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L'Afrique est notre avenir

29 octobre 2013 : L'Afrique est notre avenir ( rapport d'information )
5. Une coopération au développement majeur

La tradition de la coopération française en faveur du développement est née pendant la colonisation et a pris son essor lors de la décolonisation. L'Afrique en constitue le coeur à tel point que longtemps la « Coop », le ministère de la coopération, était de facto le ministère des affaires africaines et malgaches.

50 ans après les indépendances, la « Coop » a disparu ; le ministère de la rue Monsieur a vécu, notre coopération au développement s'est émancipée des « pays du champ » pour embrasser l'ensemble des pays en développement y compris les pays émergents. Son action s'est diversifiée pour englober l'ensemble des enjeux de la mondialisation, y compris le réchauffement climatique ; une partie de son budget a été déléguée à des organismes européens ou multilatéraux dont le champ géographique d'intervention ne se réduit pas au continent noir.

Et pourtant l'Afrique en demeure la priorité. Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement du 31 juillet 2013 l'a redit : « Les pays d'Afrique subsaharienne demeurent la priorité de la France »

Pilotée conjointement par le ministère des affaires étrangères et celui des finances, la coopération française mobilise la très grande majorité de ses moyens bilatéraux en faveur du continent africain et encourage la programmation des institutions communautaires et multilatérales à se concentrer sur ce continent.

Répartition par donateurs de l'APD à destination de l'Afrique

« Notre coopération a changé de visage, découvert de nouveaux horizons, mais elle reste encore essentiellement africaine » nous a dit Jean-Marc Châtaigner, Directeur général adjoint de la Mondialisation, du développement et des partenariats auprès du ministère des Affaires étrangères.

Quatrième contributrice mondiale de l'aide au développement, représentant à elle seule 10% de l'aide mondiale, la France mobilise toute une gamme d'instruments - dons, aides budgétaires, prêts bonifiés ou non, souverains et non souverains, prises de participation, garanties et autres financements innovants sur le continent africain.

Elle est le deuxième contributeur d'aide au développement de l'Afrique après les États-Unis, avec un montant moyen de 4 milliards de dollars d'aide à l'Afrique subsaharienne de 2009 à 2011.

Sur la période 1998-2010, l'Afrique subsaharienne a été ainsi à la fois le premier bénéficiaire de l'Aide Publique au Développement française, en volume ou en proportion du total, et le premier destinataire de l'accroissement de cette aide observé depuis le début des années 2000.

Évolution de la part relative de l'aide publique au développement française
en Afrique subsaharienne

Si on ne considère que l'effort financier de l'aide bilatérale française, c'est-à-dire les subventions et les bonifications de prêts, environ 60% de cet effort ont ainsi été consacrés ces dernières années à cette région.

En outre, les États subsahariens définis comme des pays pauvres prioritaires (PPP), ont reçu plus de 50% des subventions. Il s'agit du Bénin, du Burkina Faso, du Burundi, des Comores, de Djibouti, du Ghana, de la Guinée Conakry, de Madagascar, du Mali, de la Mauritanie, du Niger, de la République démocratique du Congo, de la République centrafricaine, du Rwanda, du Sénégal, du Tchad et du Togo.

Pour Anne Paugam, directrice général de l'AFD, « Les pays d'Afrique subsaharienne bénéficient ainsi d'un accès privilégié aux instruments les plus concessionnels de l'AFD (subventions et prêts très concessionnels), ce qui se traduit par une part relative plus importante de ces pays dans l'effort budgétaire. Nous sommes presque à 70% des ressources financières allouées par l'Etat en 2010 à l'agence. »

Afin de renforcer cette concentration, le dernier Comité Interministériel de la Coopération internationale et du Développement (CICID) de juillet 2013, en présence de 15 ministres, a décidé qu'à partir de 2014, la France consacrera la moitié de ses dons et les deux tiers de ceux de l'AFD vers les pays pauvres prioritaires (PPP). 85% de l'effort financier en faveur du développement seront dirigés vers les pays de l'Afrique subsaharienne et les pays voisins du sud et de l'est de la Méditerranée.

