2. Trois décennies de tâtonnements infructueux
a) L'approche géographique : les directives territoriales d'aménagement et les schémas interrégionaux du littoral
Deux instruments ont été créés pour permettre une déclinaison de la loi Littoral à l'échelle géographique. Mais en s'appuyant sur des périmètres pertinents, ils conduisent à sacrifier le caractère opérationnel de leur gouvernance, ce qui apparaît dès lors comme la principale cause de leur échec.
(1) Les directives territoriales d'aménagement
Prenant acte de l'inexistence des prescriptions régionales, l'État s'est appuyé sur les directives territoriales d'aménagement (DTA), introduites par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (dite loi Pasqua). Les DTA ne sont pas un instrument spécifique au littoral. Concrètement, il s'agit de prescriptions particulières à certaines parties du territoire, élaborées dans le cadre d'un article L. 111-1-1 fortement remanié.
La référence à l'échelon régional est en effet supprimée : les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'État et à son initiative . Leur portée juridique est en revanche inchangée : les DTA sont opposables aux documents d'urbanisme de rang inférieur (SCoT, PLU) et peuvent préciser les modalités d'application de la loi Littoral. A ce sujet, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs précisé, dans sa décision n° 94-358 DC du 29 janvier 1995, que « si les directives territoriales d'aménagement peuvent comporter des adaptations à des particularités géographiques locales, celles-ci qui ne concernent, selon les termes de la loi que «les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme» ne peuvent conduire à méconnaître les dispositions de ces dernières ».
Sous cette réserve, les DTA font écran à l'application directe des lois Littoral et Montagne , tant à l'égard des actes réglementaires qu'à l'égard des actes individuels. Les dispositions législatives peuvent toujours être invoquées par la voie de l'exception d'illégalité, mais ce moyen n'est pas d'ordre public. Autrement dit, il relève de la seule initiative d'un requérant, et non du juge lui-même.
Ce dispositif n'a pas connu le succès escompté . Seulement six DTA ont été adoptées sur l'ensemble du territoire, dont quatre DTA « littorales » : Alpes-Maritimes (décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003), Bouches-du-Rhône (décret n° 2007-779 du 10 mai 2007), estuaire de la Loire (décret n° 2006-884 du 17 juillet 2006) et estuaire de la Seine (décret n° 2006-834 du 10 juillet 2006).
Leur élaboration a été l'occasion de réflexions élargies , dans une logique d'arbitrage souvent difficile entre développement et protection : sur les deux estuaires (Seine et Loire), la rencontre de richesses écologiques et de zones d'activité d'importance nationale, voire internationale, dans des espaces contigus est porteuse de conflits latents ; la zone côtière des Alpes maritimes est traversée par d'importants axes d'infrastructures et de transport entre Cannes et Nice ; dans les Bouches-du-Rhône, le développement de la métropole marseillaise est confronté au problème de la maîtrise de l'étalement urbain.
Cependant, aucune de ces DTA n'est allée jusqu'au bout de la logique en combinant une stratégie de développement et une interprétation des dispositions d'urbanisme de la loi Littoral. Elles se contentent d'identifier les espaces remarquables et les principales coupures d'urbanisation, mais n'abordent pas les sujets sensibles comment la délimitation des espaces proches du rivage ou le champ d'application géographique de la loi Littoral.
Seul le projet de DTA des Alpes du Nord a envisagé des modalités d'application précises de la loi Littoral autour des grands lacs de plus de 1 000 hectares compris dans son périmètre. En dépit d'une large concertation, il n'a cependant pas été approuvé.
Le développement des DTA s'est heurté à un problème de gouvernance . A l'heure de l'approfondissement de la décentralisation, ce dispositif entièrement placé sous la responsabilité de l'État n'a pas suscité l'adhésion des collectivités. A l'issue d'environ dix années d'une procédure complexe d'élaboration et de concertation, les quelques DTA adoptées se sont révélées obsolètes , la jurisprudence ayant évolué sur de nombreux points.
Prenant acte de ces difficultés, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi « Grenelle II ») a supprimé le régime des DTA pour leur substituer des directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD). Contrairement aux DTA, les DTADD ne sont pas directement opposables aux documents d'urbanisme de rang inférieur . Elles peuvent seulement le devenir par le biais d'une procédure de projet d'intérêt général (PIG), dans les conditions prévues à l'article L. 113-4 du code de l'urbanisme. Puisqu'elles n'ont plus de force prescriptive, la négociation des DTADD est moins difficile, mais leur portée réelle est plus réduite.
