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Fiscalité et santé publique : état des lieux des taxes comportementales

26 février 2014 : Fiscalité et santé publique : état des lieux des taxes comportementales ( rapport d'information )

III. LA FISCALITÉ FRANÇAISE : UN INSTRUMENT DE POLITIQUE SANITAIRE ?

Au-delà des enseignements théoriques, la mission a souhaité mesurer l'importance accordée aux questions de santé publique dans l'évolution des principaux prélèvements comportementaux.

Elle dresse un bilan mitigé des taxes étudiées et appelle de ses voeux une réflexion sur les objectifs poursuivis par chacune d'entre elles.

A. UNE FISCALITÉ SUR LE TABAC TROP LONGTEMPS TOURNÉE VERS LE RENDEMENT

1. Une fiscalité encadrée par le droit européen

La structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés au sein de l'Union européenne sont aujourd'hui encadrés par la directive 2011/64/UE116(*) adoptée le 21 juin 2011.

Ce texte, qui rassemble désormais au sein d'un seul document117(*) l'ensemble des dispositions applicables à la fiscalité des produits du tabac, vise à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et à assurer un niveau élevé de protection de la santé des ressortissants européens en réduisant la consommation de tabac, les écarts de prix des produits du tabac ainsi que le commerce illicite et les achats transfrontaliers à l'échelle de l'Union.

Il impose aux Etats membres une structure fiscale hybride pour les cigarettes, combinant obligatoirement un droit spécifique (par unité de produit) et un droit ad valorem (calculé sur la base du prix moyen pondéré de vente au détail), auxquels s'ajoute la taxe sur la valeur ajoutée. Pour les tabacs manufacturés autres que les cigarettes, il laisse aux Etats membres le soin de choisir entre un taux d'accise ad valorem, un taux spécifique ou un mélange des deux.

Cette directive prévoit enfin une hausse des minimaux de taxation pour les cigarettes et le tabac à rouler. Pour les premières, le taux global minimal des accises (droit spécifique et droit ad valorem hors TVA) est porté à compter du 1er janvier 2014 à 60 % du prix de vente moyen pondéré et le taux minimal de l'accise spécifique à 7,5 % du total des taxes perçues sur le prix moyen pondéré. Le taux minimum applicable aux tabacs à rouler sera progressivement porté à 50 % du prix moyen pondéré de vente au détail ou à 60 euros par kilogramme d'ici 2020.

Accises globales minimales (droit spécifique et droit ad valorem hors TVA)
applicables aux tabacs manufacturés aux termes de la directive 2011/64/UE

 

Jusqu'au
31 décembre 2013

A compter du
1er janvier 2014

A compter du
1er janvier 2020

Accise globale minimale applicable aux cigarettes

57 % du prix moyen pondéré de vente au détail

60 % du prix moyen pondéré de vente au détail

 

Taux de l'accise spécifique

Entre 5 % et 76,5 % du total des taxes perçues sur le prix moyen pondéré

Entre 7,5 % et 76,5 % du total des taxes perçues sur le prix moyen pondéré

 

Accise globale minimale
pour 1 000 cigarettes*

64 €

90 €

 

Taux minimums pour les tabacs à fumer fine coupe destinés à rouler les cigarettes

40 % du prix moyen pondéré de vente au détail ou à 40 € par kilogramme

43 % du prix moyen pondéré de vente au détail ou à 47 € par kilogramme

50 % du prix moyen pondéré de vente au détail ou à 60 € par kilogramme

Taux minimums
pour les cigares
ou cigarillos

5 % du prix de vente au détail toutes taxes comprises ou à 12 € par 1000 unités ou par kilogramme

   

Taux minimums
pour les autres tabacs à fumer

20 % du prix de vente au détail, toutes taxes comprises, ou 22 € par kilogramme.

   

* indépendamment du prix moyen pondéré de vente au détail
Source : Directive 2011/64/UE

2. Une réglementation nationale récemment réformée

Conformément à la structure fiscale imposée par la réglementation européenne, les produits du tabac commercialisés ou importés en France sont soumis d'une part à la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 16,67 % du prix de vente public118(*) et, d'autre part, à un droit de consommation119(*) dont les modalités de calcul ont été profondément réformées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

a) Le prix de référence, clé de voute de la fiscalité du tabac

L'article 23 de cette loi de financement a d'abord cherché à simplifier et clarifier le mécanisme fiscal applicable aux cigarettes. Les développements qui suivent montrent que ce premier objectif n'a pas été totalement atteint tant les modalités de calcul de taxation en vigueur demeurent complexes et opaques pour les non-initiés.

Depuis le 1er janvier 2011, le calcul de ce droit s'articule autour du prix de référence établi annuellement pour chaque catégorie de produits. Ce prix de référence, qui correspond au prix moyen pondéré de vente au détail de l'année n-1, est calculé avant le 31 janvier de l'année n sur la base de la valeur totale toutes taxes comprises des produits mis à la consommation, divisée par la quantité totale mise à la consommation.

Pour 2014, ce prix de référence est fixé par l'arrêté du 23 janvier 2014120(*) et s'établit à 325 euros pour 1 000 cigarettes, soit 6,50 euros pour un paquet de 20 cigarettes.