La coopération française en Afrique se développe à la fois sous la forme de soutien de projets par des prêts, des dons ou des garanties, -essentiellement gérés par l'AFD qui est en charge de 80% des crédits, le reste étant géré par les Conseillers de Coopération et d'Action Culturelle-, de coopération technique, mais également de soutien macro-économique qui comprend le processus d'annulation de dettes ainsi que la mise en place d'une aide budgétaire.

Par rapport aux autres pays, la France dispose d'une palette particulièrement variée d'instruments d'intervention.

Sur la plan macro-économique, comme l'a fait observer M. Ramon Fernandez, Directeur général du Trésor : « La France a joué un rôle central dans l'initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), mise en place par le club de Paris dont elle est le premier contributeur. Nous avons joué un rôle tout à fait positif dans le rétablissement de la situation macro-économique des pays africains ».

Une large palette d'instruments financiers : de l'annulation de dette au microprojet

Ce procédé a permis à de nombreux États africains de bénéficier d'un allègement de dettes considérable afin d'obtenir une marge de manoeuvre budgétaire dans le but de lutter contre la pauvreté. Ce procédé a conduit à la réduction des ratios de dettes de près de 90%. Parmi les 39 pays éligibles, 32 sont africains, ce qui confirme l'importance du continent dans nos programmes de coopération.

La France a également mis en oeuvre une procédure spécifique d'annulation à 100% de ses créances APD, connu sous le nom de Contrat de désendettement et de développement (C2D). Par ce biais, la France annule la dette APD contre l'engagement de l'État bénéficiaire d'orienter ses dépenses vers des secteurs prioritaires.

Le C2D est un outil de gouvernance budgétaire pour notre pays, qui a conclu ce type de contrat avec la Côte d'Ivoire, le Cameroun, le Ghana, la Guinée, Madagascar, la Mauritanie, le Mozambique, le Rwanda, le Burundi, le Congo, le Malawi et la Tanzanie. Nous avons pu constater en Côte d'Ivoire, qui a commencé à recevoir les fruits d'un C2D de plus de 2,8 milliards d'euros, le caractère structurant de ce processus qui constituera pour les dix années à venir notre principal outil de coopération avec ce pays dont le rôle économique est essentiel pour l'avenir de l'Afrique de l'Ouest.

Au total, la France a contribué à hauteur de 21 milliards d'euros à cette initiative PPTE, dont environ 9 milliards d'euros dans le cadre du Club de Paris et 12 milliards d'euros dans le cadre de son effort bilatéral additionnel.

Principaux bénéficiaires du traitement de la dette par la France
pour la période 1998-2010 (en millions de dollars US)

De plus, la France apporte des aides budgétaires globales ou sectorielles aux pays africains sous forme de prêts ou de dons selon leurs capacités économiques.

En 2013, le montant des dons s'est chiffré à 80 millions d'euros. Ces dons correspondent soit à l'accompagnement d'un État ayant une difficulté passagère comme les 15 millions d'euros alloués au Mali en mai 2013 ou les 300 millions d'euros en Côte d'Ivoire à la sortie de la crise, soit au soutien de la stratégie de développement d'un pays à plus long terme comme avec le Burkina Faso.

La France a largement contribué au désendettement du continent africain.

Financement de projets, annulation de dettes, la France intervient également en Afrique en soutien de la zone Franc35(*) qui est la plus ancienne zone monétaire existante au monde (1939), mais dont les mécanismes ont été régulièrement actualisés pour répondre aux besoins réciproques de chacun de ses membres.

Cette coopération monétaire, unique par sa longévité, est fondée sur quatre principes fondamentaux : la garantie de convertibilité illimitée apportée par la France, la parité fixe entre ces monnaies (francs CFA et francs comoriens) et l'euro, la libre transférabilité des fonds au sein de chaque sous-région et la centralisation des réserves de change.

