics-privés (PPP) : un chemin non pertinent
a) Le principe en oeuvre

Le principe du PPP consiste à valoriser la gestion du domaine de l'Etat et à favoriser le préfinancement par le secteur privé de constructions destinées aux services publics en raison d'une ressource budgétaire insuffisante. Afin d'accélérer la remise à niveau des parcs immobiliers de la gendarmerie, de la police et de la justice, le législateur a développé depuis le début des années 2000 plusieurs montages innovants de ce type. Ces montages viennent compléter les outils traditionnels de la commande publique (marchés publics et délégations de service public).

Ainsi, l'article 3 de la LOPSI 1 permet notamment à l'Etat de délivrer à des opérateurs privés une AOT du domaine public moyennant le paiement d'une redevance. Le titulaire du montage construit puis met à disposition de l'Etat un ou plusieurs immeubles, que ce dernier prend à bail pendant une durée de 30 à 35 ans au titre d'une LOA. L'entretien du bâtiment est assuré par l'opérateur privé. Au terme du bail, l'Etat devient pleinement propriétaire de l'ouvrage.

Outre l'AOT-LOA, la formule du bail emphytéotique administratif (BEA)39(*) est également assimilable à un PPP dans la mesure où le loyer du contrat de sous-location comprend un loyer complexe assumé entièrement par l'Etat.

La longue durée de ces contrats permet d'amortir l'investissement, ainsi que les frais financiers sur la durée, mais moyennant un loyer souvent supérieur au prix du marché.

b) Le recours aux PPP dans la période récente

En s'appuyant sur les dispositions forgées au cours des années 2000, la police et la gendarmerie ont fait un usage à la fois modéré mais aussi conséquent des PPP.

Sur la période allant de 2007 à 2012, la gendarmerie a réalisé, tant dans le domanial et que dans celui du locatif, un total de 645 opérations immobilières (livraisons) représentant 7 642 logements. Elle a en outre lancé 553 projets (mises en chantier) représentant 9 081 logements. Sur l'ensemble de ces opérations, sept constructions ont fait l'objet d'un PPP sous la forme d'une AOT. Ces opérations portent sur des montants d'investissement variant de 20,3 millions d'euros (Mulhouse) à 176,3 millions d'euros (Sathonay).

Source : DGGN

En 2012, six opérations supplémentaires ont été décidées (dont quatre pour la construction du pôle judiciaire à Pontoise) ainsi qu'une opération de réhabilitation.

Au total, le nombre de PPP engagés par la DGGN s'élève donc à quatorze.

La police assure quant à elle le suivi de onze PPP.

Le détail des crédits affectés par opération est précisé ci-dessous.

Les PPP de la police

(en millions d'euros)

AE=CP

2010
et années antérieures

2011

2012

2013 et après

Total achevé

Tournefeuille

1,05

0,28

0,28

10,47

12,08

Albi

2,46

1,23

1,23

28,16

33,08

Nice ouest

2,65

1,24

1,26

39,08

44,23

Grasse

0,14

0,06

0,06

1,23

1,49

Coulaines

0,48

0,09

0,09

0,54

1,20

Colmar

1,50

0,40

0,41

30,96

33,27

Val de Rueil

0,89

0,21

0,21

3,51

4,82

Briey

0,60

0,24

0,24

8,63

9,71

Conflans Sainte Honorine

1,58

0,63

0,64

9,88

12,73

Saint Dié des Vosges

0,10

0,46

0,42

28,71

29,69

Strasbourg

38,63

4,71

4,83

74,59

122,76

Total

50,13

9,59

9,71

235,81

305,06

Source : DGPN

Au total, les PPP concernant la police portent sur un montant d'investissement de 305,06 millions d'euros, la principale opération ayant eu lieu à Strasbourg (122,76 millions d'euros).

c) Le coût excessif de ce type de montages

Ainsi que le mettent en évidence les éléments précédents, l'impact budgétaire des PPP sur le budget des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » est significatif.

