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La politique méditerranéenne de l'Union européenne après le printemps arabe : les cas du Maroc et de la Tunisie

24 octobre 2013 : La politique méditerranéenne de l'Union européenne après le printemps arabe : les cas du Maroc et de la Tunisie ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 100 (2013-2014) de M. Simon SUTOUR, Mme Bernadette BOURZAI, M. Jean-François HUMBERT et Mme Catherine MORIN-DESAILLY, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 24 octobre 2013

Disponible au format PDF (520 Koctets)


N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 octobre 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la politique méditerranéenne de l'Union européenne après le printemps arabe : les cas du Maroc et de la Tunisie,

Par M. Simon SUTOUR, Mme Bernadette BOURZAI, M. Jean-François HUMBERT et Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénateurs.

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(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM.  Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Mme Françoise Boog, Yannick Botrel, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.

Quinze ans après son lancement, la politique méditerranéenne de l'Union européenne a été profondément bouleversée par le printemps arabe. Concentrée jusque-là sur les aspects commerciaux ou le lancement de grands projets, l'Union européenne n'a pas anticipé les profondes mutations socio-politiques qui ont conduit à l'explosion de janvier 2011. Sa réaction a cependant été efficace avec le développement de nouveaux instruments financiers et la mise en oeuvre de programmes destinés à consolider les réformes démocratiques.

Il reste désormais à affiner cette nouvelle politique méditerranéenne, à l'adapter à chacun des pays qui peuplent la rive sud, tant il serait inopportun d'appréhender la zone comme un bloc. Les processus de transition démocratique sont distincts d'un pays à un autre et appellent des réponses ciblées. Le degré d'avancement économique de chaque pays doit aussi être bien évalué par l'Union européenne à l'heure où elle souhaite instaurer définitivement une zone de libre-échange couvrant tout le bassin méditerranéen.

Cette appréciation au cas par cas n'interdit pas pour autant une ambition régionale pour les pays de la rive Sud. La logique de projets au coeur de l'Union pour la Méditerranée reste une démarche à poursuivre. Elle peut également s'accompagner d'une réflexion sur l'unification économique du Maghreb.

C'est dans ce cadre qu'une délégation de la commission des affaires européennes, présidée par M. Simon Sutour (Gard - SOC) et composée de Mmes Bernadette Bourzai (Corrèze - SOC), Catherine Morin-Desailly (Seine-Maritime - UDI-UC) et M. Jean-François Humbert (Doubs - UMP) s'est rendue au Maroc et en Tunisie du 1er au 6 septembre derniers. Le présent rapport tire les enseignements des entretiens réalisés sur place et définit les pistes de travail pour améliorer la coopération entre l'Union européenne et ces pays, mais aussi contribuer à définir une nouvelle politique méditerranéenne de l'Union européenne.

LA RÉVISION DE LA POLITIQUE MÉDITERRANÉENNE DE L'UNION EUROPÉENNE

L'Union européenne a très rapidement entretenu des relations étroites avec les pays du bassin méditerranéen. Cette coopération débute au début des années soixante et se matérialise par des accords de coopération économique et commerciale avec les pays du Maghreb et du Machrek. Des accords d'association sont également signés avec les pays du Sud-Est du bassin : Turquie en 1963, Malte puis Chypre en 1972 et 1973.

La mise en place de la « politique méditerranéenne rénovée » en 1992 confère un cadre plus ambitieux à une stratégie jusque-là essentiellement bilatérale : effort financier, développement d'une coopération régionale, appui à l'ajustement structurel pour les pays méditerranéens menant une politique d'ouverture et de réforme économique.

La Conférence euro-méditerranéenne des ministres des affaires étrangères, tenue à Barcelone les 27 et 28 novembre 1995 constitue, trois ans plus tard, l'acte fondateur de ce partenariat. Celui-ci s'est, jusqu'au printemps arabe, concentré sur les questions économiques et, dans une moindre mesure, sur celles ayant trait à la sécurité. Les pays de la rive Sud ont été intégrés en 2004 dans la politique de voisinage de l'Union européenne, au côté des pays de l'Est du continent européen (Biélorussie, Moldavie, Ukraine) et du Caucase (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie).

La priorité accordée ces dernières semaines au volet oriental de la politique européenne de voisinage dans la perspective du sommet de Vilnius du 28 novembre 2013 ne peut l'être au détriment des actions déjà menées dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée. L'Union européenne doit poursuivre son action en faveur du développement politique, économique et social de la région au travers de formules innovantes, à l'instar du Statut avancé mis en oeuvre avec le Maroc.

Le printemps arabe et ses conséquences justifient pleinement le maintien du financement actuel de la politique européenne de voisinage : 1/3 des crédits pour les pays du partenariat oriental et les 2/3 restants pour la rive Sud de la Méditerranée. Il convient de rappeler que sans compter le soutien aux territoires palestiniens, dont la logique relève dans une large mesure de l'aide humanitaire, les pays du bassin méditerranéen restent moins bien accompagnés que ceux du volet oriental : 3,2 € par habitant par an contre 4,4 € à l'Est. Il s'agit désormais d'accompagner la consolidation démocratique en cours dans ces pays, qu'ils soient plus ou moins bien avancés sur cette voie. L'Union européenne doit promouvoir expressément démocratie, droits de l'Homme, État de droit et bonne gouvernance au sein de ces États marqués par une montée en puissance de l'islam politique.

DU PROCESSUS DE BARCELONE À L'UNION POUR LA MÉDITERRANÉE : UNE UNION ÉCONOMIQUE AVEC LA RIVE SUD

LE PROCESSUS DE BARCELONE

Lancé en 1995, le partenariat euro-méditerranéen - dit processus de Barcelone - incluait les quinze pays à l'époque membres de l'Union européenne et douze pays de la région Méditerranée : Algérie, Autorité palestinienne, Chypre, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Syrie, Tunisie, Turquie. Deux des partenaires méditerranéens, Chypre et Malte, ont intégré l'Union européenne le 1er mai 2004. Soumise depuis 1992 à des sanctions de l'ONU pour ses implications dans des actes terroristes (suspendues en 1999 et levées en 2003) et à un embargo européen (levé le 11 octobre 2004), la Libye assiste aux conférences ministérielles des affaires étrangères à titre d'observateur.

La déclaration de Barcelone, adoptée à l'issue du sommet constitutif, énonçait les principaux objectifs de ce partenariat : construire ensemble un espace de paix, de sécurité et de prospérité partagée. Les États membres s'engageaient à développer l'État de droit et la démocratie et à lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée. Le partenariat politique et de sécurité prévoyait ainsi la mise en place d'un dialogue politique global et régulier, des mesures de partenariat et l'adoption d'une Charte pour la paix et la stabilité. Une coopération politique multilatérale devait également se mettre en place sur les questions liées aux droits de l'Homme et à la lutte contre le terrorisme. Le 11 septembre 2001, la dégradation continue des relations entre Israéliens et Palestiniens et les crispations liées à la lutte contre l'immigration clandestine vont cependant contribuer à gripper le processus.

Le fonctionnement du partenariat reposait sur un cadre institutionnel complexe dans lequel cohabitaient deux dispositifs : bilatéral - matérialisé par la conclusion d'accords d'association - et multilatéral.

Une Conférence euro-méditerranéenne, composée des ministres des affaires étrangères, se réunissait tous les ans ou tous les deux ans afin d'assurer le suivi décisionnel de la Déclaration de Barcelone. Un Comité euro-méditerranéen (Comité Euromed), composé des représentants de la Commission européenne, des États membres et des pays méditerranéens, au niveau des hauts fonctionnaires, était, quant à lui, responsable de la gestion globale et du suivi des affaires multilatérales. Des conférences sectorielles étaient, en outre, régulièrement organisées.

Le partenariat s'est doté en 2004 d'une branche parlementaire, l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne. Composée de 240 membres, à parts égales de représentants des deux rives, elle succède à un Forum parlementaire informel lancé en 1998. Elle dispose d'un rôle consultatif et peut émettre des recommandations. La Fondation euro-méditerranéenne Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures, inaugurée à Alexandrie en avril 2005, vient également prêter son concours financier au processus de Barcelone.

Le partenariat prévoyait également des outils de coopération financière pour appuyer la mutation économique dans les pays de la rive Sud. Ils s'articulaient autour du programme MEDA (« mesures d'ajustement ») et de la FEMIP (Facilité euro-méditerranéenne d'investissement et de partenariat).

Créé à l'occasion du Conseil européen de Cannes en juin 1995, le programme MEDA constituait le principal instrument financier de la mise en oeuvre du partenariat euro-méditerranéen. Il visait à permettre aux partenaires méditerranéens de réaliser les objectifs politique, économique et social de la Déclaration de Barcelone. Le programme s'est ainsi substitué aux protocoles financiers bilatéraux. Les crédits sont accordés par projet en fonction d'un certain nombre de critères : suivi des accords et réformes internes essentiellement. Le montant des sommes allouées s'est élevé 3 435 millions d'euros pour la période 1995-1999 (MEDA I) et à 5 350 millions d'euros pour 2000-2006 (MEDA II). La mise en oeuvre de cet instrument a longtemps été freinée par des problèmes de procédure.

La Facilité euro-méditerranéenne d'investissement et de partenariat a, quant à elle, été lancée en 2002. La FEMIP vise en particulier à développer l'activité économique du secteur privé et à faciliter l'accès des PME aux financements, avec pour objectif l'instauration d'une Union douanière entre l'Union européenne et les pays partenaires en 2010. Avec ce nouvel instrument, l'Union européenne a pu fournir chaque année près de 3 milliards d'euros au total sous forme de prêts et de subventions aux partenaires méditerranéens.

L'intégration des pays partenaires au sein de la nouvelle politique de voisinage en 2004 va faire évoluer cette coopération financière. Le programme MEDA est ainsi remplacé par un nouvel instrument doté de fonds nettement plus importants : l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEPV).

L'UNION POUR LA MÉDITERRANÉE

Créée sous la présidence française de l'Union européenne le 13 juillet 2008, l'Union pour la Méditerranée (UpM), vise à relancer les relations entre les États membres de l'Union européenne et leurs partenaires méditerranéens. Il s'agit de les rendre plus visibles et concrètes grâce à la mise en place de nouveaux projets régionaux et sous-régionaux qui présentent un véritable intérêt pour la population du bassin méditerranéen. Ces projets portent sur des domaines tels que l'économie, l'environnement, l'énergie, la santé, la migration et la culture.

Six priorités ont été définies :

- Dépolluer la Méditerranée ;

- Mettre en place des autoroutes maritimes et terrestres qui relient les ports et améliorent les liaisons ferroviaires en vue de faciliter la circulation des personnes et des biens ;

- Assurer la sécurité civile des populations ;

- Développer un plan solaire méditerranéen qui explore les possibilités de développer des sources d'énergie alternatives dans la région. C'est ainsi que l'UpM a apporté son soutien au projet Desertec, qui prévoit l'exploitation du potentiel énergétique des déserts. Il vise à la fois à répondre en grande partie aux besoins des pays producteurs d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient et à couvrir jusqu'à presque 20 % de la demande d'électricité en Europe ;

- Créer une université euro-méditerranéenne (EMUNI) dont le siège est situé en Slovénie. L'ouverture en septembre 2015 de l'Université euro-méditerranéenne de Fès (UEMF) viendra compléter ce dispositif. Elle se concentrera sur les questions euro-méditerranéennes et accueillera 6 000 étudiants ;

- Favoriser le développement des petites et moyennes entreprises en évaluant dans un premier temps leurs besoins, puis en leur offrant une assistance technique et un accès au financement.

L'Union pour la Méditerranée réunit les 28 États membres de l'UE et 15 partenaires de la région du sud de la Méditerranée, d'Afrique et du Moyen-Orient : l'Albanie, l'Algérie, la Bosnie-Herzégovine, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, la Mauritanie, Monaco, le Monténégro, le Maroc, l'Autorité palestinienne, la Syrie, la Tunisie et la Turquie.

Si elle reprend les acquis du processus de Barcelone, l'Union pour la Méditerranée promeut un mode de gouvernance associant directement les partenaires de la rive Sud. La présidence est ainsi assumée par un État membre et un partenaire. Elle est dotée d'un secrétariat général, établi à Barcelone. L'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne devient Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée en 2010.

Cette logique de projet devrait commencer à porter ces fruits en 2015 avec la livraison de l'autoroute transmaghrébine, dont le coût est estimé à 670 millions d'euros. Elle traversera la Mauritanie, le Maroc, l'Algérie, la Tunisie et la Libye. Elle est composée d'un axe atlantique de Nouakchott à Rabat et d'un axe méditerranéen de Rabat à Tripoli passant par Alger et Tunis. 55 villes sont concernées par le tracé, soit 50 millions de personnes. Combiné à l'axe autoroutier Rabat-Tanger, la Transmaghrebine devrait faciliter les échanges avec le continent européen. La construction d'un réseau ferroviaire jordanien aboutira de son côté en 2017. Il permettra de connecter le Royaume hachémite au réseau turc et donc à l'Europe. L'usine de dessalement de Gaza (310 millions d'euros) devrait, quant à elle, être opérationnelle en 2017. 55 millions de mètres cube d'eau seront ainsi traités fin de pallier à la pénurie qui affecte la région.

UNE VISION DÉPASSÉE ?

Le printemps arabe a cependant révélé une vision européenne des enjeux méditerranéens décalée par rapport à la réalité politique et sociale des États de la rive Sud de la Méditerranée. Le processus de Barcelone puis l'Union pour la Méditerranée étaient plus motivés par la volonté de certains États membres de l'Union européenne d'intensifier leurs échanges commerciaux avec les pays de la rive Sud et de développer une coopération en matière de lutte contre le terrorisme et de gestion des flux migratoires que d'oeuvrer véritablement à la promotion des valeurs reconnues par l'Union européenne. Il n'est d'ailleurs pas anodin que la coprésidence de l'Union pour la Méditerranée ait été assumée par le président égyptien lors de son lancement.

L'UpM reste, en outre, le résultat d'un compromis. S'appuyant sur les acquis du processus du Barcelone, il s'agissait pour ses promoteurs de mettre en oeuvre une logique de projets pour tenter d'associer la plupart des acteurs de la région, de déconnecter la relation entre l'Union européenne et Israël du processus de paix et d'offrir dans le même temps un espace de compensation à la Turquie, dont les négociations d'adhésion à l'Union européenne étaient alors au point mort. Le volet « société civile » du processus de Barcelone ne pouvait, dans ce cadre, plus faire figure de priorité.

Par ailleurs, même si son ambition politique était dès l'origine modeste, l'UpM a été très rapidement victime du contexte international. Six mois après son lancement, l'opération israélienne « Plomb durci » dans la bande de Gaza est venue fragiliser cette organisation, incapable d'incarner l'espace de dialogue qu'elle était censée être implicitement. Le boycott de ses réunions par certains de ses membres a contribué à conférer à l'UpM l'image d'une coquille vide, symbole d'une politique euro-méditerranéenne inadaptée.

L'UNION EUROPÉENNE ET LA MÉDITERRANÉE APRÈS LE PRINTEMPS ARABE

LE RÉAJUSTEMENT DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE

Par l'intermédiaire de sa Haute représentante pour les affaires étrangères, l'Union européenne a présenté le 8 mars 2011, puis le 25 mai de la même année, deux programmes visant à renforcer la démocratie et la prospérité sur la rive Sud de la Méditerranée. Elle fixe à cet égard deux priorités : l'approfondissement des réformes institutionnelles (rédaction de constitutions démocratiques, instauration d'un pouvoir judiciaire indépendant, liberté de la presse et encouragement au dynamisme de la société civile) et le développement économique, solidaire et durable.

Au plan financier, cet engagement s'est traduit par :

un financement supplémentaire de 1,2 milliard d'euros accordé à l'Instrument européen de partenariat et de voisinage (IEVP), qui viennent s'ajouter aux 5,7 milliards d'euros déjà prévus pour la période 2011-2013. Deux tiers de ces crédits sont attribués aux partenaires de l'Union européenne dans la région méditerranéenne ;

- de nouveaux prêts pour la région octroyés par la Banque européenne d'investissement (BEI) : une enveloppe supplémentaire d'un milliard d'euros a été dégagée, elle vient s'ajouter à une ligne de crédits de 4 milliards préexistante ;

- un élargissement du champ d'action de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) qui peut désormais investir jusqu'à 2,5 milliards d'euros par an dans les secteurs publics et privés de la région, afin de soutenir la création et le développement d'entreprises ainsi que le financement d'infrastructures.

Un représentant spécial de l'Union européenne pour la région du Sud de la Méditerranée est par ailleurs nommé en juillet 2011. Sa nomination coïncide avec le lancement d'un nouveau fonds de soutien au partenariat, à, la réforme et à la croissance inclusive : le programme SPRING doté de 350 millions d'euros. Les initiatives soutenues par ce programme se concentrent sur les défis socio-économiques urgents auxquels doivent faire face les pays concernés (60 % des crédits) et sur l'accompagnement du processus de transition démocratique (40 % des crédits). Les financements s'effectuent sur la base d'une évaluation des avancées du pays en matière démocratique, selon le principe « More for more ». Plus un pays est engagé sur la voie de la modernisation politique et institutionnelle, plus le financement est important. Dès le lancement du programme, l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont bénéficié de fonds.

Un nouvel instrument visant les PME, SANAD (« soutien » en arabe), a par ailleurs été mis en place en août 2011, en coopération avec la banque allemande KFW. 20 millions d'euros sont à la disposition des entreprises dont la taille les empêche d'avoir accès à la fois aux banques et à la micro-finance.

Une Facilité de soutien à la société civile pour le voisinage a également été créée, dont près de la moitié des crédits (12 millions d'euros sur les 26,4 octroyés en 2011) ont été affectés aux pays de la rive Sud de la Méditerranée. Elle doit permettre de renforcer la capacité de la société civile à promouvoir des réformes.

