B. UN BILAN MITIGÉ EN FONCTION DES FILIÈRES
Partant de ce constat, vos rapporteures ont souhaité se pencher sur les modulations d'éco-contributions opérées dans un certain nombre de filières. La conclusion est celle d' une grande variété de résultats . Les difficultés rencontrées par les producteurs varient significativement en fonction des flux de déchets et des spécificités des filières. Dans tous les cas, il est évident que la modulation de l'éco-contribution ne peut être qu'un outil parmi d'autres pour encourager l'écoconception.
L'analyse ne portera, par souci de clarté, que sur quelques exemples de REP : les emballages, les déchets électriques et électroniques, et le papier. Ces filières ont été retenues soit parce que les modulations y sont les plus abouties, soit parce que l'on dispose d'un certain recul sur les résultats.
Le bilan qui en ressort est fortement mitigé. Les résultats varient du fait de difficultés à établir les critères d'écoconception, mais aussi en fonction du taux de collecte des produits, des caractéristiques du marché sur lequel le bien est vendu, ou encore du poids de l'éco-contribution par rapport au coût total du produit.
1. Les modulations des contributions dans la filière emballages
a) Les débats ayant eu lieu lors du dernier agrément d'Eco-Emballages
En 2010, à l'occasion du réexamen de l'agrément d'Eco-Emballages, de nombreux débats ont eu lieu. Les associations Amorce, le Cercle National du Recyclage ainsi que France Nature Environnement ont en effet demandé à la ministre chargée de l'environnement de ne pas valider la demande d'agrément. Était en cause le non-respect des orientations du Grenelle en matière de prévention, de recyclage et de financement des déchets d'emballages. Amorce regrettait en particulier que plus de la moitié du coût de gestion des déchets d'emballages soit laissé à la charge des contribuables locaux. Les procédures de concertation employées ont en outre été largement critiquées.
Pour France Nature Environnement, les engagements de l'éco-organisme en matière de prévention n'étaient pas assez ambitieux. FNE souhaitait notamment que l'agrément soit conditionné à la mise en place d'une plate-forme écoconception par Eco-Emballages 5 ( * ) , d'éco-contributions incitant à la prévention grâce à des pénalités pour le suremballage et les emballages surdimensionnés, et plus largement d'une stratégie axée sur l'écoconception auprès des entreprises adhérentes.
b) Un barème largement modulé en fonction de critères d'écoconception
Qu'en est-il du barème d'Eco-Emballages et de l'écoconception trois ans après ces débats ?
Les emballages ménagers représentent un gisement conséquent . Selon les chiffres d'Eco-Emballages, le gisement contribuant au recyclage représentait 4,762 millions de tonnes en 2012 6 ( * ) . Les déchets d'emballages se caractérisent par leur faible volume individuel et par leur toxicité limitée pour l'environnement.
Les modulations d'éco-contributions ont très tôt été orientées vers le poids des matériaux des emballages, pour inciter à l'allègement et diminuer ainsi l'impact environnemental.
Le barème actuel comprend, pour l'entreprise, une contribution au poids et une contribution à l'unité 7 ( * ) . La contribution au poids est déterminée pour chaque type de matériau (acier, aluminium, papier-carton, plastique, verre). La contribution à l'unité est appliquée à chaque élément d'emballage qui peut être séparé de l'emballage principal.
L'utilisation de matériaux recyclés est prise en compte. Les emballages en papier-carton intégrant des matières secondaires recyclées voient leur contribution au poids diminuée de 10 % si plus de 50 % du poids total de l'emballage est en matière recyclée. Lorsque l'utilisation de matériaux recyclés induit un alourdissement de l'emballage, une décote est pratiquée.
Le principal progrès des derniers agréments a été de développer un critère pour les emballages perturbateurs du recyclage . Ainsi, une majoration de 50 % de la contribution totale est appliquée, pour tenir compte de la dégradation induite dans la qualité du produit à recycler. Sont par exemple concernés par ce malus :
• les emballages en verre avec un bouchon en porcelaine ou en céramique ;
• les emballages en papier-carton « armé » ;
• les bouteilles dont le matériau majoritaire est le PET et contenant de l'aluminium, du PVC ou du silicone.
Enfin, une majoration de 100 % de la contribution totale est appliquée aux emballages non valorisables comme le grès, la porcelaine, ou encore la céramique.