Taxation en 2014 des cigarettes par rapport au prix de référence (6,50 €)*

Structure de prix

Taux

Paquet 20 cigarettes à 6,30 €

Paquet 20 cigarettes à 6,50 €

Paquet 20 cigarettes à 7 €

Prix de vente au détail

 

6,30 

6,50 

7 

Remise brute allouée au débitant121(*)

8,74 % du prix de vente au détail

0,55 

0,57 

0,61 

Droit de consommation

64,70 %

 

4,20 

 

dont part proportionnelle au prix de vente

49,70 %

Minimum
de perception
4,20 €

 

3,48 

dont part spécifique en euros pour 20 cigarettes

0,975 €

 

0,975 

TVA

16,67 % du prix de vente au détail

1,05 

1,08 

1,17 

Charge fiscale totale

 

5,80 €

5,85 €

6,235 €

soit par rapport au prix de vente au détail.

 

92,6 %

90 %

89,07 %

Marge yc remise débitant en centimes

 

50 centime

65 centimes

76,5 centimes

Source : tarif des douanes

Pour les produits appartenant à la classe de prix de référence, les droits sur les tabacs sont calculés de manière proportionnelle. On se contente dans ce cas d'appliquer le pourcentage correspondant au taux normal défini à l'article 575 A du code général des impôts au prix de référence.

Avec un taux normal égal à 64,7 %, les droits de consommation sur un paquet de vingt cigarettes à 6,50 euros s'établissent ainsi à 4,20 euros. Il convient d'ajouter à ces droits la TVA calculée au taux de 16,67 %, soit 1,08 euro par paquet de vingt cigarettes et la remise allouée aux débitants, soit 0,57 euros supplémentaire par paquet. Au total, la charge fiscale sur la classe de prix de référence est de 90 %, soit 5,85 euros pour un paquet de vingt cigarettes.

Le calcul des droits applicables aux produits appartenant à d'autres classes de prix se caractérise quant à lui par une structure mixte composée d'une part spécifique - qui correspond à un montant identique quel que soit le prix de vente du produit - et une part proportionnelle - qui résulte de l'application du taux proportionnel au prix de vente au détail homologué. Ce calcul correspond à la formule a + b % x prix.

Le montant de la part spécifique est obtenu par l'application du taux spécifique défini à l'article 575 A du code général des impôts à la classe de prix de référence. Pour 2014, la part spécifique est donc de 6,50 euros122(*) x 15 %, soit 0,975 euro pour un paquet de vingt cigarettes.

Le taux proportionnel est quant à lui calculé par différence entre le taux normal et le taux spécifique. Pour les cigarettes, il est égal à 49,7 % soit 64,7 % - 15 % (taux proportionnel = taux normal - taux spécifique).

Le code général des impôts prévoit enfin un minimum de perception pour chaque catégorie de produits lorsque les droits de consommation sont inférieurs au seuil défini. En 2014, ce minimum de perception est de 210 euros pour mille cigarettes, soit 4,20 euros pour un paquet de vingt cigarettes. Il est donc aligné sur le montant des droits de consommation applicable à la classe de prix de référence.

b) Une fiscalité hétérogène

L'article 23 de la loi de financement pour 2013 a par ailleurs étendu le mode de calcul des droits de consommation applicable aux cigarettes aux cinq autres catégories de produits du tabac définies à l'article 275 A du code général des impôts, à savoir les cigares et cigarillos, le tabac à rouler, les autres tabacs à fumer, le tabacs à priser et les tabacs à mâcher.

En dépit de cette harmonisation bienvenue des modalités de calcul des taxes applicables à l'ensemble des tabacs manufacturés, la mission relève le caractère hétérogène du poids de la fiscalité dans le prix de vente des différentes catégories de produits en France continentale123(*).

Si l'on s'en tient aux droits indirects, les cigares et cigarillos sont ainsi aujourd'hui quasiment deux fois moins taxés (44,66 % du prix TTC, hors remise brute destinée aux buralistes) que les cigarettes (81,36 % du prix TTC).

Droit de consommation sur les tabacs en France continentale
au 1er janvier 2014

Groupe de produits

Taux « normal »
(taux spécifique
+ taux proportionnel)

Taux spécifique*

Taux proportionnel

Cigarettes

64,7 %

15 %

49,7 %

Tabac à rouler

62 %

30 %

32 %

Autres tabacs à fumer

55 %

10 %

45 %

Tabacs à priser

50 %

0 %

50 %

Tabacs à mâcher

35 %

0 %

35 %

Cigares et cigarillos

28 %

5 %

23 %

* A appliquer au prix de référence pour obtenir le montant de la part spécifique.