Au-delà des entreprises, un accent a été mis sur la mobilité. 30 millions d'euros ont été dégagés en 2011 et 2012 au sein du programme Erasmus mundus en faveur des étudiants de la région. Le programme Tempus, destiné à soutenir la modernisation de l'enseignement supérieur dans les pays du Sud de la Méditerranée et la coopération avec les établissements européens, a vu, dans le même temps, sa dotation augmenter. Des « partenariats pour la mobilité » portant sur l'assouplissement des procédures en matière de visas et sur la lutte contre l'immigration illégale ont également été initiés.

L'Union européenne souhaite également instaurer des zones de libre-échange approfondies et complètes (DFTCA) qui doivent permettre une intégration économique progressive des pays de la rive Sud de la Méditerranée dans le marché intérieur. Un mandat a été accordé en décembre 2011 à la Commission pour négocier avec 4 États - Égypte, Jordanie, Maroc et Tunisie1(*) - en vue de signer avec eux un accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA). La signature d'accords sur l'évaluation de la conformité et l'acceptation (ACAA) au sein de secteurs spécifiques ainsi que des concessions commerciales spécifiques devraient, dans un premier temps, précéder la signature des ALECA. Au-delà de la situation propre à chaque État, la signature d'un ALECA avec ces quatre pays devrait faciliter entre eux la convergence de leurs normes et permettre l'émergence d'un véritable marché intégré. Le coût de l'absence d'intégration économique régionale varie entre 1 et 2 % du PIB des pays concernés.

Le programme européen de voisinage pour l'agriculture et le développement rural (PEVADR) devrait quant à lui prendre effet en 2014. Il est conçu comme une réponse aux problèmes agricoles au coeur des émeutes de la faim observées dans la région et qui, à l'image de la Tunisie, ont conditionné une partie du printemps arabe. Ouvert aux pays participant à la politique de voisinage, volet oriental compris, il s'appuie sur l'expérience des instruments de préadhésion mis en place dans ce domaine : programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural (SAPARD) et instrument d'aide de préadhésion pour le développement rural (IPARD). Jusque-là, seule une partie des fonds MEDA étaient consacrés au développement rural. Cette thématique ne faisait, par ailleurs, pas partie des projets prioritaires de l'Union pour la Méditerranée.

Signe des temps, l'Union européenne a également utilisé l'arme des mesures restrictives. Un gel des avoirs personnels a ainsi été mis en place au cours des révolutions égyptienne, libyenne, syrienne et tunisienne, assorti d'interdictions de voyager et le cas échéant de contrôles des livraisons d'armes. Dans le cas syrien, les sanctions ont même été étendues : interdiction d'importations de produits pétroliers, mesures commerciales et interdiction de certains services financiers.

En coopération avec le FMI, l'Union européenne a, en outre, mis en place des programmes d'assistance macro-financières (AMF) à destination de la rive Sud de la Méditerranée. Créée en 1990, l'AMF consiste en une aide financière destinée à des pays tiers dont la balance des paiements connaît des difficultés à court terme. L'Égypte (500 millions d'euros), la Jordanie (200 millions d'euros) et la Tunisie (entre 200 et 300 millions d'euros) sont ainsi concernées.

Il n'en demeure pas moins que le principe de conditionnalité mis en oeuvre par l'Union européenne ne permet pas à tous les pays de la région de profiter de la manne financière de la politique de voisinage ainsi réajustée. La Lybie n'a ainsi pas connu pour l'heure d'amélioration majeure de son statut, en dehors d'une aide humanitaire estimée à 155 millions d'euros. Le format de l'aide européenne se limite pour l'instant à une allocation financière de 60 millions d'euros pour la période 2011-2013, accordée à la suite du lancement des négociations pour un Accord-cadre Union européenne - Libye fin 2008. Ce qui la place loin derrière ses voisins tunisien ou égyptien. Un programme de soutien de 30 millions d'euros a néanmoins été accordé en vue de répondre à cinq objectifs :

- réconciliation, élections et respect des droits de l'Homme ;

- capacité administrative ;

- médias et société civile, participation des femmes à la vie publique ;

- migration ;

- santé et éducation.

L'Égypte n'a pas non plus enregistré de modification substantielle de l'aide qui lui était accordée avant la révolution, à la différence de la Tunisie qui a, elle aussi, opté pour un changement de régime.

Réformes

Algérie

Égypte

Jordanie

Lybie

Maroc

Tunisie

Changement de régime

Non

Oui

Non

Oui

Non

Oui

Révision de la Constitution

Prévue

Nouvelle Constitution

Oui

Nouvelle Constitution

Oui

Oui

Élections parlementaires

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Observateurs électoraux de l'Union européenne

Oui

Non

Oui

Non

Oui

Oui

 

Algérie

Égypte

Jordanie

Lybie

Maroc

Tunisie

Actions de l'Union européenne

Plan d'action de l'Union européenne

Discussions entamées

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Statut avancé

Non

Non

Oui

Non

Oui

Partenariat privilégié

Dotation initiale de l'IEVP 2011-2013

(en millions d'euros)

172

449

223

60

580,5

240

Dotation de l'IEVP 2011-2013 révisée

(en millions d'euros)

Inchangé

Inchangé

293

Inchangé

Inchangé

400

Aide humanitaire (programme ECHO 2011-2013)

(en millions d'euros)

10

-

107

155

-

-

Contrats avec la BEI (20112012) (en millions d'euros)

-

50

86

-

245

303

Adhésion à la BERD

Non

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Négociations sur les DCFTA

Non

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Négociations sur les ACAA

Oui

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Dialogue sur la mobilité

Oui

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Accords agricoles

Non

Non

Non

Non

Conclues

Oui

Source : Timo Behr, Après la révolution : l'UE et la transition arabe,
Institut Jacques Delors -Notre Europe, avril 2012

QUELLE PLACE POUR LA MÉDITERRANÉE AU SEIN DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE ?
Réaffirmer un message politique ambitieux et adapté aux réalités

Les dispositions prises par l'Union européenne pour accompagner le printemps arabe ont souvent été comparées à l'effort entrepris au moment de la chute du Mur de Berlin, en direction de l'Europe centrale et orientale. Cette approche doit cependant être évitée. Si, au début des années 90, l'Union européenne pouvait développer des instruments uniformes à destination de pays issus d'un même bloc, le printemps arabe appelle des réponses plus ciblées. Les pays de la rive Sud de la Méditerranée ne présentent pas tous le même degré d'avancement sur la voie de la démocratie comme en témoignent les soubresauts égyptiens, les tensions claniques en Lybie ou la poursuite de la guerre civile en Syrie. De même, la crise politique qui affecte la Tunisie n'appelle pas les mêmes réflexions que les difficultés plus classiques qu'a pu connaître récemment le gouvernement marocain. Le facteur religieux contribue également à l'originalité de la réponse que peut apporter l'Union européenne à ces pays.

Les difficultés actuelles de l'islam politique en Tunisie, en Égypte et de façon relative au Maroc ont, par ailleurs, des conséquences indéniables sur les sociétés de ces pays. L'Union européenne doit s'employer à éviter toute radicalisation et continuer à travailler avec l'ensemble des forces en présence. Il en va, notamment, de la crédibilité des valeurs démocratiques qu'elle s'emploie à défendre et à diffuser. Elle doit également appréhender un calendrier qui diffère de celui du début des années 90 : les transitions en cours dans le monde arabe sont plus longues, parce que plus fragiles, comme en témoigne les cas égyptien et tunisien. La région méditerranéenne doit aujourd'hui permettre à l'Union européenne de défendre à la fois ses principes et ses intérêts. C'est à ce titre qu'elle doit investir en faveur de la consolidation des changements démocratiques et garantir aux nouveaux gouvernements élus leur légitimité. Celle-ci sera déterminante pour crédibiliser la politique européenne des nouvelles équipes en place. Ce volet politique doit être combiné avec un investissement en faveur de l'éducation. Une aide financière aux universités locales et l'accueil des étudiants originaires de ces pays font, à cet égard, figure de priorité.

L'Union européenne doit, en outre, prendre acte du fait qu'une partie des sociétés de la rive Sud n'adhère plus à l'idée d'un arrimage politique, économique et culturel à l'Europe et lorgne vers d'autres modèles, qu'il s'agisse de la Turquie ou, pour les plus radicales d'entre elles, des régimes islamistes du Golfe persique. Il est également important de ne pas négliger les craintes légitimes des populations sur l'intégration poussée des économies locales au grand marché européen. Les avantages d'une telle adhésion ne sont pas toujours aisés à démontrer, à la lumière notamment de l'exemple agricole. La balance commerciale avec l'ensemble des pays du Moyen Orient et d'Afrique du Nord (MOAN) est, en matière agroalimentaire, largement favorable à l'Union européenne, l'écart s'étant même accru au cours des dernières années. Les exportations européennes ont quasiment doublé entre 2006 et 2011, passant de 4,9 milliards d'euros à 9,6 milliards d'euros, tandis que les importations européennes demeurent stables autour de 3,3 milliards d'euros sur la période. Le Maroc a ainsi perdu des parts de marché dans les agrumes. Un pays comme l'Algérie peut également se montrer rétif au regard de la dégradation de sa balance commerciale. Hors gaz et pétrole, ses exportations vers l'Union européenne ne représentent que 1,04 milliard d'euros (29 milliards avec gaz, pétrole et produits dérivés) alors que le montant de ses importations s'élève à 11,1 milliards d'euros.

L'Union européenne doit également dépasser la logique humanitaire qui est la sienne à l'est du Bassin méditerranéen. La crise syrienne est venue rappeler les difficultés de l'Union européenne à adopter une position forte et cohérente, deux ans et demi après le déclenchement du conflit, près de trois ans après le début du printemps arabe. Sa relative atonie sur les événements en Égypte au cours de l'été 2013 illustre également cette difficulté à proposer une réponse politique. La suspension de l'exportation d'armes vers Le Caire ne peut servir de programme de sortie de crise. Alors même que l'Union dispose des instruments et de moyens, elle doit être plus pro-active que par le passé. Sans cela, la réponse élaborée en mars 2011 après le printemps arabe reste une simple modulation de la politique de voisinage, reprenant des outils -mobilité et ouverture des marchés - qui ne répondent qu'imparfaitement à la réalité socio-politique. La conditionnalité du versement des aides aux avancées démocratiques qu'elle met en oeuvre ou l'appui technique à certaines opérations (observations d'élection et monitoring) ne sauraient occulter l'absence d'un message plus ambitieux permettant de consolider la transition démocratique.

Le conflit israélo-palestinien est à cet égard révélateur. L'Union européenne est actuellement le premier bailleur de fonds international en Cisjordanie et à Gaza avec 460 millions d'euros déboursés en 2011. Sur cette somme, seuls 35 millions d'euros sont affectés à l'aide institutionnelle et 22 au développement d'infrastructures. L'essentiel des crédits permet le financement de l'agence des Nations unies dédiée à l'aide aux Palestiniens (UNRWA) et subventionne le budget de fonctionnement de l'Autorité palestinienne. Une telle assistance contribue plus à perpétuer le statu quo qu'à faciliter la réconciliation entre la Cisjordanie et Gaza ou à oeuvrer en faveur de l'émergence d'un État palestinien coexistant pacifiquement avec Israël.

Promouvoir une approche régionale : revitaliser l'Union du Maghreb arabe et l'UpM

Le fine tuning qu'implique une politique méditerranéenne de l'Union européenne ne doit pas pour autant occulter une approche transversale, afin de mettre en oeuvre une véritable coopération intercontinentale. Elle doit permettre aux États de la rive Sud de la Méditerranée de ne pas forcément regarder vers les États-Unis, la Turquie ou les monarchies pétrolières du Golfe persique pour faire face aux défis de la modernité.

Il importe ainsi que l'Union européenne promeuve une véritable unification du Maghreb. L'Union du Maghreb arabe (UMA), qui réunit le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, la Lybie, et la Mauritanie est à l'heure actuelle un véritable gâchis, marqué par l'absence d'interconnexions, des limites évidentes à la libre circulation des personnes et des marchandises, comme en témoigne la fermeture de la frontière entre l'Algérie et le Maroc et l'inexistence d'un marché économique régional à la hauteur des enjeux. Le coût du non-Maghreb est estimé entre 1 et 2 points de croissance pour chacun des États concernés, quand bien même un accord de libre-échange unit Égypte, Tunisie et Maroc. Moins de 10 % des échanges dans la région méditerranéenne se font entre États de la rive Sud.

Le dialogue « 5+5 » qui réunit régulièrement depuis 2001 les cinq pays de l'Union du Maghreb arabe ainsi que cinq États membres de l'Union européenne - la France, l'Espagne, l'Italie, Malte et le Portugal - pourrait d'ailleurs servir de cadre pour une relance de l'UMA, appuyée par l'Europe. Il conviendrait d'ailleurs, comme cela avait été demandé en 2010, d'élargir ce dialogue à deux autres partenaires : la Grèce et l'Égypte.

Ce dialogue « 6+6 » pourrait également servir de cadre pour le lancement de projets de colocalisation industrielle avec le Maghreb, à l'image des succès enregistrés au Maroc dans certains secteurs : automobile ou aéronautique. Cette théorie consiste à admettre que ce n'est pas le travail - situé au Sud - qui doit émigrer vers le capital - placé lui au Nord -, mais plutôt l'inverse : le capital du pays développé doit se redéployer vers le pays émergent ou en développement. Cette stratégie économique a notamment été mise en avant par le Japon avec les pays du Sud-Est asiatique mais surtout par l'Allemagne, qui a ainsi redéployé une partie de son appareil de production dans les pays d'Europe centrale et orientale. En réimportant ensuite les biens d'équipement, elle a bénéficié de produits intermédiaires bon marché et préservé ainsi sa compétitivité à la réexportation de produits finis. Ce processus de partage de la chaine de valeur a dans le même temps créé en Allemagne des emplois industriels de qualification croissante.

Un tel processus permet également de faire de la rive Sud de la Méditerranée le point de contact pour permettre aux entreprises européennes de pénétrer le marché africain. Le groupe Snecma a ainsi pu accéder au marché des moteurs d'avions des compagnies aériennes africaines grâce à son ancrage au Maroc. Les fonds structurels européens pourraient accompagner les États européens qui investissent dans cette voie. Le futur Pacte pour l'industrie qui devrait être présenté à l'occasion du Conseil européen de février 2014 gagnerait également à intégrer ce volet.

Au-delà de la question économique, la promotion de l'UMA revêt toujours un réel intérêt stratégique. La fermeté affichée par l'Union européenne derrière la France lors des opérations militaires au Mali illustre assez bien les inquiétudes des États membres face à l'émergence de mouvances islamistes au Sahel et au Sahara. Le combat contre ces groupes radicaux passe indubitablement par un partenariat avec les pays de la zone, eux même soumis à ces menaces. L'Union européenne a récemment nommé un représentant spécial pour le Sahel, qui traduit l'implication de l'Union dans ce domaine. Il est indispensable que l'Union européenne accompagne également le projet de création d'un forum Maghreb/Sahel sur ce sujet, réunissant l'Algérie, la Lybie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie d'un côté et le Burkina Faso, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Tchad de l'autre. Ou qu'elle agisse en faveur d'une relance de la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) mais dont ne fait pas partie l'Algérie à l'heure actuelle2(*).

La logique de projets qui sous-tend l'UpM présente également de l'intérêt. La politique méditerranéenne de l'Union européenne ne saurait désormais se limiter à la promotion des ALECA et des Partenariats pour la mobilité bilatéraux. Il est souhaitable que de nouveaux projets soient mis en avant à l'image d'un Erasmus euro-méditerranéen ou d'actions en faveur du renforcement de la coopération dans le domaine de l'enseignement. L'UpM doit également être au service des échanges concrets. Elle pourrait favoriser la mise en oeuvre de dispositifs sécurisant les transferts financiers des migrants de la rive Sud résidant en Europe vers leurs pays d'origine. Elle devrait également mettre en place une charte de protection des investissements commune aux pays de la rive Sud et la création d'un système d'assurance concomitant. Dans un contexte marqué par les tragédies récurrentes au large de l'île de Lampedusa, l'UpM peut enfin constituer un cadre en vue de promouvoir une politique euro-méditerranéenne de gestion responsable des flux migratoires, au travers de projets concrets.

CONCRÉTISER LE STATUT AVANCÉ DU MAROC

Le partenariat entre le Maroc et l'Union européenne a été initié en 1969 par la signature d'un accord commercial. Un nouvel accord trouvé en 1976, puis renégocié en 1988, a ensuite ajouté au volet commercial des dispositions économiques, sociales et financières. Le Conseil européen a parallèlement rejeté, le 1er octobre 1987, la candidature du Maroc à l'Union européenne, en s'appuyant sur l'article 49 du Traité sur l'Union européenne qui impose au candidat d'être un État « européen ».

Un tournant a néanmoins été opéré en 1996 avec l'adoption d'un accord d'association entré en vigueur en 2000. Celui-ci s'inscrivait dans le cadre de la déclaration de Barcelone de 1995 établissant le Partenariat euro-méditerranéen. L'accord d'association fournit un cadre pour les relations entre les deux parties. Il fixe les conditions d'une libéralisation progressive des échanges de biens, de services et de capitaux. Il promeut la coopération dans les domaines économique, financier, social et culturel. Le texte a pour double ambition d'oeuvrer pour la prospérité au Maroc et de favoriser l'intégration économique du Maghreb. Un dialogue politique au niveau ministériel et administratif est mis en place à cet effet.

