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La dépense fiscale en faveur des anciens combattants : une évolution à maîtriser

25 juin 2014 : La dépense fiscale en faveur des anciens combattants : une évolution à maîtriser ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 25 juin 2014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur spécial, sur la dépense fiscale en faveur des anciens combattants.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Monsieur le Président, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, je vais vous présenter les résultats du contrôle que j'ai mené cette année, en tant que rapporteur spécial, sur la dépense fiscale en faveur des anciens combattants. La dépense fiscale est un enjeu de pilotage des finances publiques. Elle augmente de manière importante et prend au fil des années une part grandissante dans cette mission que j'ai le plaisir de rapporter. C'est une évolution spontanée, car il n'y a aucune disposition législative nouvelle qui ait alourdi la dépense fiscale depuis 2002, année de l'exonération d'impôt sur le revenu de l'allocation de reconnaissance pour les harkis.

Le chiffrage de dépense fiscale, tous dispositifs confondus, s'établissait en 2008 à 420 millions d'euros, c'est-à-dire 12 % des crédits de paiement consommés de la mission. En 2013, il s'agirait de 566 millions d'euros, soit près de 19 % de ces crédits. Cela représente une hausse de près de 35 % et de 146 millions en six ans, alors que pendant la même période, les crédits de paiements consommés avaient baissé de 16 %. Cette hausse est appelée à se poursuivre et s'accentuer, la projection donnant environ 775 millions d'euros en 2018.

La dépense fiscale de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comprend trois principaux dispositifs : premièrement, la demi-part supplémentaire pour les contribuables et leurs veufs ou veuves de plus de soixante-quinze ans titulaires de la carte du combattant, deuxièmement, l'exonération de l'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité et de divers autres dispositifs, et troisièmement, la déduction du revenu imposable des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.

Je vais plus précisément axer ma présentation sur la demi-part supplémentaire qui est la dépense fiscale la plus importante, la plus dynamique. Cette dépense présentait un coût de 200 millions d'euros en 2002, de 295 millions en 2012 et l'estimation s'établit à 540 millions en 2018. Pourquoi ?

Rappelons que ce dispositif résulte de la loi de finances pour 1982. Il n'a pas changé depuis. Il est prévu qu'une demi-part supplémentaire de quotient familial est accordée aux contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ainsi qu'à leurs veuves ou veufs, sous la même condition d'âge. Pour bénéficier de la demi-part supplémentaire, il faut donc remplir deux conditions cumulatives : avoir plus de soixante-quinze ans et être titulaire de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

L'avantage de quotient familial dont bénéficient les contribuables mariés ou pacsés s'applique, dans ce domaine comme dans d'autres domaines, au niveau du foyer fiscal et ne peut excéder une demi-part. Les veuves ou veufs de personnes ayant bénéficié de la demi-part supplémentaire en bénéficient à leur tour personnellement. Cet avantage est plafonné. Le plafond est de 2 997 euros en 2014. Le coût de la demi-part supplémentaire a été évalué de manière définitive à 295 millions d'euros pour l'année 2012. Ceci équivaut à une dépense moyenne de 510 euros par foyer bénéficiaire. Il y en avait 578 000 en 2012.

On peut s'expliquer l'augmentation de la charge que représente cette dépense fiscale par l'entrée progressive dans le dispositif des anciens combattants de la guerre d'Algérie. La classe d'âge qui a eu vingt ans en 1953 et a constitué ce qu'on a appelé « des rappelés », a eu soixante-quinze ans en 2008, première année où l'augmentation est constatée après des années de baisse. L'année 2010, qui a enregistré une brusque augmentation de 44 000 nouveaux bénéficiaires, pourrait correspondre à la classe de mobilisation de 1956, massivement appelée sous les drapeaux.

Selon le ministère des finances, « les générations d'anciens combattants de la guerre d'Algérie (2,8 millions d'appelés au total) ont commencé à atteindre l'âge de 75 ans. De ce fait, il peut être considéré que l'augmentation de la dépense fiscale observée en revenus 2011 sera encore observée pendant plusieurs années ».