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

Fiscalité des produits du tabac en France continentale au 1er janvier 2014

Groupe de produits

Droit de consommation en % du prix TTC

TVA en % du prix TTC

Total en % du prix TTC

Remise débitant

Charge fiscale totale en % du prix TTC

Cigarettes

64,7 %

16,67 %

81,37 %

8,74 %

90,11 %

Tabac à rouler

62 %

78,67 %

8,74 %

87,41 %

Autres tabacs à fumer

55 %

71,67 %

8,74 %

80,41 %

Tabacs à priser

50 %

66,67 %

8,74 %

75,41 %

Tabacs à mâcher

35 %

51,67 %

8,74 %

60,41 %

Cigares et cigarillos

28 %

44,67 %

9 %

56,92 %

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

A l'échelle européenne, le tableau ci-dessous permet de constater que la France se distingue d'abord des pays frontaliers par une part des droits indirects dans le prix total du paquet supérieure à la moyenne. Cette part situe en effet la France continentale devant l'Espagne (80,28 % du prix), la Belgique (76,98 % du prix) et l'Allemagne (76,61 % du prix) mais très loin derrière le Royaume-Uni (87,30 %).

La France se distingue également par des minima de perception très élevés (210 euros pour 1 000 cigarettes contre 105 au Luxembourg) qui tendent à réduire l'amplitude existant entre les produits les plus chers et les moins chers vendus sur le marché.

Fiscalité sur les cigarettes en Europe (juillet 2013)

 

Taux spécifique en % du prix TTC

Taux proportionnel en % du prix TTC

Taux
de TVA
en %

Total en % du prix TTC

Minimum de perception (en euros pour 1 000 cigarettes)

France

15

49,7

16,67

81,37

210

Belgique

9,21

50,41

17,36

76,98

137,71

Allemagne

38,30

21,80

15,97

76,61

 

Espagne

11,92

51

17,36

80,28

128,65

Luxembourg

8,90

48,11

15

69,27

105

Italie

4,53

53,69

17,36

75,58

144,65

Royaume-Uni

54,14

16,50

16,67

87,30

n/a

Source : Commission européenne, Excise Duty, part III Tobacco

Ces écarts de taxation participent au maintien d'écarts de prix conséquents entre les pays de l'Union. L'illustration ci-dessous permet de constater que malgré les tentatives d'harmonisation des accises au sein du marché intérieur, le prix du paquet de cigarette de la classe la plus demandée demeure deux fois plus cher au Royaume-Uni (9,94 euros) qu'au Luxembourg (4,80 euros).

Au-delà des écarts de taxation - dont le rôle est néanmoins important - ces écarts de prix reflètent également la nécessité pour les fabricants de tenir compte des écarts de pouvoir d'achat entre les pays et des habitudes de consommation de chacun d'entre eux dans la définition des prix de détail.

3. Le rôle déterminant de la fiscalité du tabac dans la définition des prix de vente et dans l'évolution de la structure du marché

Au niveau national, la mission a pu constater que la taxation des produits du tabac demeurait, pour les pouvoirs publics, un levier efficace tant sur la définition des prix de vente des produits que sur l'évolution des caractéristiques du marché du tabac.

a) Un levier efficace sur la définition des prix de vente

Le niveau de taxation des produits du tabac en France est désormais en mesure de jouer un rôle déterminant sur la définition des prix de détail des différentes catégories de produits.

Certes, ces prix de détails sont sensés résulter de la politique commerciale librement définie par les fabricants de tabac. Ceux-ci sont d'ailleurs expressément autorisés à ajuster - jusqu'à quatre fois par an - le prix de chacun des produits mis en vente afin de modifier le niveau de leur marge et de tenir compte, le cas échéant, de l'évolution du niveau des prélèvements.

Aux termes de l'article 572 du code général des impôts, l'homologation des prix de vente au détail par arrêté de la direction générale des douanes et des droits indirects se limite d'ailleurs à garantir leur unicité territoriale et à s'assurer de leur conformité au regard du prix de revient et de l'ensemble des taxes.

Dans les faits toutefois, la pression fiscale existant sur le prix des produits du tabac est telle qu'elle joue « un rôle fortement directeur » - pour utiliser la terminologie employée par la Cour des comptes - dans la formation des prix de marché.

Avec une charge fiscale globale (droits de consommation, TVA et rémunération des buralistes) proche de 90 % du prix de vente (pour le tabac à rouler) voire supérieure (pour les cigarettes), toute hausse de barèmes garantit un effet incitatif sur les stratégies de prix des fabricants et un effet de levier très fort sur la définition de leurs prix.

Comme l'a précisé la direction générale des douanes et des droits indirects devant la mission, un surcroît de charge fiscale de 1 % oblige dans les faits les fabricants désireux de préserver leurs marges à augmenter leur prix de vente de près de 10 %.

b) Un rôle déterminant dans l'évolution de la structure du marché

Si le niveau de taxation joue un rôle déterminant sur la définition du prix de vente des produits du tabac, la structure de cette taxation peut quant à elle influencer la stratégie commerciale des fabricants et l'évolution des caractéristiques du marché.

L'évolution relative des parts spécifiques et proportionnelles124(*) de la fiscalité du tabac constitue à cet égard une variable clé pour les fabricants, toute modification de leur répartition modifiant le poids relatif de la fiscalité sur les différents segments du marché.

