TROISIÈME PARTIE : BILAN D'ENSEMBLE - UN OUTIL DE FINANCEMENT ÉPROUVÉ MAIS À CONFORTER DANS SON SUIVI ET SON PILOTAGE
I. LA NATURE JURIDIQUE DES AVANCES : UNE NÉCESSAIRE VIGILANCE POUR QUE LES AVANCES NE SE SUBSTITUENT PAS À DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES
A. PRÊTS OU AVANCES ? UN DÉBAT À DÉPASSER
De manière récurrente, notamment dans ses notes d'exécution budgétaires, la Cour des comptes a critiqué l'absence de distinction entre avances et prêts . L'article 24 de la LOLF relatif aux comptes de concours financiers (cf. infra ) n'établit toutefois pas - ou plus - de distinction entre les avances et les prêts.
Cette distinction relève toutefois d'un débat à dépasser : l'objectif est plutôt de déterminer si les avances seront ou non remboursées, ou en d'autres termes si elles ne se substituent pas à des subventions budgétaires - auquel cas le recours aux avances serait irrégulier.
B. LES PERTES CONSTATÉES, OU QUAND LES AVANCES SE SUBSTITUENT IRRÉGULIÈREMENT À DES SUBVENTIONS
Lors des premières années de fonctionnement du CCF , comme le montre l'annexe au présent rapport, plusieurs avances ont fait l'objet de constats de pertes par une disposition en loi de finances , et n'ont donc pas été remboursées :
- une avance de 22 millions d'euros au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitants agricoles (CNASEA), octroyée en 2006, et ayant donné lieu en totalité à un constat de perte en 2007 ; toujours en 2006, une avance de 50 millions d'euros a été octroyée à l'Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER), et a fait l'objet d'un constat de perte en 2007 pour un montant de 47,6 millions d'euros ; ces deux avances (qui ont simplement transité par le CNASEA et l'OFIMER) avaient le même objet - permettre au Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) de mettre en place un dispositif assurant aux entreprises de pêche professionnelle adhérentes un plafonnement du prix du gazole ; le dispositif reposait sur des achats d'options sur les marchés du gazole, jusqu'à ce que le FPAP mette fin à ses activités à la fin de l'année 2006, avant sa dissolution en février 2008 ; en 2007, l'État, qui s'était engagé à se substituer au FPAP en cas de défaillance de celui-ci pour rembourser à l'OFIMER et au CNASEA les sommes prêtées assorties des intérêts, avait demandé aux établissements de transformer en subventions dans leurs comptes les avances remboursables ainsi que les intérêts ;
- une avance à l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM), accordée en 2007 pour un montant de 32,5 millions d'euros, a été renouvelée en 2008 et a fait l'objet d'un constat de perte en totalité la même année ; il s'agissait d'aider les producteurs antillais de bananes, confrontés à une perte de compétitivité et à des aléas climatiques, notamment le passage du cyclone Dean en août 2007.
Les constats de pertes ont été effectués en loi de règlement pour 2007 21 ( * ) et 2008 22 ( * ) .
Au total, les pertes d'avances inscrites sur le CCF se sont élevées à 102,1 millions d'euros en 2007 et 2008. On peut estimer qu'il s'agissait en fait de subventions , pour répondre notamment à des imprévus climatiques dans le cas de l'avance à l'ODEADOM.
Il convient toutefois de se féliciter d'une plus grande sélectivité de la procédure d'octroi des avances depuis 2008, puisqu'aucun constat de perte n'a été observé depuis cette date .
En revanche, parmi les avances récurrentes, celles du BACEA, qui n'apparaissent pas remboursées en totalité, correspondent au financement d'un déficit structurel (cf. supra ).
* 21 Pour le FPAP, article 9 de la loi n° 2008-759 du 1 er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007.
* 22 Pour l'ODEADOM, article 8 de la loi n ° 2009-973 du 10 août 2009 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.