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L'Agence nationale pour la rénovation urbaine : rénover l'ANRU sans la dénaturer

23 juillet 2014 : L'Agence nationale pour la rénovation urbaine : rénover l'ANRU sans la dénaturer ( rapport d'information )

II. DES PISTES DE RÉFLEXION ET D'AMÉLIORATION QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE SUIVIES

1. La préservation du « coeur de métier » de l'ANRU
a) Une diversification des missions qui suscite des interrogations

Alors que, depuis sa création par la loi précitée du 1er août 2003, l'ANRU s'est vue attribuer de nouvelles missions, la Cour des comptes met en évidence le fait que certaines d'entre elles s'éloignent de son « coeur de métier », à savoir la mise en oeuvre du PNRU.

Les nouvelles compétences octroyées à l'ANRU dans le cadre du programme « collèges dégradés » ou du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) s'inscrivent dans la continuité de sa mission initiale, de même que lorsque l'agence agit en qualité d'opérateur de l'État, au titre du second programme d'investissement d'avenir (PIA2) dans le cadre de l'action « ville durable et solidaire »5(*).

En revanche, d'autres compétences qui ont été dévolues à l'agence s'éloignent davantage du coeur de son activité. Ainsi en est-il en particulier de la mise en oeuvre d'actions du programme d'investissement d'avenir à vocation éducative, à savoir l'action « Internats d'excellence » du premier PIA (PIA1), qui s'est prolongée dans le cadre du PIA2 avec l'action « Internats de la réussite » ainsi que l'action « Développement de la culture scientifique et technique ». La Cour des comptes souligne ainsi qu'« avoir confié ces deux actions dont l'objet est éducatif à un opérateur dont l'objet social est la rénovation urbaine pose question. »

La désignation de l'ANRU en tant qu'opérateur du PIA2 pour l'action unique « Favoriser des politiques de jeunesse intégrées, à l'échelle d'un territoire » du programme « Projets innovants en faveur de la jeunesse » plonge la Cour des comptes dans la même perplexité.

Votre rapporteur spécial comprend les interrogations de la Cour des comptes, mais il considère également que l'ANRU a pu être choisi comme opérateur pour ces programmes en sa qualité d'acteur de la politique de la ville et pour la transposition de ses savoir-faire dans le domaine de la rénovation urbaine. En tout état de cause, même si les fonds consacrés à ces missions sont issus du PIA, il souhaite que l'ANRU fasse en sorte que la mise en oeuvre de ces nouvelles missions n'obère pas ses capacités d'action.

b) Un appel à la vigilance dans l'application des nouvelles compétences attribuées à l'ANRU par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

Dans son enquête, la Cour des comptes rejoint très largement les observations et interrogations déjà formulées dans l'avis6(*) de Jean Germain, rapporteur au nom de la commission des finances, lors de l'examen de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, s'agissant des deux nouvelles compétences attribuées à l'ANRU :

participer à des actions de coopération internationale dans le domaine du renouvellement urbain. Si cette faculté demeure liée au « coeur de métier » de l'ANRU, elle n'en demeure pas moins susceptible d'engager des moyens humains en principe destinés à la mise en oeuvre du PNRU et du NPNRU. Votre rapporteur spécial partage l'interrogation de la Cour des comptes quant à « la capacité de l'ANRU, en l'absence de comptabilité analytique, à éviter d'engager des dépenses non couvertes par l'[Agence française de développement (AFD)] ou le pays objet de la coopération ». Il importe que les moyens de l'ANRU ne se substituent pas à ceux de l'AFD en la matière.

agir en qualité de co-investisseur, par des prises de participation dans des entreprises concourant au renouvellement urbain. Ces opérations, réalisées dans le cadre de l'action « Diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville » du PIA2, comportent des risques économiques non négligeables que l'ANRU fera prendre à l'État puisqu'elle agit pour son compte. En outre, il n'est pas certain qu'elle dispose des compétences idoines parmi ses équipes. Enfin, la Caisse des dépôts et consignations et l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) interviennent déjà dans la rénovation urbaine en qualité d'investisseurs.