Plus précisément, toute augmentation de la part spécifique applicable aux cigarettes renforce l'avantage relatif donné aux produits situés dans la partie haute du marché. La taxation relative des produits premium baisse à mesure que la part spécifique augmente, entrainant par conséquent une hausse de la marge des fabricants situés sur le segment.

A l'inverse, les produits les moins chers de « l'arbre de prix « sont peu sensibles à une telle augmentation du fait de leur proximité avec la classe de prix de référence et de l'existence d'un minimum de perception égal à ce prix.

La décision de faire passer le taux spécifique de 12 % du prix de référence à 15 % au 1er juillet 2013 a donc de facto favorisé les produits « premium » sensés tirer le marché vers le haut par l'évolution spontanée de leurs prix de vente.

Impact d'une hausse de la part spécifique
sur la fiscalité applicable à un paquet de cigarettes vendu 7 euros

Structure de prix

Part spécifique à 12 % (avant juillet 2013)

Paquet
20 cigarettes
à 7 €

Part spécifique à 15 % (depuis juillet 2013)

Paquet
20 cigarettes
à 7 €

Prix de vente au détail

 

7 €

 

7 €

Remise brute allouée au débitant125(*)

8,74 % du prix de vente au détail

0,61 €

8,74 % du prix de vente au détail

0,61 €

Droit de consommation

64,70 %

 

64,70 %

 

dont part proportionnelle au prix de vente

52,7 %

3,689 €

49,7 %

3,48 €

dont part spécifique en euros pour 20 cigarettes

0,84 €

0,84 €

0,975 €

0,975 €

TVA

16,67 % du prix de vente au détail

1,17 €

16,67 % du prix de vente au détail

1,17 €

Charge fiscale totale

 

6,31 €

 

6,235 €

soit par rapport au prix de vente au détail.

 

90,14 %

 

89,07 %

Marge yc remise débitant en centimes

 

69 centimes

 

76,5 centimes

Source : calculs de la mission

La mission relève qu'une telle évolution de la structure de la fiscalité applicable aux cigarettes a parallèlement pesé sur les finances des organismes de sécurité sociale. Sur la base d'un prix d'un paquet de vingt cigarettes à 7 euros, le poids de la fiscalité aurait été de 6,31 euros si la part spécifique avait été à 12 %, soit 90,14 % du prix de vente, contre 6,235 euros avec une part spécifique à 15 %, soit 89,07 % du prix de vente.

Dans le même esprit, l'introduction d'un taux spécifique élevé (30 %) à compter du 1er janvier 2013 pour le tabac à rouler est sensée inciter les fabricants à proposer une gamme « premium » sur un marché dont les prix sont aujourd'hui excessivement homogènes.

Selon la direction générale des douanes et des droits indirects, l'ouverture de « l'arbre de prix » liée à cette différenciation faciliterait l'objectif de hausse des prix poursuivie par les pouvoirs publics et aurait, de surcroît, un impact favorable sur les recettes de l'Etat.

L'effet incitatif joué par l'augmentation de la part spécifique dans la fiscalité globale des cigarettes doit toutefois être relativisé compte tenu du rôle de la marque dans la décision d'achat des fumeurs et de la présence des fabricants sur les différents segments du marché.

Malgré l'avantage relatif que procure la hausse de la part spécifique au segment premium, les fabricants ayant des positions fortes sur le segment premier prix n'ont a priori intérêt ni à « réduire » l'écart qui les sépare des concurrents situés en haut du marché ni à changer de gamme de prix. Leur positionnement prix leur permet en effet de profiter, le cas échéant, des éventuels reports de consommation vers des produits moins chers en cas de hausses de prix.

A l'opposé, les fabricants bénéficiant de positions fortes sur le segment premium ont aujourd'hui tout intérêt à maintenir l'écart de prix existant avec les produits situés en bas du marché. D'une part car leur positionnement en matière de prix fait partie intégrante de leur stratégie commerciale, d'autre part car ce positionnement leur permet de bénéficier de toute hausse éventuelle de la part spécifique pour augmenter leur marge.

Cette situation met en lumière l'intérêt de l'ensemble des fabricants à proposer des hausses de prix identiques du paquet de cigarettes lors de la révision périodique de leurs tarifs - que cette hausse soit « volontaire » ou qu'elle fasse suite à une évolution de la fiscalité.

En dépit des dénégations exprimées par l'ensemble des fabricants à l'occasion de leur audition par la mission, le caractère concerté de ces hausses est difficilement contestable. L'examen de l'arrêté du 19 décembre 2013 portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France permet en effet de constater que les prix des 410 références de paquets de 20 cigarettes distribuées sur le marché français ont simultanément augmenté de 20 centimes d'euros le 14 janvier dernier126(*). Cette coïncidence est d'autant plus improbable qu'elle concerne des paquets dont les prix de vente s'échelonnent entre 6,30 euros pour les moins chers et 7,30 euros pour les plus onéreux.

Selon la mission, ce phénomène d'entente - qui concerne moins les prix eux-mêmes que leur évolution pour le conditionnement de cigarettes le plus vendu - vient traduire le fonctionnement logique d'un marché fortement contraint par la fiscalité.

