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Mieux concevoir les produits pour mieux valoriser les déchets

13 novembre 2013 : Mieux concevoir les produits pour mieux valoriser les déchets ( rapport d'information )

L'ÉCOCONCEPTION DANS LE CADRE DES FILIÈRES REP

I. LA NÉCESSITÉ DE REDÉFINIR LA FINALITÉ DES FILIÈRES REP, À UNE PÉRIODE CHARNIÈRE POUR LA POLITIQUE DES DÉCHETS EN FRANCE

A. LA MISE EN PLACE DES REP : DERNIÈRE ÉTAPE EN DATE DANS LA POLITIQUE DES DÉCHETS EN FRANCE SELON LA LOGIQUE POLLUEUR-PAYEUR

1. Les principes fondamentaux de la politique des déchets en France

Des textes successifs ont édicté les grands principes de la politique des déchets en France depuis le milieu des années 1970. Pour comprendre la logique ayant présidé à l'élaboration des filières de responsabilité élargie des producteurs, et la rupture qu'elles ont opérée avec les missions et le paysage institutionnel préexistants, il convient de faire un point sur la mise en place progressive de la politique de gestion des déchets.

Les fondations modernes ont été posées par la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération de matériaux.

Avant 1975, les communes, en vertu du principe de salubrité publique, veillaient à l'enlèvement des ordures ménagères.

La loi de 1975 donne, en premier lieu, une définition du déchet. Il s'agit de « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon »1(*).

Elle pose le principe pollueur-payeur et rend de ce fait les producteurs de déchets responsables de leur élimination : « Toute personne qui produit ou détient des déchets, dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites et les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et d'une façon générale à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination, conformément aux dispositions de la présente loi, dans des conditions propres à éviter lesdits effets ».

La responsabilité des producteurs expliquée dans ce texte concerne l'élimination des déchets. L'élimination est définie comme un processus qui regroupe « les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances ». L'élimination des déchets doit se faire dans des conditions permettant d'éviter les nuisances et de faciliter la récupération des matériaux.

Si la loi rend chaque producteur de déchets responsable de leur élimination, elle prévoit cependant que les communes se substituent aux ménages dans leurs responsabilités de producteurs.

Concernant les entreprises, il peut être rendu obligatoire aux fabricants, importateurs et distributeurs de produits de pourvoir ou de contribuer à l'élimination des déchets qui proviennent de ces produits. En fonction de la dangerosité des déchets, l'administration peut fixer des conditions à leur élimination.

Deux principes majeurs sont donc posés par la loi de 1975 : la compétence des communes en matière de gestion des ordures ménagères, et le principe pollueur-payeur.

La loi du 13 juillet 1992 relative à la modernisation de la gestion des déchets, dite loi Royal, a complété et renforcé ce dispositif en introduisant le principe de proximité. Le premier objectif est d'organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et en volume. Le deuxième est la prévention, la réduction des déchets à la source, leur valorisation, et l'information du public. Des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés sont institués.

Ces deux lois ont ainsi posé les principaux fondements de notre politique des déchets actuelle : compétence communale pour les déchets ménagers, principe pollueur-payeur pour les déchets professionnels, principe de proximité pour le transport et l'élimination des déchets.

La création des filières de responsabilité élargie des producteurs s'inscrit dans ce paysage normatif. Elle approfondit la logique du pollueur-payeur initiée par la loi de 1975, en l'appliquant cette fois à certains gisements de déchets ménagers.

2. Le développement des filières REP
a) Le lancement des REP en France

Les filières REP ont émergé en Europe au début des années 1990.

La notion de responsabilité élargie du producteur a été créée par l'Organisation pour la Coopération et le Développement Économique (OCDE), à la suite de travaux lancés en 1994. Leur objectif affiché pour les pays membres de l'organisation était de trouver de nouveaux moyens de réduction de la production de déchets.

Dans un document de 2001, « responsabilité élargie du producteur - manuel à l'intention des pouvoirs publics », l'OCDE définit la notion de REP. Il s'agit d'un « instrument de politique de l'environnement qui étend les obligations matérielles et/ou financières du producteur à l'égard d'un produit jusqu'au stade de son cycle de vie situé en aval de la consommation ».

Dès l'origine, l'objectif assigné à la REP est triple :


· transférer en amont la responsabilité matérielle et économique du traitement de certains flux de déchets, des communes vers les producteurs, et donc du contribuable vers le consommateur ;


· créer des incitations afin que les producteurs prennent davantage en compte les aspects environnementaux dans le cadre de la conception des produits. Il s'agit ici de l'écoconception ;


· développer le recyclage par le biais d'objectifs chiffrés à atteindre pour chaque filière.