La Cour des comptes recommande de « subordonner toute décision de développer une activité d'interventions en fonds propres à une évaluation préalable approfondie des risques encourus par l'agence et de l'efficience comparée du recours à d'autres acteurs ». S'agissant des risques, il convient toutefois de rappeler que, d'après les informations fournies par le Gouvernement lors de l'examen de la loi précitée, ils devraient pour le moment, être supportés par l'État et non l'agence, dans le cadre du PIA2.

Selon les informations recueillies par la Cour des comptes, un conseil extérieur a été sollicité par l'ANRU afin d'« évaluer toutes les implications de ce nouveau mode d'intervention » et un comité d'orientation et de suivi d'emplois des fonds engagés pourrait associer l'ANRU, la Caisse des dépôts et consignations, l'EPARECA et l'État.

2. Une gouvernance rénovée

Votre rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes lorsqu'elle invite à faire évoluer la tutelle de l'ANRU, en redéfinissant le rôle respectif de l'agence et du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Il comprend également qu'elle demande une plus grande implication du ministère chargé du logement, compte tenu du rôle joué par l'ANRU dans le cadre de la politique du logement social. Lors de l'audition organisée par la commission des finances le 23 juillet 2014, Éric Briat, chef de service chargé de la ville et de la cohésion urbaine, adjoint au directeur de la ville et de la cohésion urbaine au CGET, a toutefois fait remarquer que le nombre de représentants du ministère du logement dans le conseil d'administration de l'ANRU avait déjà doublé en dix ans, avec quatre représentants contre cinq pour le ministère de la ville. Il a indiqué qu'une cotutelle ne paraissait pas souhaitable, la coopération entre ministères étant privilégiée.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial trouve intéressante la proposition de la Cour des comptes tendant à limiter le nombre de membres dans le conseil d'administration de l'ANRU, tout en maintenant la parité entre représentants de l'État et les autres acteurs, en attribuant plusieurs voix aux délégués de l'État.

Il semble également pertinent de mieux articuler le volet urbain et le volet social de la politique de la ville, ce qui devrait, en particulier, être le cas dans le cadre des nouveaux contrats de ville.

Enfin, il est évidemment indispensable que l'ANRU se dote d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance, le dernier ayant pris fin en 2012.

3. L'indispensable refonte du système d'information

Reprenant notamment les conclusions d'un précédent contrôle et qui restent malheureusement d'actualité, la Cour des comptes met en évidence l'inefficience et les lacunes du système d'information actuellement en place à l'ANRU.

Elle relève ainsi l'absence de cohérence entre le suivi financier et le suivi physique des opérations menées dans le cadre du PNRU, ainsi que l'insuffisante intégration entre les données administratives et les données comptables, rendant notamment impossible de disposer, sans retraitement, de l'état d'avancement du programme par catégories d'opérations et par conventions.

Votre rapporteur spécial ne peut que se joindre à la recommandation de la Cour des comptes de « mettre à plat le système d'information (informatique et procédural) afin, notamment, de resserrer la chaîne d'information entre les acteurs de la gestion des opérations et de répondre aux besoins de traçabilité des interventions ».

Votre rapporteur spécial regrette que les lacunes et défaillances du système d'information empêchent de connaître avec certitude et précision l'état d'avancement du PNRU. L'ANRU doit se doter d'outils informatiques lui permettant de s'assurer que ses décisions répondent aux objectifs qui lui sont assignés, en particulier en termes de traitement des quartiers prioritaires, et de disposer d'une aide à la décision efficace.

Lors de l'audition du 23 juillet 2014, Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, a confirmé le développement en cours d'une nouvelle application informatique pour assurer le suivi du NPNRU.


* 5 Cette action a pour objectif de « viser la très haute performance et l'innovation environnementale pour le renouvellement urbain » et la « diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ».

* 6 Avis n° 264 (2013-2014) de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.