À vrai dire, avant que nous nous y intéressions, ceci n'avait fait l'objet d'aucune anticipation, ce qui explique les écarts très importants constatés depuis 2009 entre estimation initiale et chiffrage définitif. Par exemple, l'écart observé a été de 65 millions d'euros pour deux années consécutives, en 2011 et 2012. Constatant ces écarts importants, l'administration affine sa méthodologie, mais se repose toujours sur des conventions, faute de données statistiques. Elle estime désormais qu'en 2018, le coût de la demi-part supplémentaire sera de 540 millions d'euros, soit plus du double du coût de l'exercice 2011.

Malgré le contexte budgétaire contraint, aucune réforme du régime de la dépense fiscale en faveur des anciens combattants n'est actuellement envisagée. Les marges de manoeuvre évoquées par le ministère des finances sont les suivantes : premièrement, améliorer le chiffrage de la dépense liée à la demi-part fiscale en demandant au ministère de la défense la transmission de données prospectives générationnelles sur les anciens combattants de la guerre d'Algérie, ce qui pourrait être fait via le logiciel KAPTA déjà mis en place pour la gestion des cartes et des titres ; deuxièmement, réfléchir à un recadrage des dispositifs relatifs à la rente mutualiste qui bénéficie d'exonérations à l'entrée et à la sortie, par exemple en supprimant la déductibilité des versements ou en restreignant les critères d'éligibilité.

À mon sens, ces pistes demeurent limitées. Il est vrai que le sujet est sensible. 578 000 foyers sont concernés et les dépenses fiscales participent à la juste réparation en faveur du monde combattant. Ceci étant dit, nous ne pouvons non plus nous contenter de constater les effets de l'évolution spontanée de la dépense fiscale, sans essayer de mettre au point un pilotage, sinon sans insérer ce sujet dans une réflexion plus globale sur l'évolution, le contingentement de la dépense fiscale dans son ensemble.

Peut-être est-il nécessaire d'ouvrir deux chantiers, l'un pour régler rapidement la question du chiffrage et du pilotage de la dépense fiscale. Dans ce cadre, le ministère des finances en premier lieu devrait affiner ses méthodes pour évaluer et surtout piloter la dépense fiscale. Son effort pour obtenir des données démographiques prospectives ne peut se limiter aux seuls anciens combattants de la guerre d'Algérie. Cet effort doit être poursuivi auprès de tous les titulaires de carte, afin d'anticiper les entrées dans les dispositifs et de simuler les conséquences de toutes modifications de ceux-ci. Rappelons que 61 268 cartes du combattant ont été délivrées au titre des opérations extérieures (OPEX) au 15 juillet 2013. Toutes ces personnes atteindront soixante-quinze ans un jour et bénéficieront dès lors de la demi-part. Aucun recensement ni actualisation n'est fait pour connaître cette population.

Ceci faisait déjà partie des recommandations formulées l'an dernier lors de mon contrôle sur l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG). Le ministre chargé des anciens combattants avait été informé officiellement de cette recommandation, mais n'y a pas donné suite.

En second lieu, il conviendrait de mieux intégrer la dépense fiscale dans le budget de la mission et dans la documentation budgétaire. Celle-ci en constitue en effet une part croissante et n'est absolument pas prise en compte dans la présentation stratégique du projet annuel de performance ou dans la présentation des actions. La dépense fiscale n'est mentionnée que dans un tableau et sans commentaire. Or, il serait utile d'expliquer en quoi la dépense fiscale contribue aux objectifs des programmes. J'attends plus de détail que la simple mention « aider les anciens combattants », qui est l'objectif mentionné actuellement et qui est une expression assez minimaliste.

Il me semble qu'une réflexion sur la manière de mesurer la performance de la dépense fiscale devrait également être menée. On ne peut à mon sens consacrer aujourd'hui 566 millions d'euros à une mission sans essayer d'en vérifier la performance.

Un autre chantier, plus prospectif, me semble devoir être mené, en concertation avec le monde combattant, pour réfléchir notamment au poids de la dépense fiscale dans la mission et aux avantages et inconvénients qu'il y aurait à transformer, ne serait-ce que partiellement, la dépense fiscale en subvention budgétaire.