L'objectif global est d'internaliser dans le prix des produits les coûts externes de leur fin de vie.

Le véritable enjeu, compte tenu de la valeur potentielle des déchets, est de soustraire les produits à la tutelle publique et d'assurer la création d'un nouveau marché.

Ainsi qu'indiqué précédemment, la loi de 1975 avait déjà posé les bases de responsabilisation des producteurs, en prévoyant qu'il « peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs des produits de pourvoir ou de contribuer à l'élimination des déchets qui en proviennent », en vertu du principe du pollueur-payeur.

La hausse constante des quantités de déchets collectés par les collectivités territoriales, et l'attention croissante portée aux risques sanitaires de certains flux de déchets ont incité à l'industrialisation progressive du traitement des déchets et à la mise en oeuvre de nouveaux instruments.

La réflexion au niveau européen a conduit à l'adoption de deux directives, en 1991 et 1994, pour prendre en charge les flux de piles et accumulateurs et les flux de déchets d'emballages. Ce sont les premières filières REP dont la création a été imposée par l'Union européenne.

La directive cadre déchets 2008/98/CE du 19 novembre 2008 a étendu ce mode de gestion par filière à d'autres flux de déchets. L'article 8 de la directive, « régime de responsabilité élargie des producteurs », prévoit que les États-membres puissent prendre des mesures législatives pour que les producteurs de certains produits soient soumis à une filière REP. Une condition est imposée aux États pour le lancement de nouvelles filières : s'assurer « de la faisabilité technique et de la viabilité économique, ainsi que des incidences globales sur l'environnement et la santé humaine, et des incidences sociales, tout en respectant la nécessité d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur ».

En France, cette directive a été transposée par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010. Elle crée l'article L. 541-10 du code de l'environnement, qui définit les obligations des producteurs dans le cadre d'une filière REP :

« En application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la gestion des déchets qui en proviennent. »

Les producteurs ont trois options pour s'acquitter de leurs nouvelles obligations :


· mettre en place un système individuel de collecte et de traitement des déchets issus de la consommation de leurs produits ;


· mutualiser les coûts de collecte et de traitement des déchets au sein d'une entité, qui agit comme mandataire pour les producteurs, mais à laquelle la responsabilité de la REP n'est pas transférée ;


· adhérer à un éco-organisme, organisme privé à but non lucratif, auquel ils versent une contribution financière en échange du transfert de l'obligation de traitement de leurs déchets.

Deux types d'éco-organismes doivent être distingués : les éco-organismes financiers et les éco-organismes opérationnels.

Les éco-organismes financiers perçoivent une contribution auprès des producteurs, et la reversent en partie aux collectivités territoriales, qui continuent d'assurer la collecte, le tri et le traitement des déchets.

Les éco-organismes opérationnels prennent en charge eux-mêmes la collecte et le traitement, en passant directement des appels d'offres auprès de prestataires.

Un contrôle est exercé par l'État. Les autorités doivent approuver les systèmes individuels mis en place. De la même manière, les éco-organismes sont agréés par l'État, pour une durée maximale de six ans renouvelable, et doivent respecter un cahier des charges strict fixé par arrêté interministériel.

En vue d'inciter à l'écoconception des produits par les producteurs, les contributions versées aux éco-organismes peuvent être modulées si la conception des produits tient compte de leur impact sur l'environnement en fin de vie et favorise leur valorisation finale.

L'article L. 541-10 du code de l'environnement fixe les sanctions encourues en cas de non-respect par le producteur de ses obligations en matière de REP.

ARTICLE L. 541-10 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

I.- La fabrication, la détention en vue de la vente, la mise en vente, la vente et la mise à la disposition de l'utilisateur, sous quelque forme que ce soit, de produits générateurs de déchets peuvent être réglementées en vue de faciliter la gestion desdits déchets ou, en cas de nécessité, interdites.

II.- En application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la gestion des déchets qui en proviennent.

Les producteurs, importateurs et distributeurs, auxquels l'obligation susvisée est imposée par les dispositions de la présente section et sous réserve desdites dispositions, s'acquittent de leur obligation en mettant en place des systèmes individuels de collecte et de traitement des déchets issus de leurs produits ou en mettant en place collectivement des éco-organismes, organismes auxquels ils versent une contribution financière et transfèrent leur obligation et dont ils assurent la gouvernance. Un producteur, un importateur ou un distributeur qui a mis en place un système individuel de collecte et de traitement des déchets approuvé ou un éco-organisme agréé, lorsqu'il pourvoit à la gestion des déchets en application du II du présent article, est détenteur de ces déchets au sens du présent chapitre.