La seule exception à cet assouplissement est le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), actuellement en cours d'élaboration. A l'occasion de leur déplacement en Corse, vos rapporteurs ont pu apprécier la qualité du travail accompli par la Collectivité territoriale de Corse pour définir et préciser les concepts de la loi Littoral. L'adoption du PADDUC est certes suspendue à bien d'autres enjeux, qui dépassent le cadre de ce rapport. Néanmoins, il résulte de cette expérience que l'existence d'une structure de gouvernance locale, connue et maîtrisée par l'ensemble des acteurs du littoral, facilite le débat.
Pour éviter les écueils des DTA, la décentralisation de l'application de la loi Littoral doit s'appuyer sur une structure administrative existante plutôt que sur un périmètre ad hoc.
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LE PLAN D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE DE LA CORSE (PADDUC) Introduit par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, le PADDUC est un document destiné à cadrer l'aménagement du territoire sur l'île, en remplacement du schéma d'aménagement de la Corse (SAC) approuvé par décret en Conseil d'État du 7 février 1992. Le PADDUC « a les mêmes effets qu'une directive territoriale d'aménagement » : il peut ainsi préciser les modalités d'application des lois Littoral et Montagne, et s'impose aux documents d'urbanisme de rang inférieur ainsi qu'aux autorisations individuelles. Une particularité le distingue cependant : il n'est pas élaboré par l'État, mais par la Collectivité territoriale de Corse , aux termes de l'article premier de la loi, codifié à l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ainsi, le projet de PADDUC est préparé par l'Assemblée territoriale de Corse et adopté après avoir été soumis pour avis au Conseil économique, social et culturel de Corse, et au Conseil des sites. Il doit être validé par les conseillers à l'Assemblée de Corse, et soumis à enquête publique avant d'être approuvé par l'Assemblée de Corse. En pratique, les difficultés à réunir un consensus autour des orientations qu'il a déterminé ont conduit au retrait de son examen en séance, à l'Assemblée de Corse, le 15 juin 2009. Dès lors, les dispositions du SAC restent actuellement en vigueur. Pour faciliter son adoption, la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 relative au PADDUC a prévu un débat préalable d'orientation, des délais de consultation limités et une procédure de révision assouplie, tout en y intégrant les objectifs du Grenelle de l'environnement. Il n'a cependant toujours pas été approuvé. |
(2) Les schémas interrégionaux du littoral
Les schémas interrégionaux du littoral ont également été introduits par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (loi Pasqua) qui ajoute un article 40-A à la loi Littoral.
Directement inspirés des schémas interrégionaux de massif créés par la loi Montagne, ces schémas ont pour objectif de renforcer la dimension intercommunale d'aménagement du littoral en incitant les conseils régionaux de régions voisines à coordonner leurs politiques.
Ces documents de nature économique et à vocation prospective veillent à la cohérence des projets d'équipement et des actions ayant une incidence sur l'aménagement ou la protection du littoral. Ils ne s'imposent pas aux autres documents de planification.
En pratique, ils n'ont jamais été mis en chantier. Le manque d'appétence des collectivités pour ce type de schémas confirme que la gouvernance l'emporte sur la géographie dans la décentralisation de l'application de la loi Littoral : autrement dit, une gouvernance connue, même adossée à un périmètre moins pertinent, est préférable à un périmètre parfaitement adapté au bassin géographique du littoral mais nécessitant la création d'une nouvelle enceinte de concertation.
b) L'approche pragmatique : les schémas de cohérence territoriale
A défaut de directive territoriale d'aménagement, le schéma de cohérence (SCoT) constitue, à une échelle intercommunale, le document de planification territoriale adéquat pour mettre en oeuvre les dispositions de la loi Littoral. Cet outil permet de délimiter, à l'échelle d'un bassin de population, les coupures d'urbanisation et les espaces remarquables à protéger, ou encore d'apprécier la densité de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage.
En s'appuyant sur des retours d'expérience positifs, l'administration considère aujourd'hui que le SCoT est le seul document permettant de définir les modalités d'un aménagement équilibré sur le littoral. Elle met en avant son rôle intégrateur : le SCoT concilie des exigences contradictoires alors que les documents de rang supérieur sont généralement thématiques et correspondent à des politiques sectorielles.