Dans ce cadre, deux réflexions par lesquelles je termine. Premièrement, je demande la mise en oeuvre sans délai de l'évaluation prévue par l'article 18 de la loi de de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 pour mesurer l'efficience et l'efficacité des dépenses fiscales de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Je rappelle qu'un rapport élaboré en 2011 par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, que dirigeait alors l'inspecteur général des finances honoraire Henri Guillaume, avait attribué la note de 0 sur 3 à deux des trois principales dépenses fiscales de la mission, les considérant inefficaces, en fonction des raisonnements qui étaient les siens bien entendu. Il s'agissait des dispositifs liés à la demi-part fiscale supplémentaire et à la déduction du revenu imposable des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant. À mon sens, nous pourrions reprendre cette analyse.

Par le passé, nous avons demandé deux fois dans des lois de finances au Gouvernement de remettre un rapport sur l'opportunité de transformer les dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer en subventions budgétaires. Ce rapport n'a jamais été remis. Il est des rapports ou des idées qui brûlent les doigts de leurs auteurs. Or un jour ou l'autre, il faudra bien entrer dans ces débats, que ce soit pour l'outre-mer, que ce soit pour les anciens combattants.

Deuxièmement, je suggère l'organisation d'une concertation avec les associations représentatives d'anciens combattants en vue de la refonte du système de la dépense fiscale. Il semble opportun d'adapter ces dispositifs au contexte actuel, de réfléchir en fonction de la professionnalisation de l'armée, d'une couverture sociale meilleure, d'une durée plus brève des conflits. Est-ce qu'il est indispensable, même s'il s'agit d'enjeux à moyen, voire à long terme, de laisser le régime vivre et apporter chaque année des demi-parts supplémentaires à des gens qui ont pu s'engager beaucoup plus récemment que la guerre d'Algérie. Peut-être faudrait-il au minimum que la population soit délimitée, peut-être pourrait-on aussi, mais je le dis très timidement, regarder les conditions, par exemple de ressources.

Une telle discussion pourrait permettre de réfléchir à l'opportunité de contingenter la dépense fiscale (notamment, au moyen de conditions de ressources) pour favoriser les mesures d'intervention directes qui bénéficient de manière plus décisive à tous ceux qui en ont réellement besoin, par exemple, en améliorant la couverture sociale, en augmentant éventuellement la retraite du combattant pour certains publics qui seraient plus précisément ciblés.

Voilà les quelques considérations que je voulais vous livrer, en souhaitant que la question de la dépense fiscale soit examinée en profondeur, pour qu'elle ne soit plus subie, pour qu'elle fasse l'objet un jour de réels choix budgétaires et d'un pilotage. Je crois que sur une mission comme les anciens combattants, si l'on s'abstient de regarder cette masse que constitue la dépense fiscale et qui est celle qui évolue le plus vite, on risque de passer à côté de l'essentiel.

Je vous remercie de votre attention.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Merci pour cette présentation complète mais également préoccupante.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie Philippe Marini pour cet exposé détaillé et sans tabou sur un sujet sensible. Nous sommes tous, dans le cadre de nos fonctions respectives, amenés à participer aux assemblées annuelles des anciens combattants. Nous savons que nos compatriotes qui ont accomplis ces missions au service de la France sont vigilants quant à la reconnaissance qu'ils attendent de la part de la Nation. Les questions posées sont certainement tout à fait judicieuses et appellent une réflexion sur la performance du dispositif en question.

Je me rallie tout à fait à la préconisation qui est faite, car il faut examiner cette dépense fiscale, comme toutes les autres d'ailleurs, et je m'associe aux conclusions de notre rapporteur spécial.

M. François Trucy. - Je me rappelle l'état d'esprit pendant la guerre d'Algérie. Plus que les efforts à produire et les dangers, c'est la question du temps qui préoccupait les appelés. J'ai fait vingt-huit mois et je ne m'en suis pas plus plaint que les autres. Mais je sais que lorsqu'on a fait cet effort-là, on en demande de la reconnaissance et souvent des décorations. Par contre, je suis parfaitement le rapporteur Marini : s'il y a un avantage financier représentant un coût fiscal important, il faut le soumettre à des conditions de ressources. Cela est vrai d'ailleurs de toute mesure fiscale spéciale, sortant du cadre ordinaire. J'ai vu tout au long de ma longue carrière des aberrations, y compris au niveau local, lorsqu'on ne tenait pas compte des différences de ressources et qu'on gaspillait beaucoup d'argent sans en obtenir de reconnaissance particulière.