Les systèmes individuels qui sont approuvés par l'État le sont pour une durée maximale de six ans renouvelable, si les producteurs, importateurs ou distributeurs qui les mettent en place établissent qu'ils disposent des capacités techniques et financières pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté interministériel.

Les éco-organismes qui sont agréés par l'État le sont pour une durée maximale de six ans renouvelable s'ils établissent qu'ils disposent des capacités techniques et financières pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté interministériel.

Les cahiers des charges des éco-organismes prévoient notamment :

1° Les missions de ces organismes ;

2° Que les contributions perçues par ceux-ci et les produits financiers qu'elles génèrent sont utilisés dans leur intégralité pour ces missions ;

3° Que les éco-organismes ne poursuivent pas de but lucratif pour ces missions.

Seize filières existent aujourd'hui en France, dont quatre viennent d'être lancées récemment. Leur création a répondu dans certains cas à une obligation imposée par la réglementation européenne, comme pour les déchets d'équipements électriques et électroniques. Dans d'autres, la création d'une filière a été la solution retenue par la France pour mettre en oeuvre des directives ou règlements communautaires qui n'imposaient pas nécessairement le recours à la REP. C'est le cas des emballages ménagers. La France a, enfin, parfois décidé unilatéralement de la création de filières REP, comme pour les textiles ou pour les pneumatiques. Elle est aujourd'hui le pays d'Europe ayant lancé le plus de filières REP.

FILIÈRES REP EXISTANTES EN NOVEMBRE 2013

Type de produit

Cadre réglementaire /

volontaire

Produits concernés

par la filière REP

Nom des éco-organisme ou

des organisations mutualisées

Emballages

Directive 94/62/CE modifiée du 20 décembre 1994

Directive 2004/12/CE du 11 février 2004

Loi 2009-967 - Grenelle I - du 3 août 2009, article 46

Loi 2010-788 - Grenelle II - du 12 juillet 2010, article 197 & 199

Décret 92-377 modifié du 1er avril 1992

Décret 96-1008 modifié du 18 novembre 1996

Décret 98-638 du 20 juillet 1998

Emballages ménagers

Eco-Emballages

Adelphe

Cyclamed

Piles et accumulateurs

Directive 2006/66/CE du 6 septembre 2006

Décret 2009-1139 du 22 septembre 2009

Piles et accumulateurs (portables, automobiles et industriels)

Pour les piles et accumulateurs portables : Corepile et Screlec.

Pas d'éco-organisme agréé à ce jour pour les piles et accumulateurs automobiles

Équipements électriques et électroniques (EEE)

Directive 2002/96/CE du 27 janvier 2003

Directive 2008/34/CE du 11 mars 2008

Directive 2002/95/CE du 27 janvier 2003

Directive 2003/108/CE du 8 décembre 2003

Décret 2005-829 du 20 juillet 2005

Décret 2005-1472 du 29 novembre 2005

Équipements électriques et électroniques ménagers et professionnels

Eco-systèmes

Récylum

Ecologic

ERP

OCAD3E (organisme coordonnateur agréé)

Véhicules hors d'usage (VHU)

Directive 2000/53/CE du 18 septembre 2000 complétée par plusieurs décisions

Décret 2003-727 du 1er août 2003

Décret 2011-153 du 4 février 2011

Véhicules des particuliers et des professionnels

Pas d'éco-organisme mais plus de 1 551 centres VHU agréés et 60 broyeurs agréés

Médicaments

Directive 2004/27/CE du 31 mars 2004

Loi 2007-248 du 26 février 2007

Loi 2008-337 du 15 avril 2008

Décret 2009-718 du 17 juin 2009

Médicaments non utilisés (MNU) des particuliers

Cyclamed

Fluides frigorigènes fluorés

Protocole de Montréal du 16 septembre 1987

Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997

Règlement communautaire 842/2006 du 17 mai 2006

Règlement communautaire 1005/2009 du 16 septembre 2009

Décret 2007-737 du 7 mai 2007

Fluides frigorigènes des professionnels et des particuliers

Pas d'éco-organisme mais 28 345 opérateurs détenteurs d'une attestation de capacité à la date du 31 mars 2011

Lubrifiants

Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008

Décret 79-981 du 21 novembre 1979

Huiles minérales ou synthétiques

Pas d'éco-organisme mais système de financement géré par l'ADEME

Pneumatiques

Directive 99/31/CE du 26 avril 1999

Loi 2010-788 - Grenelle II - du 12 juillet 2010, article 205

Décret 2002-1563

du 24 décembre 2002

Pneumatiques ménagers et professionnels exceptés ceux équipant les cycles et les cyclomoteurs