4. La fiscalité sur les tabacs : un instrument trop longtemps tourné vers le rendement

En dépit du rôle « fortement directeur » de la fiscalité sur les prix et la structure du marché des produits du tabac, force est de constater que les pouvoirs publics ont utilisé cet outil avec parcimonie depuis le début des années 2000.

Une première série de hausse des taux des droits de consommation a ainsi été décidée au cours des années 2003 et 2004 dans le cadre du premier « Plan cancer » dont la mesure n°4 préconisait une augmentation « significative et régulière » du prix de vente du tabac.

Intervenues respectivement en janvier 2003, en juillet de la même année et en janvier 2004, ces mesures ont entrainé des hausses de prix approchant les 40 % et une diminution des ventes dans le réseau de plus de 30 %. Elles se sont parallèlement accompagnées d'une réforme significative de la structure de la fiscalité se traduisant par un relèvement drastique de la part spécifique et du minimum de perception, porté à 128 euros pour l'ensemble des cigarettes.

Une seconde série d'augmentation des taux d'accise est intervenue plus récemment. Adoptées respectivement en janvier 2011 et juillet 2013, ces hausses de barème ont contribué à faire passer le taux « normal » de 64 %, date à laquelle celui-ci était fixé depuis six ans, à 64,7 %.

Toutefois, ces deux récentes augmentations de barème ne présentent pas la même cohérence que celles intervenues dans le cadre du premier Plan cancer. Loin d'incarner une politique de lutte résolue contre le tabagisme, la hausse de 2011127(*) ne constituait ainsi qu'une mesure « technique » visant à tirer les conséquences de l'évolution du droit communautaire sur les modalités de calcul des accises, en particulier la substitution de la notion de « cigarette de la classe de prix de référence » à celle de « la classe de prix la plus demandée » prévue par la directive 2010/12/CE du 16 février 2010.

Cette hausse aurait d'ailleurs été de facto annulée par la diminution du droit de consommation de l'ensemble des produits du tabac votée dans le cadre de la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 en vue d'atténuer l'effet de la mise en place de la « TVA compétitivité « pour les fabricants. Cette diminution a finalement été annulée par le nouveau gouvernement dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012128(*).

Les caractéristiques de la hausse intervenue le 1er juillet dernier seront quant à elles analysées plus loin.

Evolution du taux du droit de consommation

Date d'entrée
en vigueur

Cigarettes

Tabac à rouler

Cigares
et cigarillos

1er avril 2000

58,99 %

51,69 %

29,55 %

1er janvier 2001

-

-

25 %

1er janvier 2002

-

-

20 %

1er janvier 2003

62 %

-

-

1er janvier 2004

64 %

58,57 %

27,57 %

1er janvier 2011

64,25 %

-

-

1er octobre 2012*

63,31 %

57,71 %

27,16

1er juillet 2013

64,7 %

62 %

28 %

*Mesure annulée par la loi de finances rectificative n° 2012-958 du 16 août 2012.

Le barème fiscal applicable aux cigarettes n'a ainsi été modifié qu'à quatre reprises au cours des quatorze dernières années, celui du tabac à rouler et des cigares qu'à deux reprises, les pouvoirs publics préférant se contenter d'augmenter régulièrement les minima de perception applicables aux cigarettes et au tabac fine coupe afin de contraindre les produits les moins chers à suivre l'évolution du reste du marché.

Date

Droit d'accise en % du prix TTC

Prix de la marque la plus vendue
en euros

Evolution du prix de la marque la plus vendue en %

1/04/2000

58,99 %

3,20

-

1/1/2001

-

3,35

4,7 %

1/1/2002

-

3,60

7,4 %

1/1/2003

62 %

4

11,1 %

1/7/2003

 

4,70

17,5 %

1/1/2004

64 %

5

6,4 %

1/1/2005

-

-

-

1/1/2006

-

-

-

1/8/2007

-

5,30

6 %

1/1/2008

-

-

-

1/10/2009

-

5,60

5,7 %

1/10/2010

-

5,90

5,4 %

1/10/2011

64,25 %

6,20

5 %

1/10/2012

-

6,60

6,5 %

1/7/2013

64,7 %

6,80

3 %

13/1/2014

-

7

3 %

En laissant le reste du temps les fabricants décider « spontanément » du rythme d'augmentation du prix de leurs produits, les pouvoirs publics ont ainsi privilégié les objectifs de rendement aux objectifs de santé publique.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, l'Etat et le réseau des buralistes129(*) ont en effet opportunément bénéficié des hausses modérées (entre 5 % et 6 %) proposées par les fabricants entre 2008 et 2012 pour optimiser leurs recettes fiscales et leur rémunération à l'issue du moratoire fiscal décrété par Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre de l'époque.