La mise en oeuvre de la politique européenne de voisinage à partir de 2004 a contribué à l'adoption, en juillet 2005, d'un Plan d'action Union européenne / Maroc renforçant un peu plus le partenariat. Plusieurs axes de travail ont alors été définis :

- La poursuite des réformes législatives et l'application des dispositions internationales en matière de droits de l'Homme ;

- Le dialogue politique renforcé dans les domaines de la PESC et de la PESD et le renforcement de la coopération dans la lutte contre le terrorisme ;

- La négociation d'un accord de libéralisation des échanges dans le domaine des services ;

- Le développement d'un environnement favorable à l'investissement direct étranger, à la croissance et au développement durable ;

- La coopération en matière de politique sociale avec comme objectif la réduction de la pauvreté et de la précarité ainsi que la création d'emplois ;

- Le soutien au système de l'éducation et de la formation, de la recherche scientifique et des technologies de l'information comme levier essentiel au développement économique du pays ;

- La gestion efficace des flux migratoires, y compris la signature d'un accord de réadmission, ainsi que la facilitation de la circulation des personnes en examinant les possibilités d'assouplissement des formalités pour certaines catégories de personnes ;

- Le développement du secteur du transport basé sur la sécurité et la sûreté, ainsi que sur le renforcement des infrastructures nationales, régionales et leur interconnexion avec le Réseau Trans-Européen de Transport (RTE -T) ;

- Le développement du secteur énergétique et l'intégration progressive du marché électrique marocain au marché européen de l'électricité, en application du Protocole d'accord pour l'intégration progressive des marchés électriques des pays maghrébins au marché intérieur de l'électricité de l'Union européenne, signé à Rome le 2 décembre 2003.

Séparé de seulement 13 kilomètres du continent, l'arrimage européen du Maroc est géographiquement incontestable. Le poids de la diaspora et les liens culturels et historiques avec le Vieux continent ne sont plus à démontrer. L'aspiration du Maroc à faire partie de l'espace économique européen est de fait légitime. Elle va de pair avec la participation du Royaume aux travaux du Comité de politique et de sécurité de l'Union européenne (COPS), qui contribue à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Devenue le deuxième pôle économique du pays et la première ville bénéficiaire d'investissements directes étrangers, Tanger constitue la porte d'entrée vers l'Afrique que veut incarner le Maroc aux yeux de l'Europe. La construction du port de Tanger Med, lancée en 2001, symbolise en effet plus que tout programme européen la volonté du Maroc de devenir un interlocuteur incontournable pour les États membres de l'Union européenne. Cette structure consiste en un port d'éclatement pour les porte-conteneurs opérant sur la route maritime dite du « Tour du monde ». Situé au carrefour de la ligne sud-nord vers l'Europe et de la ligne est-ouest vers Gibraltar et l'Atlantique, il relie ainsi le Maroc aux grands réseaux mondiaux. 30 % du trafic maritime mondial passe ainsi dans cette zone. Tanger Med I, première phase du projet, est entré en service 2007. Tanger Med II qui devrait ouvrir en 2015-2016 permettra de porter la capacité totale de traitement des conteneurs au niveau de celle de Rotterdam, soit celle du premier port européen. Le projet a, dès l'origine, bénéficié de financements européens et notamment d'un prêt de la Banque européenne d'investissement (BEI) d'un montant de 386 millions d'euros, soit plus de 10 % de l'investissement total (3,2 milliards d'euros).

Tanger Med participe du désenclavement du nord du pays. Celui-ci devrait se poursuivre par l'ouverture d'une ligne à grande vitesse Tanger-Casablanca, dont la mise en service est prévue en 2016. Une telle modernisation des infrastructures accélère indéniablement le rapprochement entre le Maroc et les pays européens. L'ouverture d'une zone franche à Tanger en 2001 s'inscrivait dans la même logique. Elle a permis la colocalisation d'un certain nombre d'entreprises, à l'image de Renault. Le projet Renault Tanger Méditerranée initié en 2007 s'est concrétisé en février 2012. 100 000 véhicules ont depuis été produits. Une deuxième ligne de production a été ouverte le 8 octobre 2013 portant la production totale à 340 000 véhicules par an. 6 000 emplois directs et 30 000 indirects ont été créés depuis l'ouverture du site.

Des entreprises espagnoles - l'Espagne concurrence la France pour le titre de premier partenaire commercial du Maroc - ont également fait le pari de la colocalisation, quand il ne s'agit pas de délocalisation pure et simple, avec dans les deux cas l'installation d'une main d'oeuvre espagnole sur place. Au final, 6 à 7 000 emplois industriels ont ainsi été créés chaque année depuis l'ouverture de la zone franche.

Cette stratégie d'accueil des capitaux européens va de pair avec une politique commerciale à destination du sud. Le Maroc est ainsi le premier investisseur en Afrique de l'Ouest et s'appuie notamment sur le secteur bancaire (Attijariwafa Bank, BMCE), les télécommunications (Maroc Telecom) et les mines.

« PLUS QUE L'ASSOCIATION, MOINS QUE L'ADHÉSION » : UN POSITIONNEMENT À INCARNER

UN STATUT AVANCÉ EN PERPÉTUELLE MUTATION
Le Statut avancé

C'est dans le contexte d'une intensification de ses relations avec l'Union européenne que le Maroc a obtenu le 13 octobre 2008 un « Statut avancé ». Ce Statut avancé s'inscrit dans la continuité de l'Accord d'association de 1996 et du Plan d'action. Il répond à la volonté du roi Mohammed VI, exprimée en 2000 d'obtenir un partenariat qui serait « à la fois un peu plus et mieux que l'association, corrigé et revue et, pour quelques temps encore, un peu moins que l'adhésion ».

Le Maroc est aujourd'hui le premier pays bénéficiaire des crédits accordés dans le cadre du volet méditerranéen de la politique européenne de voisinage, les Territoires palestiniens constituant un cas particulier. Le Maroc dispose de fait d'une position singulière au sein de la politique de voisinage de l'Union européenne. Les relations entre le Royaume et le Vieux continent sont plus denses que celles nouées par ses voisins de la rive Sud de la Méditerranée voire que celles mises en place par certains pays du Partenariat oriental, à l'image de l'Arménie. Le Statut avancé vient d'ailleurs reconnaître cette singularité. Il répond aussi à une demande de la part du Maroc pour se distinguer des autres pays de la rive Sud, qu'il estime moins en pointe3(*).

Aux yeux de l'Union européenne, le Statut avancé est une formule originale qui permet à l'Union européenne de tester de nouveaux outils qu'elle pourra ensuite dupliquer au sein de la politique de voisinage. S'il ne prépare pas une demande d'adhésion, le Statut avancé n'est pas in fine très éloigné du statut de candidat. Il vise, en effet, à donner des perspectives plus ambitieuses à l'accord d'association, en s'ouvrant notamment à de nouveaux acteurs, à l'image des coopérations mises en place entre le Parlement marocain et le Parlement européen et entre le Conseil économique et social marocain et le Conseil économique et social européen. La Commission parlementaire mixte (CPM) Maroc-Union européenne, créée en mai 2010 réunit ainsi des parlementaires européens et marocains. Elle constitue un véritable organe de contrôle démocratique des progrès enregistrés dans la mise en place du Statut avancé.

Feuille de route définissant des pistes de coopération renforcée, le Statut avancé vise à renforcer le partenariat entre l'Union européenne et le Maroc et dresse, à cet effet, quatre priorités :

- Un approfondissement des relations politiques ;

- Une intégration au marché intérieur par le biais d'un rapprochement réglementaire ;

- Une coopération sectorielle ;

- Une dimension humaine, marquée par le renforcement des échanges culturels, scientifiques et éducatifs et l'implication d'acteurs non-institutionnels dans le dialogue Union européenne - Maroc.

Le Statut avancé a également permis de mettre en place une réelle concertation sur les questions de défense et de sécurité. Le dialogue bilatéral dans ce domaine porte notamment sur la question de l'insécurité au Sahel ou la guerre civile en Syrie. L'Union européenne et le Maroc ont également décidé de travailler ensemble à la préparation d'un accord-cadre sur la participation du Royaume aux missions civiles et militaires européennes de gestion de crise.

L'ambition première du Statut avancé consiste à consolider les réformes politiques, économiques et sociales entreprises dans le pays. Le Maroc devient le premier bénéficiaire de la politique européenne de voisinage, soit environ 200 millions d'euros par an. La révision de la politique européenne de voisinage s'est même traduite par l'octroi d'un financement additionnel de 80 millions d'euros pour la période 2012-2013. La répartition des crédits européens accordés depuis 2007 témoignent, à ce titre, d'une réorientation de l'aide en direction de l'appui aux réformes démocratiques entreprises depuis 2011.

Axes stratégiques

2007-2010

2011-2013

En millions d'euros

%

En millions d'euros

%

Développement des politiques sociales

296

45,3

116,1

20

Modernisation économique

235

35,9

58,05

10

Appui institutionnel

65

9,9

232,4

40

Bonne gouvernance et droits de l'Homme

8

1,2

87,07

15

Protection de l'environnement

50

7,6

87,07

15

Total

654

 

580,5

 

Source : Commission européenne

À compter de 2014, le mécanisme « More for more », plus incitatif et plus flexible, devrait être mis en place.

Le Statut avancé vient, dans le même temps, couronner la densification des relations économiques entre l'Union européenne et le Maroc. L'Union est le premier partenaire économique du Royaume avec 60 % des échanges commerciaux, plus de 60 % des investissements étrangers privés et 50 % des entrées annuelles de touristes. Une zone de libre-échange est effective depuis le 1er mars 2012 pour les produits industriels (les produits industriels marocains entraient déjà sur le territoire de l'Union européenne sans droit de douane depuis 1976) et un accord sur les indications géographiques est en cours de négociations. À la fin de l'année 2012, un accord agricole et un accord sur le règlement des différends sont entrés en vigueur.

Au plan institutionnel, le Statut avancé s'est traduit par un certain nombre de nouveautés : organisation d'un sommet Union européenne -Maroc en 2010, mécanismes de concertation au niveau ministériel, invitation du Maroc en marge de réunions ministérielles ou de certains groupes de travail du Conseil de l'Union européenne. Le Maroc est également autorisé à participer à certains programmes et agences communautaires mis en place pour les États membres de l'Union européenne, à l'image d'Eurojust, de l'Agence de sécurité aérienne ou de l'Observatoire européen des drogues et toxicomanies.

Les autorités marocaines souhaitent désormais renforcer ce lien et se rapprocher d'un « Statut avancé plus ». Celui-ci se traduirait notamment par un soutien financier plus important, à la hauteur des fonds accordés aux États candidats à l'adhésion, et un renforcement de la mobilité des Marocains sur le territoire de l'Union européenne. Pour les autorités marocaines, le modèle à suivre est celui de l'accord d'association en cours de signature avec l'Ukraine. Lors de la première Conférence des Ambassadeurs du Maroc, organisée le 30 août 2013, le roi a d'ailleurs invité le ministère des affaires étrangères à « redoubler d'efforts » dans la mise en oeuvre du Statut avancé.

La question de l'augmentation du soutien financier européen se heurte cependant à un écueil, celui de la règle du cofinancement, alors même que le gouvernement marocain est confronté à des difficultés budgétaires de première ampleur.

Le nouveau Plan d'action Union européenne - Maroc mettant en oeuvre le Statut avancé (2013-2017)

Ce nouveau Plan d'action, en cours d'adoption, devrait succéder à celui de 2005 qui a expiré en 2010. Dans l'attente de la conclusion de ce nouveau plan, les deux parties ont convenu de continuer à appliquer le Plan d'action de 2005.

Le nouveau Plan d'action définit clairement les objectifs prioritaires du partenariat privilégié entre l'Union européenne et le Maroc en tenant pleinement compte du Statut avancé. Ce nouveau Plan d'action doit fournir une feuille de route pour parvenir à une association plus étroite entre le Maroc et l'Union européenne.

Élaboré conjointement, il devrait structurer à l'avenir les relations entre l'Union européenne et le Maroc. Il fixe les réformes souhaitées pour le Maroc et comporte des objectifs spécifiques en matière de convergence. Il est présenté par la Commission européenne comme une synthèse entre l'ancien Plan d'action et le document conjoint concernant le Statut avancé. Il inclut ainsi les réformes prévues par le Plan d'action qui n'ont pas encore été mises en oeuvre et donne un cadre opérationnel à la feuille de route sur le Statut avancé.

Le nouveau Plan d'action donne, en outre, un caractère opérationnel à la feuille de route sur le Statut avancé et prévoit ainsi un rapprochement règlementaire graduel et séquencé avec l'acquis communautaire. Il s'agit à terme, pour le Maroc, d'intégrer progressivement l'économie de l'Union européenne et d'encourager le commerce, l'investissement et la croissance. L'intégration économique sera cependant définitivement mise en oeuvre avec la signature d'un Accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA).

Le nouveau Plan d'action nourrira la programmation, la mise en oeuvre et le suivi de l'aide de l'Union européenne en tenant compte des besoins exprimés et des résultats intermédiaires obtenus. L'appui de l'Union européenne sera fourni principalement au travers des Programmes indicatifs nationaux agréés avec le Maroc qui définiront les priorités de l'aide et l'enveloppe financière accordée. Une variété d'instruments pourra être utilisée pour mettre en oeuvre l'appui de l'Union européenne au Maroc. Parmi ces instruments, on compte les échanges de conseil et d'expertise technique, de bonnes pratiques et de savoir-faire, l'appui au développement des capacités et au renforcement institutionnel, l'appui aux réformes sectorielles, l'appui à la promotion de l'intégration et à la cohésion sociale et économique et à la réduction des écarts de développement entre régions ainsi que l'appui à la société civile.

Les prêts des institutions financières européennes joueront également un rôle clé dans la mise en oeuvre du plan et en particulier la Facilité d'investissement voisinage, la Facilité euro-Méditerranéenne d'investissement et de partenariat (FEMIP) et la mobilisation des fonds de la Banque européenne d'investissement (BEI).

LA CONVERGENCE RÉGLEMENTAIRE

Le Statut avancé a pour corollaire l'adoption d'un plan national de rapprochement avec l'acquis communautaire. Le Maroc espère pouvoir y parvenir à l'horizon 2015.

La convergence règlementaire constitue le socle de toute intégration poussée du Maroc au sein de l'espace économique européen. Il s'agit là de concrétiser le label « Statut avancé », qui sans cela s'apparenterait à une formule vide de sens. Le travail demandé -l'adaptation complète de la législation marocaine à la norme communautaire - est tout à la fois inédit, vaste et complexe. C'est dans ce contexte qu'un jumelage institutionnel entre le secrétariat général du gouvernement marocain et son homologue français a été mis en oeuvre.

Les jumelages institutionnels constituent avec l'assistance technique et l'échange d'expertise financés par l'Union européenne le moyen d'intervention privilégié en vue de mettre en oeuvre la convergence réglementaire. Depuis 2005, 30 contrats de jumelage ont été signés par des institutions marocaines. Plusieurs secteurs sont concernés : finances publiques, commerce, énergie, recherche, propriété intellectuelle, sécurité routière, aviation civile, pêche, emploi et formation professionnelles. La France est intervenue dans plus de trois quart des jumelages. Les institutions françaises pilotent actuellement des projets en coopération avec l'inspection générale des finances ou le ministère de l'industrie marocains. De nouveaux jumelages devraient être annoncés par la Commission européenne d'ici à la fin 2013. Le Conseil national des droits de l'Homme marocain devrait ainsi faire l'objet d'un partenariat avec la délégation interministérielle française aux droits de l'Homme.

La convergence réglementaire reste cependant tributaire du recrutement et de la formation des juristes locaux en vue d'une codification optimale de l'acquis communautaire. 45 juristes devraient ainsi être formés au terme d'un cycle de six ans, débuté en 2010. Une culture administrative lourde fragilise et ralentit encore ce travail de grande ampleur, quand bien même certains acquis sont déjà transposés, qu'il s'agisse des droits de l'Homme ou de ceux relatifs à la condition féminine. Au total, 10 000 normes locales seraient déjà harmonisées.

La délégation de l'Union européenne au Maroc estime qu'il conviendra, à terme, de lancer une étude d'impact sur les résultats obtenus, tant les autorités marocaines peuvent être parfois enclines à limiter leur action à de simples effets d'annonce. La loi marocaine reste, en effet, parfois difficilement applicable. Son processus d'élaboration reste également à améliorer : la consultation des partenaires sociaux n'est pas encore optimale, notamment en matière économique. Il convient de rappeler que cette harmonisation s'intègre également dans un calendrier législatif déjà chargé : l'agenda 2012-2016, consécutif à l'entrée en vigueur de la Constitution, prévoit l'adoption de 245 textes dont 20 lois organiques.

L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE COMPLET ET APPROFONDI (ALECA)

L'ALECA entre l'Union européenne et le Maroc constitue un prolongement logique du Statut avancé. Le lancement officiel des négociations est intervenu le 1er mars 2013, dans le cadre de la visite au Maroc du Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso. Le premier round des négociations s'est, quant à lui, ouvert le 22 avril dernier à Rabat, avec quelques semaines de retard. Le Maroc souhaite la mise en oeuvre d'un calendrier réaliste, prenant en compte la capacité d'absorption du Maroc et préconise une mise à niveau progressive de ses normes.

L'ALECA vise, en effet, à faire converger la législation et les réglementations communautaires vers les normes communautaires dans plusieurs secteurs :

- Le commerce des biens industriels, des produits agricoles et des services ;

- La protection des investissements ;

- Les marchés publics ;

- La politique de la concurrence ;

- Les aspects commerciaux du développement durable ;

- Le commerce de l'énergie ;

- La protection des droits de propriété intellectuelle.

Pour l'Union européenne, l'ALECA devrait permettre à terme un élargissement des débouchés, un renforcement de la sécurité juridique des investissements sur le territoire marocain et la mise en place de structures industrielles solides sur place. A l'inverse, le Maroc devrait bénéficier d'un meilleur accès au marché européen et d'un climat des affaires plus prévisible et plus stable, favorisant les investissements étrangers. La priorité marocaine porte de fait sur la mise aux normes des règlementations techniques pour les produits industriels. Il s'agit, en tout état de cause, du volet le plus ambitieux du dispositif prévu. Les négociations sur des accords sur l'évaluation de la conformité et l'acceptation des produits industriels (ACAA) ont ainsi été accélérées. Le Maroc répond de la sorte aux observations de la Commission contenues dans le rapport 2012 sur la politique de voisinage. La création de filières industrielles euro-méditerranéennes, fondées sur l'innovation et le partage des technologies, est également un objectif majeur.

