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Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement

19 février 2014 : Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement ( rapport d'information )

B. L'APPLICATION À LA MONTAGNE DE LA POLITIQUE FORESTIÈRE NATIONALE

1. La mobilisation du bois en forêt, enjeu d'intérêt national
a) L'importance de la forêt de montagne pour la mobilisation du bois

En 2007, le « Grenelle de l'environnement » a souligné avec force tout l'intérêt de la forêt dans la lutte contre le changement climatique, en raison de sa capacité de stockage du carbone au cours de son cycle de vie. Forte en phase de croissance des peuplements, cette capacité de stockage passe par un optimum, puis décroît jusqu'à devenir neutre, voire négative en phase d'équilibre sénescent.

Parmi les objectifs initiaux du Grenelle de l'environnement, tels qu'ils résultent des travaux des Comités Opérationnels « Énergies renouvelables » (ComOp 10) et « Forêt » (ComOp 16), figure celui d'accroître la production des énergies renouvelables de 20 Mtep (tonne d'équivalent pétrole) supplémentaires d'ici 2020, en s'appuyant principalement sur la biomasse-énergie (bois-énergie, biogaz, biocarburant) dont la contribution devait atteindre 10,8 Mtep supplémentaires. La part impartie spécifiquement au bois énergie était de + 7,5 Mtep, soit presqu'un doublement par rapport aux 8,4 Mtep produits en 2006.

Le discours prononcé le 19 mai 2009 par le Président Nicolas Sarkozy à la scierie d'Urmatt, dans les Vosges alsaciennes, a marqué le lancement d'un plan de relance, multiforme, de la filière forêt-bois. Ce plan est en voie d'être prolongé et amplifié par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault au travers, d'une part, du volet forestier du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, actuellement en cours d'examen au Parlement, d'autre part, du « plan national d'action pour l'avenir des industries de transformation du bois » rendu public le 17 octobre 2013 par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt, en commun avec celui du redressement productif.

La contribution de la forêt de montagne au succès de ce plan de relance de la filière, ainsi qu'à l'atteinte des objectifs du « Grenelle de l'environnement » apparaît tout à fait majeure.

Dans sa contribution de juin 2013 à l'élaboration de projections énergétiques aux horizons 2030 et 2050 (« Vision 2030-2050 »), l'ADEME estime que, pour atteindre l'objectif de baisse d'ici 2050 de 80 % des émissions de CO2 (requis par l'Union Européenne dans le cadre de la lutte contre le changement climatique), il sera nécessaire de mobiliser 75 % de la croissance naturelle de la forêt française, contre 48 % actuellement, soit 35 millions de m3 supplémentaires.

b) L'impact de l'érosion des dotations budgétaires de l'ONF sur la forêt de montagne

L'Office national des forêts (ONF) apparaît comme l'un des principaux outils de la politique forestière de l'État. En effet, dans le cadre du « régime forestier » cet établissement public industriel et commercial n'intervient pas uniquement dans les forêts domaniales appartenant à l'État, mais aussi dans les forêts communales. Ainsi, c'est au total près de 25 % de la forêt française dont l'office assure très directement la gestion et l'exploitation. Au-delà des forêts publiques dont il s'occupe directement, l'ONF joue un rôle d'entraînement sur la forêt privée, par la diffusion de ses pratiques sylvicoles et l'impact de ses ventes de bois sur les prix du marché.

Dans le contexte de rigueur budgétaire qui s'impose de manière générale depuis des années, l'ONF a souffert d'une érosion progressive des moyens budgétaires que lui consacre l'État, qui n'a pas pu être compensée par une progression équivalente de la rémunération de ses services aux communes, ni par le produit de ses ventes de bois, forcément fluctuant sur un marché tiré vers le bas par la concurrence internationale des autres pays forestiers.

Le « contrat d'objectifs et de performance » signé entre l'État et l'ONF pour la période 2011-2016 a clarifié les missions confiées par le premier au second, rappelé le principe de compensation financière des coûts afférents à ces missions, et a été l'occasion d'une remise à niveau en 2013 de la dotation budgétaire de l'office.

Or, les effets négatifs des difficultés budgétaires de l'ONF sont plus fortement ressentis en montagne. Lorsque l'office doit réduire ses interventions, faute de moyens suffisants, il a naturellement tendance à négliger d'abord les espaces forestiers les plus difficiles d'accès et les moins rentables à exploiter : c'est-à-dire, bien souvent, ceux qui sont situés en montagne.

Vos rapporteurs se félicitent donc de la récente consolidation des dotations budgétaires de l'ONF. Mais, pour l'avenir, ils affirment avec force que la lente érosion de ces crédits ne saurait reprendre son cours, sans menacer au premier chef les actions de l'office dans les forêts de montagne.

Proposition n° 27 : maintenir à un niveau suffisant les crédits budgétaires de l'ONF, afin de préserver sa capacité d'intervention dans les forêts de montagne.

2. La création du Fonds stratégique de la forêt et du bois

Depuis la disparition en 1999 du Fonds forestier national (FFN), qui finançait environ 95 millions d'euros d'aides, dont deux tiers de subventions et un tiers de prêts, essentiellement pour le reboisement, la filière forestière est pénalisée par l'absence d'instrument financier dédié et à la hauteur de ses besoins.

