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L'Afrique est notre avenir

29 octobre 2013 : L'Afrique est notre avenir ( rapport d'information )
2. Unifier le réseau de la coopération au développement en achevant la réforme de 1998

Si la réforme de 1998 a conduit à la rationalisation administrative de l'aide autour de deux grands pôles, l'un diplomatique, issu de l'absorption du secrétariat d'Etat à la coopération par le ministère des affaires étrangères et européennes, et l'autre, financier, centré sur le ministère des finances, elle a surtout conforté le rôle de l'AFD qui est devenue l'« opérateur pivot » de l'aide française.

Depuis lors, les transferts successifs de compétences ont conduit l'AFD à prendre en charge la gestion de plus de 80  % des moyens de l'aide programmable mise en oeuvre par les canaux bilatéraux.

En dépit des réformes, sur le terrain, le dispositif est encore composé de deux structures, les agences de l'AFD et les SCAC, qui coexistent pour un coût élevé, des risques avérés de redondances et une faible lisibilité.

Les Services de coopération et d'action culturelle (SCAC), dirigés par un conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC), à la fois conseiller de l'ambassadeur sur le pilotage du dispositif de l'aide française au plan local et chef de service, sont les interlocuteurs privilégiés de la Direction générale de la mondialisation, mais ne gèrent plus que 20 % des crédits de financement de projets.

La compétence des SCAC en matière de gouvernance, de suivi du fonds mondial contre le Sida ou d'aide alimentaire, leur permet d'intervenir dans presque tous les domaines de compétences des agences avec cependant des moyens d'intervention très limités et pour un nombre d'agents parfois identique ou supérieur aux agences de l'AFD. Ainsi à Madagascar, le développement rural relevait de l'AFD, mais le cadastre rural d'un FSP, la santé de l'AFD, et le soutien à une maternité ou à l'institut Pasteur du SCAC.

Ce constat rejoint l'évaluation de la Cour des comptes en 2011 sur l'aide au développement qui préconise la poursuite des transferts des compétences opérationnelles du ministère des affaires étrangères à l'AFD sur le fondement de trois arguments, la compétence de l'AFD en matière de gestion et de suivi des projets, le recentrage de la DGM sur les missions de pilotage stratégique de l'aide bilatérale et multilatérale, et enfin la rationalisation du réseau.

La Cour des comptes estime que « le réseau public de mise en oeuvre de l'aide française est d'un coût relativement élevé. Il demeure hétérogène et insuffisamment articulé. »

Elle a évalué ce coût de gestion de la politique d'aide, qui n'est pas présenté de manière synthétique dans les documents budgétaires, à 700 millions d'euros en 2010, soit près de 9 % de la somme des dépenses budgétaires de l'Etat et des engagements de l'Agence.

La dernière revue par les pairs de l'OCDE va dans le même sens : « Sur le terrain, dans un contexte où les crédits de coopération gérés par les SCAC diminuent fortement, la question se pose d'une rationalisation du réseau afin de diminuer les frais de structure, ainsi que le recommande la Cour des comptes. Il sera par ailleurs utile d'examiner l'impact sur les frais de fonctionnement de la création des instituts français. »

Le groupe de travail propose d'achever le transfert vers l'AFD de toutes les responsabilités opérationnelles, afin d'assurer une meilleure cohérence de l'action bilatérale en faveur du développement et de faire bénéficier l'ensemble des secteurs du savoir-faire de l'AFD en matière de mise en oeuvre et de suivi de projet, de simplifier l'organisation du réseau en mettant fin à la double compétence des SCAC et des agences de l'AFD et de réduire ainsi son coût en s'appuyant principalement sur les agences de l'AFD, sous l'autorité des ambassadeurs.

Il observe que l'intégration prochaine des SCAC dans l'Institut Français posera de toute façon la question de l'avenir des compétences développement des SCAC et la question pendante du transfert des compétences à l'AFD des secteurs de la Gouvernance et de l'éducation supérieure, la culture ayant vocation à rester à l'Institut Français.

Dans le même temps, la Cour des compte juge que « la gestion des FSP par le ministère chargé des affaires étrangères s'est révélée insuffisamment rigoureuse. », aussi bien au niveau central qu'au niveau des ambassades. Comme le soulignent les travaux du bilan évaluatif de la coopération française qui rejoignent l'analyse de la Cour des comptes, le partage des rôles reste inachevé entre les différents acteurs, malgré l'existence d'un opérateur dominant (l'AFD).

Les réformes poursuivies n'ont pas permis de dissocier complètement la fonction stratégique et la fonction opérationnelle et de remédier à sa fragmentation. Les interventions françaises sont ainsi menées principalement par l'AFD, mais les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les services économiques du MINEFI ont conservé la gestion de certains instruments sous l'autorité des ambassadeurs, ce qui engendre encore, ponctuellement, certaines frictions dans des secteurs spécifiques comme la gouvernance financière.

L'ensemble de ces observations conduit à la proposition de poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD de façon à ce que les FSP hors domaine strictement régalien (police et justice) soient gérés par l'AFD.

Ces transferts devraient concerner également les services économiques du MINEFI qui conservent la gestion de quelques instruments spécifiques (FASEP et RPE), parallèlement à leur mission générale d'analyse macro-économique. Le groupe de travail propose, en effet, de confier à l'AFD la gestion d'un fonds d'expertise lié qui serait en partie financé par l'intégration la refonte du FASEP et de la RPE.

Si, à terme, l'AFD a donc vocation à intégrer l'ensemble des activités opérationnelles de coopération au développement, la poursuite des transferts de compétences à l'AFD doit s'accompagner de transferts de moyens adaptés et d'un déplafonnement des ETP de l'Agence, dès lors que toute croissance d'ETP est adossée à une croissance de l'activité. Par ailleurs, cela suppose une évolution de positionnement des directeurs d'agence qui devront assumer en plus de leur mission de banquier de développement celle de conseiller de l'ambassadeur pour les questions de développement. Si c'est déjà le cas dans de nombreux pays où les directeurs d'agence de l'AFD ont pleinement intégré leur rôle vis-à-vis des missions diplomatiques, le repositionnement des agences supposera une évolution des mentalités dans une entité très marquée par la culture bancaire.

36) Simplifier l'organisation du réseau en mettant fin à la double compétence des SCAC et des agences de l'AFD et réduire ainsi son coût en s'appuyant principalement sur les agences de l'AFD sous l'autorité des ambassadeurs.

37) Poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD de façon à ce que les FSP (hors domaine strictement régalien (police et justice)) soient gérés par l'AFD.