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L'Afrique est notre avenir

29 octobre 2013 : L'Afrique est notre avenir ( rapport d'information )

E. RESTRUCTURER LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE AFRICAINE

La définition d'une stratégie africaine à travers un Livre blanc ne suffira pas à impulser dans la gestion quotidienne une meilleure coordination des différents acteurs de la politique africaine.

Dans le même temps, loin de nous l'idée de créer un ministère de l'Afrique. Cela n'aurait pas de sens : la mondialisation conduit l'Afrique a être un des acteurs de problématiques plus larges, aussi bien en matière de changement climatique que de commerce international ou de culture.

De ce point de vue, l'intégration de l'ancien ministère de la coopération, presque exclusivement consacré à l'Afrique, au sein du ministère des affaires étrangères, a anticipé sur la montée en puissance des problématiques liées à la mondialisation qui concernent aussi bien les pays d'Afrique que les émergents d'Asie. L'implication croissante de ces derniers en Afrique renforce encore l'idée que les questions de développement international doivent être traitées de façon globale.

En revanche, il est souhaitable qu'il y ait plus de cohésion, notamment dans certains domaines comme la conduite de notre coopération au développement et la gestion de notre coopération dans les Etats fragiles ou en sortie de crise, où sont intimement associées des problématiques de développement et de sécurité.

1. Pour un ministère de la coopération international de plein exercice

Le groupe de travail a fait le constat qu'en dépit des efforts déployés depuis 1998, le pilotage de la coopération dans son ensemble doit encore être amélioré, ainsi que de nombreux observateurs l'ont relevé64(*).

Si la réforme de 1998 a conduit à la rationalisation administrative de l'aide autour de deux grands pôles, l'un diplomatique, issu de l'absorption du secrétariat d'Etat à la coopération par le ministère des affaires étrangères (MAE), et l'autre, financier, centré sur le ministère de l'économie et des finances (MEF), elle a surtout conforté le rôle de l'AFD qui est devenue l'« opérateur pivot » de l'aide française.

Depuis lors, les transferts successifs de compétences ont conduit l'AFD à prendre en charge la gestion de plus de 80 % des moyens de l'aide programmable mise en oeuvre par les canaux bilatéraux.

Or en dépit des réformes, le dispositif institutionnel est encore composé de nombreuses structures qui créent des doublons et appellent nécessairement de multiples mécanismes de coordination.

D'une part, les coûts de transaction résultant de la nécessaire coordination entre les deux ministères pilotes sont élevés ; et, d'autre part, le système demeure complexe et fragmenté : outre le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances, neuf autres ministères interviennent dans la coopération, certains pour des montants très significatifs (notamment le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche), ainsi que huit opérateurs spécialisés - peu d'entre eux étant dédiés exclusivement à cette mission.

Au ministère de l'économie et des finances, la direction générale du Trésor est responsable de la gestion des contributions françaises auprès de la Banque mondiale, du FMI et des banques régionales de développement (BAD, BAsD, BID) et est en relation directe avec les administrateurs représentant la France auprès de ces institutions.

Les contributions françaises auprès des institutions de l'Union européenne et du système des Nations unies sont gérées par les services du ministère des affaires étrangères.

Cette division dans la gestion des crédits français d'aide multilatérale contribue dans les faits à la concurrence entre organisations de Bretton Woods et organisations onusiennes alors que la France, actionnaire des deux, pourrait peser en faveur d'une plus grande cohérence de leurs actions.

Le ministère de l'économie et des finances gère également les financements d'appuis budgétaires (leur instruction est toutefois menée de manière conjointe par la direction générale du Trésor, la direction général de la mondialisation du Ministère des affaires étrangères et avec l'appui de l'AFD), les remises et allègements de dettes (Club de Paris) ainsi que l'instruction et la mise en oeuvre des Contrats de de désendettement et de développement (C2D).

Sur ces différents points, au sein de la direction générale du Trésor, les conseillers financiers régionaux entretiennent des relations très suivies avec les Services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les agences de l'AFD.

D'un point de vue budgétaire, l'éclatement de l'action de l'Etat en matière de coopération se traduit par une multiplication des programmes et des lignes budgétaires dont l'architecture répond plus à une logique historique et bureaucratique qu'à une logique de gestion.