En son temps, la Cour des comptes rappelait à cet égard que « tout relèvement spontané de prix par les fabricants a une importante incidence fiscale (...). Une évolution moyenne à la hausse des prix de vente influe à peu près proportionnellement sur le montant du droit de consommation par unité de produit. »

Rendement des droits de consommation sur les tabacs
(en droits constatés)

 

Moratoire fiscal

           
 

2005*

2006*

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Rendement

9 989

9 542

9 491

9 587

9 927

10 518

10 978

11 134

10 980

Evolution

9,3 %

- 4,5 %

- 0,5 %

1 %

3,5 %

5,9 %

4,4 %

1,4 %

- 1,4 %

2005* L'année 2005 a été marquée par le versement exceptionnel en décembre d'une partie des droits qui aurait dû être perçue en janvier et février 2006 pour un montant d'environ 600 millions d'euros. L'évolution constatée entre 2005 et 2006 n'est donc pas significative

2006* La diminution s'explique par la non reconduction en 2006 du surcroît de recettes lié d'une part à l'anticipation du recouvrement des droits, d'autre part à la comptabilisation d'un mois supplémentaire en 2005 liée à la modification du rythme d'encaissement.

La mission remarque par ailleurs que le profil des hausses « spontanées » décidées par les fabricants correspond précisément à celui des besoins financiers de l'Etat et des organismes de sécurité sociale. Rares entre 2005 et 2008 (une seule hausse de prix au 1er aout 2007), elles s'intensifient entre 2009 et 2012 (quatre hausses en quatre ans, dont une seule liée à un relèvement de barème) au moment où les déficits publics atteignent des records.

Le niveau et la fréquence de ces hausses « spontanées » ont-ils pour autant fait l'objet d'une concertation entre les fabricants et les pouvoirs publics ? La mission n'a acquis aucune certitude en ce domaine. Elle est toutefois convaincue que, compte tenu de l'effet exponentiel de toute hausse du taux du droit de consommation sur les prix de vente (à marge constante), l'éventualité d'une évolution des barèmes constituait un argument suffisamment convaincant pour inciter, en cas de besoin, les fabricants et distributeurs de cigarettes à réfléchir « spontanément » à l'évolution de leurs prix de vente...

L'attention portée à l'optimisation des recettes fiscales - aux dépens de celles portée aux préoccupations de santé publique - est illustrée par l'évolution du marché des cigarettes entre 2004 et 2012.

D'une part, les quatre hausses de prix décidées par les fabricants n'ont entrainé aucune diminution du nombre de cigarettes vendues dans le réseau entre 2004 et 2012. Bien que le prix du paquet soit passé dans l'intervalle de 5 euros à 6,20 euros, soit une progression de 25 %, les ventes de cigarettes se sont maintenues autour des 54 milliards d'unités.

Marché des cigarettes en volume

Source : La revue des tabacs (n°606 - mars 2013)

En revanche, une fois absorbé le choc de prix entrainé par les mesures du premier Plan cancer, ces hausses spontanées ont favorisé une croissance régulière du marché de la cigarette en valeur. Entre 2004 et 2012, celui-ci est en effet passé de 13,1 milliards d'euros à 15,5 milliards d'euros, soit une progression de plus de 18 % favorable au chiffre d'affaires des fabricants et aux recettes budgétaires de l'Etat.

Marché des cigarettes en valeur

Source : La revue des tabacs (n°606 - mars 2013)

Ces remarques se vérifient a fortiori pour les scaferlatis, qui désignent le tabac à pipe et à rouler, dont le barème des droits de consommation n'a été augmenté que deux fois au cours des quatorze dernières années (janvier 2004 et juillet 2013).

Les ventes de ces produits sont en effet passées de 7 861 tonnes en 2004 à 8 870 tonnes en 2012, soit une progression de 13 % sur la période en dépit d'une augmentation du prix de vente du paquet de tabac à rouler de près de 190 %.

Cette progression confirme d'une part l'existence d'un effet de substitution entre ces produits et les cigarettes lorsque le prix de ces dernières s'élève. Elle illustre d'autre part le « laisser faire » des pouvoirs publics en matière sanitaire, ces produits étant aussi nocifs pour la santé que la cigarette.

Marché des scaferlatis en volume

Source : La revue des tabacs (n°606 - mars 2013)

En valeur, ce marché a quant à lui progressé de 80 % sur la période, passant de 990 millions d'euros à près de 1,8 milliard d'euros, permettant encore une fois aux fabricants et à l'Etat de dégager des marges et des droits en augmentation régulière.

Marché des scaferlatis en valeur

Source : La revue des tabacs (n°606 - mars 2013)

5. Vers l'utilisation de la fiscalité du tabac à des fins de santé publique ?

Lors de son audition par la commission des affaires sociales du Sénat à l'occasion de la présentation du projet de loi de financement pour 2014, le 7 octobre dernier, le ministre du budget indiquait : « Concernant le tabac, les ventes diminuent en 2013. Il s'agit de l'effet attendu d'une taxation de santé publique. Le chiffre correspond à une baisse des volumes de 8,3 % et à une hausse de prix de 6,5 %. On ne peut dire ici que la taxe tue la taxe : c'est le bon niveau de taxe qui diminue la consommation, conformément à l'objectif poursuivi. »

Faut-il pour autant en déduire que la stratégie poursuivie par l'Etat, visant à contenir la diminution des volumes de vente et à garantir la progression du marché en valeur afin d'optimiser le rendement des droits de consommation est définitivement révolue ?

a) Une politique de prix enfin efficace

La mission entend se garder de tirer des conclusions hâtives sur une politique publique qui s'appréhende nécessairement dans la durée. Au lendemain de la présentation du nouveau Plan cancer, elle réalise néanmoins trois constats positifs quant aux décisions prises et aux résultats récemment obtenus en matière de fiscalité du tabac.