A l'inverse, le barème prévoit un bonus de 8 % pour un certain nombre d'actions de sensibilisation au geste de tri . En bénéficient notamment les produits dont l'emballage est porteur d'un message de sensibilisation répondant aux normes définies par Eco-Emballages.
Un bonus de 8 % est également prévu pour les actions de réduction à la source :
• réduction de poids à matériaux équivalents ;
• réduction du volume, à fonctionnalité équivalente, par exemple en concentrant davantage le produit ;
• mise en oeuvre de systèmes de recharges.
Ce bonus n'était que de 3 % pour 2013, il a donc été majoré lors de la dernière définition du barème.
c) Un bilan globalement positif
Le taux de recyclage atteint en 2012 pour les emballages était de 67 %, contre 66 % en 2011. Cela représente 3,187 millions de tonnes recyclées en 2012, contre 3,1 millions de tonnes en 2011. La cible de recyclage fixée par le Grenelle était de 75 %. Il a été indiqué à vos rapporteures par les représentants d'Eco-Emballages en audition qu'elle ne serait pas atteinte avant 2020.
Entre 2007 et 2012, grâce à un travail en amont, Eco-Emballages évalue à 100 000 tonnes d'emballages les quantités évitées. Le tonnage d'emballages ménagers par an et par habitant est passé de 84 kg en 1997 à 76 kg en 2009.
En matière d'emballages, les modulations d'éco-contributions peuvent avoir une réelle influence sur l'écoconception. Pour certains contributeurs, la contribution à Eco-Emballages, le point vert, peut représenter jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires 8 ( * ) . On comprend bien dès lors l'intérêt pour la plupart des metteurs sur le marché d'éviter les malus prévus par le barème.
Quelques exemples de nettes réussites en matière d'écoconception peuvent être soulignés. Concernant les bouteilles en PET 9 ( * ) , il y a quelques années, les bouteilles elles-mêmes étaient en PET, mais les bouchons étaient en PE 10 ( * ) , et les étiquettes en PVC 11 ( * ) . Grâce aux modulations des éco-contributions permises par la REP emballages, les étiquettes sont désormais en PE.
Il reste toutefois une large marge de progression , notamment en matière de prévention et de réduction à la source.
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ECO-EMBALLAGES ET SA GESTION FINANCIÈRE La gestion financière d'Eco-Emballages a été fortement critiquée en 2008 lorsque le conseil d'administration a révélé qu'une partie de l'argent destiné à revenir aux collectivités locales pour le financement du traitement des déchets d'emballages avait été placé sur des produits à risques dans des paradis fiscaux. Le modèle d'Eco-Emballages génère de la trésorerie : l'éco-organisme est payé à soixante jours par les entreprises qui lui versent leur contribution. Il finance ensuite au cas par cas les collectivités territoriales, avec une facturation souvent lente. Il y a ainsi chaque année environ soixante millions d'euros d'excédent. Cet excédent n'est pas un bénéfice, mais bien une provision pour charge à venir. Cette somme retourne en intégralité aux collectivités. Depuis le scandale de 2008, une charte de trésorerie interdit tout investissement à risque. Un censeur d'État contrôle en outre la gestion financière de chaque éco-organisme. |
2. Les modulations dans la filière DEEE
a) Un cadre européen contraignant
Les modulations des éco-contributions en fonction de critères fondés sur l'écoconception sont plus difficiles à mettre en oeuvre dans la REP concernant les déchets d'équipements électriques et électroniques.
Des indicateurs d'écoconception et des outils pour mesurer ces indicateurs ont été développés par certaines entreprises. Dans le domaine des équipements électriques et électroniques, la démarche de conception des équipements est le plus souvent mondiale et le fait de grands groupes. Ainsi, de grandes entreprises ont mis en place des politiques d'écoconception pour limiter notamment leur utilisation des matières premières, par motivation économique essentiellement.
Au-delà des initiatives individuelles existantes, la réglementation européenne encadre l'écoconception. La directive sur la limitation des substances dangereuses, dite RoHS, interdit l'utilisation de certaines substances dangereuses ; la directive « energy-using products », ou directive-cadre relative à l'écoconception, dite EUP, encadre la consommation d'énergie de ces équipements. En matière de fin de vie, un des objectifs de la réglementation est de contraindre les producteurs à faire des efforts individuels de prévention de la production de déchets et d'écoconception des biens mis sur le marché.
