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Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

VI. L'ÉTUDE D'IMPACT, UN OUTIL AU SERVICE DE LA QUALITÉ NORMATIVE

Pour reprendre la définition du Pr Dominique Rousseau, lors du colloque sur la qualité de la loi organisé par la commission en décembre 2013, « la qualité normative [de la loi] détermine la portée effective de la loi. Lorsque le législateur vote une loi, il s'attend à ce que les acteurs publics et privés voient leur comportement normé par celle-ci ».

Reste que pour imprimer aux lois qu'il vote un haut niveau de qualité normative, le législateur devrait pouvoir travailler dans des conditions plus sereines qu'actuellement et disposer d'une information lui permettant de mesurer précisément les effets des textes qu'il vote.

Concernant la sérénité du travail législatif, en dépit des révisions constitutionnelles ou procédurales intervenues depuis une vingtaine d'année (notamment à partir de la mise en place en 1995 de la session unique), force est de reconnaître que la situation actuelle est loin d'être satisfaisante : le Parlement travaille souvent dans une excessive précipitation que lui imposent les circonstances du moment conjuguées à un calendrier parlementaire peu efficace.

Le recours trop systématique aux procédures accélérées réduit le nombre des lectures dans chaque assemblée, privant la loi d'un des bénéfices essentiels de la navette parlementaire, en l'occurrence les améliorations juridiques et rédactionnelles que chaque chambre peut y introduire au fil des lectures successives.

Le Parlement devrait aussi éviter de produire trop de lois pour s'attacher à les faire mieux, et ne pas tomber dans cette « logorrhée législative » critiquée à juste titre par le Conseil d'État.

Mais dans les faits, ces conditions idéales sont rarement satisfaites, le rythme de l'activité législative demeurant soutenu depuis des années. Du coup, les assemblées sont plus ou moins contraintes de légiférer beaucoup, et vite.

En revanche, concernant la bonne information du Parlement sur les projets de loi qui lui sont soumis, d'appréciables marges de progrès restent à exploiter.

Une avancée appréciable a été réalisée avec les études d'impact, instrument perfectible, certes, mais qui recèle des potentialités significatives. La constitutionnalisation des études d'impact lors de la révision de 2008 représente à cet égard une mesure importante au service de la qualité normative, et il est symptomatique que ces études d'impact soient de plus en plus souvent invoquées lors des débats parlementaires ou par les spécialistes qui s'y réfèrent.

Grâce aux études d'impact, le Parlement devrait pouvoir mieux apprécier la portée normative d'un projet de loi, en tentant d'anticiper l'impact de cette loi sur les acteurs concernés. Comme l'avait analysé le regretté Pr Guy Carcassonne devant votre commission lors du colloque de décembre 2013 : « Les études d'impact ont déjà rendu des services réels, quoique inférieurs à ce que l'on pourrait espérer. Je nourris le rêve d'une discussion législative qui porterait d'abord sur l'étude d'impact, à l'instar de ce qui se passe au Royaume-Uni avec le système des livres blancs et des livres verts. L'on s'accorderait sur les faits avant d'envisager les remèdes, et, s'ils passent par la loi, l'on s'interrogerait sur le type de loi nécessaire. Tout changerait alors dans la fabrication des normes. Un nombre substantiel de projets ne verraient plus le jour ou bien seraient très différents. Tout le reste s'en déduit. La performance normative y gagnerait en ce que les critères, contradictoirement déterminés, faciliteraient l'évaluation ex post de la loi ».

Cela étant, même si la présentation d'une étude d'impact est devenue systématique à l'appui de tout projet de loi, beaucoup d'études d'impact sont encore d'une trop médiocre qualité pour pouvoir éclairer sérieusement le débat parlementaire, ce qui continue d'alimenter un certain scepticisme envers cet instrument. C'est le diagnostic qu'a porté notre collègue Alain Richard lors de la table ronde du 16 avril 2013 : « Nous sommes encore dans la phase d'apprentissage de l'étude d'impact, que certains confondent encore avec un gros exposé des motifs ne mentionnant que les données de fait et d'information allant dans le sens de la loi ».

L'une des pistes de réflexion pour améliorer la qualité des lois et de leurs mesures d'application serait donc, en amont, de perfectionner les études d'impact.