Ces opérations ont une incidence financière conséquente sur les budgets de fonctionnement actuels et futurs, ainsi que sur les budgets d'investissement. En effet, les loyers correspondant à l'amortissement de l'investissement initial et aux grosses réparations sont imputés sur le titre 5. En outre, ces loyers sont évolutifs, par indexation et / ou du fait d'échéanciers contractuels qui prennent en compte l'évolution des coûts de maintenance.

Certes, l'expérience démontre que les PPP présentent une série d'avantages non négligeables. Tout d'abord, les emprises concernées bénéficieront tout au long de la durée du contrat d'une prestation de maintenance qui ne souffrira pas de l'absence de crédits. Tout se passe en quelque sorte comme si ces crédits étaient « sanctuarisés ». Par ailleurs, jusqu'à présent tous les biens construits dans le cadre d'une AOT ont été livrés soit en avance de phase, soit au terme initialement prévu. En effet, les mécanismes de pénalités introduits dans la documentation contractuelle sont très contraignants pour le titulaire du marché. Enfin, le remboursement du bien construit suit un échéancier qui permet un étalement et une soutenabilité de la dette sur la durée du contrat, et par voie de conséquence un lissage partiel des crédits en AE et en CP.

Pour autant, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement systématique du coût des opérations. En effet, le coût du capital est plus élevé du fait de la prime de risque de l'opérateur privé et d'une moindre concurrence sur ce type d'offre. Selon une estimation réalisée par la DGGN, l'effet multiplicateur sur le coût de ce type de montage s'élèverait ainsi à 0,74.

En outre, en reportant la dette sur le futur, les PPP contribuent à la rigidification du budget d'investissement et de fonctionnement de la police et de la gendarmerie.

Pour l'ensemble de ces raisons, aucun nouveau projet de PPP n'est prévu à un horizon de moyen terme pour la police et la gendarmerie.

Recommandation n° 15 : ne pas engager de nouveau projet immobilier en partenariat public - privé (PPP), afin de préserver le peu de marges de manoeuvre restant sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie.

5. La mise à contribution des collectivités territoriales

Face à la contrainte budgétaire pesant sur les investissements de la police et de la gendarmerie, l'appui des collectivités territoriales est souvent recherché dans le cadre d'opérations immobilières. Divers outils s'offrent alors pour mener à bien la construction, l'extension, la rénovation ou la restructuration de casernes ou de commissariats. Importante, la contribution des collectivités territoriales demeure cependant difficile à évaluer précisément.

a) Les voies juridiques permettant aux collectivités territoriales de conduire des projets immobiliers au profit de la police et de la gendarmerie

L'engagement des collectivités territoriales dans la construction, l'extension ou la restructuration des bâtiments de la police et de la gendarmerie peut suivre plusieurs modes opératoires.

Tout d'abord, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement (cf. supra les inquiétudes de votre rapporteur spécial sur le tarissement récent de ces subventions), destinées à alléger la charge qu'elles supportent.

La construction de casernes ouvrant droit à une subvention de l'Etat

Consentie à la collectivité territoriale en application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, l'aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'équivalent unité-logement (EUL) en vigueur. Elle est calculée selon les taux suivants :

20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les collectivités territoriales dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 EUL ;

18 % de ce même montant pour les opérations réalisées par les collectivités territoriales dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui bénéficient du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales, ou par celles dont la population est supérieure à 10 000 habitants. Dans ce cas, le programme ne peut pas excéder 40 EUL.

Pour être éligible à cette aide en capital de l'Etat, la construction doit permettre de regrouper l'ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant les logements et les locaux de service et techniques.

Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la valeur locative réelle des locaux. Cette valeur est estimée par le service local de France Domaine et ne peut pas excéder la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE intervenue sur cette période.

Par ailleurs, institué par la LOPSI 1, le dispositif du BEA a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.

Le dispositif du BEA appliqué à la gendarmerie

La collectivité territoriale peut conclure un BEA avec un maître d'ouvrage privé, (l'emphytéote) afin qu'il réalise, sur un terrain qu'elle aura mis à disposition, un ensemble immobilier couvrant les besoins de la gendarmerie.