Plusieurs incertitudes pèsent cependant sur la tenue des négociations : qu'il s'agisse de la question de l'intégration effective des services dans la négociation, de la demande d'une augmentation des fonds européens accordés au Maroc ou des craintes exprimées par le secteur privé marocain face à une concurrence accrue des entreprises européennes.

Leurs inquiétudes sont nourries par la dégradation de la balance commerciale en 2012. Le déficit commercial a ainsi atteint 17,6 milliards d'euros à la fin de l'année dernière, soit 10 % du PIB et une hausse de 7,9 % par rapport à 2011. Le monde des affaires marocain y voit là l'impact des accords de libre-échange signés entre les États-Unis et le Maroc en 2006 et avec la Turquie deux ans plus tôt. Le cas turc est particulièrement éclairant : depuis 2006, le flux de marchandises en provenance de Turquie a triplé pour atteindre aujourd'hui quelque 592 millions d'euros en moyenne par an. Dans le même temps, les exportations marocaines vers la Turquie représentent 158,5 millions d'euros annuels. Les entreprises craignent une poursuite de cette dégradation de la balance commerciale en cas de signature de l'ALECA, dans un contexte économique moins dynamique depuis 2008. Le déficit de la balance commerciale devrait néanmoins être revu à la baisse fin 2013, où il atteindrait 8 % du PIB.

Les autorités marocaines semblent de fait peu enclines à libéraliser l'ensemble des secteurs, notamment en matière de services. La distribution et les services financiers sont ainsi concernés. Des concessions pourraient néanmoins intervenir, en contrepartie d'aides financières en faveur de la convergence règlementaire. Le coût pour l'adaptation aux normes sanitaires et phytosanitaires européennes est en effet relativement élevé.

Les négociations sur la pêche traduisent également une volonté marocaine de progresser vers des accords concrets. Après le rejet du renouvellement d'un premier accord le Parlement européen, le 14 décembre 2011, l'Union a lancé de nouvelles négociations. Les bateaux européens avaient en effet été sommés de quitter les eaux territoriales marocaines, alors même que l'accord initial devait prendre fin le 27 février 2012. Un nouvel accord a été trouvé le 24 juillet 2013. Le nouveau dispositif, d'une durée de quatre ans, autorise 126 bateaux européens à pêcher dans les eaux marocaines, contre 137 dans le cadre de l'ancien protocole. Le Maroc percevra, à titre de compensation, 40 millions d'euros par an, contre 36 millions d'euros précédemment. Onze pays européens, et principalement l'Espagne, sont concernés.

LE PARTENARIAT POUR LA MOBILITÉ

A l'occasion de la visite du président de la Commission européenne à Rabat en mars 2013, un accord politique entre représentants européens et autorités marocaines a été trouvé sur la mise en place prochaine d'un Partenariat pour la mobilité. La signature effective est intervenue en juin 2013.

Cet outil répond à deux objectifs :

- Une meilleure gestion de la mobilité, de l'immigration et de l'intégration. Celle-ci passe par une amélioration des procédures de délivrance de visas Schengen, la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles et universitaires et la facilitation de l'octroi de visas pour les étudiants, les chercheurs et les hommes d'affaires ;

- L'aide au renforcement de la capacité institutionnelle et opérationnelle du Maroc dans tous les domaines liés à la migration, à la lutte contre l'immigration irrégulière, les réseaux de trafic de migrants et de traite des êtres humains.

Ce Partenariat va s'inscrire dans le cadre d'une nouvelle politique nationale en matière d'asile et d'immigration. Le Conseil national des droits de l'Homme (CNDH) a en effet publié le 9 septembre dernier un rapport dénonçant l'action des autorités en la matière alors que le Maroc a connu, dans ce domaine, un changement de dimension. Terre de transit pour les migrants vers l'Europe, il est également un pays d'émigration, un territoire d'installation durable de migrants et une zone de refuge pour les demandeurs d'asile. 240 millions de personnes ont ainsi traversé le territoire marocain en 2012. Près de 6 000 migrants sont morts au large des côtes marocaines depuis 1993.

Le CNDH demande que soit mis en oeuvre un véritable statut du réfugié, la mise en place de normes destinées à combattre efficacement la lutte contre l'exploitation et la criminalité transnationale organisée et l'ouverture de nouveaux droits - liberté d'association, participation aux élections locales sous condition de réciprocité - pour les migrants en situation régulière. Le CNDH préconise en outre une régularisation exceptionnelle de migrants en situation irrégulière, sous condition de durée du séjour notamment. Un appui financier de l'Union européenne est, à ce titre, expressément demandé. Ces quatre axes de travail ont été immédiatement repris par le gouvernement.

Le rapport du CNDH insiste sur le fait qu'en termes d'immigration irrégulière, le Maroc subit les effets de la politique migratoire de l'Union européenne, qu'il juge drastique. Il relève néanmoins que la politique de contrôle des tentatives d'émigration irrégulière, mise en place avec l'appui européen, constitue un réel succès comme en témoignent les chiffres d'interpellation et les déclarations de satisfaction des États membres.

Il souhaite désormais que le traitement de la situation des migrants en situation irrégulière constitue la priorité du Partenariat pour la Mobilité. Le gouvernement marocain, qui participe aux opérations de l'agence européenne de surveillance des frontières FRONTEX depuis 2006, attend dans le même temps un appui de l'Union européenne à la mise en oeuvre de sa nouvelle politique d'immigration : une coopération technique mais aussi financière est espérée. La délégation de l'Union européenne au Maroc a salué le caractère concret des recommandations du CNDH et rappelé que le Partenariat pour la mobilité serait accompagné d'un appui financier. Celui-ci ne sera cependant effectif que si les projets de coopération mis en oeuvre avec l'Union européenne s'inspirent des axes de travail présentés par le CNDH. C'est dans ce cadre que la Commission européenne a proposé, le 4 octobre 2013, d'entamer des négociations avec le Maroc en vue de faciliter la délivrance de visas.

LE MAROC APRÈS LE PRINTEMPS ARABE

C'est dans un contexte national marqué par la mise en oeuvre depuis 2011 d'une nouvelle Constitution que se déroulent les négociations entre l'Union européenne et le Maroc. Si la donne politique n'a pour l'heure aucune conséquence sur le Statut avancé, qui bénéficie d'un consensus au sein du pays, l'Union européenne doit néanmoins prendre en compte deux paramètres : les difficultés économiques et sociales qui peuvent impacter les échanges autour de l'ALECA d'une part, et la question du Sahara occidental qui n'est pas sans conséquence sur le souhait européen de favoriser l'unification économique du Maghreb, d'autre part.

UNE TRANSITION DÉMOCRATIQUE RÉUSSIE ?
Une démocratisation anticipée puis accélérée

Le roi du Maroc, Mohammed VI, a entrepris dès son accession au trône en 1999 une série de réformes visant à démocratiser la monarchie mais également à garantir progressivement les droits des femmes. Le roi a ainsi engagé dès 2004 une importante réforme de la Moudawana (code de la famille). L'instance Équité et réconciliation a, de son côté, été créée en 2006 en vue d'enquêter sur les violations des droits de l'Homme commises entre 1956 et 1999. Un processus de régionalisation destiné à décentraliser le pouvoir et démocratiser les institutions locales a également été lancé en 2009.

Le printemps arabe a contribué à dynamiser ce processus. Il a incontestablement accéléré les avancées institutionnelles. Sans contester le principe monarchique, le mouvement du 20 février, coalition réunissant associations de défense des droits de l'Homme et certaines formations islamistes, a ainsi présenté une plateforme de revendications en février 2011 et émis des appels à manifester. Certains de ces regroupements ont débouché sur une répression violente. Le roi a cependant annoncé le 9 mars 2011 la réunion d'une commission chargée de préparer des réformes constitutionnelles permettant la mise en place d'une véritable monarchie parlementaire. Cette nouvelle Constitution, présentée le 17 juin, a été soumise au référendum le 1er juillet 2011. Elle a été adoptée à 97,58 % des suffrages exprimés, 75 % des électeurs inscrits participant au vote. Elle a été promulguée le 29 juillet 2011.

C'est également dans ce contexte qu'a été installé, en mars 2011, le Conseil national des droits de l'Homme (CNDH). Organe indépendant du gouvernement et financé par le roi, il vient poursuivre les travaux de l'Instance Équité et réconciliation et se substitue au Conseil consultatif des droits de l'Homme créé en 1990. Il est composé de 27 membres. Huit d'entre eux sont désignés par le roi. La Chambre des représentants nomme deux experts internationaux et deux parlementaires. La Chambre des conseillers, la chambre haute du Parlement marocain, désigne quant à elle deux autres membres. Deux autres conseillers sont désignés par les instances religieuses supérieures, un autre par les magistrats. Dix sont proposés par les organisations non gouvernementales.

Près de 30 rapports ont été produits en deux ans. Reste à mettre en oeuvre les recommandations contenues dans celles-ci. Le système reste relativement récent et le Conseil doit encore consolider sa crédibilité, alors qu'il ne dispose en l'espèce d'aucune autorité sur les services de police ou l'administration marocains. Le cas du rapport sur les migrations, publié le 9 septembre 2013, tend cependant à souligner que le Conseil dispose désormais d'une véritable capacité d'influence puisque le gouvernement s'est immédiatement saisi des préconisations contenues dans le document. Il conviendra d'observer comment les autorités se saisiront à l'avenir de la question des prisons, également abordée par le CNDH. Elle fait figure de priorité avec 72 000 détenus au Maroc pour 20 000 places.

En ce qui concerne les valeurs fondamentales, si la peine de mort n'est toujours pas abolie, les autorités se sont engagées dans le même temps à réduire le nombre de crimes punissables de la peine capitale. Un réseau de parlementaires marocains contre la peine de mort a également été mis en place en février 2013. Le Maroc a par ailleurs ratifié la Convention internationale contre les disparitions forcées et le Protocole facultatif à la convention contre la torture.

Au regard de ces éléments, le Maroc estime ne plus être sur la voie de la transition démocratique mais sur celle de la consolidation. La monarchie a su anticiper les changements à la mort du roi Hassan II en 1999, puis à l'occasion du printemps arabe. Le modèle qu'elle promeut désormais s'inspire des démocraties occidentales : le pluralisme politique y est instauré, la Charte des libertés incluse dans la Constitution garantit les droits de l'Homme et l'islam reste encadré par la monarchie, le roi demeurant le commandeur des croyants et le lieutenant de Dieu sur terre. La question du droit des femmes peut servir d'indicateur sur cette articulation pour l'instant réussie entre islam politique et accent mis sur les droits universels : aucune régression n'est pour l'heure observable depuis l'accession au pouvoir des islamistes du Parti de la Justice et du développement.

La vitalité de la société civile constitue par ailleurs un bon indicateur de la démocratisation du Maroc. Sa mobilisation sur la grâce royale accordée à un pédophile espagnol, Daniel Galvan, en août 2013 ou sur les poursuites pour atteinte à la pudeur visant de jeunes adolescents en octobre 2013 est assez éloquente.

La mise en oeuvre effective de la nouvelle Constitution demeure néanmoins assez lente. Seules cinq lois organiques sur les 19 prévues ont en effet été adoptées. Plusieurs textes ont néanmoins déjà été validés par le gouvernement et restent soumis à un vote du Parlement. Reste que la mise en oeuvre de ces dispositions ne semblent pas être la priorité du chef du gouvernement qui privilégie, dans l'optique de sa réélection, de consolider son pouvoir vis-à-vis du roi et de lutter contre la corruption. Cette lenteur assumée a notamment conduit au report des élections régionales prévues en juin 2013, la mise en oeuvre de la régionalisation avancée - le projet de décentralisation marocain - n'étant pas considérée comme urgente.

En dépit de cette transition au ralenti, la contestation de nature politique demeure marginale. L'opposition frontale au régime ne suscite pas d'adhésion, comme en a témoigné l'échec d'un appel en ce sens le 13 janvier dernier. Le mouvement du 20 février est par ailleurs fragilisé par l'adhésion de l'opinion aux réformes royales, la répression disproportionnée de ses cadres en 2012 et l'absence de figure charismatique en son sein.

Des mouvements de contestations subsistent néanmoins, qui se fondent essentiellement sur des revendications économiques et sociales. Justice et Bienfaisance, une organisation islamiste qui conteste la légitimité religieuse du roi, fait figure de proue de ses mouvements, en s'appuyant notamment sur l'UMT, le principal syndicat indépendant. L'intégration à moyen terme de cette organisation dans le jeu politique n'est pas inenvisageable. Elle viendrait contester la tutelle du Parti de la Justice et du Développement actuellement au pouvoir sur l'islam politique, qui s'inspire de l'exemple turc de l'AKP. Justice et Bienfaisance propose une vision alternative, notamment en matière économique, où elle milite pour une intervention soutenue de l'État mais aussi institutionnelle en contestant davantage les pouvoirs conservés par le roi.

L'influence des cheikhs salafistes - Abou Hafs, Omar Haddouchi, Hassan el-Kettani et Mohamed Fizazi - reste délicate à évaluer. Libérés en février 2012 par une grâce royale, ils n'ont pas hésité à reprendre leurs critiques contre la monarchie avant de se rétracter. Leur audience sur Internet est néanmoins assez significative.

Le rapport de la Commission européenne sur l'application de la politique européenne de voisinage en 2012 relève un certain nombre de points sur lequel le Maroc doit encore progresser au plan politique. Si Bruxelles estime que le débat parlementaire ainsi que le débat public sur l'action gouvernementale ont gagné en dynamisme, elle note toutefois que les progrès dans la mise en oeuvre effective de la nouvelle Constitution adoptée en 2011 sont assez limités.

La Commission appelle ainsi à poursuivre et accélérer la mise en oeuvre de la nouvelle Loi fondamentale. Elle insiste notamment sur la nécessité de créer un Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, de moderniser le statut des magistrats et formuler un plan stratégique global pour la réforme du secteur de la justice, en révisant notamment le code pénal. La lutte contre la corruption doit, en outre, faire figure de priorité. L'adoption d'une loi organique en ce qui concerne la gestion des finances publiques est également mise en avant.

La Commission souhaite également que le meilleur respect de l'exercice des libertés d'association, de rassemblement, d'expression et de la presse soit mieux garanti et que la société civile soit plus associée à l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques.

Une crise gouvernementale jugulée ?

Le Maroc a connu une crise gouvernementale entre le 11 juillet et le 10 octobre derniers, marquée par le retrait des ministres issus de l'lstiqlal, qui participe à la coalition gouvernementale aux côtés du Parti de la Justice et du Développement (PJD). Vainqueur des élections de novembre 2011, dirigé par le chef du gouvernement, M. Abdelilah Kerane, le PJD ne dispose pas, en effet, de la majorité absolue à la Chambre des conseillers. Cette victoire a cependant contribué à crédibiliser le processus de transition démocratique, puisque cette formation ne bénéficie pas de l'appui du roi. Il convient de relever que le parti Authenticité et Modernité, proche du roi, ne fait pas partie de l'actuelle coalition gouvernementale.

L'Istiqlal contestait néanmoins depuis des mois l'incapacité du chef de gouvernement à lutter contre la crise économique et sociale qui affecte le pays. Ces démissions n'ont pas débouché immédiatement sur des élections anticipées mais sur une ouverture de la coalition gouvernementale à d'autres composantes. Une modulation du projet législatif du PJD devrait être la conséquence de cet élargissement. La nouvelle équipe, mise en place le 10 octobre, peut ainsi apparaître comme contre-nature, puisqu'elle intègre des membres du Rassemblement national des indépendants (RNI), d'inspiration social-démocrate et jusqu'alors dans l'opposition. Cette formation défend notamment la promotion de l'égalité hommes-femmes, la lutte contre le mariage des mineurs et contre la polygamie ou la libéralisation de l'avortement. La réorganisation semble s'être effectuée au détriment du PJD, qui voit des postes régaliens lui échapper à l'instar de l'économie et des finances ou des affaires étrangères désormais occupés par des membres du RNI ou des portefeuilles de l'éducation et de l'intérieur confiés à des personnalités indépendantes (les technocrates).

Cette crise a permis au roi d'incarner un recours pour la continuité de l'État, sans pour autant qu'il ne soit obligé de s'immiscer dans un conflit partisan. Interprétant l'article 42 de la nouvelle Constitution, aux termes duquel il est en charge de veiller au bon fonctionnement des institutions, il n'a pas souhaité arbitrer publiquement en faveur de l'une ou l'autre formation, estimant que chacune d'entre elles disposait d'une légitimité démocratique. Le PJD sort, quant à lui, affaibli par cet épisode, la recherche de nouveaux alliés ayant un peu plus contribué à ralentir le processus de réforme envisagé. La défaite du PJD lors de l'élection législative partielle de Moulay Yacoub, le 3 octobre 2013, est venue confirmer cette érosion de la formation majoritaire. Il n'est pas sûr que la coalition puisse tenir, dans ces conditions, jusqu'à la fin de la législature prévue en 2016.

Reste que la plupart des acteurs politiques s'accordent sur le fait que la réussite de l'expérience gouvernementale est dans l'intérêt du pays. Un échec trop rapide du pouvoir élu en novembre 2011 pourrait compromettre la crédibilité de la transition démocratique et accroitre la défiance des citoyens à l'égard du pouvoir.

AU-DELÀ DE L'ALECA, ACCOMPAGNER LES DÉFIS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX DU MAROC

Le Maroc doit faire face à un certain nombre de défis sociaux qui pourraient affecter à terme la dynamique dans laquelle il semble s'être placé. La Commission souligne régulièrement dans ses rapports de progrès les réformes restant à mener afin d'y répondre. Le contraste entre une population urbaine plus riche et plus éduquée, vivant au centre du pays et celle issue des zones rurales (43 % de la population), confrontée à la pauvreté et à l'analphabétisme (32 % de la population âgée de plus de 15 ans) est ainsi un élément à ne pas mésestimer. La modernisation économique accélérée de la région de Tanger ne doit pas occulter la réalité d'un pays socialement divisé, marqué par de profondes inégalités. Dans le rapport 2013 du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le Maroc reste à cet égard mal classé par rapport à ses voisins de la rive Sud : l'indice de développement humain du royaume est le 130ème mondial, derrière l'Algérie (93ème), la Tunisie (94ème), la Jordanie (100ème) ou l'Égypte (112ème). L'intégrisme religieux prend appui sur cette réalité, comme en témoigne le développement de Justice et bienfaisance ou la promotion d'une islamisation progressive de la société par d'autres formations politiques.