D'une part, et pour la première fois depuis 2004, la hausse de barème opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est explicitement motivée par des préoccupations de santé publique. L'étude d'impact de la mesure précise ainsi que : « L'outil fiscal vise à promouvoir des hausses régulières et modérées de façon à concilier d'une part les impératifs de santé publique de lutte contre le tabagisme et d'autre part à contenir le développement des achats de tabac en dehors du réseau des buralistes qui exercent pour le compte de l'Etat le monopole de la vente au détail. » Cette double préoccupation a été confirmée par les responsables de la direction des douanes et des droits indirects lors de leur audition par la mission.

Ce volontarisme politique rompt en tous cas avec le pragmatisme affiché à l'occasion de la modification de barème intervenue au premier janvier 2011. Loin de faire référence à de tels objectifs, l'exposé des motifs du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2010 se contentait d'indiquer que « le niveau de la part spécifique est porté de 7,5 % à 9 % et le taux du droit de consommation applicable aux cigarettes de 64 % à 64,25 % afin de favoriser des prix élevés tout en conservant les équilibres du marché. »

D'autre part, cette hausse de barème concerne, pour la première fois depuis le début des années 2000, l'ensemble des produits du tabac. Contrairement à la hausse de 2011 réservée aux cigarettes, cette approche globale permet de limiter les éventuels effets de substitution liés à l'accroissement du différentiel de prix existant entre les différentes catégories de produits du tabac.

En tout état de cause, si la succession de hausses « spontanées » d'ampleur limitée (6,5 % en octobre 2012, 3 % en janvier 2014) intervenue depuis l'automne 2012 se situe quant à elle dans le droit fil de la politique menée par le précédent gouvernement (hausses de 5 % à 6 % en octobre 2009, 2010 et 2011), elle semble porter ses fruits en matière de réduction de la consommation. Après une première diminution en 2012, le nombre de cigarettes vendues sur le marché français devrait à nouveau baisser en 2013. Surtout, cette diminution en volume devrait s'accompagner, une fois n'est pas coutume, par une diminution en valeur du marché des cigarettes.

b) Un environnement en mutation

La mission considère toutefois que l'évolution des prix n'est sans doute pas le seul facteur responsable de la diminution des ventes de tabac sur le territoire.

Cette diminution des ventes est sans doute pour partie liée à un déport de l'achat de tabac du circuit officiel vers le marché noir ou, dans les départements frontaliers, vers des achats à l'étranger.

Dénoncés systématiquement par la Confédération des buralistes au moment des hausses de prix et mis en avant par l'ensemble des fabricants lors de leur audition par la mission, ces déports ne sont ni assimilables (les premiers sont illégaux, les seconds ne le sont pas), ni précisément quantifiables.

Selon la Cour des comptes, ils représenteraient aujourd'hui un peu plus de 20 % du tabac consommé en France. Moins de 6 % d'entre eux seraient dus à des achats illégaux et entre 16 % et 17 % seraient liés à des achats légaux hors réseau (tableau ci-dessous).

Estimation des achats de tabac par mode d'achat (2011)

Type

Mode d'achat

Méthode 1

Méthode 2

Achats illégaux hors réseau

Internet

 

0,10 %

Voie publique

 

1 %

Entourage

 

0,80 %

Revendeurs illicites

0,75 %

1 %

Transfrontalier illicite

1,86 %

3 %

Sous total achats illégaux hors réseau

 

5,90 %

Achats légaux hors réseau

Duty free

 

1,40 %

Achat dans un pays limitrophe

0,75 %

0,70 %

Revendeurs licites

0,75 %

0,50 %

Transfrontalier licite

13,80 %

15 %

Sous total achat légaux hors réseau

15,90 %

17,10 %

Sous total achat hors réseau

20,41 %

23 %

Achat dans le réseau

79,59 %

77 %

Total

100 %

100 %

Source : Direction générale des douanes et des droits indirects

Ces chiffres sont proches de ceux avancés par Guindon, Driezen, Chaloupka et Fong dans une étude portant sur les données de 2008130(*). Ceux-ci estiment en effet que 16,7 % des cigarettes consommées en France en 2008 proviendraient d'autres pays appartenant à l'Union européenne (contre 12,8 % en 2006).

La mission reconnaît toutefois que ce phénomène est particulièrement préoccupant aux frontières. Le chiffre d'affaires « tabac » par habitant était en 2002 de 235 euros dans les départements frontaliers, contre 247 euros dans les autres départements, soit un écart de 12 euros. En 2010, le chiffre d'affaires « tabac » par habitant était de 217 euros dans les départements frontaliers, contre 293 euros dans les autres départements, soit un écart de 76 euros. L'écart de chiffre d'affaires représente de l'ordre de 1,4 milliard d'euros, soit, pour un paquet de cigarettes à 7 euros, de l'ordre de 200 millions de paquets.

