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Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ?

22 octobre 2013 : Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? ( rapport d'information )

V. LES PROGRÈS DE LA STRATÉGIE D'ACHAT

La stratégie d'achat de la police et de la gendarmerie a profondément évolué au cours de la période récente sous l'effet de deux principaux facteurs. La contrainte financière et des budgets d'investissement sous tension, tout d'abord, ont rendu incontournable une rationalisation accrue de la fonction achat avec en ligne de mire l'espoir de dégager de nouvelles sources d'économies. Le rapprochement des deux forces, depuis 2007, a également joué le rôle incitateur qui était attendu de lui : les mutualisations se sont multipliées.

La stratégie d'achat des deux forces n'en est pas moins confrontée aujourd'hui à des défis majeurs venant se surajouter à l'objectif de trouver de nouvelles marges de manoeuvre budgétaires. Il ne suffit plus d'acheter au meilleur prix, d'autres critères entrent en ligne de compte. Comment faire de la dépense d'investissement un levier de développement pour la production nationale ? Comment assurer l'exemplarité nécessaire de l'Etat en termes d'éco-responsabilité ? Comment mesurer au plus près la performance de la fonction achat ? Comment anticiper les besoins futurs des policiers et des gendarmes dans un monde où les bouleversements technologiques s'accélèrent ?

A. LES MUTUALISATIONS POLICE / GENDARMERIE

Historiquement, la police et la gendarmerie ont débuté la mutualisation de certains marchés, ainsi que l'échange de leurs expériences techniques en matière de matériels de sécurité, dès 1996. Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur en 2007 a donné un nouvel élan à ces mutualisations.

Aujourd'hui, la mutualisation systématique des achats pour tous les nouveaux marchés nationaux est la règle, sauf lorsque le matériel répond à un besoin opérationnel non partagé (comme par exemple s'agissant des matériels militaires pour les opérations extérieures (OPEX) de la gendarmerie).

1. L'armement

C'est dans le secteur de l'armement que la coopération entre les deux forces s'est le plus développée avec la passation de nombreux marchés communs.

Certains sont pilotés par la police nationale : les marchés concernant les gilets pare-balles, les pistolets à impulsions électriques, les munitions de 9 mm ou encore le pistolet automatique SIG SAUER. Dans ce dernier cas, l'économie réalisée a été de 50 % par rapport au prix catalogue. D'autres marchés sont suivis par la gendarmerie nationale : le fusil de précision, le bâton télescopique, le casque pare-balles de maintien de l'ordre...

La mutualisation des achats dans ce secteur ne cesse de s'amplifier. Ainsi, la police pilote le marché de renouvellement des gilets pare-balles à port individuel. Dans le même temps, la gendarmerie a ouvert à la police la possibilité d'acquérir ponctuellement des matériels grâce à la centrale d'achat de l'OTAN.

L'estimation des gains dans ce domaine se révèle cependant difficile à établir du fait de l'absence de référence sur la plupart des produits, soit parce que l'achat mutualisé est le premier pour le produit, soit parce que le produit a évolué. Il faut néanmoins souligner que les gains réalisés portent non seulement sur le coût obtenu mais aussi sur les économies générées en interne (une seule rédaction du cahier des clauses techniques particulières, un seul support juridique...).

En 2013, plusieurs marchés mutualisés d'armement sont en cours de passation. On peut notamment citer les cartouches à balle ordinaire 9x19 ou les valises de transport de fusils de précision.

Pour 2014, de nouvelles mutualisations sont prévues : les pistolets d'intervention calibre 9x19, les balles de défense 40mm, les cartouches à balle optimisée calibre 9x19, les cartouches à balle ordinaire calibre 5,56x45...

2. Les automobiles

En matière automobile, depuis plusieurs années, la police, la gendarmerie et la douane mutualisent l'achat de leurs moyens mobiles par l'intermédiaire d'appels d'offres communs. Ces appels d'offre sont portés par l'union des groupements d'achats publics (UGAP) dans le but de massifier les besoins et d'obtenir des conditions économiques plus avantageuses (Cf. infra).