Une politique éducative ambitieuse apparaît à cet égard comme une priorité. Elle devrait notamment répondre à trois défis : la prévalence de situations de rentes et l'insuffisante valorisation de la méritocratie, le faible taux d'activités des femmes qui atteint à peine 25 % et l'insuffisance de la formation professionnelle. Au sein d'une population jeune, 60 % des Marocains ont moins de 30 ans, 33,5 %des 15-24 ans sont en effet au chômage. Cette réforme scolaire doit être accompagnée d'une véritable refonte de l'offre de soins qui souffre de la faiblesse de la démographie médicale et paramédicale. L'intervention de l'Union européenne, 50 millions d'euros dégagés en 2013 en faveur de l'établissement de la couverture médicale universelle, va à cet égard dans le bon sens. Elle vient prendre le relais du gouvernement qui se trouvait dans l'impossibilité technique de mener à bien ce projet indispensable. Le programme en question aura ainsi pour objectif d'accompagner le Royaume dans la généralisation du régime d'assistance médicale des économiquement démunis (RAMED) ainsi que dans l'intégration dans le régime de l'assurance médicale obligatoire (AMO) des populations éligibles mais assurées par d'autres organismes et, enfin, de l'intégration dans le mécanisme de couverture médicale de base des segments de la population marocaine n'en bénéficiant pas encore. L'aide européenne compte également accompagner le Maroc dans la mise en place d'un pilotage technique et financier efficace du système de couverture médicale et de mesures visant à améliorer l'offre de soins pour permettre au secteur de la santé de faire face à une demande grandissante. Un financement européen de 45 millions d'euros devrait viser, en outre, spécifiquement les droits des femmes.

Le contexte international n'est pas non plus à négliger. La crise économique et financière qui frappe à la fois ses partenaires européens mais aussi les pays de la région affecte directement la croissance du pays. Le taux de croissance qui tournait autour de 5 % du PIB dans les années 2000 est ainsi descendu à 2,7 % en 2012. L'augmentation des cours des matières premières alimentaires et des produits pétroliers importés par le Maroc expliquent pour partie ce ralentissement. Le retrait de capitaux arabes consécutif à l'effondrement des cours boursiers et la baisse des investissements européens y ont également contribué. Les difficultés économiques de ces partenaires européens, au premier rang desquels l'Espagne, se sont traduites par une baisse de ses exportations, notamment dans le secteur textile, une stagnation de la fréquentation touristique, après l'attentat de Marrakech en avril 2011, et une diminution des revenus de travailleurs expatriés ( - 4 % en 2012), certains optant même pour un retour au pays. L'industrie marocaine semble être la première victime de ce ralentissement. Les opérateurs continuent de subir les effets d'une faible croissance hors agriculture, d'une demande atone et des restrictions budgétaires ainsi que des effets de la loi sur les délais de paiement, qui semblent peser lourdement sur les trésoreries des entreprises. Le Fonds monétaire international table néanmoins sur une croissance du PIB de l'ordre de 5 % fin 2013. Le Haut-commissariat au plan marocain envisage, lui, un rebond de 4,4 %.

Le Maroc a cependant été contraint de se rendetter, sollicitant différents bailleurs : institutions et banques internationales mais aussi les fonds souverains de la péninsule arabique. Le déficit budgétaire s'est dans le même temps creusé pour atteindre 7 % du PIB l`année dernière. L'un des postes budgétaires les plus importants, celui des subventions aux produits de première nécessité ou chambre de compensation - farine de blé tendre, sucre, gaz butane, super et gazole -, soit environ 5 milliards d'euros (6,6 % du PIB), n'a cependant pas été affecté par les mesures d'austérité adoptées à l'occasion du vote du budget 2013. L'ajustement budgétaire s'est plutôt porté sur les investissements dans un pays pourtant en quête d'un second souffle. Le déficit budgétaire devrait de la sorte être ramené à 5,5 % à la fin du présent exercice, malgré une baisse des rentrées fiscales de l'ordre de 2,4 %.

Toutefois, l'indexation partielle des prix du carburant sur les cours mondiaux, annoncée à la mi-septembre 2013 et la suppression concomitante du tarif fixe imposé par l'État montre que la pratique de la compensation -qui représente 4 fois les crédits budgétaires accordés au secteur de la santé - s'avère in fine impossible à maintenir. La charge de compensation ne devrait, en conséquence, plus représenter que 4,4 % du PIB. Ces augmentations viennent s'ajouter à la hausse des prix du lait. Au risque que ces mesures accentuent la crise sociale latente. Les difficultés économiques du pays ne sont, en effet, pas sans conséquence au plan social avec l'apparition régulière d'émeutes de la pauvreté ou de la faim, localisées le plus souvent à la périphérie du pays. Tanger fin 2011 ou Marrakech en 2012 ont cependant été le théâtre de quelques manifestations. Plus du quart de la population, soit 8,5 millions de personnes, est en situation de pauvreté ou de vulnérabilité. C'est dans ce cadre que 60 millions d'euros ont été dégagés par l'Union européenne en 2013 en vue d'accroître la compétitivité et la création d'emplois dans la filière agricole et soutenir ainsi les petites structures paysannes qui maillent le territoire.

LE SAHARA OCCIDENTAL ET SES CONSÉQUENCES RÉGIONALES

La question du Sahara occidental source de conflit avec l'Algérie ne doit pas non plus être négligée. Elle semble d'ailleurs être notamment devenue une des variables d'ajustement de la politique américaine dans la région, les États-Unis étant ces derniers mois enclins à un rapprochement avec l'Alger en vue de mieux combattre Al Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI) mais aussi réduire sa facture énergétique. L'adoption aux Nations unies, le 25 avril 2013, de la résolution 2099 renouvelant le mandat de la mission des Nations unies sur place (MINURSO) devrait néanmoins écarter toute crispation à l'avenir. Les termes de la résolution écartent l'extension des prérogatives de la MINURSO, envisagée par les États-Unis. Washington souhaitait que l'opération de maintien de la paix se mue en une mission de supervision des droits de l'Homme. Un tel scenario était contraire au mandat initial de la MINURSO, tel qu'établi en 1991, à savoir la surveillance du cessez-le-feu, l'identification des électeurs habilités à voter et l'organisation d'un référendum. Elle mésestimait de surcroît le rôle du Conseil national des droits de l'Homme marocain, compétent sur cette question depuis son installation en 2011.

Cette question continue néanmoins de peser sur le partenariat avec l'Union européenne. Le Parlement européen émet régulièrement des réserves sur la situation des droits de l'Homme dans cette région, comme en témoigne un rapport publié le 30 septembre dernier, mais aussi sur l'exploitation des ressources naturelles de ce territoire. Le rejet de la prorogation de l'accord sur la pêche fin 2011 était notamment motivé par le fait que la population sahraouie ne bénéficiait pas des retombées financières du premier accord. Il convient de rappeler que la France soutient le projet de large autonomie du Sahara, présenté par le Maroc en 2007, à l'instar d'autres pays européens, au premier rang desquels l'Espagne. Aucun membre de l'Union européenne n'a par ailleurs reconnu la République arabe sahraouie démocratique (RASD).

Il n'en demeure pas moins que ce problème fragilise directement l'Union du Maghreb arabe. Si l'Union européenne entend agir en faveur d'un Maghreb unifié au moins économiquement, elle ne pourra ignorer cette question. Il en va aussi, pour elle, de la possibilité via la zone maghrébine de pénétrer sur les marchés africains. La question sahraouie a conduit le Maroc à se retirer de l'Organisation de l'Union africaine en 1984, suite à l'admission en son sein de la RASD. Ce retrait n'a pas été sans conséquence économique. En dépit des effets d'annonce sur la porte d'entrée vers les marchés africains que pourrait représenter le Maroc, les exportations vers l'Afrique ne représentaient que 2 % du PIB marocain en 2012.

LA TUNISIE : LE « CHAOS FÉCOND » ?

QUELLE APPROCHE EUROPÉENNE ?

Le premier accord de coopération entre la Tunisie et l'Union européenne remonte à 1976. La Tunisie devient, ensuite, en 1995, le premier pays de la région à signer un accord d'association avec l'Union européenne. Il s'agissait de parvenir, au 1er janvier 2008, à la libre circulation des biens industriels entre l'Union européenne et la Tunisie, en démantelant progressivement les droits de douanes. L'accord d'association prévoyait des clauses de rendez-vous pour les produits agricoles en 2000 et en 2005, et l'ouverture de négociations pour les services en 2003.

Avec 9,5 milliards d'euros, la valeur des exportations de produits tunisiens vers l'Union européenne est supérieure en 2012 à celle de pays comme le Maroc ou l'Égypte. Les importations s`élevaient, quant à elles, à 10,2 milliards d'euros. Les flux d'investissements directs étrangers (IDE) atteignent fin 2012 quant à eux 750 millions d'euros, dont 400 millions hors énergie.

UNE AIDE FINANCIÈRE RÉVISÉE APRÈS LA RÉVOLUTION DE JASMIN

Les relations entre l'Union européenne et la Tunisie ont connu une nouvelle dynamique après la révolution de jasmin et le départ de l'ancien président Zine el-Abidine Ben Ali. Ce changement de perspective s'est traduit par une augmentation des crédits européens accordés à la Tunisie. L'aide de l'Union européenne est ainsi passée de 80 millions d'euros en 2010 à 200 millions d'euros un an plus tard, dont 40 millions d'euros au titre d'actions humanitaires. Au final, l'aide initialement accordée pour la période 2011-2013 a été quasiment doublée, passant de 240 millions d'euros à près de 400 millions d'euros.

L'enveloppe SPRING, mise en place par l'Union européenne après le printemps arabe, a été utilisée à hauteur de 130 millions d'euros. 20 millions ont été déboursés en 2011, 80 en 2012 et 30 devant être accordés début 2014. Trois autres programmes ont, en outre, été activés : l'Instrument pour la stabilité, l'Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'Homme (IEDDH) et le programme thématique « Acteurs non étatiques ». Les financements sont allés en priorité au financement du processus électoral de 2011, au soutien aux réformes économiques et sociales et à l'appui de la société civile et à la consolidation de l'État de droit. Un programme Justice, doté de 25 millions d'euros, a également été lancé en 2012. 55 millions d'euros ont, par ailleurs, été affectés aux zones défavorisées et aux quartiers populaires. Un programme d'appui a ainsi été mis en oeuvre afin de réhabiliter une centaine de quartiers défavorisés dans les zones urbaines, soutenir les institutions de micro-finance et favoriser l'emploi. 10 millions d'euros devraient en outre permettre en 2013 à plus de 500 étudiants de bénéficier d'une bourse dans le cadre du programme Erasmus mundus. Ces crédits s'intègrent dans le cadre d'un vaste programme d'appui à l'éducation, à la formation professionnelle, l'enseignement supérieur et l'employabilité des diplômés, doté de 65 millions d'euros sur la période 2011-2017 Une cinquantaine de jumelages sont, par ailleurs, en cours.

Un appui budgétaire de 158 millions d'euros a également été mis en oeuvre en 2011-2012, 90 la première année puis 68 l'année suivante (PAR 1 et 2). Un programme PAR 3 de 65 millions d'euros est également envisagé pour la fin 2013-début 2014. Il est cependant conditionné à la mise en oeuvre de réformes politiques (droits de l'Homme, des enfants et des femmes, justice, élections, médias) mais aussi économiques (partenariat public-privé, facilitation du commerce, marchés publics et micro finance). Un programme d'appui à la gestion budgétaire par objectifs (GBO), doté de 30 millions d'euros et lancé en 2008, vient compléter ce dispositif.

La Tunisie est, par ailleurs, bénéficiaire, depuis 2009, d'un programme d'appui à l'Accord d'association et au Plan d'action voisinage de 30 millions d'euros sur cinq ans (PA3II) et d'un programme d'appui à l'accord d'association et de transition (PA3T) de 10 millions d'euros sur cinq ans.

Signataire d'un accord avec le Fonds monétaire international (FMI) le 7 juin dernière, la Tunisie est, par ailleurs, éligible au programme d'assistance macro-financière mis en oeuvre conjointement avec l'Union européenne. Un prêt de 200 à 300 millions d'euros pourra ainsi être accordé par l'Union européenne, au sein d'une enveloppe globale de 1,75 milliard de dollars. Une première tranche de 150,2 millions de dollars a déjà été décaissée. L'octroi de la totalité du prêt est néanmoins conditionné à la maîtrise des salaires publics, à la baisse des subventions aux produits de base (notamment aux carburants) et à la restructuration du secteur bancaire.

La Banque européenne d'investissement (BEI) a, de surcroît, mobilisé 400 millions d'euros de crédit en faveur de la Tunisie en 2011 en appuyant notamment la modernisation des infrastructures routières (125 millions d'euros) et en soutenant le groupe chimique Tunisie unité (132 millions d'euros). Présente depuis 1979, la BEI est le premier bailleur de fonds extérieur de la Tunisie avec près de 4,5 milliards d'euros d'engagements cumulés. Une soixantaine de prêts ont été accordés couvrant l'énergie, les télécommunications, les infrastructures mais aussi la santé, l'éducation et l'environnement. La banque a également effectué une vingtaine de prises de participation au sein de fonds investissements en vue, notamment, de mieux appuyer les petites et moyennes entreprises. La BERD complète également ce dispositif. 30 millions d'euros ont déjà été investis. 60 à 70 millions devraient l'être d'ici la fin 2013.

LE PARTENARIAT PRIVILÉGIÉ

Le Conseil d'association Union européenne - Tunisie du 19 novembre 2012 est venu concrétiser cette nouvelle approche avec la conclusion d'un « partenariat privilégié ». Ce statut avait été refusé à la Tunisie en 2008.

Un Plan d'action définit, pour la période 2013-2017, trois axes prioritaires devant permettre de renforcer les liens politiques, économiques, scientifiques, sociaux et culturels entre les deux signataires :

- Une coopération politique approfondie avec un soutien aux réformes entreprises en faveur de la consolidation de l'État de droit, de la démocratie, de l'indépendance de la justice et de la réforme de la sécurité ;

- L'intégration de la Tunisie au sein du marché intérieur de l'Union européenne ;

- Un partenariat plus étroit entre les peuples, au travers de coopérations directes entre individus et organisations dans des domaines comme l'éducation, la formation professionnelle, l'emploi, la recherche et l'innovation, la culture et la jeunesse.

Ce document sert de fait de cadre aux négociations sur les mises en place d'un Partenariat pour la mobilité, lancées en octobre 2011, et d'un Accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA), ouvertes en mars 2012. L'ALECA est censé, comme au Maroc, permettre, au-delà de la libéralisation des échanges et de la suppression des droits de douane, une réduction des obstacles non-tarifaires, une ouverture du commerce des services et une protection accrue des investissements. Il implique un rapprochement de la législation tunisienne avec l'acquis communautaire.

L'approche retenue répond au principe « More for more », le soutien européen dépendant essentiellement de la façon dont les autorités tunisiennes consolident la démocratie. Le Réseau euro-méditerranéen des droits de l'Homme (REMDH), constitué dans le cadre du Processus de Barcelone et qui réunit des ONG de l'ensemble du Bassin méditerranéen regrette cependant que l'appui institutionnel et financier accordé par l'Union européenne n'intègre pas mieux la question des libertés fondamentales. Le partenariat privilégié n'est, ainsi, pas satisfaisant à leurs yeux car il ne comporte pas d'engagements clairs de la part de la Tunisie en la matière.

Le Plan d'action 2013-2017 comporte sept priorités en matière de droits de l'Homme :

- Mise en place d'un système électoral démocratique ;

- Assurer l'indépendance de la justice ;

- Réaliser la réforme du secteur de la sécurité ;

- Consolider la protection des droits de l'Homme y compris des droits des femmes et des enfants ;

- Réaliser la réforme des médias ;

- Renforcer le rôle et la capacité de la société civile ;

- Dialogue sur la migration, la mobilité et la sécurité et conclusion d'un Partenariat pour la mobilité.

Le REMDH estime que ces priorités doivent être étayées par un certain nombre d'indicateurs, plus précis. Il regrette que la participation de la société civile aux négociations concernant l'ALECA ou le Partenariat pour la mobilité ne soit pas non plus optimale. La mise en place d'un mécanisme institutionnalisé entre les autorités tunisiennes, européennes et la société civile pourrait permettre de répondre à ce manque. Dans un contexte marqué par des inquiétudes concernant le plein exercice de la liberté d'expression acquise après la révolution de jasmin, un calendrier précis et la mise en place de critères d'appréciation pourraient de surcroît être envisagés afin de rendre encore plus crédible l'approche « More for more ».

Le Partenariat pour la mobilité

Le projet de Partenariat pour la mobilité a été présenté en décembre 2012. Il prévoit côté tunisien un engagement sur la gestion des frontières, des flux migratoires et la réadmission des migrants en situation irrégulière. En contrepartie, l'Union européenne s'engage à assouplir les formalités d'octroi des visas de court séjour et permettre aux Tunisiens d'accéder à de nouveaux canaux de migration de travail, répondant à des besoins identifiés par les États membres de l'Union européenne.

Le processus de négociations fait face à plusieurs difficultés. La première d'entre elles tient bien évidemment à la crise politique qui affecte le pays. Des dissensions entre les ministères concernés sont également observées, les ministères techniques se montrant assez réticents sur le projet, jugé trop flou. Des réserves sont également exprimées sur le lien établi par l'Union européenne entre accord de réadmission et facilitation d'obtention de visas.