Durant toute la durée du BEA (en moyenne 30 ans, mais la loi prévoit qu'il peut durer jusqu'à 99 ans), la collectivité territoriale verse un loyer financier à l'emphytéote.

A l'issue du contrat, elle acquiert le bien immobilier en pleine propriété. En contrepartie, elle n'est éligible à aucune subvention de l'Etat.

La gendarmerie, quant à elle, sous-loue les immeubles à la collectivité par contrat de bail classique. Le loyer est fixé par France Domaine au regard de la valeur locative réelle. Il doit obligatoirement être inférieur au loyer financier versé par la collectivité à l'emphytéote. La gendarmerie n'a en effet pas vocation à financer intégralement un bien dont elle ne sera jamais propriétaire.

La collectivité territoriale peut également avoir recours à des systèmes moins complexes. Ainsi, le système de la location simple permet à une collectivité de prendre à sa charge le coût de la construction du bâtiment et de louer l'immeuble à l'Etat. C'est ce système qui a, par exemple, été mis en oeuvre pour l'Hôtel de police de Colmar. L'Etat a ainsi décidé de déléguer la maîtrise d'ouvrage à la ville qui a fait construire l'édifice, puis l'a loué à l'Etat dans le cadre d'un bail simple. A l'issue du bail de location, la ville transfèrera l'immeuble et le foncier à titre gratuit à l'Etat.

De même, la collectivité territoriale peut décider de mettre à disposition gracieusement un bâtiment ou un local. C'est le cas du commissariat de secteur de la commune de Villenave d'Ornon, implanté depuis 1977 dans un immeuble administratif prêté gracieusement par la municipalité.

b) L'impossibilité de valoriser précisément ce soutien

Quelles que soient les modalités juridiques retenues, la contribution des collectivités territoriales à l'effort d'investissement en faveur de l'immobilier de la police et de la gendarmerie est en tout état de cause important. Ainsi, selon la DGGN, chaque année (jusqu'en 2012) près de 68 % en moyenne des projets locatifs agréés ont été portés par les collectivités territoriales, soit comme maître d'ouvrage dans le cadre d'une opération ouvrant droit à subvention (dans les deux tiers des cas), soit comme autorité publique acteur d'un PPP de type BEA.

Il est toutefois impossible de valoriser précisément l'effort contributif des collectivités. L'exercice butte en effet sur plusieurs obstacles.

Les plans de financement des collectivités territoriales (avec notamment les charges d'emprunt) ne sont pas accessibles directement et ne font l'objet d'aucun recensement particulier. Dans le cas des mises à disposition à titre gracieux, la valeur locative des immeubles n'est pas toujours connue. Pas plus d'ailleurs que ne l'est la valeur domaniale des terrains éventuellement cédés. Or, la cession de ce foncier peut se faire à des conditions avantageuses. Enfin les collectivités territoriales interviennent parfois au cours des opérations immobilières en soutenant la réalisation de l'édifice : réalisation gracieuse de la viabilisation ou de la voirie, cautionnement bancaire... Mais ce type de participation n'est guère quantifiable.

6. Les efforts encore à accomplir pour assurer le respect des droits fondamentaux et de la dignité de la personne humaine dans les lieux de privation de liberté

La contrainte financière pesant sur l'investissement immobilier ne doit cependant pas occulter l'impératif de respect des droits fondamentaux liés à la personne humaine dans les locaux de police et gendarmerie.

Dans le cadre de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial a entendu Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté40(*). Les observations et les conclusions suivantes résultent de cet échange ainsi que des visites sur le terrain effectuées au cours du contrôle.

a) La vétusté et l'exiguïté des locaux de garde à vue

Dans bien des cas, les locaux de garde à vue ne permettent pas d'assurer un traitement des personnes conforme au respect de leurs droits fondamentaux.

Dans son rapport d'activité pour 2012, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté souligne qu'« il a été identifié la possibilité de mettre jusqu'à quatre personnes dans des cellules dont la surface est inférieure à 5 m² ; ou encore l'existence de deux cellules d'environ 4,5 m² pour des gardes à vue de près de quatre par jour en moyenne. De ces situations, résulte beaucoup d'inconfort et, en tout état de cause, l'impossibilité pratique de mettre en oeuvre les périodes de repos prévues par la loi : pendant que, dans ces cellules, une personne occupe le banc ou le bat-flanc, l'autre doit nécessairement s'étendre ou s'asseoir par terre ».