A. UN PROCÉDÉ EN VOIE DE PERFECTIONNEMENT

Comme le soulignait une circulaire du Premier ministre du 26 août 2006 citée par le Guide de légistique diffusé par Légifrance, « la procédure de l'étude d'impact constitue l'un des outils majeurs des politiques mises en oeuvre pour améliorer la qualité de la réglementation ». Depuis lors, les études d'impact n'ont cessé de monter en puissance, notamment avec leur constitutionnalisation lors de la révision constitutionnelle de 2008.

Pourtant, le procédé rencontre un large consensus, même s'il reste l'objet de critiques, non pas sur l'opportunité de ces études, mais sur leur qualité intrinsèque qui, en l'état, n'est pas encore toujours très convaincante.

Dans son tout récent Rapport public 2013, le Conseil d'État, qui vient de consacrer d'intéressants développements aux études d'impact, conclut lui aussi à leur « nécessaire amélioration » ; rappelant que « la planification du travail gouvernemental doit permettre [...] de saisir le Conseil d'État dans un délai raisonnable et proportionné à la longueur et à la complexité des textes » et ajoutant à ce propos que « les sections administratives ont ainsi pu relever le caractère tardif de certaines saisines, la multiplication de saisines rectificatives et l'absence anormale de chiffrage de mesures proposées », le Conseil reconnaît que « même si des progrès notables sont à mettre au crédit des administrations, la qualité des études d'impact ou, s'agissant des lois de finances comme des lois de financement de la sécurité sociale, des évaluations préalables, doit encore être sensiblement améliorée pour répondre aux exigences de l'article 8 de la loi organique [...] du 15 avril 2009 » (selon lequel les études d'impact doivent comporter une « évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales » des projets de loi).

Le Conseil d'État rappelle en outre qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, il avait estimé « que les études d'impact de certains articles devaient être complétées pour mieux apprécier l'impact des réformes envisagées », les cas d'insuffisances étant de trois ordres : insuffisances dans l'exposé des objectifs de la réforme envisagée, dans l'exposé des raisons des choix retenus ou dans l'évaluation des conséquences du texte sur le nouvel ordonnancement juridique qui en résultera ; le Conseil indique cependant avoir constaté une prise de conscience ainsi que l'établissement d'un dialogue avec le Gouvernement s'agissant de la nécessaire amélioration des études d'impact.

1. Le dispositif actuel d'élaboration des études d'impact

Les études d'impact ont pour but d'aider à ses différentes phases d'élaboration les décideurs en charge d'un projet de loi ou de règlement à faire des choix efficients, sur la base du constat de la situation de départ et d'une projection des effets des mesures prévues. L'analyse qui en résulte permettra ainsi de dégager les meilleures options et d'évaluer les avantages et les inconvénients de la législation ou de la réglementation envisagée.

La confection des études d'impact a longtemps reposé sur de simples instructions du Premier ministre. Néanmoins, la loi organique n° 2009-403 en date du 15 avril 2009, prise pour l'application du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution -tel qu'introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008- a rendu obligatoire la rédaction d'études d'impact pour certains projets de loi.

a) Le champ d'application des études d'impact

Sont concernés les projets de loi ordinaire, de loi organique et de loi de programmation autres que les projets de loi de programmation des finances publiques, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un traité ou accord international en application de l'article 53 de la Constitution. N'entrent donc pas dans le champ d'application de cette obligation les projets de loi visant à ratifier une ordonnance -à moins qu'ils ne comportent des dispositions nouvelles allant au-delà de la rectification d'erreurs matérielles dans le texte de l'ordonnance ou d'ajustements de cohérence juridique- les projets de lois de programmation des finances publiques, les projets de loi de règlement et les projets de loi prorogeant les états de crise.

Par ailleurs, ne sont pas concernées les propositions de lois parlementaires.

S'agissant des projets d'actes réglementaires, il n'existe pour l'heure aucune obligation constitutionnelle générale de les assortir d'une étude d'impact. Tout au plus, certains projets d'actes réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales sont-ils soumis, en vertu de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, à l'avis de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

Cette dernière, aux termes de l'article R. 1213-3 dudit code, établit « un rapport de présentation et une fiche d'impact financier faisant apparaître les incidences financières directes et indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales ». La loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 ayant remplacé la CCEN par un organe nouveau, le Conseil national d'évaluation des normes (cf supra), la nouvelle instance se substitue à la précédente tout en disposant de pouvoirs accrus. Ainsi, outre les projets de textes réglementaires, le Gouvernement pourra ainsi saisir le CNEN de tous les projets de loi ayant une incidence technique et financière sur les collectivités territoriales.