Ces critiques reflètent les positions exprimées par les associations de défense des droits de l'Homme tunisiennes. Celles-ci estiment notamment que le droit des migrants et des réfugiés serait insuffisamment respecté dans le cadre de l'accord actuel. Elles craignent ainsi que l'Union européenne renvoie des réfugiés en Tunisie, quand bien même cette possibilité n'est absolument pas prévue dans le projet de Partenariat pour la mobilité. Elles regrettent également que le texte n'aborde pas également la question de la pénalisation de l'émigration irrégulière prévue par la loi tunisienne. Des ressortissants tunisiens une fois réadmis pourraient ainsi être exposés à des sanctions. Aucune disposition concernant les droits des Tunisiens installés en Europe ne fait par ailleurs partie du dispositif. Les représentants de la société civile contestent également la priorité accordée aux migrations économiques de courte durée, occultant les questions des migrations permanentes et du regroupement familial.

La réflexion sur la mobilité et les frontières est également vue par les autorités sous l'angle de la sécurité. La Tunisie est enclavée entre la Lybie et l'Algérie. Le gouvernement n'a pas, dans un premier temps, pris complètement la mesure de la porosité de ses frontières qui font du pays un lieu de passage pour le trafic d'armes régional. La décision prise fin août 2013 de classer Ansar al Charia parmi les organisations terroristes souligne cependant la prise de conscience de la réalité du danger par les autorités. Il existe désormais une vraie attente à l'égard de l'Union européenne en vue d'aider la Tunisie à renforcer le contrôle effectif de ses frontières avec la Lybie.

L'accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA)

Le lancement des négociations de l'Accord de libre-échange complet et approfondi était, quant à lui, conditionné à la mise en place d'un comité interministériel dédié. Sa mise en place en mai 2013 devrait permettre la définition d'une position commune, même si la tenue de réunions semble tributaire du contexte politique. Une première réunion a été organisée en juin dernier. La suivante, annulée trois fois, a été reportée à l'automne.

Il n'en demeure pas moins que les autorités tunisiennes sont pour partie réservées sur ce projet, qui ne semble pas faire pas partie des priorités économiques du gouvernement. Quand bien même le parti Ennahda qui dirige actuellement le gouvernement est favorable au principe même de l'ALECA et de la convergence règlementaire qu'il implique. Le gouvernement semble en effet plutôt se consacrer à la maîtrise du déficit public et de l'inflation. Il existe en outre des désaccords avec l'Union européenne au sujet de certains secteurs couverts par le projet. Il en va ainsi des services et de l'agriculture. En ce qui concerne cette dernière, le début des négociations avec l'Union européenne remonte à 2008 sans qu'un accord n'ait pu être trouvé. L'absence de régime juridique encadrant les aides d'État en Tunisie fragilise également le dialogue avec Bruxelles.

Le manque de culture des négociations et la difficulté à mettre en oeuvre les réformes induites par l'ALECA sont également mis en avant par les autorités pour justifier la lenteur du processus. Il convient ainsi de relever que, concernant le secteur crucial des services, la Tunisie n'a participé à aucune négociation dans ce domaine depuis la signature des accords de l'Organisation mondiale du commerce en 1995.

L'opposition est, elle-même, divisée sur la question de l'ALECA. La formation Nida Tounes (centre-droit) est favorable à sa signature alors que les partis de gauche émettent plus de réserves. L'ALECA ne suscite pas non plus l'unanimité au sein de la société civile. Si le monde des affaires souhaite une convergence réglementaire avec l'Union européenne, la principale centrale syndicale tunisienne, l'Union générale tunisienne du travail (UGTT - 750 000 adhérents) craint notamment que l'accord se traduise, à terme, par une augmentation du chômage et une baisse des dépenses sociales. La réduction des superficies consacrées à l'agriculture familiale que pourrait induire l'ALECA est également mise en avant. Le Front populaire, la coalition des partis de gauche tunisiens, relaie notamment ces arguments. L'exemple de l'Algérie, qui a ralenti le processus de négociations avec l'Union européenne, après avoir estimé que celles-ci étaient in fine trop coûteuses, n'est pas sans rencontrer d'écho au sein de la société civile.

Une lecture critique du Processus de Barcelone est également apparue. Le démantèlement des barrières tarifaires qu'a entrainé l'accord d'association de 1995 ne s'est pas traduit, aux yeux de la population, par une amélioration de leur situation économique. Certains observateurs plaident donc pour un partenariat avec l'Union européenne tourné en premier lieu vers le développement de la Tunisie plus que vers l'intégration dans une zone de libre-échange, envisagée comme une forme de néo-colonialisme.

UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE PEU PROPICE AU RAPPROCHEMENT AVEC L'UNION EUROPÉENNE ?

Les lenteurs observées dans les négociations avec l'ALECA tiennent également à l'impact des difficultés économiques. Au regard des liens commerciaux noués avec l'Union européenne, la Tunisie est tributaire de la conjoncture économique sur le Vieux continent. Cette sensibilité qui serait accentuée en cas de signature de l'ALECA n'est pas sans susciter d'inquiétude alors que l'économie du pays est marquée par une augmentation de l'inflation et une croissance en trompe l'oeil.

En effet, si le produit intérieur brut devrait augmenter de 4 % en 2013, ce rebond par rapport à 2011 (contraction de 2,2 %) traduit avant tout un rattrapage statistique. Il s'appuie néanmoins sur une réelle reprise des investissements directs étrangers (IDE) en 2012, même si le mouvement tend à se ralentir au cours du présent exercice. Cet accroissement des IDE (+ 85 % par rapport à 2011 et + 38 % par rapport à 2010) est dû, pour un tiers, aux opérations de dégel des actifs confisqués pendant la révolution : 650 millions d'euros ont ainsi été obtenus. Une baisse des IDE est cependant observable depuis le début de l'année 2013. Cette dégradation tient pour partie à l'incapacité du gouvernement à adopter les réformes structurelles attendues par les investisseurs et l'Union européenne : nouveau Code des investissements, loi sur les partenariats public-privé et refonte des marchés publics. L'instabilité politique et un climat des affaires encore marqué, selon les investisseurs, par l'insécurité et la corruption, contribuent à fragiliser ces injections. La diminution des IDE en 2011 de 25,7 % s'était traduite par la fermeture de 182 entreprises étrangères, dont 64 italiennes, 61 françaises et 10 allemandes, soit une suppression de 10 930 emplois. 500 millions d'euros d'IDE ont, par ailleurs, été réorientés vers le Maroc.

De façon générale, la Tunisie peine à retrouver le niveau économique qu'elle avait avant la révolution, marquée par une croissance annuelle moyenne de 5 % du PIB et un taux d'investissement oscillant entre 23 et 24 % du PIB.

Plus inquiétants sont les signes d'une contraction de l'activité observables au sein du secteur industriel. La forte baisse de la production des entreprises de phosphates - - 60 % par rapport à la moyenne des années précédentes - est, à cet égard, assez révélatrice. Les ressources en phosphates et en produits chimiques représentaient avant la révolution un chiffre d'affaire de 2,7 milliards de dollars annuels. Cette manne est désormais de 900 millions de dollars. L'écart constaté correspond pratiquement au prêt accordé par le FMI et l'Union européenne le 7 juin dernier.

L'industrie pâtit, par ailleurs, du ralentissement économique au sein de l'Union européenne, qui accueille trois quarts des exportations tunisiennes. Le déficit commercial a ainsi atteint 5,8 milliards d'euros en 2012, soit 1,5 milliard d'euros de plus que lors de l'exercice précédent. L'augmentation des importations a été deux fois supérieure à celle des importations au cours de l'année 2012. Le secteur du tourisme (6 % du PIB et 12 % de l'emploi) n'a, quant à lui, pas retrouvé le niveau de recettes qu'il avait avant la révolution. Ainsi, si le nombre de touristes français représente encore 1/6e des touristes accueillis par la Tunisie, leur nombre a diminué de plus d'un quart : 1,3 million de personnes avant la révolution contre 1 million aujourd'hui. L'économie tunisienne est par ailleurs impactée par les difficultés politiques que traverse la Libye, un de ses partenaires commerciaux historiques.

Le poids du secteur informel (40 % du PIB) tempère pour l'heure les tensions sociales. La consommation, historiquement élevée en Tunisie, est également stimulée par une politique monétaire accommodante, la hausse des salaires, les subventions au produits de base (augmentation de 25 %, leur montant représentant 5 % du PIB) et les recrutements dans la fonction publique. La consommation publique représente d'ailleurs 19 % du PIB. Ce qui n'est d'ailleurs pas sans effet sur les comptes publics. D'après le Fonds monétaire international, le déficit budgétaire devrait s'élever à 7,2 % en 2013 contre 5,4 % l'année précédente et 3,2 % en 2011. La dette publique atteignait, quant à elle 43,8 % du PIB fin 2012, en léger retrait par rapport à 2011 où elle culminait à 44,1 %. Les perspectives pour 2013 sont moins optimistes, l'endettement public devant atteindre 46,8 % du PIB. Le FMI table sur une dette établie autour de 50 % du PIB en 2014. Le syndicat patronal, l'Union tunisienne de l'industrie, du commerce et de l'artisanat (UTICA) table sur une dérive la portant jusqu'à 60 % du PIB en 2018, faute de croissance. Tunis est cependant en mesure de faire face à ses remboursements, comme en témoigne une échéance de 330 millions d'euros assumée en février dernier.

Le taux d'inflation s'est élevé, quant à lui, à 5,6 % en 2012. Il est exacerbé par une dépréciation du dinar et affecte directement le pouvoir d'achat des ménages, les prix des produits alimentaires ayant connu une progression de 8 % sur un an. Le chômage, qui décroît depuis 2011 - 18,9 % à l'époque contre 15,9 % aujourd'hui - ne saurait occulter de profondes disparités régionales et de genre. Le taux de chômage atteint 30 % dans la région de Kasserine. Le taux de chômage des jeunes femmes diplômées, estimé à 43,5 %, est deux fois plus élevé que celui des hommes diplômés de la même catégorie d'âge (20,9 %). Cette amélioration relative de la situation de l'emploi est de surcroit facilitée par des réintégrations massives dans la fonction publique, ce qui, là encore, contribue à la dégradation des comptes publics. Seule une croissance tournant autour de 6-7 % par an semble susceptible de résorber efficacement le problème du chômage et donc de répondre à une des premières revendications de la population au moment de la révolution de jasmin : l'amélioration de sa situation économique et sociale.

L'examen du budget souligne d'ailleurs une hausse des dépenses de fonctionnement qui contraste avec une sous-exécution à 70 % des dépenses d'équipement. Le reliquat 2013 devrait d'ailleurs servir au financement des dépenses courantes et plus particulièrement au versement des salaires des enseignants.

La signature, le 27 février 2013, soit quatre ans après le lancement officiel du projet, du contrat permettant l'ouverture de la création d'un réseau ferré régional du Grand Tunis traduit cependant une prise de conscience du gouvernement d'orienter son action vers des investissements structurels. L'Union européenne y contribuera à hauteur de 28 millions d'euros. D'autres chantiers sont, à ce titre, urgents, qu'il s'agisse de la modernisation du port de Rades ou de la création d'une filière dédiée aux énergies renouvelables. Les projets prioritaires annoncés par le gouvernement en 2012 (58 milliards d'euros d'investissement) sont, à ce stade, loin d'être lancés, aucun appel d'offre n'ayant encore été mis en place. Reste qu'en l'état actuel des choses, le gouvernement, qui reste de transition et s'avère de surcroit largement contesté, ne semble pas disposer de la légitimité suffisante pour pouvoir mener à bien cette politique ambitieuse de réorientation de la dépense publique, attendue notamment par les bailleurs de fonds internationaux.

Le projet de code des investissements est, à ce titre, assez symptomatique. L'entrée en vigueur du nouveau code, censé remplacer celui de 1993, devait intervenir en décembre 2012. Elle est en fait toujours en cours, une troisième version du projet ayant été présentée en août 2013. Alors même qu'aucun progrès réel n'a encore été enregistré dans d'autres domaines connexes, à l'instar de la législation sur le partenariat public-privé ou de la libéralisation du secteur des télécommunications, du transport aérien, de la distribution ou de celui des franchises. Ces retards sont liés pour partie à l'actualité politique. Ils sont aussi l'expression d'un manque de culture de gestion, qui n'est pas illogique suite au renouvellement des élites consécutif la révolution de jasmin. Quand bien même l'administration publique a indubitablement garanti une certaine stabilité et permis au pays d'éviter une forme d'anarchie après la chute du régime précédent. C'est particulièrement vrai dans le cas des partenariats public-privé, perçus par certains députés comme une perte de souveraineté. Le projet de loi présenté en octobre 2012 est en conséquence toujours en débat à l'Assemblée nationale constituante.

Les difficultés économiques combinées à l'absence de réelle avancée réglementaire soulignent un peu plus la nécessité de trouver rapidement une solution à la crise politique que traverse le pays depuis février 2013. La situation économique est d'autant plus fragile que le pouvoir n'est pour l'heure pas véritablement exercé, l'essentiel de la vie politique se focalisant sur l'avenir de l'actuel gouvernement, essoufflé et en quête de légitimité, dans un contexte marqué par l'émergence de la violence politique.

Les retards enregistrés sont d'autant plus frustrants pour la population tunisienne que la Tunisie était considérée autrefois comme la première puissance économique de la région, disposant de meilleurs atouts que son voisin marocain. Or celui-ci semble désormais en avance, notamment en ce qui concerne son arrimage à l'Union européenne. Le partenariat privilégié reste de fait ralenti par la crise politique qui divise le pays depuis le début de l'année 2013, au risque d'aggraver un peu plus la situation économique du pays.

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant de constater que la principale centrale patronale, l'UTICA, soit aux côtés de l'UGTT, de la Ligue des droits de l'Homme et de l'Ordre des avocats pour tenter de rapprocher les principaux acteurs politiques, trouver une issue positive à la crise et relancer ainsi le travail législatif. La Banque centrale de Tunisie a également exprimé la même volonté dans un communiqué le 31 juillet 2013, en alertant sur la gravité des retombées de la crise politique mais aussi de l'émergence du radicalisme religieux sur l'activité économique et les équilibres financiers internes et externes.

Il convient de rappeler une nouvelle fois que la révolution de jasmin est la conséquence d'une exacerbation des difficultés économiques et sociales. Le nouveau régime devait à cet égard incarner une forme d'espoir d'amélioration de la situation, ce qu'il peine largement à être faute de consensus. L'Union européenne tente de fait de négocier avec un pays qui reste en transition politique et n'a pas encore véritablement abordé sa transition économique.

Une politique économique, peut-être moins ambitieuse que celle annoncée de grands travaux et appelée à financer des projets plus modestes améliorant sensiblement la vie des citoyens tunisiens, devrait constituer la priorité du gouvernement tunisien. L'Union européenne dispose, à cet égard, des programmes adaptés pour faciliter sa mise en oeuvre. Si des réformes structurelles doivent être rapidement menées et accompagnées par Bruxelles, elles ne sauraient constituer la seule réponse que l'Union apporte aux Tunisiens, plus que jamais en quête de stabilité politique et de sécurité économique.

UN PAYS ENGLUÉ DANS LA CRISE POLITIQUE

Premier scrutin organisé depuis le départ de l'ancien président Ben Ali, les élections du 23 octobre 2011 se sont traduites par la victoire du parti islamiste modéré Ennahda (Renaissance) et l'arrivée à la tête du gouvernement de M. Hamadi Jebali. La présidence de la République est, quant à elle, confiée à M. Moncef Marzouki, issu du Congrès pour la république (CPR - gauche nationaliste). M. Mustapha Ben Jaffar, représentant d'Ettakatol (Forum démocratique pour le travail et les libertés -FDTL - socialiste), devient, quant à lui, président de l'Assemblée constituante. Cette répartition des présidences donne des gages à chacune des formations composant la coalition gouvernementale (troïka).

Les difficultés économiques comme la montée en puissance du fondamentalisme ont contribué à remettre en cause cet équilibre politique. L'assassinat de Chokri Bellaïd, député et membre du Front populaire (coalition des partis de gauche de l'opposition), le 6 février 2013, a constitué le point de départ d'une crise politique d'envergure, aboutissant à la démission du chef du gouvernement, contesté au sein même d'Ennahda, et à son remplacement par M. Ali Larayedh, ministre de l'Intérieur dans le gouvernement précédent, le 13 mars 2013. Les portefeuilles régaliens (Intérieur, Affaires étrangères, Défense et Justice) ont été confiés à des personnalités indépendantes.

L'action du nouveau gouvernement a d'emblée été marquée par une plus grande fermeté à l'égard de la mouvance salafiste jihadiste. La question du jihadisme n'est pas anodine, alors que des groupes militaires s'opposent à l'armée depuis plusieurs mois dans les Monts Chaambi, à la frontière algérienne. Huit soldats tunisiens ont ainsi été tués lors d'affrontements le 29 juillet 2013. Le groupe Ansar al Charia avait auparavant été empêché de tenir un rassemblement à Kairouan le 19 mai, entraînant des affrontements avec la police. Il a été placé le 27 août sur la liste des organisations terroristes, en raison de ses liens supposés avec AQMI. La proximité de la Libye, véritable arsenal à ciel ouvert, depuis le renversement du régime du colonel Kadhafi, constitue également une source d'inquiétude.