Le Contrôleur général ajoute que « la propreté n'est pas le caractère le plus manifeste de ces cellules, dont on peut affirmer que plus elles sont occupées, moins elles sont nettoyées, en raison des insuffisances de prestations de nettoyage définies dans les marchés passés par les SGAP et de l'incapacité des personnels de trouver le temps et l'espace pour vider des cellules occupées à fin de nettoyage. Il est également des installations où sont ignorées des opérations de désinfection périodique ».

Enfin, lors de son audition, Jean-Marie Delarue a également souligné l'état déplorable de certains bâtiments « inadaptés (car situés dans des maisons bourgeoises à l'origine), anciens et fortement soumis à dégradations ».

Les observations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté entrent largement en résonnance avec celles de votre rapporteur spécial lors de ses visites.

Les locaux de garde à vue et les cellules de sûreté

de l'Hôtel de police de La Rochelle

(visite du 5 juillet 2013)

 

 

 

Source : commission des finances

Dans le cas de l'Hôtel de police de La Rochelle, les locaux de garde à vue ne sont plus aux normes. Les policiers y déplorent le manque de sécurisation. Hébergée dans un immeuble ancien rue Léonce Vieljeux, la police judiciaire (PJ) n'est pas en situation d'assurer sur ce site les gardes à vue, faute d'espace et d'aménagements adaptés. Il faut donc traverser la rue pour gagner les locaux du commissariat avec les gardés à vue, ce qui pose des problèmes non seulement de sécurité mais aussi de confidentialité.

Au surplus, aucun local n'est réellement prévu à la PJ de La Rochelle pour garantir la confidentialité de l'entretien du gardé à vue avec son avocat. En conséquence, cet entretien a lieu dans un « couloir de WC » !

Le « couloir de WC » où échangent le gardé à vue et son avocat

Annexe de l'Hôtel de police de La Rochelle - site « Vieljeux »

(visite du 5 juillet 2013)

 

 

Source : commission des finances

La vétusté et l'exiguïté des locaux sont d'autant plus problématiques que le nombre de gardes à vue a considérablement cru. Il s'agit d'ailleurs là d'une tendance de long terme, déconnectée de l'entrée en application de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 réformant la garde à vue41(*).

L'évolution des personnes mises en cause, mesures de garde à vue et écroués

Champ : crimes et délits signalés par les services de police et de gendarmerie au parquet (hors circulation routière). Les chèques sans provision sont également exclus par souci d'homogénéité. Métropole.

Source : état 4001, ministère de l'intérieur

Ainsi que l'a souligné Jean-Marie Delarue auprès de votre rapporteur spécial, « le nombre de gardes à vue a été multiplié par deux en trente ans, alors que l'offre de locaux n'a pas pratiquement pas évolué ».

Il en résulte un surencombrement des cellules, la capacité d'accueil n'ayant pas suivi le nombre de gardes à vue prononcées. Ce phénomène est parfois aggravé par certaines pratiques. Ainsi, par exemple selon Jean-Marie Delarue, « dans les grandes villes, on concentre la nuit tout le monde dans le commissariat central » avec pour conséquence une surpopulation difficile à gérer.

Recommandation n° 16 : dégager les crédits nécessaires à l'aménagement de locaux de garde à vue conformes au respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine.

b) L'usage de la vidéosurveillance à encadrer strictement

Dans son rapport d'activité pour 2012, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté relève que « les locaux de police sont très abondamment pourvus d'instruments de vidéosurveillance (c'est-à-dire caméras et moniteurs - écrans de vision) ce que les locaux de gendarmerie ne sont que très peu. Certes, ceux-ci n'accueillent qu'à peine plus du cinquième des gardes à vue décidées et de surcroît dans un nombre de lieux beaucoup plus élevé (environ six fois plus de brigades que de commissariats) ». S'interrogeant sur cette abondance de dispositifs (notamment du côté de la police), il évoque deux explications : le besoin de « suppléer l'insuffisante présence d'effectifs » et / ou la recherche d'un « outil de mise à distance, de séparation ».