Par ailleurs, ses avis seront élevés au rang de l'étude d'impact. Un modèle de fiche a d'ailleurs été annexé à la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

Cette circulaire du Premier ministre prévoit également, en ce qui concerne les entreprises, que tous les projets de textes susceptibles d'avoir une incidence sur les petites et moyennes entreprises ainsi que sur les entreprises du secteur industriel fassent l'objet d'une étude d'impact circonstanciée.

Il résulte enfin du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, que la création d'une commission administrative à caractère consultatif est précédée par la réalisation d'une étude d'impact, permettant de s'assurer que « la mission impartie à la commission répond à une nécessité et n'est pas susceptible d'être assurée par une commission existante ». Cette règle devrait prendre une importance nouvelle avec le mouvement engagé depuis deux ans en vue de réduire (par suppression sèche ou par fusion) le nombre des commissions administratives consultatives jugées moins nécessaires par le CIMAP (cf. supra).

b) La démarche 

L'article 8 de la loi organique énumère de manière assez détaillée les informations attendues dans une étude d'impact. L'élaboration de l'étude s'effectue en plusieurs étapes sur lesquelles il n'est pas utile de revenir, cette question ayant déjà fait l'objet d'une présentation exhaustive dans le précédent rapport annuel de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois ; tout au plus, peut-on en récapituler les grandes lignes, telles qu'elles sont mentionnées dans le Guide de légistique diffusé sur le site Internet Légifrance :

- présentation des motifs du recours à une nouvelle législation (diagnostic et nécessité de légiférer) ;

- définition des objectifs poursuivis par le projet de loi ;

- recensement des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles ;

- état récapitulatif des consultations menées avant la saisine du Conseil d'État ;

- analyse d'impact proprement dite, c'est-à-dire des incidences de toute nature, globales et catégorielles (sur les personnes physiques ou morales concernées et pour les différentes administrations publiques ayant à connaître de la matière, etc...) ;

- détail des conditions de mise en oeuvre de la réforme, dans le temps et dans l'espace.

2. Des faiblesses bien identifiées

En constitutionnalisant les études d'impact en 2008, la France s'est positionnée dans les premiers rangs européens en ce qui concerne l'évaluation « ex ante » des projets de loi. Comme le notait un rapport établi en 2010 par l'OCDE (Mieux légiférer en Europe), « la constitutionnalisation de ces analyses constitue une première par rapport aux autres pays ». Pour autant, même si ces études d'impact « ont déjà rendu des services réels », ceux-ci restent inférieurs « à ce que l'on aurait pu espérer », comme le déplorait en avril 2013 le regretté Professeur Guy Carcassonne lors du Forum sur l'application des lois organisé par la Commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

a) Des analyses de qualité inégale

Dans leur ensemble, les rapports et les études disponibles sur les analyses d'impact débouchent sur un constat unanime : celles-ci sont de qualité inégale, bon nombre d'entre elles ne satisfaisant pas aux prescriptions de la loi organique. Exemple particulièrement illustratif de ces insuffisances, les méthodes de calcul retenues par les rédacteurs de l'étude ne sont quasiment jamais indiquées.

Pour certains publicistes, cette hétérogénéité tiendrait à plusieurs facteurs, notamment une forte différence d'attitude selon le ministère en charge de la rédaction de l'étude (les ministères dotés d'une grande culture en matière d'évaluation économique ou de statistiques produiraient des études de meilleure qualité) ou selon la sensibilité politique du texte (les analyses portant sur des textes sensibles se révélant de moindre qualité que celles portant sur des textes techniques peu clivants).