D'un point de vue opérationnel, la complexité du pilotage de la politique de coopération française implique des délais de concertation qui peuvent être importants. Cette concertation ne permet pas toujours de surmonter les divergences et impose donc le recours fréquent à des arbitrages du Premier ministre, voire du Président de la République.

Chaque réforme, même minime, donne lieu à des négociations complexes au sein du ministère des affaires étrangères puis entre le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances.

Ainsi, malgré des réformes successives, le dispositif institutionnel reste marqué par certains héritages de l'histoire : le rôle hypertrophié de la Présidence de la République et surtout une concurrence nocive entre les deux ministères les plus concernés par cette politique, ceux de l'économie et des affaires étrangères.

Le dispositif institutionnel ne permet pas de porter cette politique de manière globale et cohérente : le secrétaire d'Etat ou ministre délégué chargé du développement, placé auprès du ministre des affaires étrangères, a bien du mal, par construction, à jouer le rôle d'animation et de coordination interministérielle qui lui est en théorie assigné, coincé entre un ministre de plein exercice qui exerce les arbitrages internes au Quai d'Orsay, et le ministre de l'économie qui tient les cordons de la bourse.

Deux ministres puissants qui, de par leur mission, répondent à des fonctions d'objectifs différentes de celles de la Coopération : un prisme essentiellement monétaire et financier ou commercial à Bercy, un prisme avant tout diplomatique et d'influence au Quai d'Orsay.

Quelles que soient la majorité et la bonne volonté du ministre en charge du dossier, la priorité gouvernementale semble ailleurs. Cela se traduit concrètement aussi bien dans les agendas des ministres, souvent accaparés par d'autres missions, que dans les arbitrages budgétaires.

Depuis que la Coopération lui a été rattachée en 1998, le ministère des affaires étrangères a ainsi globalement démontré une grande difficulté à défendre les moyens de l'APD, en particulier dans le contexte d'arbitrages avec d'autres moyens du Quai, de son réseau ou de ses politiques.

Pour sa part, le ministère de l'économie est, par construction, plus mobilisé par les moyens nécessaires pour les activités dont il a la charge directe en faveur des banques de développement et, au plan bilatéral, par les activités de prêt qui figurent à son budget que par les dons pour les projets dans les pays les plus pauvres ou pour l'assistance technique qui figurent au budget du ministère des affaires étrangères. Le choix des instruments n'est, dès lors, plus guidé par les objectifs visés ou les besoins de nos partenaires, mais par le poids respectif de chaque ministre de part et d'autre de la Seine.

Ce déséquilibre institutionnel conduit à une absence de vision globale et réduit la cohérence des choix et des arbitrages.

C'est particulièrement vrai pour ce qui concerne le partage des moyens entre les canaux bi et multilatéraux et, au sein de l'aide multilatérale, entre banques multilatérales, organismes des Nations unies et instruments communautaires. Mais cela l'est également pour des dossiers comme la promotion de l'expertise technique française : en dépit de très nombreux rapports parlementaires et administratifs dénonçant la faible performance de la situation actuelle, la situation n'évolue pas.

Comme le souligne l'OCDE en 2013 dans la revue par les pairs de la coopération française, après la Cour des comptes en 2011 et le Cabinet Ernst and young en 2012 : « Le dispositif institutionnel demeure complexe et génère des coûts de transaction élevés. Les efforts en termes de pilotage et de rationalisation devront donc être poursuivis ».

Ce constat amène le groupe de travail à proposer de mener à terme la rationalisation du dispositif institutionnel engagé en 1998, dans une logique de cohérence et d'efficacité, de créer un ministère de la coopération internationale de plein exercice, doté d'une administration propre rassemblant les services aujourd'hui chargés du développement, comme c'est le cas en Grande-Bretagne ou en Allemagne.

Cette proposition sera détaillée dans la partie consacrée à la coopération au développement.

6) Créer un ministère de la coopération internationale de plein exercice rassemblant le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances.


* 59 Mali : comment gagner la paix ? Rapport d'information de MM. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT et Gérard LARCHER, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 513 (2012-2013) - 16 avril 2013