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Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte

17 mars 2015 : Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte ( rapport d'information )

C. CERTAINS TERRITOIRES DE LA RÉPUBLIQUE, HORS DU CHAMP D'APPLICATION DE LA LOI DE 1905, PEUVENT ASSURER UN FINANCEMENT PUBLIC DES LIEUX DE CULTE

La loi de 1905 relative à la séparation des Églises et de l'État ne s'applique en effet ni en Alsace-Moselle, ni dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer.

1. Le régime dérogatoire issu du droit local des cultes en Alsace-Moselle 

Le droit local des cultes en Alsace-Moselle, qui autorise le financement des cultes par les collectivités territoriales, est « un élément structurant de l'identité de ces territoires135(*) ».

a) Le droit local des cultes en Alsace-Moselle est un héritage du concordat et organise un régime public des cultes

Le régime concordataire entré en vigueur en France avec la loi du 8 avril 1802 est resté applicable jusqu'aujourd'hui dans les trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle136(*). Les cultes statutaires reconnus (catholique, réformé, luthérien et juif) y sont régis par des statuts spécifiques définissant « un ensemble de droits et obligations qui organisent le régime juridique des institutions de ces cultes, de leurs bâtiments cultuels et de leurs agents137(*) ».

Le service du culte en Alsace-Moselle est donc un service public. Dès lors, les établissements publics du culte sont sous la tutelle de l'État et gèrent et entretiennent les biens appartenant aux cultes, leurs décisions étant d'ailleurs soumises au contrôle du juge administratif138(*).

Des cours d'enseignement religieux, qui ne concernent que les cultes statutaires139(*), sont obligatoirement proposés dans les écoles, collèges et lycées publics, mais la présence des élèves y est facultative. En pratique, les possibilités de dispense sont largement utilisées et l'assiduité est faible, en particulier au lycée. En Alsace-Moselle, 1 397 ministres des cultes sont ainsi rémunérés par l'État, sur le budget du ministère de l'Intérieur, pour un montant total de 58 millions d'euros140(*).

b) Le régime du financement public des cultes en Alsace-Moselle distingue les cultes reconnus et les cultes non reconnus
(1) Les collectivités territoriales d'Alsace-Moselle ont soit la faculté soit l'obligation de subventionner les cultes statutaires

Les édifices des cultes statutaires appartiennent soit aux communes, soit aux établissements publics du culte. Les communes peuvent en être propriétaires, en application du concordat ou lorsqu'elles les ont elles-mêmes édifiés après 1802. Les établissements publics du culte le sont lorsqu'ils les ont eux-mêmes édifiés. Les temples protestants et les synagogues, par exemple, sont en majorité la propriété des établissements publics du culte. Quel que soit leur propriétaire, les édifices des cultes statutaires appartiennent au domaine public, de même que les presbytères, contrairement au reste du territoire métropolitain141(*).

« L'établissement public cultuel doit faire face prioritairement à ses dépenses de fonctionnement et d'investissement142(*) » ainsi que d'entretien et de reconstruction de l'édifice du culte. Toutefois, en vertu du régime de la domanialité publique, « l'État et les collectivités territoriales sont tenus, dans certaines situations, de participer au financement des cultes statutaires143(*) ». Les communes ont en effet l'obligation de pallier l'insuffisance des ressources des établissements publics du culte144(*). Si elles refusent, la chambre régionale et territoriale des comptes doit être saisie « en vue de la mise en oeuvre de la procédure d'inscription d'office de la dépense au budget de la commune145(*) », dans les conditions du droit commun budgétaire. La commune est également tenue de procurer aux ministres des cultes statutaires les moyens de se loger146(*).

Par ailleurs, de manière facultative cette fois, les collectivités territoriales peuvent subventionner les cultes statutaires au-delà des strictes nécessités de l'équilibre financier. Ce régime autorise donc le subventionnement de la construction d'édifices cultuels. En pratique, la tutelle administrative s'exerce en matière immobilière. La conclusion de baux de longue durée et l'acquisition ou l'aliénation de biens immobiliers par les établissements publics du culte sont donc soumises à l'autorisation de l'administration147(*).

(2) Les cultes non statutaires, bien qu'ils ne soient pas reconnus par un texte, peuvent bénéficier de subventions publiques

Les cultes non reconnus relèvent du droit commun local et s'organisent sous la forme d'associations à objet cultuel, selon le statut prévu par le Code civil local148(*). La loi de 1905 ne s'appliquant pas en Alsace-Moselle, les collectivités territoriales sont libres en matière de financement des édifices des cultes non statutaires. Elles doivent toutefois agir dans le respect du principe de laïcité, qui implique le respect de l'égalité entre les cultes.

Le président de l'Institut du droit local alsacien-mosellan relève que « ces cultes non statutaires ont des conditions d'exercice dans l'ensemble plus favorables que dans le reste de la France [puisque] leur accès aux subventions est plus large149(*) ». L'Union bouddhiste de France indiquait ainsi à votre délégation que la Ville de Strasbourg avait financé à hauteur de 10 % la construction de la pagode de Strasbourg. Paul Quin, auditionné par votre délégation au titre de l'Association des maires des grandes villes de France, observait quant à lui que la Ville de Mulhouse, dont il est l'adjoint au maire, subventionnait la location de salles pour la fête musulmane de l'Aïd el-Kébir afin que la communauté locale puisse disposer à cette occasion de locaux appropriés.

Votre délégation tient à souligner que la législation particulière en vigueur dans les territoires d'Alsace-Moselle permet la prise en compte équitable des communautés religieuses.

c) La jurisprudence constitutionnelle a confirmé le droit local des cultes en lui imposant des limites

Le Conseil constitutionnel a considéré qu'il n'existe pas de contradiction entre le principe constitutionnel de laïcité et le droit local des cultes d'Alsace-Moselle. Selon lui, en effet, « en proclamant que la France est une République (...) laïque, la Constitution n'a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l'entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l'organisation de certains cultes150(*) ».