Le Contrôleur général ajoute qu'« aucun texte, semble-t-il, ne règle les conditions dans lesquelles [les dispositifs de vidéosurveillance de garde à vue] sont implantés et régis ». Il recommande à cet égard que l'on sorte du silence des textes.

En outre, le Contrôleur général s'interroge sur la durée de conservation des images en pratique : « interrogés par les contrôleurs sur la durée de conservation des images lorsqu'elles sont enregistrées, les fonctionnaires de police marquent en général ou bien leur ignorance, ou bien leur hésitation. Lorsqu'une durée est indiquée, elle varie selon les établissements, voire selon les interlocuteurs : trente-trois jours, dix-huit jours... Personne en réalité ne semble maîtriser le dispositif, ou s'en préoccuper. On peut penser a contrario, il est vrai, que cette incertitude reflète le faible usage des enregistrements ainsi réalisés. S'agissant toutefois d'images qui ont à voir avec la dignité de la personne, davantage de précisions devraient être requises ».

Recommandation n° 17 : encadrer strictement le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de police et de gendarmerie.

En conclusion, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté rappelle une évidence : « dans des situations toujours difficiles à gérer, la présence humaine est la plus sûre des garanties de garde à vue sans tensions excessives ; a fortiori lorsqu'il existe un risque de danger ».

Il en appelle donc à la mise en place obligatoire d'un système d'interphonie dans toutes les cellules. Afin d'éviter qu'une personne en garde à vue ne soit laissée seule.

Recommandation n° 18 : mettre en place un système d'interphonie dans toutes les cellules (des locaux de police et de gendarmerie) pour mieux garantir la sécurité des personnes détenues.

7. L'amélioration en cours de l'accessibilité au public
a) L'objectif à atteindre d'ici 2015 pour les établissements recevant du public (ERP)

« L'accessibilité permet l'autonomie et la participation des personnes ayant un handicap, en réduisant, voire supprimant, les discordances entre les capacités, les besoins et les souhaits d'une part, et les différentes composantes physiques, organisationnelles et culturelles de leur environnement d'autre part. L'accessibilité requiert la mise en oeuvre des éléments complémentaires, nécessaires à toute personne en incapacité permanente ou temporaire pour se déplacer et accéder librement et en sécurité au cadre de vie ainsi qu'à tous les lieux, services, produits et activités. La société, en s'inscrivant dans cette démarche d'accessibilité, fait progresser également la qualité de vie de tous ses membres ». Posée par la délégation interministérielle aux personnes handicapées en 2006, cette définition met en évidence les obligations incombant aux administrations en termes d'accessibilité des locaux au public, tout comme le bénéfice collectif à en retirer.

L'accessibilité correspond non seulement à une notion physique (accès des bâtiments par une personne à mobilité réduite) mais aussi sensorielle (aveugle, mal-voyant, sourd, mal-entendant).

L'article 41 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées indique que « les établissements existants recevant du public [ERP] doivent être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public. L'information destinée au public doit être diffusée par des moyens adaptés aux différents handicaps ».

Il précise notamment que les ERP existants « devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d'Etat, qui pourra varier par type et catégorie d'établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi (...) ».

b) Le bilan d'étape en demie teinte

Dans cette perspective, il convient de relever que toutes les nouvelles constructions de la police et de la gendarmerie respectent les obligations fixées.

Pour ce qui est des locaux existants, le bilan est plus nuancé et l'effort devra être maintenu en vue de la satisfaction des objectifs en 2015.

Pour la police, sur les vingt-sept ERP de catégorie 1 à 4, deux établissements ont été mis aux normes d'accessibilité et quatorze sont d'ores et déjà inscrits sur une liste d'opérations prioritaires. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle, une enveloppe de 4,66 millions d'euros est réservée à cette fin. En outre, onze établissements sont dans l'attente d'un diagnostic. En ce qui concerne les 696 ERP de catégorie 5, 24 % sont actuellement aux normes d'accessibilité. En conséquence, 76 % devront être rendus accessibles dans le cadre d'une programmation immobilière en cours d'établissement, mais actuellement non financée.