La finalité première de cette coopération monétaire est de garantir des unions monétaires, autrement dit les monnaies uniques africaines que sont le franc de la Communauté financière africaine, le franc de la Coopération financière en Afrique centrale et le franc comorien.

Par ailleurs, les mécanismes de la Zone franc fournissent un certain nombre de protections et de garde-fous aux partenaires africains de la France.

Ces dispositifs ont été très appréciables lors de la récente crise financière mondiale, qui a moins touché la Zone franc que le reste de l'Afrique subsaharienne. En garantissant la fixité du taux de change, les accords de coopération monétaire renforcent la crédibilité de la politique de stabilité monétaire, et par là même, son efficacité. L'inflation moyenne des pays de la Zone franc a été contenue en-deçà de 3% ces dernières années, sauf en 2011 en UEMOA (notamment sous l'impact de la crise ivoirienne) et en 2012 en CEMAC alors que l'inflation nigériane ou ghanéenne est par exemple supérieure à 10%.

L'expression de cette solidarité contribue à atténuer les effets des crises, économiques ou politiques, comme à faciliter les rebonds en sortie de crise. Les exemples ivoirien et malien nous le montrent. La mise en commun des réserves de change a permis de résorber le déficit des balances des paiements. La définition au niveau régional de la politique monétaire garantie par la France a permis de contenir les tensions inflationnistes et d'éviter d'ajouter le fléau de la perte de valeur à celui de la guerre. Au total, la récession ivoirienne en 2011 a été limitée à un recul de 4,5% du PIB pour un taux d'inflation de 4,9%. Au Mali en 2012, la récession a été limitée à un recul de 1,2% du PIB et l'inflation contenue à 5,8%.

La zone Franc décriée politiquement a, d'un point de vue économique, contribué à la lutte contre l'inflation et favorisé l'intégration régionale.

La Zone franc a permis aux pays membres de l'UEMOA et de la CEMAC de jeter les bases de l'intégration et de la solidarité régionales, indispensables pour accroître leur potentiel de croissance et améliorer leur résilience aux chocs extérieurs.

Dans ce cadre, la France soutient financièrement les banques de développement de ces deux sous-régions que sont la BOAD (banque ouest-africaine de développement) et la BDEAC (banque de développement des États de l'Afrique centrale) et apporte chaque année une aide budgétaire globale pour financer des projets d'intégration régionale.

La Zone Franc constitue enfin une enceinte privilégiée de dialogue avec la tenue semestrielle d'une réunion des ministres des finances des pays membres.

Au-delà des aspects financiers, l'essentiel de la coopération française en Afrique passe par la réalisation de projets via l'Agence française de développement (AFD) et sa filiale dédiée au développement du secteur privé, PROPARCO.

A l'issue des réformes de 1998 et de 2004 qui ont entraîné l'intégration de la coopération au sein du quai d'Orsay et le transfert de compétences de ce dernier vers l'AFD, l'Agence est devenue l'acteur central de la coopération française en Afrique.

Comme l'a souligné la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat dans un rapport intitulé : « L'AFD, fer de lance de la coopération française »36(*), l'agence n'est plus seulement le banquier du développement africain, elle est devenue l'acteur pivot de notre coopération contribuant à la mise en oeuvre de cette politique mais aussi à sa conception. ».

Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD de 2010, pour une durée de trois ans, impose à l'AFD de consacrer 60% de l'effort financier de l'État (subventions, coût-État des prêts, C2D, ABG) à l'ensemble de l'Afrique subsaharienne, 50% des dons (subventions et ABG) aux pays pauvres prioritaires et au sein des dons aux pays pauvres prioritaires, 50 % aux pays sahéliens (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tchad).

Dans la pratique, en 2012, le résultat est supérieur puisque que 68%, soit 1,6 milliard d'euros d'autorisations de financement, ont été consacrés à l'Afrique subsaharienne.