La lutte contre le fondamentalisme a néanmoins pour corollaire un certain raidissement. Trois militantes européennes du mouvement FEMEN ont ainsi été condamnées à quatre mois de prison le 12 juin pour avoir soutenu une militante locale, Amina, en prison depuis le 19 mai et libérée début août, pour avoir taggué un muret de cimetière et détenu une bombe lacrymogène. Deux rappeurs, Weld el 15 et Klay BBJ, ont été condamnés à un an et neuf mois de prison ferme pour avoir tenu des propos injurieux contre la police dans une de leurs chansons. Les conditions de ce procès, tenu en l'absence des accusés, huit jours après une incarcération de moins de 24 heures ne lassent pas d'intriguer. C'est également dans ce contexte qu'un caméraman, Mourad Meherzi, a été placé en détention pour avoir filmé, dans le cadre d'un reportage, le jet d'un oeuf contre le ministre de la culture. Un bloggeur, Jabeur Mejri, âgé de 29 ans, a lui été condamné à sept ans et demi de prison pour avoir publié sur le réseau social Facebook des caricatures de Mahomet. Cette condamnation a été confirmée en mars 2013 par la Cour de cassation. Le président de la République refuse, à l'heure actuelle, de le gracier au motif que le bloggeur ne serait pas en sécurité une fois libre. Le camarade du bloggeur, Ghazi Beji, a réussi à fuir le pays et obtenir l'asile politique en France. Ce qui n'est pas sans susciter d'inquiétude au sein des organisations de défense des droits de l'Homme, qui dénoncent une islamisation de l'appareil judiciaire. Ces craintes et cette vigilance légitime ne sauraient toutefois occulter l'extraordinaire progrès qu'a connu la liberté d'expression depuis la chute du président Ben Ali.

L'assassinat le 25 juillet d'un autre député du Front populaire, Mohammed Brahmi, a néanmoins replongé le pays dans la crise politique. Ce meurtre, attribué à la mouvance islamiste, a été perpétré avec la même arme que celle qui a tué Chokri Bellaïd. Le Front de salut national (FSN), coalition hétéroclite allant de l'extrême-gauche au centre-droit, demande depuis la démission du gouvernement et la mise en place d'un cabinet apolitique. 60 députés boycottent les travaux de l'Assemblée constituante. Compte tenu de ces éléments, le président de ladite Assemblée a annoncé, le 6 août, la suspension de ses travaux sine die.

LE PROJET DE CONSTITUTION

Le travail de l'Assemblée nationale constituante a été à plusieurs reprises interrompu par des périodes de crises liées à l'actualité mais aussi ralenti par l'activité proprement législative des députés. Un troisième projet de Constitution a néanmoins été rendu public fin avril 2013.

La Constitution comporterait 139 articles et un préambule. Elle serait divisée en six chapitres : principes généraux, droits et libertés, pouvoir législatif, pouvoir exécutif, pouvoir juridictionnel et instances constitutionnelles.

Les principales réserves concernent le chapitre 2 qui consacre la reconnaissance de principe des droits mais qui insiste sur la possibilité de les limiter par la loi. Il peut ainsi être porté atteinte au droit à la vie dans les cas fixés par la loi, ce qui permet notamment de maintenir implicitement la peine de mort. Le droit de grève pourrait aussi être contesté de la sorte.

L'ensemble du dispositif constitue cependant un compromis entre références modernistes et allusions à l'Islam. Les modernistes ont ainsi obtenu que le caractère républicain de l'État tunisien soit consacré, reprenant d'ailleurs l'article premier de la Constitution de 1959 : « la Tunisie est un État libre, indépendant et souverain, sa religion est l'Islam, sa langue est l'arabe et son régime la République ». L'article 2 précise par ailleurs le caractère « civil » de l'État tunisien. En contrepartie, si la loi fondamentale ne fait aucune référence à la Charia, le texte comporte des allusions aux « constantes de l'Islam » (préambule), à la protection du sacré (article 5), à la protection de « la religion ». Par ailleurs, si la liberté de croyance est reconnue, il n'en va pas de même pour la liberté de conscience (droit de ne pas avoir de religion ou d'y renoncer). Si les droits de l'Homme sont « universels », ils doivent cependant être « en harmonie avec les spécificités culturelles du peuple tunisien ». Le préambule assimile par ailleurs le sionisme à une « forme de racisme ».

Ennahda semble néanmoins encline à réviser sa position sur la liberté de conscience ou les limites à l'universalité des droits de l'Homme. Cette position mesurée intègre la nécessité d'obtenir un vote à la majorité des deux tiers sur l'ensemble du dispositif ce qui, en l'état actuel du texte, paraît difficile. En cas d'échec parlementaire, la voie référendaire n'est pas non plus un gage de succès compte tenu de la situation politique. Cette logique a déjà été prise en compte par le premier parti tunisien lorsqu'il a renoncé à l'inscription de la Charia, de la notion de complémentarité de la femme par rapport à l'homme ou de la criminalisation de l'atteinte au sacré dans la Constitution. Les droits des femmes semblent, quant à eux, garantis, les acquis du régime précédent étant respectés. Reste à les mettre effectivement en pratique, tant certains observateurs relèvent un climat d'insécurité visant principalement les femmes. La situation des femmes est par ailleurs suivie par un intergroupe d'une vingtaine de députées au sein de l'Assemblée nationale constituante.

En ce qui concerne l'équilibre des pouvoirs, le nouveau régime est mixte et s'intègre dans la tradition du parlementarisme rationnalisé. L'Assemblée du peuple est élue pour cinq ans. Le chef du gouvernement est issu du parti ou de la coalition qui a obtenu le plus grand nombres de sièges. Le gouvernement et les ministres à titre individuel sont responsables devant l'Assemblée. L'Assemblée ne peut être dissoute qu'en cas d'impossibilité de former un gouvernement. Le président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il dispose de l'initiative des lois, sauf en matière de lois de finances et de ratification des traités. La répartition des rôles avec le Premier ministre demeure sujette à caution. Ennahda reste favorable à un régime parlementaire alors que les autres partis militent en faveur d'un régime présidentiel tempéré.

Une Cour constitutionnelle composée de douze membres est créée. Elle sera chargée d'examiner systématiquement la constitutionnalité des lois. Trois instances indépendantes sont par ailleurs créées : elles concernent les droits de l'Homme, l'information et les élections. Le texte met également en place un système décentralisé.

UNE SCÈNE POLITIQUE TRAVERSÉE PAR LE CONFLIT ENTRE ISLAMISTES ET MODERNISTES

Si Ennahda, fort de sa victoire électorale de 2011 (37 % des voix et 89 sièges sur les 217 que comprend l'Assemblée nationale constituante) reste la principale formation politique, sa légitimité est aujourd'hui fortement contestée. La scène politique semble s'être divisée entre islamistes et modernistes, comme en témoignent les débats autour du projet de la Constitution.

Proche à l'origine des Frères musulmans, le parti Ennahda a toutefois évolué avec l'arrivée à sa tête de M. Rached Ghannouchi en 1991. La formation renonce alors à la violence et au terrorisme puis intègre, en 2005, dans son corpus idéologique le respect des valeurs démocratiques et de la liberté de conscience et les droits accordés aux femmes en Tunisie. Le parti prend alors pour modèle l'AKP turc mais réaffirme cependant son refus de la laïcité. Accusée par l'opposition de double langage, la formation conserve des liens complexes avec la mouvance fondamentaliste et notamment les salafistes d'Ansar al Chariaa. Une partie d'Ennahda estime en effet qu'elle fait partie de la même famille politique. Le départ d'électeurs d'Ennahda vers le mouvement Hizb Ettahrir, légalisé en 2012, qui considère la démocratie comme impie et prône le rétablissement du califat, est une donnée à ne pas négliger. Les deux autres formations de la troïka, le CPR (29 députés) et Ettakatol (21 députés) sont, quant à elles, largement contestées dans les enquêtes d'opinion. Le CPR est aujourd'hui divisé en trois courants : islamiste, nationaliste et laïque de gauche. Le président Marzouki semble s'appuyer en l'état sur le premier, alors que les deux autres ont annoncé leur scission avec la création des partis Wafa et Courant démocratique.

Face à ces difficultés, l'opposition peine, pour autant, à dégager une alternative crédible. L'assassinat de Chokri Bellaïd a fragilisé le Front populaire. Le parti Nida Tounes (centre-droit) qui rassemble nombre d'anciens membres du personnel politique et administratif en place jusqu'à la révolution est affaibli par l'âge de sa figure tutélaire : l'ancien Premier ministre de transition, M. Béji Caïd Essesbi, a en effet 87 ans.

Les assassinats ont contribué à radicaliser un peu plus les oppositions. Il existe un manque de confiance tangible entre les principales formations politiques, chacune étant traversée par la peur : peur d'être éliminés physiquement pour les partis dits modernistes et peur d'être écartés du pouvoir dans un scénario à l'égyptienne pour Ennahda. De telles craintes favorisent logiquement une forme de crispation, rendant difficile l'idée d'un compromis historique réunissant toutes les parties en présence dans le seul intérêt de la Tunisie. Si, contrairement à l'Égypte, l'hypothèse d'une intervention de l'armée est à écarter, un blocage du pays organisé par l'UGTT, lassée de ne pas voir émerger une solution politique, ne constitue pas une option fantaisiste. Elle comporte un risque indéniable d'une dérive violente. Le courant moderniste dénonce, en tout état de cause, la lenteur d'un processus de sortie de crise qui permet à Ennahda de procéder aux nominations au sein de l'État ou dans l'appareil judiciaire destiné à sécuriser sa position et favoriser une islamisation du pays.

La signature, le 5 octobre 2013, d'un accord pour la mise en place d'un dialogue national est venue tempérer l'ensemble de ces craintes. La médiation de l'UTICA, de l'UGTT, de la Ligue des droits de l'Homme et de l'Ordre des avocats a en effet permis l'élaboration d'une feuille de route le 17 septembre dernier, qui a finalement été acceptée par l'ensemble des forces politiques en présence. Celle-ci prévoit deux processus parallèles :

- Le premier doit aboutir sous quatre semaines à l'achèvement des travaux de l'Assemblée nationale constituante et à la mise en place d'une instance supérieure indépendante pour les élections (ISIE) ;

- Le second prévoit la nomination d'un gouvernement indépendant sous trois semaines. In fine, cette démission ne pourrait être qu'effective qu'à la clôture des travaux de l'Assemblée.

Ce programme ambitieux ne prévoit pas de date pour les élections anticipées. Si les partis membres de la troïka souhaitent un scrutin dans la foulée de la démission du gouvernement dont ils sont membres, cette option est récusée par l'opposition qui souhaite que les élections soient précédées d'une révision des nominations effectuées par Ennahda au sein de l'administration centrale et territoriale, que le terrorisme soit éradiqué et que le climat économique soit apaisé. Dans cette optique, l'organisation de ce scrutin pourrait avoir lieu à l'automne 2014, compte-tenu notamment des dates du Ramadan.

La fin des travaux de l'Assemblée nationale constituante relève, par ailleurs, d'un certain optimisme, au regard de la lenteur de ses travaux depuis deux ans. Il convient, par ailleurs, de rappeler que la procédure de nomination des membres de l'ISIE a été annulée en juillet dernier par le tribunal administratif. Il est donc indispensable de réviser ce processus et d'enchaîner dans la foulée l'adoption d'une loi électorale.

Relativement audacieuse, la feuille de route implique une nouvelle fois une inclination des forces en présence à dialoguer et à trouver un compromis. La mort de six gendarmes le 23 octobre, tués lors d'une opération menée contre les salafistes et l'émotion légitime qu'elle a suscité au sein de la population et des formations modernistes ne doivent pas, à ce titre, fragiliser le processus mis en place.

Le dialogue national n'en constitue pas moins une réelle chance de sortie de crise, que l'Union européenne doit encourager, afin de faire de cet épisode un « chaos fécond », pour reprendre un terme entendu lors des auditions de la commission des affaires européennes menées sur place.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 24 octobre 2013 pour l'examen du présent rapport et de la proposition de résolution européenne qui lui est annexée.

M. Simon Sutour, président. - Bernadette Bourzai, Catherine Morin-Desailly, Jean-François Humbert et moi-même nous sommes rendus au Maroc et en Tunisie du 1er au 6 septembre derniers afin d'évaluer sur place la perception qu'avaient ces pays de la politique méditerranéenne de l'Union européenne, 18 mois après le printemps arabe.

Quinze ans après son lancement à l'occasion du processus de Barcelone, la politique méditerranéenne de l'Union européenne a été en effet profondément bouleversée par ces événements. Concentrée jusque-là sur les aspects commerciaux ou le lancement de grands projets, l'Union européenne n'avait pas anticipé les profondes mutations socio-politiques qui ont conduit à l'explosion de janvier 2011.

Le printemps arabe a révélé une vision européenne des enjeux méditerranéens décalée par rapport à la réalité politique et sociale des États de la rive Sud de la Méditerranée. Le processus de Barcelone puis l'Union pour la Méditerranée étaient plus motivés par la volonté de certains États membres de l'Union européenne d'intensifier leurs échanges commerciaux avec les pays de la rive Sud et de développer une coopération en matière de lutte contre le terrorisme et de gestion des flux migratoires que d'oeuvrer véritablement à la promotion des valeurs reconnues par l'Union européenne.

La réaction de l'Union européenne a cependant été efficace, puisqu'elle a mis en place dès le mois de mars 2011 de nouveaux instruments financiers dédiés à cette région, mais aussi des programmes destinés à consolider les réformes démocratiques. Un nouveau fonds de soutien au partenariat, à la réforme et à la croissance inclusive : le programme SPRING, doté de 350 millions d'euros, a ainsi été créé. Les initiatives soutenues par ce programme se concentrent sur les défis socioéconomiques urgents auxquels doivent faire face les pays concernés (60 % des crédits) et sur l'accompagnement du processus de transition démocratique (40 % des crédits). Les financements s'effectuent sur la base d'une évaluation des avancées du pays en matière démocratique, selon le principe « More for more ». Plus un pays est engagé sur la voie de la modernisation politique et institutionnelle, plus le financement est important. Dès le lancement du programme, l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont bénéficié de ces fonds. Des négociations pour la signature d'un accord de libre-échange complet et approfondi avec ces quatre pays ont également été lancées. Le Maroc fait figure, à cet égard, de bon élève : il est le plus motivé et le plus avancé.

Je le rappelais hier, la priorité accordée ces dernières semaines au volet oriental de la politique européenne de voisinage dans la perspective du sommet de Vilnius du 28 novembre 2013 ne peut l'être au détriment des actions déjà menées dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée. L'Union européenne doit poursuivre son action en faveur du développement politique, économique et social de la région au travers de formules innovantes, à l'instar du Statut avancé mis en oeuvre avec le Maroc. Le printemps arabe et ses conséquences justifient pleinement le maintien du financement actuel de la politique européenne de voisinage : un tiers des crédits pour les pays du partenariat oriental et les deux tiers restants pour la rive Sud de la Méditerranée. Il s'agit désormais d'accompagner la consolidation démocratique en cours dans ces pays, qu'ils soient plus ou moins bien avancés sur cette voie.

Reste à utiliser de façon optimale ces fonds. Les dispositions prises par l'Union européenne pour accompagner le printemps arabe sont parfois comparées à l'effort entrepris au moment de la chute du Mur de Berlin, en direction de l'Europe centrale et orientale. Cette comparaison doit cependant être évitée. Si, au début des années 90, l'Union européenne pouvait développer des instruments uniformes à destination de pays issus d'un même bloc, le printemps arabe appelle des réponses plus ciblées. Les pays de la rive Sud de la Méditerranée ne présentent pas tous le même degré d'évolution démocratique, comme en témoignent les soubresauts égyptiens, les tensions claniques en Libye ou, bien évidemment, la poursuite de la guerre civile en Syrie.

L'approche ciblée par pays ne doit pas pour autant exclure une approche transversale, afin de mettre en oeuvre une véritable coopération intercontinentale. Elle doit permettre aux États de la rive Sud de la Méditerranée de ne pas forcément regarder vers les États-Unis, la Turquie ou les monarchies pétrolières du Golfe persique pour faire face aux défis de la modernité. Il importe ainsi que l'Union européenne encourage une véritable unification du Maghreb. Le coût du non-Maghreb est estimé entre 1 et 2 points de croissance pour chacun des États concernés, quand bien même un accord de libre-échange unit Égypte, Tunisie et Maroc. Moins de 10 % des échanges dans la région méditerranéenne se font entre États de la rive Sud. Un tel processus permettrait également de faire de la rive Sud de la Méditerranée le point de contact pour permettre aux entreprises européennes de pénétrer le marché africain.

Au-delà de la question économique, une coopération transversale présente un réel intérêt stratégique, en vue notamment de lutter contre les mouvances islamistes au Sahel et au Sahara. Le combat contre ces groupes radicaux passe indubitablement par un partenariat avec les pays de la zone, eux même soumis à ces menaces.

Nous détaillons avec mes collègues, dans le rapport et la proposition de résolution européenne qui lui est annexée, les institutions sur lesquelles l'Union européenne pourrait s'appuyer pour faire avancer une telle coopération transversale, de l'Union pour la Méditerranée à la Communauté des États sahelo-sahariens, en passant par le dialogue « 6+6 » ou l'Union du Maghreb arabe. La question des migrations pourrait également être traitée à ce niveau.

Pour conclure, je m'attarderai quelques instants sur la situation des deux pays dans lesquels nous nous sommes déplacés, le Maroc et la Tunisie.

Le Maroc fait incontestablement figure de bon élève dans la zone. Sous l'impulsion du roi, il a su anticiper le printemps arabe, s'engageant sur la voie de la démocratisation dès 1999. La Constitution, adoptée en 2011, est venue couronner cette logique. Elle met en place un régime parlementaire, garantissant les droits fondamentaux. Sur le plan économique, le lancement du projet Tanger Med en 2001 a rapproché un peu plus ce pays du continent européen, ouvrant clairement le marché africain aux entreprises du Vieux continent. Le port de Tanger disposera d'ailleurs d'ici à 2015-2016 de la même capacité de traitement de conteneurs que celui de Rotterdam. Restent bien évidemment des défis sociaux auxquels le pays est confronté, je pense au chômage des jeunes, à la formation, au faible taux d'activité des femmes - dans un contexte économique relativement morose. Contexte qui peut d'ailleurs susciter un certain nombre de réticences quant à une plus grande libéralisation des échanges avec l'Union européenne. Le Maroc reste néanmoins à l'avant-garde des pays du Bassin méditerranéen dans ses rapports avec l'Union européenne, puisqu'il dispose depuis 2008 d'un Statut avancé. Cette formule originale peut être résumée par la formule « plus que l'association et moins que l'adhésion ». Elle conduit aujourd'hui le pays à se lancer dans un grand travail de convergence réglementaire de ses normes avec celles de l'Union européenne. Travail réellement titanesque que la France soutient au travers d'un grand nombre de programmes de jumelages entre les administrations de nos pays.