M. Jean Germain. - Il y a deux sujets dans ce que nous a exposé Philippe Marini. Tout d'abord, l'écart entre la prévision et la réalité de la dépense : vous nous l'aviez d'ailleurs déjà dit l'année dernière, lors de la présentation de votre rapport sur la mission. Je rappelle que la dépense fiscale de la mission « Anciens combattants » augmente mais que les autres crédits diminuent. Des mesures ont déjà été proposées, comme la diminution de 20 % sur la partie mutualiste. C'est un sujet important, mais c'est également un sujet délicat. Au départ les choses avaient été faites pour des personnes qui avaient fait quatre, cinq, six ans de service militaire - avec les conséquences que l'on imagine sur leur carrière, quel que soit leur niveau de fortune. Je ne parle pas seulement de la première guerre mondiale : il y a des gens qui ont fait leur service militaire en 1936, qui ont été libérés en 1939, qui ont fait la guerre jusqu'en 1940 et qui ont ensuite été dans la Résistance. Et ce n'est pas une question de revenus. Il y a des gens comme Emmanuel d'Astier de la Vigerie qui ont été de grands résistants, il y a des gens modestes qui ont été collaborateurs. L'inverse a aussi existé. Sur la guerre d'Algérie, on a moins de recul. Faire de la technocratie là-dessus, je crois que c'est difficile.

L'autre sujet est qu'on est passé d'un service militaire pour tous à une armée professionnelle. Cela change les choses. La question se pose de ces avantages qui vont désormais à des personnes qui ont fait le choix de l'armée professionnelle. De plus, tous les militaires ne sont pas exposés aux mêmes risques. Les gens qui sont allés en opération, par exemple sur la frontière entre le Liban et Israël, attendent que cela soit reconnu. Ils demandent à être distingués des autres militaires. Je suis opposé à toute réfaction des avantages des personnes qui ont participé à des opérations, dans le cadre de leur service militaire, au nom de la Nation française. Je suis peut-être très rétrograde, mais je suis de ceux qui sont convaincus que cela a été une grave erreur de supprimer totalement le service militaire. Plus aucun internat, plus de service militaire, dans ces conditions comment réussir la mixité sociale ... Comme, en plus, les gens ne vivent pas dans les mêmes lieux et n'ont pas les mêmes logements, c'est compliqué. Pour les militaires de carrière, c'est un autre sujet. Voilà mon opinion et, comme dirait un humoriste, je la partage. Je m'avancerais là-dedans avec une grande prudence.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - La question est posée : à quoi doit servir l'outil fiscal ? Souvenez-vous, nous avions eu un débat analogue - et à vrai dire assez cruel - sur la demi-part des veuves. L'outil fiscal est-il destiné à apporter une reconnaissance de la Nation à des personnes qui ont exercé des missions que l'on va considérer comme d'intérêt général ? Ou bien l'outil fiscal n'est-il qu'un moyen de répartition des ressources et des charges, d'intervention au bénéfice des plus faibles dans la société ? Nous sommes face à une politique mixte, ce qui nous met parfois mal à l'aise. Au demeurant, nous pouvons aussi transposer ce débat à la politique familiale, notamment au sujet du plafonnement du quotient familial. J'entends des personnes invoquer la famille, la démographie, l'avenir du pays, la morale, etc. Je les écoute toutes volontiers, mais j'écoute aussi ceux qui disent que cet avantage n'a pas la même portée selon les ressources globales du foyer et qu'il n'est pas totalement illogique de le plafonner. S'agissant de la demi-part des anciens combattants, raisonnera-t-on un jour de la même manière ? Il y a déjà un plafonnement, mais un ministre des finances ne sera-t-il pas un jour tenté de réguler ce plafond, de revoir les conditions d'entrée dans le dispositif ? Quand on a fixé, en 1982, l'âge de soixante-quinze ans, l'espérance de vie n'était pas la même. C'était une excellente mesure qui ne coûtait pas cher. Ne faudrait-il pas se remettre dans les conditions de 1982 et s'adapter à la progression de l'espérance de vie ? Il y a une réflexion à avoir. J'ai été très prudent dans mes recommandations. Nous avons un peu avancé en termes de prévisibilité de la dépense. Pourquoi y avait-il de tels écarts ? Parce que le sujet était un peu tabou. La mission de contrôle nous a permis de mieux explorer cette question.

À l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.