En fait, ces éléments d'explication ne sauraient fonder une typologie générale : ils doivent être rapportés à l'ensemble du contexte normatif (le sujet du projet de loi) et aux procédures entourant la rédaction de chaque impact (les délais assignés aux rédacteurs, les moyens mis à leur disposition, etc...). À cet égard, le procédé est sans doute encore trop récent en France pour qu'il puisse en être tiré dès à présent des enseignements définitifs.

b) Des analyses parfois trop empreintes de subjectivité

Si tous les ministères ont bien intégré le fait que la rédaction des études d'impact est une obligation impérative, la finalité réelle de cet instrument ne paraît pas encore toujours bien comprise. Plusieurs ministères semblent en effet voir dans les analyses d'impact, une sorte d'« exposé des motifs enrichi », pour reprendre les termes de la circulaire du Premier ministre en date du 15 avril 2009, relative à la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle. Or, tel n'est pas l'objectif de ces études, qui reposent principalement sur des considérations objectives en vue d'éclairer la décision, et non sur un argumentaire politique.

Comme le souligne l'OCDE , une étude d'impact sert à ajuster le dispositif qui sera retenu. Elle doit donc apparaître comme un instrument d'aide à la décision, expliquant de quelle manière gérer efficacement le sujet et proposant différentes options, parmi lesquelles celle de ne pas légiférer ou celle de passer plutôt par la voie réglementaire pour répondre au problème posé.

En fait, cette conception des études d'impact peine à s'imposer en France, pays dans lequel la recherche d'instruments alternatifs à la norme ne fait guère partie de la culture administrative et politique dominante, la loi étant trop souvent considérée comme la seule réponse valable à un problème donné.

Cela étant, si l'étude d'impact est avant tout un document objectif en principe dénué de toute subjectivité, elle ne saurait se prononcer sur l'opportunité d'une réforme ; elle pourra tout au plus encadrer par des prescriptions techniques une loi ou un règlement pris au regard de considérations politiques. Sa finalité fondamentale est d'aider les décideurs à opérer des choix plus efficients, non pas de leur imposer des solutions.

c) Des analyses trop peu quantifiées

Beaucoup d'études d'impact ne sont pas assez quantifiées. Or, la fonction première de l'étude d'impact est de fournir une évaluation préalable de la réforme envisagée, aussi complète, objective et factuelle que possible.

Dans cette optique, des évaluations mieux chiffrées, même sommaires, marqueraient un progrès certain par rapport à la situation actuelle. Cette approche permettrait de s'assurer que l'étude d'impact n'est pas un exposé des motifs déguisé et fournirait les premières bases à l'évaluation de la loi une fois que celle-ci sera entrée en vigueur.

d) L'absence de pouvoir de sanction effectif du Parlement 

Aux termes de l'article 39 de la Constitution, « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». La première assemblée saisie est donc en droit de refuser l'inscription d'un projet de loi à son ordre du jour, si les règles relatives aux études d'impact déterminées par la loi organique du 15 avril 2009 ont été méconnues.

En session, la Conférence des Présidents doit se prononcer dans un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi ; si le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour précédant le début de la session suivante. Si aucun accord n'est trouvé entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents sur la conformité de l'étude d'impact, le Président de l'assemblée saisie ou le Premier ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel, qui devra rendre dans un délai de huit jours une décision motivée et notifiée aux Présidents des assemblées et au Premier ministre (décision publiée au journal officiel).

Sur le plan juridique, le Parlement paraît ainsi disposer des moyens adéquats pour faire respecter l'obligation constitutionnelle de fournir des études d'impact de qualité, mais l'efficacité réelle de ce dispositif semble plus aléatoire, car la mise en oeuvre d'un mécanisme aussi lourd semble assez peu concevable, surtout à l'Assemblée nationale dans un contexte de solidarité forte entre le Gouvernement et sa majorité parlementaire.

De surcroît, cette procédure, si contraignante soit-elle, pourrait facilement être contournée en cas de difficulté majeure, car les études d'impact ne concernent que les projets de loi, et non les propositions de lois émanant des membres du Parlement. Du coup, si les circonstances politiques l'exigeaient, le Gouvernement aurait toujours la faculté de s'exonérer de l'obligation d'étude d'impact en obtenant d'un parlementaire de sa majorité qu'il dépose une proposition de loi reprenant le texte du Gouvernement.