L'administration souhaite ainsi profiter de la dynamique de « grenellisation » des SCoT pour y intégrer les notions de la loi Littoral. Vos rapporteurs considèrent également qu'il s'agit d'une opportunité à saisir et recommandent de rendre obligatoire, dans les SCoT littoraux, la traduction de l'ensemble des dispositions particulières au littoral : actuellement, le principe de compatibilité n'impose pas d'intégrer la totalité de ces notions dans les SCoT, d'où l'absence de certaines délimitations.
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LE SCOT INTÉGRATEUR Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) a été créé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) afin de gérer de manière décentralisée l'ensemble des contraintes et des conflits d'occupation de l'espace. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi Grenelle II) a érigé le SCoT comme l'unique document d'encadrement du plan local d'urbanisme (PLU) et de la carte communale . L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme en fixe les modalités et prévoit que le PLU doit être compatible avec le SCoT dans un délai de trois ans maximum. Il précise également que ce n'est qu'en l'absence de SCoT que les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec l'ensemble des documents de rang supérieur . Cette démarche, qualifiée de « SCoT intégrateur », n'est pas encore aboutie et des liens juridiques directs subsistent entre le PLU et d'autres documents de rang supérieur. En conséquence, le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), en cours de discussion, renforce les obligations de mise en compatibilité des PLU avec les SCoT et prévoit que tous ces documents devront être révisés avant le 1 er janvier 2017 pour intégrer l'ensemble des dispositions de la loi Grenelle II. |
Vos rapporteurs sont toutefois moins optimistes que l'administration sur le fait que l'achèvement de la couverture en SCoT permettra de résoudre l'ensemble des difficultés posées par la loi Littoral.
Le premier inconvénient du SCoT concerne son périmètre , qui peut être trop restreint pour permettre une vraie politique d'aménagement du littoral. La délimitation des coupures d'urbanisation et des espaces stratégiques à protéger requiert une vision d'ensemble qui dépasse les capacités d'un SCoT de 5 000 habitants, comme il en existe parfois. Dans de tels cas, le SCoT n'a pour seul effet que de reporter à un niveau supérieur les problèmes qui s'imposent au PLU, sans fournir les leviers qui permettraient d'y apporter une véritable réponse.
L'autre inconvénient majeur du SCoT est celui de sa portée juridique incertaine . Contrairement aux DTA et DTADD, le code de l'urbanisme est muet sur la vocation éventuelle du SCoT à préciser les notions de la loi Littoral. En d'autres termes, le juge administratif peut librement continuer à imposer son interprétation, en dépit des spécifications du SCoT. En ce qui concerne les DTA, la marge de manoeuvre du juge est plus étroite puisque ces directives ont un pouvoir « d'adaptation à des particularités géographiques locales » reconnu par le Conseil constitutionnel sur le fondement d'une habilitation législative explicite.
En pratique, le SCoT n'a connu pour le moment qu'un succès mitigé sur le littoral , en dépit d'un principe contraignant de constructibilité limitée. Au 1 er janvier 2013, sur 1212 communes littorales, seulement 546 sont couvertes par un SCOT et 5 par un schéma directeur en cours de révision. L'administration a engagé une démarche pédagogique pour favoriser la mise en conformité des SCOT littoraux avec les dispositions de la loi Littoral, en prévoyant notamment un accompagnement financier pour les SCoT ruraux et une mobilisation du réseau des DDTM, recommandée par l'audit de 2012. Vos rapporteurs saluent cet effort mais il est encore trop tôt pour en mesurer l'impact réel.
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LE PRINCIPE DE CONSTRUCTIBILITÉ LIMITÉE EN L'ABSENCE DE SCOT En instaurant les SCoT, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a également posé un principe de constructibilité limitée, qui auparavant n'existait qu'en l'absence de plan d'occupation des sols (POS). L'article L. 122-2 du code de l'urbanisme précise qu'en l'absence de SCoT, les communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants ou à moins de quinze kilomètres de la mer ne peuvent pas modifier ou réviser leur PLU en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone naturelle ou une nouvelle zone à urbaniser délimitée après le 1 er juillet 2002. Une dérogation peut être accordée par le préfet ou, jusqu'au 31 décembre 2016, par l'établissement public en charge du SCoT lorsqu'un schéma est en cours d'élaboration. L'objectif de cette « règle des quinze kilomètres » est de développer la couverture territoriale en SCoT, en réduisant les possibilités d'urbanisation nouvelle pour les collectivités qui ne sont pas couvertes par ce document. Pour en renforcer la portée, le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) prévoit son extension à l'élaboration des PLU et des cartes communales : en l'état actuel du droit, la règle des quinze kilomètres ne s'applique en effet qu'aux seules modifications de PLU existants. |
c) L'approche intégrée : les schémas de mise en valeur de la mer et les documents stratégiques de façade
Avec plus de la moitié de ses articles concernant l'eau, la loi Littoral a entendu dès le départ s'inscrire dans la perspective d'une gestion intégrée de l'interface terre-mer. Les dispositifs mis en place n'ont toutefois pas eu les effets escomptés, en raison de difficultés de gouvernance : l'articulation entre un domaine public maritime qui relève de la compétence de l'État et la gestion de l'urbanisme qui relève de la compétence des collectivités peine à s'imposer. La situation pourrait néanmoins évoluer rapidement, avec la mise en place d'une Stratégie nationale de la mer et du littoral (SNML).