Les motos lourdes sérigraphiées des trois forces sont mutualisées depuis maintenant huit ans. En 2008, cette mutualisation a été étendue à l'achat d'une motocyclette « trail routier > 800 cm3 » commune pour la gendarmerie et la police.

En 2009, une procédure commune d'acquisition de véhicules de patrouille a également été mise en place. L'arrivée à échéance en 2012 des marchés d'approvisionnement en automobiles a conduit à relancer une procédure commune d'acquisition de véhicules de patrouille qui, pour les trois années à venir, a été étendue aux véhicules banalisés de segments M1 et M247(*). Si les véhicules de base sont identiques pour les trois forces, ceux-ci gardent bien sûr leurs spécificités telles que leur couleur, leur sérigraphie, leur fréquence radio...

Ces marchés viennent compléter ceux relatifs au fonctionnement et également mutualisés : l'approvisionnement de pièces détachées pour les motocyclettes, de pneumatiques, de « carburant carte » (pour lequel la mutualisation concerne dix ministères)...

Des économies d'échelle sont réalisées en termes de rédaction de marchés, de rapprochement des structures logistiques et de redéploiement des effectifs.

3. L'habillement

Concernant la filière « habillement », plusieurs achats ont également été mutualisés. Ils portent notamment sur des effets de protection. Ainsi, la police s'est rattachée à deux marchés passés par la gendarmerie :

- le marché de manchettes pare-coups (4 100 manchettes pour la police, soit une dépense totale de 186 573 euros) ;

- le marché de jambières de protection (9 688 paires de jambières pour la police, soit une dépense totale de 1,2 million d'euros).

La gendarmerie et la police procèdent actuellement au renouvellement de ces deux marchés. Le futur marché intégrera les effets suivants : le gilet tactique avec protection pare-coups amovible, le gilet pare-coups, les protèges tibias et épaules discrets, ainsi que les gants de sécurisation et de maintien de l'ordre.

Un accord cadre s'étalant de 2012 à 2016 a été passé par la gendarmerie pour des effets vestimentaires spécialisés pour l'environnement de montagne. La police s'y est rattachée par un marché subséquent. Le bureau de l'habillement de la police a récemment réalisé une commande de 200 tenues grâce à ce marché pour un montant de 200 408 euros.

4. La formation

Dans le domaine de la formation initiale, des échanges croisés ont été instaurés dans un souci de connaissance réciproque des deux institutions :

- depuis 2009, des stages de découverte de chacune des institutions ont été mis en place à destination des élèves gardiens de la paix (au cours de leur scolarité) et des gendarmes (sortant de leur école) sur les lieux de leur première affectation. Ces stages se déroulent en tenue et avec arme, dans les unités opérationnelles (brigades de gendarmerie, commissariats) ;

- les commissaires stagiaires sont accueillis durant une semaine au sein de groupements de gendarmerie départementale, et réciproquement les officiers élèves de l'école des officiers de la gendarmerie nationale (EOGN) sont accueillis dans des commissariats dans la dernière phase de leur formation ;

- les interventions croisées de cadres des écoles de police et de gendarmerie pour présenter l'organisation et le fonctionnement de leur corps d'origine ont été généralisées en 2010.

Dans le domaine de la formation continue, il convient de citer les actions suivantes :

- des actions communes de conception d'outils pédagogiques : les services spécialisés dans la conception pédagogique de la police et de la gendarmerie ont ainsi monté plusieurs modules de formation à distance pour accompagner le déploiement du fichier des objets et véhicules signalés (FOVES) ;

- des formations partagées suivant une répartition géographique : c'est par exemple le cas des formations d'instructeurs en secourisme. Les stagiaires sont alors répartis selon leur région d'affectation, soit au centre national de formation aux premiers secours de la police nationale (à Nîmes), soit dans celui de la gendarmerie nationale (à Beynes) ;

Plusieurs formations sont mutualisées :

- en 2012, 1 192 militaires de la gendarmerie ont suivi des stages au sein des services de formation de la police nationale sur des thématiques communes aux deux institutions (l'information générale, la prévention situationnelle, la lutte contre l'immigration irrégulière, la lutte contre l'économie souterraine...) ;

- dans le domaine des langues, une convention signée entre le centre national de formation aux langues et à l'international de la gendarmerie nationale de Rochefort et le centre d'enseignement aux langues de la police nationale de Clermont Ferrand a permis l'accueil réciproque de stagiaires policiers et gendarmes dans ces deux centres spécialisés ;

les plongeurs de la police nationale sont formés par le centre national d'instruction nautique de la gendarmerie nationale à Antibes ;

- des formateurs relais anti-drogue de la gendarmerie nationale ont pu suivre la formation des policiers formateurs anti-drogue de la police nationale organisée par l'institut national de la formation de la police nationale.