2 organisations mutualisées sans agrément : Aliapur et GIER FRP

Textiles

Loi 2006-1666 du 21 décembre 2006, article 69

Décret 2008-602 du

25 juin 2008

Textiles d'habillement, linge de maison et chaussures (TLC)

Eco-TLC

Papiers graphiques

Loi 2003-1312 du 30 décembre 2003, article 20

Décret 2008-1298 du 10 décembre 2008

Décret 2010-945 du

24 août 2010

Imprimés papier ménagers et assimilés et papiers destinés à être imprimés

Ecofolio

Produits issus de l'agro-fourniture

Volontaire

Emballages vides de produits phytopharmaceutiques (EVPP), produits phytopharmaceutiques non utilisables (PPNU), emballages vides de produits fertilisants (EVPF), emballages vides de semences et plants (EVSP), films agricoles usagés (FAU), emballages vides de produits hygiéniques utilisés en élevage laitier (EVPHEL)

ADIVALOR

Déchets d'activités de soin à risques infectieux

Loi 2009-967 - Grenelle I - du 3 août 2009, article 46

Loi 2010-788- Grenelle II- du 12 juillet 2010, article 187

Décret 2010-1263 du 22 octobre 2010

Décret 2011-763 du 28 juin 2011

Déchets d'activités de soin à risques infectieux (DASRI) perforants générés par les patients en auto-traitement

DASTRI

Déchets diffus spécifiques ménagers

Loi 2009-967 - Grenelle I - du 3 août 2009, article 46

Loi 2010-788 - Grenelle II - du 12 juillet 2010, article 198

Décret 2012-13 du 4 janvier 2012

Déchets diffus spécifiques (DDS) issus de produits chimiques conditionnés pour la vente au détail : déchets pâteux (peintures, vernis, colles), composés acides et basiques, solvants, produits phyto-pharmaceutiques

Eco-DDS

Ameublement

Loi 2009-967 - Grenelle I - du 3 août 2009, article 46

Loi 2010-788 - Grenelle II - du 12 juillet 2010, article 200

Loi 2010-1657 du 29 décembre 2010, article 28

Déchets d'éléments d'ameublement (DEA) ménagers et professionnels

Eco-mobilier (éléments ménagers) et Valdelia (éléments professionnels)

Bouteilles de gaz rechargeable

Loi 2010-788 - Grenelle II - du 12 juillet 2010, article 193

Décret 2012-1538 du 28 décembre 2012

Bouteilles de gaz destinées à un usage individuel

Pas d'éco-organisme

Cartouches d'impression bureautique

Accord-cadre entre le Ministère de l'Environnement et les professionnels de la bureautique du 22 novembre 2011

Cartouches d'impression bureautiques des particuliers et des professionnels

Pas d'éco-organisme

LE DÉCRET N° 92-377 DU 1ER AVRIL 1992 ET LA CRÉATION D'ECO-EMBALLAGES

Le décret du 1er avril 1992 régit l'élimination « des déchets résultant de l'abandon des emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les ménages ». L'emballage est défini comme « tout forme de contenants ou de supports destinés à contenir un produit, en faciliter le transport ou la présentation à la vente ».

Le décret impose aux entreprises de pourvoir à l'élimination de leurs déchets d'emballages. Ainsi, « tout producteur, tout importateur, dont les produits sont commercialisés dans des emballages [...] ou, si le producteur ou l'importateur ne peuvent être identifiés, la personne responsable de la première mise sur le marché de ces produits, est tenu de contribuer ou de pourvoir à l'élimination de l'ensemble de ses déchets d'emballage, dans le respect des dispositions de articles L. 373-2 à L. 373-5 du code des communes ».

Les entreprises peuvent procéder à l'élimination de leurs déchets par elles-mêmes ou peuvent les faire prendre en charge par un organisme agréé.

Le choix a été fait de recourir à un éco-organisme : le premier éco-organisme français, Eco-Emballages, s'est constitué le 5 août 1992, et a été agréé par l'État le 12 novembre 1992. Il s'agit donc de l'éco-organisme sur lequel nous disposons aujourd'hui du recul le plus important. Son objectif à l'origine a été de favoriser la mise en place d'une collecte sélective des déchets pour valoriser les emballages et encourager des mesures de réduction de ces derniers.