3. Comment améliorer la qualité des études d'impact ?

Depuis la réforme constitutionnelle rendant obligatoire l'élaboration des études d'impact sur certains projets de loi, la rédaction de telles analyses semble être entrée dans les moeurs des différents ministères. Le principal problème n'est donc plus de s'assurer que les ministères élaborent des études d'impact, mais que ces analyses offrent des garanties -minimum- de qualité. Plusieurs constitutionnalistes ont émis des propositions dans ce sens, par exemple lors d'auditions organisées par le Sénat ou l'Assemblée Nationale.

a) Une fausse bonne idée : la création d'un comité indépendant dédié aux études d'impact 

Certains pays européens, parmi lesquels l'Allemagne et le Royaume Uni, ont recours pour leurs études d'impact, aux services d'autorités indépendantes. Ces autorités peuvent se concevoir de deux façons : soit elles ont la responsabilité d'établir l'étude d'impact, soit elles la valident une fois que l'étude aura été réalisée par l'administration.

La première formule consisterait à créer une autorité indépendante en charge de la rédaction des études d'impact. Au premier examen, cette solution peut sembler séduisante, en donnant l'assurance que les études d'impact seront élaborées par des experts présentant de bonnes garanties d'indépendance. Pourtant, un tel mécanisme ne serait pas exempt de défaut.

Tout d'abord, en termes d'expertise, il n'apporte qu'une mince valeur ajoutée, dans la mesure où les experts compétents pour juger de l'impact d'une norme sont généralement les mêmes que ceux consultés par les auteurs du texte. Par ailleurs, « la démarche de réforme législative reste foncièrement politique », comme l'a fait observer à juste titre le Secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, lors de son audition le 19 février 2014 par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la simplification législative. En effet, un projet de loi résulte avant tout de considérations politiques. Il n'est donc pas concevable de faire une distinction trop stricte entre l'aspect scientifique et l'aspect politique, en confiant uniquement à des experts indépendants la rédaction de l'étude d'impact. Cette démarche serait par trop étrangère à la culture politique de notre pays, où chaque ministre a la responsabilité première de la préparation des textes qu'il présente.

Une seconde piste de réflexion consisterait à confier à un organisme indépendant, non pas la rédaction des études d'impact, mais simplement le contrôle de leur qualité. C'est précisément le système retenu par plusieurs pays de l'OCDE, parmi lesquels le Royaume Uni avec son Regulatory Policy Committee (RPC) ou la République Tchèque. Une telle configuration cadre mieux à l'objectif premier des analyses d'impact, en les plaçant sous contrôle d'un organisme certificateur permettant d'éviter ou de corriger les erreurs méthodologiques.

Reste que confier à un tiers le contrôle de l'étude d'impact ne serait pas non plus sans poser quelques difficultés, aussi bien d'un point de vue financier (la mise en place de telles structures est fort coûteuse qu'au regard de la logique de simplification, qui milite pour le raccourcissement des circuits décisionnels et pour l'allègement des procédures, y compris dans le cadre du processus d'élaboration des lois et de leurs mesures d'application.

Un comité exclusivement dédié au contrôle des études d'impact -sans même évoquer le syndrome de l'usine à gaz- irait à l'encontre du mouvement général de réduction du nombre des structures consultatives.

Entre ces formules maximalistes, des suggestions intermédiaires ont été évoquées. Il serait envisageable, par exemple, de tirer meilleur parti des structures existantes en confiant la certification de certaines études complexes à des organismes tels que l'INSEE ou l'INED, dont les garanties d'impartialité scientifique ne sont pas sujettes à caution.

De même, à partir du moment où tous les projets de loi sont soumis à l'avis du Conseil d'État, et que cette instance dispose d'une grande expertise dans l'évaluation des politiques publiques, il ne serait pas absurde de l'associer plus étroitement à l'élaboration des études d'impact. Dans le même sens, la Cour des comptes pourrait également être mise à contribution sur les études relevant de son domaine de compétence.

Enfin, le Conseil national d'évaluation des normes pourrait lui aussi exercer une mission de contre-expertise sur les études d'impact concernant les projets de lois et de textes réglementaires applicables aux collectivités territoriales, à la condition toutefois qu'il « prenne l'importance que le législateur souhaitait lui donner et qu'il se dote de quelques moyens », comme l'a remarqué Remi Bouchez, ancien commissaire à la simplification, lors de son audition à l'Assemblée nationale le 20 février 2014 par la mission d'information sur la simplification législative.

b) Développer la consultation publique dans le cadre des études d'impact

Une étude d'impact efficace propose des solutions alternatives à la réglementation envisagée. Par conséquent, afin de s'assurer que l'ensemble des hypothèses a été correctement pris en compte, il est souhaitable que les différents acteurs de la sphère publique aient pu se prononcer sur le projet de texte en question.