5. Les systèmes d'information et de communication (SIC)

Dans le domaine des SIC, les réseaux communs ultramarins de radiocommunication numérique sont porteurs d'économies significatives pour les deux programmes :

- le programme « Gendarmerie nationale » peut bénéficier à moindre coût (0,8 million d'euros pour le complément d'infrastructure) du réseau QUARTZ (relevant de la police) à La Réunion (alors qu'un réseau numérique propre lui serait revenu à au moins 2 millions d'euros) ;

- pour les Antilles, le partage décidé des coûts, d'un montant global de 8,1 millions d'euros pour une infrastructure commune entre quatre parties prenantes (la DGPN, la DGGN, la DGSCGC et le ministère de l'outre-mer), permet un déploiement qui aurait été financièrement inaccessible dans le cas contraire ;

Par ailleurs, la démarche commune d'accord cadre négocié pour l'acquisition d'équipements TETRAPOL pour ACROPOL et RUBIS permet une économie évaluée à 14 %, soit 8 millions d'euros48(*).

D'autres démarches similaires sont en cours (pour les accessoires « discrets » ou les balises de suivi non coopératifs, par exemple), mais elles n'ont pas encore fait l'objet de notification.

Dans le domaine des équipements informatiques et depuis la création du ST(SI)², les acquisitions informatiques sont pour la plupart réalisées via l'UGAP (cf. infra).

6. Les gains et les limites de la démarche

La mutualisation permet à chacune des deux forces de profiter des marchés mis en place en commun. Une telle démarche est bien évidemment de nature à générer des effets d'échelle et à accroître le pouvoir de négociation face aux fournisseurs.

Bien qu'aucune évaluation globale ne puisse être réalisée de façon précise, la DGGN estime néanmoins qu'il est généralement admis que le gain est de l'ordre de 5 %49(*).

A cet égard, la difficulté de réaliser une étude sur les économies dégagées tient au fait que les conditions financières obtenues sont tributaires des conditions économiques du moment et ne peuvent être significativement comparées avec des prix antérieurs (remontant à souvent plus de quatre ans). En outre, dans l'intervalle les solutions techniques ont aussi (généralement) largement évolué.

Génératrice de gains substantiels, la démarche de mutualisation suppose toutefois un travail commun conséquent en amont de la passation du marché (harmonisation lors de la rédaction du cahier des clauses techniques particulières et dans la rédaction du dossier de consultation...), comme en aval pour assurer le suivi de l'exécution.

Il convient enfin de relever que la mutualisation en vue de rechercher un effet d'échelle semble un peu moins pertinente quand les besoins propres de l'une des forces sont à eux seuls déjà suffisamment importants pour bénéficier de la remise maximale de la part des fournisseurs.

De même, la démarche peut être inopérante lorsque le besoin entre les deux forces est trop différent (du fait de l'existence de stocks, par exemple).

Recommandation n° 22 : rendre compte dans les documents budgétaires soumis au Parlement (projet annuel de performances et rapport annuel de performances) de la performance en matière de mutualisation des achats entre la police et la gendarmerie via deux sous-indicateurs : l'un portant sur le volume d'achats mutualisés rapporté au volume total, l'autre sur une estimation des gains tirés de ces mutualisations.


* 47 Les segments M1 et M2 correspondent à des véhicules berlines de gamme moyenne, respectivement inférieure et supérieure.

* 48 Sur la base d'un scenario préétabli d'acquisition d'équipements au profit de la police et de la gendarmerie évidemment soumis aux disponibilités budgétaires.

* 49 Réponse à la question 89 du questionnaire adressé par votre rapporteur spécial au ministère de l'intérieur.