À la demande des interprofessions amont et aval de la filière, et conformément aux recommandations du député Jean-Yves Caullet dans son rapport au Premier ministre du mois de juillet 2013 sur l'avenir de la filière forêt-bois, le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt présenté par le Gouvernement en novembre 2013 propose de reconstituer un équivalent du FFN, sous l'appellation de « Fonds stratégique de la forêt et du bois ». Les recettes de ce fonds ont été déterminées par la loi de finances, pour l'exercice 2014, au niveau de 13,7 millions d'euros. L'affectation du produit des indemnités de défrichement, créées par ailleurs par la loi d'avenir agricole et forestière, devrait lui permettre d'atteindre, pour les exercices suivants, un niveau de 32 millions d'euros.

Ce nouveau fonds a, dans un premier temps, vocation à subventionner les dessertes et l'animation de la filière au niveau régional, l'investissement dans l'exploitation forestière et la première transformation du bois par des prêts participatifs, ainsi que les actions prévues pour la mise en oeuvre des plans pluriannuels régionaux de développement forestier. Ultérieurement, lorsque le fonds sera pleinement abondé par les indemnités de défrichement, il pourra en outre soutenir des actions d'adaptation de la forêt au changement climatique, de transformation de peuplements peu productifs ainsi que des actions de recherche, de développement et d'innovation.

Vos rapporteurs se félicitent de la reconstitution d'un instrument dédié au financement des besoins de la filière forêt-bois. Ils estiment essentiel que les différentes formes de subventions et prêts accordées par le Fonds, qui seront définies par voie réglementaire, prévoient des taux et des plafonds majorés pour les projets concernant la forêt de montagne, afin de tenir compte des surcoûts d'exploitation de celle-ci.

Proposition n° 28 : veiller à ce que le niveau des aides financées par le Fonds stratégique de la forêt et du bois tienne compte des surcoûts inhérents à l'exploitation de la forêt en montagne.

Par ailleurs, vos rapporteurs proposent de mettre à profit la création du Fonds stratégique forêt-bois pour mettre en place un dispositif d'aide à l'installation des « jeunes forestiers » analogue à celui qui existe pour les « jeunes agriculteurs », avec le succès que l'on sait pour le dynamisme de l'agriculture de montagne. La mise en place de ce nouveau dispositif, financé par le Fonds, suppose que l'on détermine, au préalable, les critères législatifs et réglementaires précis et incontestables qui conditionneront la qualité de « jeune forestier ».

Proposition n° 29 : avec les concours du Fonds stratégique de la forêt et du bois, mettre en place un dispositif d'aide à l'installation des « jeunes forestiers ».

3. La dynamisation de la forêt privée

La propriété étant très majoritairement privée en forêt de montagne, celle-ci est tout particulièrement concernée par les dispositions du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt qui visent à encourager la gestion groupée de la forêt privée, et à pallier les effets de son morcellement.

a) Les incitations à la gestion groupée des forêts privées

La gestion durable de la forêt permet d'optimiser ses performances tant économiques qu'écologiques. Actuellement, cette gestion durable n'est garantie que sur un tiers de la surface de la forêt privée, à travers les différentes formes de regroupement des propriétaires : groupements forestiers, associations syndicales libres ou autorisées, plans simples de gestion collectifs.

Le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt propose d'instaurer une nouvelle catégorie de regroupement des forêts privées : le groupement d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEFF). La reconnaissance du GIEFF par le préfet sera liée à l'approbation d'un plan simple de gestion, sur une surface d'au moins 300 hectares. L'adhésion des propriétaires au GIEFF, qui sera doté d'un gestionnaire forestier et de projets de commercialisation du bois, vaudra garantie de gestion durable et ouvrira droit à des majorations des avantages fiscaux existants pour encourager la mise en gestion des forêts privées.

Vos rapporteurs estiment que ces dispositions pourraient utilement être complétées en orientant vers l'incitation à la mise en gestion, une mesure suggérée par le député Jean-Yves Caullet, dans un but surtout financier, dans son rapport au Premier ministre sur la forêt et la filière bois.

Celui-ci propose de recouvrer sur une base pluriannuelle la taxe sur le foncier non bâti théoriquement due par les plus petits propriétaires forestiers, mais qui échappent de fait à l'impôt par le jeu du seuil annuel minimal de recouvrement. Il suggère d'affecter au Fonds stratégique forêt-bois ce surcroît de recettes fiscales, estimé entre 30 et 40 millions d'euros.

Vos rapporteurs proposent de mettre à l'étude cette idée d'un recouvrement pluriannuel de la taxe sur le foncier non bâti, par exemple quinquennal, en prévoyant de surcroît que l'exonération dont bénéficient de fait les propriétaires privés redevables de montants de TFNB inférieurs au seuil de recouvrement annuel puisse être maintenue lorsqu'ils font l'effort, soit d'exploiter eux-mêmes leur forêt, soit de la mettre en gestion groupée.

Proposition n° 30 : étudier un recouvrement quinquennal de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, dont pourraient être exonérés les propriétaires acceptant d'exploiter effectivement leur forêt ou de la mettre en gestion.

b) Les droits de préférence et de préemption des communes forestières

En première lecture, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt des dispositions importantes pour les communes forestières, nombreuses dans les massifs.

D'une part, elle a instauré au profit des communes forestières un droit de préférence en cas de vente d'une propriété boisée située sur leur territoire, renforcé en droit de préemption lorsque la parcelle mise en vente est contigüe d'une parcelle de son propre domaine forestier.

D'autre part, elle a modifié le régime des « biens fonciers vacants et sans maîtres », de manière à permettre aux communes forestières, grâce à une procédure actionnée par le préfet du département, d'incorporer à leur domaine les parcelles boisées dont les propriétaires n'ont pas acquitté la taxe sur le foncier non bâti depuis plus de trois ans et demeurent introuvables.