La Tunisie se trouve, quant à elle, dans une situation plus délicate. Bien qu'il dispose d'indéniables atouts économiques, le pays reste miné par une transition démocratique ralentie par le conflit larvé entre islamistes et modernistes et l'apparition de la violence politique avec l'assassinat de deux députés en février et juillet derniers. L'Assemblée nationale constituante a dû suspendre ses travaux quelques semaines face au boycott d'une partie de ses membres. Le lancement d'un dialogue national le 5 octobre constitue une tentative de sortie de crise par le haut, avec la démission annoncée du gouvernement et son remplacement par un cabinet technique sous un mois, soit le délai accordé à l'Assemblée nationale constituante pour parvenir à un accord sur un projet de constitution. Des élections législatives se tiendront ensuite courant 2014.

C'est dans ce contexte difficile que se poursuit, au ralenti, le rapprochement avec l'Union européenne en vue de concrétiser le statut de partenaire privilégié accordé à la Tunisie en novembre 2012. Comme au Maroc, les négociations visent à créer une zone de libre-échange et à faciliter la mobilité entre l'Union européenne et la Tunisie. La priorité reste néanmoins pour l'Union européenne d'encourager toutes les forces politiques à sortir rapidement de la crise politique afin que le pays puisse disposer d'institutions stables pour négocier avec elle. Si tel était le cas, le chaos aurait alors été « fécond », selon une expression entendue lors de nos entretiens sur place.

Je laisse maintenant la parole à mes collègues pour compléter, s'ils le souhaitent, ce bref compte-rendu.

Mme Bernadette Bourzai. - Nous avons constaté la dynamique de développement économique du Maroc et ses efforts de démocratisation, même si des efforts restent à accomplir. La Tunisie, en revanche, connaît encore de grandes difficultés.

Tous nos interlocuteurs ont insisté par ailleurs sur la nécessité d'intégrer l'Algérie dans ce jeu. La Tunisie entretient de bonnes relations commerciales avec elle, le blocage viendrait plutôt du Maroc. Quoi qu'il en soit, le Maghreb est de ce fait privé du rôle d'interface entre l'Union européenne et l'Afrique noire que nous aimerions lui voir jouer. Cette ancienne Afrique française du nord, augmentée de la Libye, de l'Égypte et de la Mauritanie, n'a pas encore concrétisé son poids géopolitique.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je remercie notre président d'avoir eu l'idée de ce travail de fond. En tant que présidente du groupe d'amitié France-Égypte, et secrétaire du groupe France-Maroc, je suis très heureuse d'avoir participé à ce travail nécessaire et novateur. Quinze ans après le lancement de la politique méditerranéenne de l'Union, il est en effet utile d'étudier ce que le Maroc a réalisé grâce au Statut avancé. J'ai eu l'opportunité de suivre l'évolution des travaux de la commission parlementaire mixte « Maroc-Union européenne » : des réformes ont été conduites et les échanges avec l'Union européenne se sont intensifiés. Je suis également sensible à la proposition d'élargir les discussions à « 6+6 » : c'est un processus gagnant-gagnant. L'avenir de l'Europe passe indubitablement par l'Afrique, dans une démarche de co-développement.

M. Jean Bizet. - Il est tout à fait pertinent de s'intéresser à cette partie du monde en bordure de l'Union européenne. Au-delà des aspects économiques, les accords de libre-échange ont une implication politique forte. Comme Pascal Lamy ne manque pas de le rappeler, les relations commerciales favorisent le dialogue et limitent les affrontements. Je souhaite que le cycle de Doha trouve une heureuse conclusion à Bali. À défaut, l'addition d'accords bilatéraux à l'image de ceux noués avec les pays de la rive Sud de la Méditerranée finira par conduire au multilatéralisme.

Nous avons eu de vifs débats ici sur l'Union pour la Méditerranée (UpM), en particulier avec Robert Badinter. Lorsque la France a pris la présidence de l'Union européenne et qu'elle a remis le projet sur les rails, elle était assez isolée et nos voisins allemands étaient critiques. La méthode française était peut-être hardie, mais nous étions alors en avance dans notre perception des choses, même si nous n'avons pas plus anticipé le printemps arabe que la chute du mur de Berlin. Je souhaiterais que le point 17 de la proposition de résolution souligne d'ailleurs l'implication de la France dans l'UpM.

Pour revenir au Bassin méditerranéen, je ne comprends pas que de nouveaux chapitres d'adhésion aient été ouverts avec la Turquie - où je me suis rendu récemment en voyage officiel - alors qu'elle n'a toujours pas reconnu Chypre, membre de l'Union européenne. En revanche, la position géographique de la Turquie la rend très importante pour faire l'UpM. Elle peut y jouer un grand rôle, sans que ce soit naturellement un substitut aux négociations avec l'Union. Si nous rations ce projet, nous déstabiliserions le sud du continent européen.

M. Michel Billout. - Je salue le travail réalisé. Traiter la politique méditerranéenne de l'Europe à travers le prisme du Maroc et de la Tunisie est cependant un exercice périlleux. Bien que la partie générale du rapport soit satisfaisante, ces deux pays mériteraient une attention pleine et entière sans négliger aucun aspect : je reste un peu sur ma faim. En particulier, vous avez traité du Sahara occidental avec prudence. Cette situation, contraire à l'autodétermination des peuples et aux droits de l'homme, continue d'empoisonner les relations entre les États du Maghreb. Le rapport que présentera le Parlement européen apparaît extrêmement critique, mais n'entend pas moins ne fâcher personne.

La proposition de résolution salue les réformes démocratiques engagées au Maroc. Comparé aux pays voisins, le Maroc fait en effet figure d'exemple, mais le modèle a ses limites : défendre l'idée républicaine peut être très durement réprimé. La légitimité du roi et le Sahara sont deux questions absolument inabordables. Les journalistes pratiquent l'autocensure et la justice demeure aux ordres. Je m'abstiendrai donc sur cette proposition de résolution.

M. Simon Sutour, président. - Le Sahara occidental n'était pas l'objet de ce rapport, mais nous l'évoquons en regrettant l'absence d'union de l'ensemble du Maghreb. Il est dommage que la frontière algéro-marocaine ne soit pas plus ouverte, c'est vrai. Même si des progrès restent à accomplir, le Maroc fait preuve d'une réelle volonté de modernisation. La société civile est active, il y a des manifestations - voyez l'émoi suscité récemment par l'affaire des adolescents accusés d'attentat à la pudeur. La négociation avec l'Europe l'aide à avancer. Nous avons de plus assisté aux travaux de son Comité national pour les droits de l'Homme, qui ne manie pas la langue de bois.

M. Bizet souhaitait souligner l'action de la France depuis 2008 : je préfère que nous soulignions l'action de la France en général. En effet, l'Allemagne, exclue de la première mouture d'une UpM ne réunissant que les pays du Bassin méditerranéen, ne pouvait que désapprouver le projet. Membre de l'assemblée parlementaire de l'UpM depuis l'alternance, j'ai été étonné d'aller à Vienne pour la première réunion à laquelle j'ai participé ; l'inclusion de tous les États membres de l'Union européenne dans le projet est finalement une bonne chose. Il existe également une Assemblée parlementaire des pays bordant la Méditerranée, où nous sommes représentés par Gilbert Roger et Raymond Couderc.

Il est bon d'être éclairé, sur place, par les acteurs eux-mêmes. Nous avons été reçus par le Premier ministre marocain Abdelilah Benkirane, du Parti de la Justice et du Développement. Leurs problèmes de coalition viennent d'être résolus. Rien n'est parfait, mais les choses vont plutôt dans le bon sens, ce qui est suffisamment rare pour être encouragé. Chaque pays a son histoire et ses contraintes, et il ne s'agit aucunement de donner des leçons.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

M. Simon Sutour, président. - M. Billout s'abstient sur la proposition de résolution.

M. Yann Gaillard. - Je m'abstiendrai également.

À l'issue de ce débat, la commission a adopté la proposition de résolution suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPEENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la communication de la Commission européenne « Le processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée » du 20 mai 2008 ;

Vu la communication de la Commission européenne « Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le Sud de la Méditerranée » du 8 mars 2011 ;

Vu la communication de la Commission européenne « Une stratégie nouvelle à l'égard d'un voisinage en mutation » du 25 mai 2011 ;

Vu le rapport de la Commission européenne sur la mise en oeuvre de la politique de voisinage au Maroc du 20 mars 2013 ;

Vu la recommandation portant sur la mise en oeuvre du Plan d'action UE-Maroc mettant en oeuvre le Statut avancé (2013-2017) du 17 avril 2013 ;

Vu le rapport de la Commission européenne sur la mise en oeuvre de la politique de voisinage en Tunisie du 20 mars 2013 ;

Vu le Plan d'action Union européenne - Tunisie 2013-2017 ;

Salue le réajustement du volet méditerranéen de la politique de voisinage après le printemps arabe et l'effort financier accompli à cette occasion ;

Estime que printemps arabe et ses conséquences justifient le maintien du financement actuel de la politique de voisinage, un tiers pour les pays du partenariat oriental et deux tiers pour les pays de la rive Sud de la Méditerranée ;

Constate que la politique méditerranéenne de l'Union européenne ne peut se limiter à la promotion des accords de libre-échange complets et approfondis et des partenariats pour la mobilité bilatéraux ;

Considère que l'Union européenne doit défendre à la fois ses principes et ses intérêts au sein du Bassin méditerranéen et agir en faveur du co-développement dans cette région stratégique ;

Juge que l'Union européenne doit investir en faveur de la consolidation des changements démocratiques et s'employer à éviter toute radicalisation, en continuant à travailler avec l'ensemble des forces politiques en présence ;

Souhaite que l'Union européenne mette en oeuvre une politique plus active en faveur de la paix et de la démocratie au Sud-Est du Bassin méditerranéen, qui dépasse la simple logique humanitaire ;

Concernant l'Union pour la Méditerranée

Rappelle le rôle de la France dans l'Union pour la Méditerranée, qui constitue un cadre opportun pour mettre en oeuvre concrètement une coopération intercontinentale ;

Souhaite que l'Union pour la Méditerranée favorise la création de dispositifs sécurisant les transferts financiers des migrants de la rive Sud résidant en Europe vers leurs pays d'origine ;

Juge qu'elle pourrait également mettre en place une charte de protection des investissements commune aux pays de la rive Sud créer un système d'assurance en la matière ;

Souhaite que dans ce cadre, un Erasmus euro-méditerranéen puisse être créé et qu'il soit accompagné d'actions spécifiques de l'Union européenne dans le domaine de l'enseignement à destination des pays de la rive Sud ;

Considère que l'Union pour la Méditerranée peut constituer un cadre en vue de promouvoir une politique euro-méditerranéenne de gestion responsable des flux migratoires, au travers de projets concrets ;

Concernant la coopération régionale

Estime que le dialogue « 5+5 » qui réunit la France, l'Espagne, l'Italie, Malte et le Portugal d'un côté et le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, la Libye, et la Mauritanie de l'autre devrait être élargi à deux nouveaux participants : la Grèce et l'Égypte et devienne le dialogue « 6+6 » ;

Considère que l'Union pour le Maghreb arabe constitue un interlocuteur clé pour l'Union européenne afin d'aborder de renforcer son partenariat économique et stratégique autour du Bassin méditerranéen ;

Souhaite que l'Union pour le Maghreb arabe soit relancée dans le cadre du dialogue « 6+6 » ;

Insiste pour que l'Union européenne accompagne également le projet de création d'un forum Maghreb/Sahel sur la question du terrorisme dans la région sahélo-saharienne ;

Estime également que l'Union européenne devrait inciter la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) à se saisir concrètement de cette question ;

Concernant le Maroc et la Tunisie

Salue les réformes démocratiques engagées au Maroc et l'intensification des relations économiques nouées par l'Union européenne avec ce pays ;

Se félicite du lancement du dialogue national en Tunisie le 5 octobre 2013 qui devrait permettre d'aboutir à l'adoption d'une Constitution et à l'organisation de nouvelles élections ;

Souhaite la mise en place d'un mécanisme institutionnalisé entre les autorités tunisiennes, européennes et la société civile afin d'améliorer la participation de celle-ci aux négociations sur le Partenariat privilégié, l'Accord de libre-échange complet et approfondi et le partenariat pour la mobilité ;

Juge que l'Union européenne doit apporter toute son assistance à la Tunisie afin qu'elle renforce le contrôle effectif de ses frontières avec la Libye ;

Invite le Gouvernement à soutenir cette position et la faire valoir au sein du Conseil.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Au Maroc :

À Rabat

- M. Abdelilah BENKIRANE, Chef du gouvernement ;

- M. Mohamed CHEIKH BIADILLAH, Président de la Chambre des conseillers ;

- M. Youssef AMRANI, Ministre délégué des Affaires étrangères et à la Coopération ;

- M. Abderrahim ATMOUN, président de la commission parlementaire mixte Maroc - Union européenne et Président du groupe interparlementaire Maroc-France de la Chambre des conseillers

- M. Taïeb FASSI-FIHRI, Conseiller royal, ancien Ministre des Affaires étrangères ;

- M. Raoul de LUTZENBERGER, Chef adjoint de la délégation de l'Union Européenne ;

- M. Mohammed SEBBAR, Secrétaire général du Conseil national des droits de l'Homme ;

- M. Driss GUERRAOUI, Secrétaire général du Conseil économique, social et environnemental ;

- M. Jamal BOURCHASEN, Secrétaire général du Haut-commissariat au plan ;

- M. Kamal EL MAHDAOUI, Directeur du programme d'appui au Plan d'action Maroc - Union européenne ; 

- Mme Nadia BERNOUSSI, Directrice de l'École nationale d'administration ;

- M. Mohamed CHAFIKI, Directeur de la prospective au ministère des Finances ;

- S.E M. Charles FRIES, Ambassadeur de France au Maroc et M. Tudor ALEXIS, Deuxième conseiller.

À Tanger et Larache

- M. Mohamed HASSAD, Président de l'Agence Spéciale Tanger Méditerranée (TMSA), ancien Wali de Tanger ;

M. Fouad el OMARI, Maire de Tanger ;

M. Omar MORO, Député et Président de la Chambre marocaine d'industrie ;

M. Hassan EZBAKHE, Vice-président de l'Université Essaâdi de Tétouan ;

M. Mustapha BENSALEM, Secrétaire général de la Wilaya de Larache ;

M. Rachid TAFERSSITI, écrivain et chercheur tangérois ;

M. Benoît VAILLANT, Délégué régional, Chambre française de commerce et de l'industrie au Maroc ;

Mme Muriel SORET, Consule générale de France à Tanger.

En Tunisie :

- M. Othman JARANDI, Ministre des Affaires étrangères ;

- M. Elyès FAKHFAKH, Ministre des Finances ;

- M. Mehdi JOMAA, Ministre de l'Industrie ;

- Mme Maherzi LABIDI, Députée, Vice-présidente de l'Assemblée nationale constituante ;

- M. Néjib CHEBBI, Député, Président du Parti républicain

- M. Alexandre ZAFIRIOU, Chargé d'affaires de la délégation de l'Union européenne en Tunisie et Mme Michaela DODINI, Chef de la mission économique de l'Union européenne ;

- MM. Ramy SALHI et Ramy KHOUILI, Réseau euro-méditerranéen des droits de l'Homme ;

- S.E M. Jens PLÖTNER, Ambassadeur de la République fédérale d'Allemagne en Tunisie ;

- S.E M. Hamish LOWELL, Ambassadeur du Royaume-Uni en Tunisie ;

- S.E M. Raimondo de CARDONA, Ambassadeur de la République d'Italie en Tunisie ;

- S.E M. Luis FARO RAMOS, Ambassadeur du Portugal en Tunisie ;

- Mme Marie-Alexandra VEILLEUX, Responsable du Bureau de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement ;

- Mme Ouided BOUCHAMAOUI, Présidente de l'Union tunisienne pour l'industrie, le commerce et l'artisanat ;

- M. Ahmed BOUZGUENDA, Président du comité directeur de l'Institut arabe des chefs d'entreprise ;

- M. Bassem LOUKIL, Président directeur général du groupe Loukil ;

- M. Patrick POUPON, Administrateur général de l'Union bancaire pour le commerce et l'industrie ;

- M. Alexandre RATLE, Président de l'Association des investisseurs franco-européens ;

- M. Arnaud BOULARD, Directeur de l'usine BIC ;

- S.E M. François GOUYETTE, Ambassadeur de France en Tunisie, Mmes Anne GUEGEN-MOHSEN, Ministre-conseillère, Maryline OLSAK, Première secrétaire, Christel PERIDON, Chef du service économique régional pour la Tunisie et la Libye, et M. Gurvan LE BRAS, Premier secrétaire.


* 1 Ces quatre États étaient déjà signataires de l'Accord d'Agadir du 25 février 2004 qui prévoyait la mise en place d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne. Seuls 4 % des échanges sont actuellement couverts par cet accord.

* 2 Créée en 1998, la Communauté des États sahélo-sahariens regroupe à l'heure actuelle 28 États membres : le Bénin, le Burkina-Faso, la République centrafricaine, les Comores, la Côte d'Ivoire, Djibouti, l'Égypte, l'Érythrée, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Kenya, le Libéria, la Libye, le Mali, el Maroc, la Mauritanie, le Niger, le Nigéria, Sao Tomé-et-Principe, le Sénégal, la Sierra Leone, la Somalie, le Soudan, le Tchad, le Togo et la Tunisie.

* 3 La Jordanie a également obtenu le Statut avancé en octobre 2010.