Les arrêtés d'agrément des éco-organismes prévoient ainsi que « le titulaire [de l'agrément] engagera des actions visant à promouvoir la prévention de la production de déchets, dès le stade de la conception des produits. Il favorisera à ce titre les efforts d'écoconception des produits notamment en termes de réduction des substances dangereuses contenues, de facilitation de leur réparation ultérieure ou d'augmentation du potentiel de recyclage ou de valorisation des matériaux qui les composent. À terme, le montant de la contribution que les producteurs verseront au titulaire sera modulé en fonction de ces efforts, sur la base de critères préalablement établis » .
Au sein de la filière DEEE française, la réflexion sur le dispositif d'incitation à l'écoconception par la modulation des barèmes de contribution s'est réalisée au sein de l'OCAD3E 12 ( * ) , structure de coordination entre les différents éco-organismes de la filière. De cette manière, la démarche, qui a un impact sur l'ensemble des producteurs, quel que soit l'éco-organisme auquel ils ont adhéré, peut être menée équitablement et objectivement.
Des études ont été réalisées pour faire le bilan des données disponibles sur les caractéristiques des équipements qui ont une influence sur la fin de vie des produits et leurs coûts de traitement. Plusieurs exigences ont été mises en avant concernant les critères de modulation : ils doivent, entre autres, être simples à déclarer et à mesurer, faciles à contrôler, ne pas induire de transfert de pollution à un autre stade du cycle de vie du produit, et diminuer les coûts d'élimination.
b) Les critères d'écoconception dans les barèmes Eco-Systèmes et Récylum
Dans ce cadre, vos rapporteures se sont penchées sur les barèmes de deux éco-organismes en particulier : Eco-Systèmes et Récylum.
•Les modulations de barème chez
Eco-Systèmes
Ainsi qu'il a été indiqué à vos rapporteures en audition, le barème s'organise autour de neuf catégories de produits : les gros appareils ménagers, les petits appareils ménagers, les équipements informatiques et de télécommunications, le matériel grand public, les outils électriques et électroniques, les jouets, équipements de loisirs et de sport, les dispositifs médicaux, les instruments de contrôle et de surveillance, et les distributeurs automatiques. Pour chaque catégorie est défini un montant d'éco-participation.
Au sein de chaque catégorie, des modulations sont opérées en fonction de critères d'écoconception. Les principaux critères concernent la présence ou non de retardateurs de flammes bromés, la présence de lampes contenant du mercure dans les écrans, ou encore l'existence ou non d'un chargeur universel pour les téléphones mobiles.
Ce sont donc des critères de durée de vie du produit, de qualité de la recyclabilité, et de présence de matières dangereuses .
Le système de REP opérationnelle implique qu'Eco-Systèmes soutienne les collectivités territoriales pour la collecte, mais fasse ensuite appel à ses propres prestataires pour la récupération et le traitement des déchets. Selon l'éco-organisme, cette organisation permet de connaître véritablement le traitement de son gisement de déchets, et de faire ainsi remonter des observations concernant l'écoconception aux entreprises adhérentes.
•Les modulations de barème chez
Récylum
Cet éco-organisme est responsable de la collecte des lampes, ainsi que des DEEE professionnels.
Une modulation des contributions est prévue pour les lampes en fonction de critères d'écoconception . Le barème distingue entre les lampes standard, qui comprennent les tubes fluorescents, les lampes fluocompactes et autres, d'une part, les lampes à LED, d'autre part. Les lampes à LED bénéficient d'une éco-contribution réduite compte tenu de leur longévité, de l'absence de substance dangereuse, et de leur faible consommation énergétique.
c) Un bilan plus mitigé
Eco-Systèmes a collecté en 2012 près de 334 000 tonnes de DEEE, soit 37,5 millions d'appareils usagés. L'objectif de collecte est de 10 kg/hab/an en 2014. Nous sommes aujourd'hui à 7 kg/hab/an collectés.
La filière DEEE met en lumière certaines limites des modulations d'éco-contributions en fonction de critères d'écoconception.
La modulation des éco-contributions ne peut avoir un effet que si elle constitue un signal-prix significatif pour le fabricant. Sur les produits considérés, la modulation ne représente que quelques centimes, sur une éco-contribution qui représente elle-même seulement quelques euros par rapport à des appareils coûtant eux des dizaines ou des centaines d'euros. L'incitation s'en trouve fortement limitée.