À cette fin, l'ancien Président de la Commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, avait émis plusieurs recommandations dans son rapport de mission sur la simplification du droit. on y relève, en particulier, une proposition tendant à mettre en ligne l'avis des personnes intéressées et les résultats de la consultation de toutes ces personnes.

L'intégration des consultations publiques dans le processus des études d'impact a trouvé sa traduction dans la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, dont l'article 8 prévoit que les études d'impact exposent avec précision « les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État » : cette disposition est assez innovante dans la mesure où jusqu'à présent, la consultation publique et l'étude d'impact ont toujours été considérées comme des processus distincts.

Mais la loi organique ne concernant que certains projets de lois, il serait envisageable d'aller plus loin en développant la consultation publique sur les textes réglementaires. Le Secrétaire général du gouvernement, Serge Lasvignes, a d'ailleurs lui-même suggéré, lors de son audition du 18 décembre 2012, organisée par votre commission, d'enrichir la consultation publique en mettant en ligne « le plus grand nombre possible d'études d'impact sur les projets de décrets importants ».

4. Une source d'information à mieux exploiter : les études d'impact de l'Union européenne

La transposition des directives de l'Union Européenne pose un certain nombre de problèmes normatifs qui résultent souvent d'une remontée en surface de divergences sous-jacentes non résolues lors des négociations entre les États membres, ou de l'obscurité -intentionnelle ou pas- de certains textes au fil des cycles de négociation successifs.

Une des principales difficultés vient du fait que les responsables politiques en charge de la négociation européenne ne sont pas suffisamment en relation avec les responsables techniques qui, en aval, auront mission de transposer les textes communautaires. Les administrations internes des États membres sont ainsi bien souvent mal préparées à la réception des directives dans le cadre national.

Pour dévier cette difficulté, l'OCDE préconise que les États membres aient d'avantage recours aux analyses d'impact réalisées au niveau de l'Union sur les textes européens. Comme l'observe l'OCDE, ces études sont en effet de bonne qualité et la Commission « alloue des moyens considérables au développement de ces travaux », les principes méthodologiques adoptés par la Commission pour les études d'impact demeurant encore à l'heure actuelle un modèle pour différents États-membres de l'Union. En plus de procéder à un véritable bilan coût/avantage, ces analyses n'hésitent pas à évoquer des alternatives à la réglementation envisagée.

Aussi pourrait-il être utile de s'y référer plus systématiquement, soit pour y chercher des compléments d'information concernant l'impact de tel ou tel projet de loi de transposition, soit plus généralement comme modèle méthodologique pouvant guider l'élaboration des études d'impact sur des projets de loi, y compris sans lien avec les matières du ressort de l'Union européenne.

5. Vers l'institutionnalisation d'un débat parlementaire sur les études d'impact du Gouvernement ?

En vue de renforcer la portée des études d'impact, une suggestion des plus intéressantes a été formulée en février 2011 par Manuel Valls, alors qu'il était encore député de l'Essonne, dans le cadre du Forum des idées sur les institutions.

Le Premier ministre avait alors présenté, parmi une cinquantaine de propositions visant à « rénover » les institutions de la Vème république, l'idée « d'organiser un débat parlementaire sur les études d'impact du gouvernement » (proposition n° 3), qu'il développait dans ces termes : « la révision de 2008 a créé l'obligation à la charge du gouvernement d'accompagner ses projets de loi d'études d'impact. Pour valoriser cet outil essentiel et déjouer les tentatives d'affichage, il convient d'organiser un débat parlementaire sur ces études en début de procédure législative ».

Si, au cours du débat législatif, les parlementaires peuvent déjà évoquer la teneur ou la qualité d'une étude d'impact du Gouvernement -pratique qui tend du reste à devenir courante- il pourrait en effet être intéressant de systématiser un tel débat, voire de l'institutionnaliser, car il permettrait aux parlementaires de mieux cerner les effets concrets du dispositif proposé par le Gouvernement, donc de s'assurer de la qualité normative du projet de loi soumis à leur examen.