Pour la gendarmerie, 3 571 locaux toutes catégories confondues (casernes, bâtiments, locaux spécifiques...) sont concernés. Parmi eux, 1 908 sont aujourd'hui accessibles aux personnes à mobilité réduite. En 2013, 220 de ces locaux feront l'objet de travaux pour un montant total de 1,6 million d'euros. Si les contraintes budgétaires le permettent, 259 locaux supplémentaires pourront être aménagés. Ainsi, au début de l'année 2014, 68 % des locaux de la gendarmerie seront aux normes. Concernant plus spécifiquement les ERP, le graphique ci-dessous présente un état des lieux détaillé.

L'accessibilité des ERP de la gendarmerie

 

Nombre d'unités, locaux ou casernes susceptible de recevoir du public (brigades, compagnies, groupements, région, mess, gymnase, centre médical...)

 

A

Nombre d'unités ou casernes dont l'espace accueil est accessible soit après une construction ou restructuration/extension ou réhabilitation, soit par des travaux spécifiques d'aménagement

   

B

Pourcentage unités accessibles

     

C

Nombre d'unités pour lesquelles il a été engagé des crédits spécifiques pour l'aménagement de l'accessibilité de l'accueil (hors construction ou restructuration/extension ou réhabilitation).

       

D

Coût des travaux spécifiquement réalisés (hors construction ou restructuration/extension ou réhabilitation)

         

E

Nombre d'unités ou casernes pour lesquelles des travaux sont envisagées

           

F

Pourcentage des unités pour lesquelles des travaux sont envisagés [(F/A) x 100]

             

G

Coût prévisionnel des travaux

               

H

Nombre d'unités qui restera à rendre accessible (A+B+F)

                 

I

Pourcentage d'unités qui restera à rendre accessible [(H/A) x 100]

Unités territoriales... (ERP de catégorie 5)

3 345

1 764

53 %

215

1,5 million d'euros

251

7 %

2,5 millions d'euros

1 330

40 %

 

Autres ERP (catégories 1 à 4, mess, gymnase, centre médical....)

226

144

64 %

5

0,15 million d'euros

8

3 %

0,8 million d'euros

74

33 %

 

Source : d'après la DGGN

Alors que 40 % des ERP de catégorie 5 (c'est-à-dire les plus importants) de gendarmerie restent à mettre aux normes, il faut souligner qu'en raison de la contraction de son budget immobilier en 2013 et 2014, la gendarmerie a été amenée à reporter de deux ans la poursuite de ses actions de mise en conformité.

Recommandation n° 19 : maintenir l'effort d'investissement afin de parvenir à l'accessibilité au public des locaux de police et de gendarmerie dans les meilleurs délais.


* 32 Cf. Sénat, rapport d'information n° 38 (2009-2010), « La future implantation du tribunal de grande instance (TGI) de Paris : la fin des hésitations » de Roland du Luart.

* 33 Par ailleurs, le regroupement de la DGGN à Issy-les-Moulineaux permet la libération de nombreuses emprises, parmi lesquelles le 35 de la rue Saint-Didier à Paris (16ème).

* 34 Cette LOA comporte un surloyer correspondant aux travaux de sécurisation et à la maintenance de l'immeuble occupé principalement par la DCRI.

* 35 Valeur 2010.

* 36 Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 27 a, « Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ».

* 37 En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* 38 Réponse à la question 20 du questionnaire adressé par votre rapporteur spécial au ministère de l'intérieur.

* 39 Prévue également par l'article 3 de la LOPSI 1, le dispositif en faveur du BEA a été prorogé jusqu'en 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.

* 40 Audition du 22 mai 2013.

* 41 L'incidence de l'entrée en application de cette loi a été moindre que prévu sur l'évolution du nombre de gardes à vue. Votre rapporteur spécial renvoie pour davantage de développements sur ce point au rapport spécial d'Edmond Hervé : Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 17, « Justice ».