(1) Les schémas de mise en valeur de la mer
Les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) ont été introduits par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État (loi Defferre) pour succéder aux schémas d'aptitude et d'utilisation de la mer (SAUM). Leur rôle a ensuite été renforcé par la loi Littoral. Ces documents définissent les conditions de compatibilité des usages sur une portion terre-mer : ils précisent et organisent la vocation des espaces concernés, arbitrent les conflits d'usages et proposent des mesures pour y remédier.
Élaborés par l'État , propriétaire et gestionnaire du domaine public maritime, ils lui permettent d'imposer des prescriptions, y compris sur les espaces terrestres attenants, dès lors qu'elles sont nécessaires à la préservation du milieu marin et littoral. Leur approbation par décret en Conseil d'État leur confère les mêmes effets juridiques qu'une DTA .
En pratique, l'État peine à élaborer ces schémas. Seulement quatre d'entre eux ont été approuvés sur les onze projetés : le bassin de Thau (1995), le bassin d'Arcachon (2004), le golfe du Morbihan (2006) et le Trégor-Goëlo (2007). Cet échec a été dénoncé par le sénateur Patrice Gélard qui, dans son rapport précité de 2004, suggère de simplifier la procédure d'adoption des SMVM et d'en modifier le pilotage.
En réponse à ces difficultés, l'article 235 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (loi DTR) a décentralisé l'élaboration des SMVM et offert la possibilité d'intégrer dans les SCoT des « chapitres individualisés valant SMVM » . Leur approbation est également déconcentrée : le SMVM est approuvé par arrêté préfectoral après enquête publique. La loi maintient cependant en parallèle la possibilité d'élaboration des SMVM par l'État.
Ce nouveau dispositif ne rencontre pas davantage de succès que le précédent : seul le SCoT du bassin de Thau, en cours de révision, devrait comprendre un chapitre individualisé valant SMVM . Plusieurs raisons expliquent le manque d'appétence des élus pour cette formule :
- l'interface terre-mer pertinente pour l'élaboration d'un SMVM ne coïncide pas nécessairement avec le périmètre d'un SCoT ;
- les cabinets d'études sont incités à proposer une élaboration en deux temps, d'abord le SCoT puis le chapitre individualisé, afin de prolonger leur mission de conseil auprès des collectivités ;
- surtout, les élus ont une approche terrestre du littoral : ils sont moins habitués à traiter les questions relatives à la mer, perçues comme un facteur de complexité supplémentaire ;
- l'État est lui-même réticent à laisser les collectivités s'approprier la gestion du domaine public maritime : le chapitre individualisé lui sert de prétexte pour orienter l'élaboration du SCoT, ce qui suscite la méfiance des élus.
(2) Les documents stratégiques de façade
Dans le cadre de la politique maritime intégrée (PMI) et des démarches de gestion intégrée des zones côtières (GIZC), un mouvement d'ensemble se dessine désormais au niveau national et européen, susceptible d'entraîner un profond renouvellement de la gouvernance du littoral .