Cette diminution est également liée au succès croissant de la cigarette électronique parmi les fumeurs français. Commercialisée en 2012 sur l'ensemble du territoire, le succès de ce produit semble fulgurant, au point de devenir un véritable phénomène de société.

Fin 2013, l'e-cigarette aurait été essayée par plus de 20 % des Français âgés de 18 ans et plus131(*), soit près de dix millions de Français. Elle serait même consommée régulièrement par près d'un million d'entre eux sans que l'on puisse déterminer aujourd'hui avec précision si elle se substitue à la cigarette traditionnelle - ce qui est l'hypothèse la plus probable - ou si elle n'en est qu'un complément.

La réaction des fabricants et des buralistes132(*) témoigne en tous cas de l'inquiétude grandissante du monde du tabac face à ce phénomène. A l'occasion de leur audition par la mission, certains fabricants ont d'ailleurs expressément évoqué leur intention d'investir un marché porteur contrastant avec les difficultés actuelles rencontrées par celui des cigarettes.

Le rapport réalisé par l'OFDT133(*) souligne à ce sujet que « les cigarettiers ne peuvent que se questionner sur le fait que la petite baisse des ventes de tabac enregistrée en France fin 2012 et début 2013, sans augmentation des recours aux moyens traditionnels d'arrêt du tabac, ne soit qu'un premier signe vers un glissement plus important du marché du tabac vers celui de l'e-cigarette. »


* 116 Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés.

* 117 Il abroge les directives 95/59/CE du Conseil, du 27 novembre 1995, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés, 92/79/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taxes frappant les cigarettes et 92/80/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taxes frappant les tabacs manufacturés autres que les cigarettes.

* 118 Ce taux de TVA « en dedans » résulte de l'application au taux de 20 % d'un coefficient de conversion égal à 100/100+T dans lequel T est le taux de TVA.

* 119 Ce droit de consommation est défini aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

* 120 Arrêté du 23 janvier 2014 fixant pour chaque groupe de produits du tabac le prix moyen pondéré de vente au détail et la classe de prix de référence au sens des articles 575 et 575 E bis du code général des impôts.

* 121 Cette remise brute est déterminée par l'arrêté du 26 décembre 2007 modifié portant fixation du taux de remise à allouer aux débitants de tabac pour la vente au détail des tabacs manufacturés.

* 122 Le taux de 12,5 % a été en réalité calculé en fonction de la hausse du prix escompté du prix moyen pondéré au titre de 2012, puisque le présent article n'entrera en application qu'au 1er janvier 2013. Le montant de la part spécifique sera donc inférieur.

* 123 L'article 12 de la directive prévoit en effet expressément que « la France peut continuer à appliquer, du 1er janvier 2010 jusqu'au 31 décembre 2015 aux cigarettes mises à la consommation dans les départements de la Corse, un taux d'accise réduit. L'application de ce taux est limitée à un contingent annuel de 1 200 tonnes. »

* 124 Historiquement, la France se caractérise par une part proportionnelle élevée. Ce choix visait à préserver les intérêts commerciaux de la Seita dont les ventes nationales se concentraient sur les produits les moins chers. L'entreprise fait depuis lors partie d'Imperial Tobacco après avoir préalablement fusionné avec le groupe espagnol Tabacalera.

* 125 Cette remise brute est déterminée par l'arrêté du 26 décembre 2007 modifié portant fixation du taux de remise à allouer aux débitants de tabac pour la vente au détail des tabacs manufacturés.

* 126 A l'exception du prix des sept références de Marlboro 100 mm qui ont augmenté de 10 centimes d'euros seulement.

* 127 Loi de finances rectificative n° 2010-1658 du 29 décembre 2010.

* 128 Loi de finances rectificative n° 2012-958 du 16 août 2012.

* 129 La Cours des comptes souligne à cet égard que « la hausse des prix du tabac, conjuguée à l'arrêt de la baisse des ventes depuis 2005, s'est traduite par une hausse de la rémunération moyenne des débitants, hors aides publiques, de près de 54 % de 2002 à 2011, dès lors que celle-ci est demeurée proportionnelle aux prix. Aides publiques comprises, la progression a été de 70 %, à comparer à une inflation de l'ordre de 20 % sur la période. Il en est résulté pour la plupart d'entre eux un effet d'aubaine massif. Même si les débitants situés à proximité des frontières ont effectivement souffert de la progression des achats transfrontaliers qui représentent environ 15 % de la consommation (le trafic illicite étant pour sa part évalué à 5 %), les aides n'ont pas été ciblées sur eux. »

* 130 Guindon, Driezen, Chaloupka et Fong (2013) «Cigarette tax avoidance and evasion: findings from the International Tobacco Control Policy» Déjà citée.

* 131 Les Français et la cigarette électronique, Ipsos, Novembre 2013.

* 132 Voir à cet égard les actions en justice de certains buralistes contre les vendeurs d'e-cigarette pour « concurrence déloyale ».

* 133 Rapport et avis d'experts sur l'e-cigarette, Office français de prévention du tabagisme, Mai 2013.