De la même manière, les critères d'écoconception sont difficiles à établir dans cette filière. Il y a souvent des contradictions entre les objectifs d'écoconception concernant la fin de vie, et le reste des phases du cycle de vie du produit. Un produit peu recyclable peut par exemple être un produit vertueux par ailleurs en termes de consommation d'énergie. La complexité et la multiplicité des objectifs, parfois concurrents, incitent les entreprises à faire des arbitrages, pas toujours optimaux en termes environnementaux.
Enfin, la filière DEEE se heurte à la limite de l'initiative purement française. Les modulations des éco-contributions appliquées en France ne sont pas incitatives sur un produit vendu partout dans le monde. L'Europe devrait engager un travail d'harmonisation si l'on veut, à terme, encourager l'écoconception par ce moyen.
3. Les modulations dans la REP papier
a) Le barème éco-différencié
Un barème existait auparavant à la tonne de papier, d'où une première incitation à la réduction des tonnages.
Ecofolio met en place, à compter de 2014, un barème éco-différencié pour la filière papier. Plusieurs critères sont pris en compte.
Le premier critère est le poids. Les metteurs sur le marché ayant émis moins de cinq tonnes ne sont pas tenus d'effectuer une déclaration auprès de l'éco-organisme. Au-dessus de ce seuil, l'éco-contribution est fixée à 50 euros HT par tonne.
Le deuxième critère est celui des fibres responsables. Si le papier est fabriqué à partir de fibre recyclé à plus de 50 %, un bonus de 10 % est appliqué. Pour les papiers non éligibles à ce bonus recyclé, il sera nécessaire de déclarer si les fibres sont issues de forêts gérées durablement (éco-label européen). Si tel n'est pas le cas, un malus de 5 % sera appliqué.
Enfin, un dernier critère, de recyclabilité, est prévu. Différents éléments perturbateurs peuvent intervenir dans la composition des papiers. Ils peuvent être de quatre types : teinte de la fibre, encres, colles, éléments non fibreux. Un malus de 5 % sera là encore appliqué, pour chaque élément perturbateur.
La limite maximale est fixée à trois malus par produit.
b) Des résultats positifs
Le taux de recyclage constaté en 2012 était de 47 %. C'est peu, d'autant que l'objectif pour 2018 est de 60 %. Ce taux a toutefois progressé de 14 % entre 2006 et 2012. La filière souffre, ainsi qu'indiqué précédemment, de certaines exemptions, notamment pour les déchets de papiers issus de la presse ou encore des documents officiels.
La part du gisement de papiers contenant des éléments perturbateurs est aujourd'hui estimée à 25 %, l'objectif étant de la ramener à 15 % d'ici 2018, grâce aux malus appliqués aux papiers contenant de tels éléments perturbateurs.
Des résultats ont déjà été obtenus en termes d'écoconception, par exemple concernant le grammage du papier : il a diminué de 15 % pour les prospectus publicitaires depuis la création d'Ecofolio il y a six ans.
De la même manière que pour les emballages, et contrairement aux déchets d'équipements électriques et électroniques, les critères sont plus simples à établir dans cette filière. Un travail sur l'écoconception a d'ailleurs été mené de longue date par Ecofolio, en particulier sur la problématique du désencrage. Au sein de l'éco-organisme, il existe un comité de suivi des produits perturbateurs du recyclage. Cette problématique est en effet cruciale si l'éco-organisme veut espérer atteindre les objectifs très ambitieux de taux de recyclage qui lui ont été assignés à échéance 2018.
* 5 « FNE vote contre l'agrément... et pour la réduction des emballages ! », France Nature Environnement, communiqué de presse, 7 décembre 2010.
* 6 « Tri et recyclage des emballages. Tout ce qui doit contribuer à l'économie circulaire pour les 20 ans à venir », Rapport annuel Eco-Emballages 2012.
* 7 Le barème est consultable au lien suivant : http://www.ecoemballages.fr/entreprises/le-tarif-point-vert/bareme-2014
* 8 Audition Eco-Emballages, mercredi 29 mai 2013.
* 9 Polytéréphtalate d'éthylène
* 10 Polyéthylène
* 11 Polychlorure de vinyle
* 12 Organisme Coordonnateur Agréé pour les DEEE