Le groupe AFD intervient à la fois en faveur des États, mais aussi des secteurs privé et parapublic et illustre ainsi une conception française de la coopération visant la responsabilisation économique et financière des pays partenaires et l'accompagnement progressif de l'État dans le processus de développement.

En 2012, l'AFD a autorisé 1,6 milliard de financement en Afrique subsaharienne.

L'AFD gère également un fonds FISEA, destiné spécifiquement à l'Afrique. Créé en 2009, FISEA a pour objectif de financer 50 millions d'euros de projets par an pendant cinq ans, en intervenant directement en prises de participation auprès de PME africaines, ou par l'intermédiaire de fonds d'investissement en Afrique, illustrant en cela la conviction que c'est par la promotion de la croissance et par le secteur privé que l'Afrique pourra sortir de la pauvreté.

Lors du discours du Cap en février 2008, le Chef de l'État français, alors M. Nicolas Sarkozy, a indiqué que le total des engagements financiers français bilatéraux pour l'Afrique subsaharienne s'élèverait à 10 milliards d'euros sur les cinq prochaines années.

L'engagement dépasse le seul cadre de l'APD pour inclure les 2,5 milliards annoncés dans le cadre du soutien à l'initiative privée, dont des garanties et participations.

Un pari gagné qui mérite d'être souligné dans une période où on n'est plus enclin à dénoncer les engagements sans lendemain.

L'activité du Groupe AFD en Afrique subsaharienne a effet connu une forte croissance, pour atteindre plus de 2 milliards d'euros d'engagements en 2012, soit 29 % de l'activité du Groupe dans les États étrangers.

L'AFD a multiplié par trois ses engagements en Afrique subsaharienne depuis 2005.

PROPARCO a participé activement, aux côtés de l'AFD, à la mise en oeuvre de l'initiative du Cap dans sa composante de soutien au secteur privé qui a mobilisé sur la période 2,5 milliards d'euros au bénéfice de 2 000 entreprises, avec à terme la création de plus de 300 000 emplois et une mobilisation de financements complémentaires auprès des investisseurs de plus de 8 milliards.

Ainsi sur la période 2008-2012, sur la base de prévisions pour 2011 et 2012, l'activité cumulée du groupe AFD devrait permettre de dépasser l'objectif fixé de 10 milliards d'euros avec une très nette progression des engagements en Afrique anglophone.

Prévisions d'activité du Groupe AFD sur l'Afrique subsaharienne 2008 - 2012
(en milliards d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

Cumul

1,3

2,1

2,4

2,6

2,9

11,3

Source : OCDE

Fer de lance de la coopération française en Afrique, l'AFD a également été le moteur de la présence française dans les pays anglophones.

Comme le dit Jean-Michel Severino, ancien DG de l'AFD, « la visibilité de la France dans des pays comme le Kenya a été considérablement renforcée par l'AFD ». Avec des prêts peu bonifiés, l'AFD apporte un savoir-faire qui assure à la France un partenariat durable avec les pays de l'est de l'Afrique où nous étions peu présents.

Ainsi, en Afrique du Sud, nous avons pu constater qu'historiquement peu présente dans la région, la France y apparaît aujourd'hui comme l'un des premiers bailleurs étrangers grâce à la croissance des engagements de l'Agence Française de Développement (AFD) depuis 2009.

Le Document cadre de Partenariat (DCP) signé en mars 2011, prévoyait un milliard d'euros d'engagements français pour 2011-2013, orienté en priorité vers les infrastructures de base (notamment eau, transports, énergie), afin de réduire les inégalités structurelles résultant d'un demi-siècle de développement séparé.

Les interventions de l'AFD selon les zones linguistiques

Engagements en millions d'euros

2010

2011

2012

Total

en pourcentage

Pays anglophones

1 085

825

560

2 471

47%

Pays francophones

456

1 330

918

2 705

51%

Pays lusophones

15

65

50

130

2%

Total

1 557

2 221

1 529

5 307

100%

En matière de coopération multilatérale, la France s'est également fixé une priorité africaine en essayant, grâce au poids de ses contributions, d'orienter les moyens des bailleurs multilatéraux vers l'Afrique.