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LA GESTION INTÉGRÉE DES ZONES CÔTIÈRES Depuis le début des années 2000, se développent des initiatives en faveur d'une gestion intégrée des zones côtières (GIZC), issue de préconisations aussi bien internationales 17 ( * ) que communautaires 18 ( * ) . Cette démarche tend à promouvoir la mise en oeuvre de politiques globales et coordonnées sur le littoral, notamment pour gérer les conflits d'usages à l'interface terre-mer . Il s'agit ainsi de rechercher une coordination des politiques sectorielles, de définir un périmètre d'action adapté et d'associer l'ensemble des acteurs concernés. Cette modalité de gestion, dans laquelle les collectivités tiennent une place prépondérante, ne repose pas pour autant sur un outil institutionnel spécifique et se décline davantage au gré des projets locaux. En France, le Grenelle de l'environnement et le Grenelle de la mer ont réaffirmé la nécessité de soutenir cette approche, en la replaçant dans une perspective nationale. La définition d'une Stratégie nationale de la mer et du littoral 19 ( * ) (SNML) est prévue pour 2014 . Révisée tous les six ans, elle doit ensuite être déclinée dans des documents stratégiques de façade (DSF) puis en documents stratégiques locaux, qui constituent le cahier des charges des projets de GIZC. |
Le contexte actuel d'élaboration de la Stratégie nationale de la mer et du littoral (SNML) est favorable à la relance d'une politique intégrée d'aménagement du littoral. La mise en oeuvre des différents volets de la loi Littoral entre naturellement dans les thèmes traités par la SNML : l'article R. 219-1-1 du code de l'environnement reprend d'ailleurs peu ou prou les objectifs de la loi Littoral tels qu'ils figurent à l'article L. 321-1 du même code.
Vos rapporteurs se sont interrogés sur l'opportunité de confier aux futurs documents stratégiques de façade (DSF), le pouvoir de préciser et d'adapter les notions de la loi Littoral , à l'instar des anciennes DTA. En l'état actuel du dispositif, ils ne recommandent pas cette solution. Le Conseil maritime de façade est conçu comme une chambre de réflexion, et non comme une instance de décision. Lui confier l'élaboration de documents chargés d'interpréter la loi Littoral, à une échelle de gouvernance que personne ne maîtrise, laisse planer le risque que ces futurs DSF soient mort-nés.
En revanche, ils considèrent qu' il est aujourd'hui inévitable d'impliquer le Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) dans la résolution des difficultés d'application de la loi Littoral . Chambre de réflexion et de concertation, ce dernier n'a pas vocation à jouer un rôle opérationnel dans l'élaboration des documents de planification stratégique, mais pourrait être sollicité en tant qu'arbitre. Sa composition garantit son impartialité.
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LE CONSEIL NATIONAL DE LA MER ET DES LITTORAUX (CNML) Le Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) a été créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi Grenelle II), en application des recommandations du Grenelle de la mer. Il est le successeur de l'ancien Conseil national du littoral (CNL), créé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (loi DTR). Le CNML est présidé par le Premier ministre ou, par délégation, par le ministre chargé de la mer. Il est composé à parité, d'une part, de membres du Parlement et de représentants des collectivités territoriales des façades maritimes de métropole et d'outre-mer, d'autre part, des représentants des milieux socioprofessionnels et de la société civile, représentatifs des activités et des usages du littoral . Instance de réflexion stratégique, le CNML constitue un lieu de débats et d'échanges d'expériences, de concertation et d'observation. Il participe notamment aux travaux de prospective, d'observation et d'évaluation conduits sur le littoral, aux niveaux européen, national et interrégional. Par rapport à l'ancien CNL, il dispose d'attributions plus étendues qui pourront lui permettre d'exercer une influence sensible. Le décret n° 2011-637 du 9 juin 2011 relatif aux attributions, à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la mer et des littoraux lui confie notamment un rôle-clé de proposition auprès du Gouvernement : le CNML définit les objectifs et actions nécessaires pour l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la mer et des littoraux, dans une perspective de gestion intégrée des zones côtières. Le CNML est ainsi le partenaire central de la concertation sur la stratégie nationale de la mer et du littoral (SNML). Officiellement installé le 18 janvier 2013 , il n'a pas encore eu la possibilité de jouer un rôle décisif sur ce sujet. |
* 17 Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement de Rio de Janeiro en 1992 et Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg en 2002.
* 18 Recommandation européenne du 30 mai 2002, livre bleu d'octobre 2007, directive cadre « stratégie pour le milieu marin » du 17 juin 2008, lignes directrices pour une approche intégrée de la politique maritime du 26 juin 2008, conférence ministérielle du 8 octobre 2012 à Limassol.
* 19 Décret n° 2012-219 du 16 février 2012 relatif à la stratégie nationale pour la mer et le littoral et aux documents stratégiques de façade, codifié aux articles R. 219-1 et suivants du code de l'environnement.