L'agrément est accordé pour une durée de 6 ans renouvelable. De manière à être agréé, l'organisme doit satisfaire à un cahier des charges. Celui-ci indique les contributions financières fixées pour les entreprises dont il assure l'élimination des déchets. Il mentionne les prescriptions techniques auxquelles devront satisfaire les emballages usagés lorsque l'organisme agréé passera des accords avec les fabricants d'emballages. Il fixe, enfin, les bases des versements opérés par l'organisme agréé pour assurer aux collectivités territoriales le remboursement du surcoût éventuel résultant du tri des déchets. La solution retenue a en effet été de créer un éco-organisme financier. L'éco-organisme ne réalise pas lui-même les opérations de collecte et de traitement du flux de déchets dont il est responsable, mais prend en charge financièrement ces opérations exécutées par les collectivités territoriales.

L'organisme agréé rend compte en communicant annuellement au ministre chargé de l'industrie, au ministre chargé de l'environnement et à l'ADEME un rapport d'activité détaillant les résultats obtenus en matière de collecte et de valorisation des déchets.

b) Une accélération avec les lois Grenelle et de nouveaux objectifs pour la politique des déchets

Les lois Grenelle ont permis une accélération dans le développement des filières REP, et une redéfinition des objectifs de la politique des déchets.

La loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 3 août 2009, dite Grenelle I, fixe des objectifs en matière de réduction de production de déchets et de taux de valorisation matière et organique.

Ces objectifs, fixés à l'article 46, sont ambitieux :


· réduire de 7 % la production de déchets ménagers par habitant d'ici 2014 ;


· augmenter le recyclage matière et organique des déchets pour atteindre un taux de valorisation de 35 % en 2012 et de 45 % en 2015, contre 24 % en 2004, le taux de valorisation étant porté à 75 % dès 2012 pour les emballages ménagers.

Concernant les filières REP, l'article 46 prévoit que l'État met en oeuvre un dispositif complet associant :

« Un cadre réglementaire, économique et organisationnel permettant d'améliorer la gestion de certains flux de déchets, notamment par le développement de collectes sélectives et de filières appropriées : les déchets d'activités de soins à risques infectieux des ménages, les déchets du secteur du bâtiment et des travaux publics, les déchets organiques, les déchets dangereux diffus des ménages et assimilés, les déchets encombrants issus de l'ameublement et du bricolage et les déchets d'équipements électriques et électroniques des ménages sont concernés en premier lieu ; dans le cas particulier des emballages, le financement par les contributeurs sera étendu aux emballages ménagers consommés hors foyer et la couverture des coûts de collecte, de tri et de traitement sera portée à 80 % des coûts nets de référence d'un service de collecte et de tri optimisé, dans l'agrément de l'éco-organisme compétent à l'occasion de son renouvellement fin 2010, pour prendre effet au plus tard fin 2012 et les contributions financières des industriels aux éco-organismes seront modulées en fonction des critères d'écoconception ; la signalétique et les consignes de tri seront progressivement harmonisées, une instance de médiation et d'harmonisation des filières agréées de collecte sélective et de traitement des déchets sera créée ; en outre, un censeur d'État assistera aux réunions du conseil d'administration des éco-organismes agréés et pourra demander communication de tout document lié à la gestion financière de l'éco-organisme ; tout éco-organisme ne pourra procéder qu'à des placements financiers sécurisés dans des conditions validées par le conseil d'administration après information du censeur d'État ».

Ces objectifs s'appuient sur ceux définis pour 2020 par la directive cadre déchets de 2008 précitée. La directive fixe la cible de 50 % de recyclage des déchets ménagers et assimilés en Europe d'ici 2020, et impose aux États membres de mettre en place des programmes nationaux de prévention.

Une hiérarchie à cinq niveaux est établie en matière de gestion des déchets. Il convient de privilégier, par ordre de priorité :


· la prévention ;


· le réemploi ;


· le recyclage ;


· l'incinération si son niveau de rendement est supérieur 60 % ;


· l'élimination, en dernier recours, par incinération ou mise en décharge.

Ces textes successifs ont conduit à une accélération significative des créations de filières REP. Pas moins de cinq nouvelles filières ont été lancées depuis 2009, soit un tiers du nombre total de filières créées depuis le début des années 1990. Il s'agit des REP concernant les fluides frigorigènes fluorés, l'ameublement, les déchets diffus spécifiques ménagers, les déchets d'activités de soins à risque infectieux, et les bouteilles de gaz rechargeables.

Cette accélération du mouvement de créations a conduit à des prises en charge et des transferts de responsabilité très variables en fonction des filières et des gisements de déchets. Un premier bilan s'impose.


* 1 Loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération de matériaux