Deuxième contributeur de l'aide au développement européen, 5e actionnaire de la Banque mondiale et 4e de la Banque Africaine de Développement, la France possède un pouvoir d'influence notable dans les négociations multi-bailleurs.

Cette position stratégique au coeur de la coopération multilatérale lui permet de promouvoir notre priorité africaine.

Le niveau élevé de financement du FED (Fonds européen de Développement) et les interventions de la BEI (Banque européenne d'Investissement) apportent une contribution majeure à la coopération avec l'Afrique, notamment sur les aspects d'ouverture aux échanges ou d'appui au secteur productif.

La France travaille avec ses partenaires à l'adaptation des instruments financiers européens. Elle soutient le développement des activités de la BEI dans la région, en collaboration avec les banques africaines et les agences bilatérales européennes.

La France soutient également la Banque africaine de développement, dont les interventions sont recentrées sur un éventail de priorités sectorielles ciblées : infrastructures, secteur privé, gouvernance, États fragiles et intégration régionale, permettant un effet de levier sur ces priorités ; sur le plan géographique, les interventions du groupe rejoignent la volonté de concentration de la France, les quatorze pays pauvres prioritaires étant éligibles à son guichet concessionnel, le fonds africain de développement.

En tant que cinquième contributeur de la Banque mondiale, premier fonds concessionnel mondial, la France veille également à ce qu'une part majoritaire des ressources subventionnées soit affectée à l'Afrique subsaharienne.

La France pèse de tout son poids dans les instances des banques multilatérales pour orienter les financements vers l'Afrique.

Globalement d'après les chiffres communiqués au Parlement, plus de 55% des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux auxquels la France contribue, sont affectés à l'Afrique subsaharienne et 54% sur les PMA.

Ces chiffres relativement positifs laissent à penser que la stratégie française d'investissement dans les fonds multilatéraux afin d'orienter leur programmation vers l'Afrique porte ses fruits, même si le niveau de développement de nombre de pays africains en fait naturellement des cibles de la solidarité internationale.

Or la priorité française pour l'Afrique francophone n'est pas partagée par l'ensemble des actionnaires de la Banque mondiale. D'une part, certains actionnaires comme les États-Unis n'ont pas cette proximité géographique avec l'Afrique et s'orientent plus volontiers vers l'Amérique du Sud. D'autre part, même des actionnaires européens comme l'Allemagne ou la Grande-Bretagne peuvent avoir des préférences pour d'autres régions comme les Balkans ou l'Afrique anglophone.

Le tropisme africain de la France joue donc son rôle.

Part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux qui sont affectées aux zones géographiques prioritaires en %

 

Unité

2009
Réalisation

2010
Réalisation

2011
Prévision PAP 2011

2011
Prévision actualisée

2012
Prévision

2013
Cible

 Afrique subsaharienne

%

57,1

56,6

53

53

54

55

 PMA

%

52,3

58,4

52

52

54

54

Malgré une diversification de centres d'intérêt de la coopération française avec la suppression d'un ministère de plein exercice qui lui était dédié, l'Afrique subsaharienne demeure dans les discours, comme dans les faits, la priorité de l'aide au développement française avec une palette très large d'instruments qui interviennent aussi bien au niveau macro-économique que dans le financement de micro-projets.


* 35 La zone franc qui regroupe trois ensembles distincts dotés chacun d'une monnaie propre : les huit États d'Afrique de l'Ouest (Bénin, Burkina Faso, Côte-d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo) membres de l'Union économique et monétaire d'Afrique de l'Ouest (UEMOA), les six États d'Afrique centrale (Cameroun, Centrafrique, Congo, Gabon, Guinée Équatoriale et Tchad) appartenant à la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (CEMAC) et les Comores.

* 36 Rapport d'information de MM. Christian CAMBON et André VANTOMME, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, n° 497 (2010-2011) - 6 mai 2011 http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-497-notice.html