Le Conseil affirme également, à propos du droit local, que ses dispositions peuvent rester en vigueur « tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles151(*) ». Si les sages sécurisent ainsi le droit local des cultes, ils ne lui confèrent pas le rang de norme constitutionnelle et ne consacrent pas de droit à son maintien152(*). D'ailleurs ils ont jugé que si le législateur ou le pouvoir réglementaire pouvaient maintenir, atténuer ou même supprimer les dispositions du droit local, ils ne pouvaient pas, en revanche, en élargir le champ d'application153(*), ce qui signifie que les cultes nouvellement installés sur notre territoire ne pourraient, en Alsace-Moselle, bénéficier du même régime juridique que les cultes reconnus.

Le juge administratif considère de son côté que le pouvoir réglementaire peut modifier les textes allemands adoptés entre 1871 et 1918, quelle que soit leur nature juridique, dès lors qu'ils appartiennent à des matières relevant du pouvoir réglementaire selon l'article 37 de la Constitution de 1958154(*).

Votre délégation a pu constater, lors de ses auditions, une absence de remise en cause du statut local des cultes en Alsace-Moselle. Cette spécificité du droit local en matière de financement des lieux de culte apparait en effet aujourd'hui comme une condition essentielle du vivre ensemble dans ces territoires. Les régimes particuliers propres aux territoires d'outre-mer permettent, pour certains, un financement public des lieux de culte

d) Le régime de séparation des Églises et de l'État est applicable en Guadeloupe, en Martinique, à la Réunion, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy

Dans ces territoires, le décret du 6 février 1911 a rendu applicable la loi du 9 décembre 1905155(*).

Le principe de non-subventionnement des lieux de culte y est donc en vigueur. Des différences mineures subsistent entre les deux textes, par exemple s'agissant du nombre minimum de membres nécessaires pour constituer une association cultuelle.

e) Dans les autres territoires d'outre-mer, des textes spécifiques régissent les relations entre les pouvoirs publics et les cultes

En Guyane, à Mayotte et dans les autres collectivités territoriales d'outre-mer, la loi de 1905 n'est jamais entrée en vigueur, et des textes spécifiques, principalement un décret-loi dit « décret Mandel156(*) » de 1939, régissent le financement des lieux de culte.

Les principales dispositions du « décret Mandel » du 16 janvier 1939

Dans les territoires d'outre-mer qui ne sont pas soumis à l'application de la loi du 9 décembre 1905, des missions religieuses assurent l'exercice du culte. Depuis l'entrée en vigueur du décret Mandel, le 16 janvier 1939, ces missions peuvent constituer des conseils d'administration dotés de la personnalité morale et chargés de les représenter dans les actes de la vie civile (articles 1er et 4). Le choix des membres du conseil d'administration doit être agréé par le préfet (article 2). Contrairement aux associations cultuelles, l'activité des missions religieuses n'est pas exclusivement limitée à l'exercice du culte (articles 4 et 5) puisqu'elles peuvent « acquérir, posséder ou aliéner, au nom et pour le compte de la mission représentée, tous biens meubles et immeubles, tous droits mobiliers et immobiliers et tous intérêts généralement quelconques » (article 4). L'acquisition d'immeubles par les missions, les dons d'immeubles ou de droits immobiliers et les legs faits aux missions sont soumis à l'autorisation préfectorale (articles 7, 8 et 9). Par exception, l'acquisition d'immeubles à usage scolaire ou constituant des établissements d'assistance médicale ou d'assistance sociale ne sont pas soumis à cette formalité (article 7).

Le Conseil d'État rappelle que le décret Mandel prévoit un régime fiscal au moins aussi avantageux que celui prévu par le Code général des impôts pour les associations cultuelles et ne crée donc pas de discrimination.

Aucune disposition du « décret Mandel » ne s'oppose à ce qu'une collectivité territoriale finance, dans le respect du principe d'égalité entre les cultes, des dépenses liées aux cultes.

Ces collectivités territoriales peuvent donc subventionner des activités dépendant des cultes ou des édifices du culte dans le respect du principe de laïcité et à la condition qu'il existe un motif d'intérêt général157(*).

(1) En Guyane, seul le culte catholique est reconnu par une ordonnance royale

L'ordonnance royale de 1828, qui régit le culte catholique en Guyane158(*), autorise les collectivités publiques à être propriétaires des édifices du culte. En 1939, l'introduction du décret Mandel, applicable à tous les cultes y compris le catholicisme, a autorisé la constitution de missions religieuses. De fait, l'Église catholique est la seule à avoir effectivement choisi ce mode d'organisation159(*). La mission catholique de Guyane organise ainsi les activités cultuelles et gère les biens et revenus affectés à l'exercice du culte catholique.

La plupart des églises catholiques de Guyane ont été construites avant 1939 sur des terrains appartenant aux collectivités publiques et sont aujourd'hui la propriété du département ou des communes. Les églises construites ou acquises après 1939 sont la propriété de la mission catholique. Quel qu'en soit leur propriétaire, l'entretien et la réparation des édifices du culte catholique de Guyane sont pris en charge par le département160(*). Les 33 ministres du culte catholique de Guyane sont des agents permanents titulaires, rétribués sur le budget départemental après avoir reçu l'agrément de l'autorité préfectorale161(*).

En revanche, les cultes non catholiques s'organisent tous sous le régime des associations dites « loi 1901 », bien que le décret Mandel leur ait donné la possibilité de s'organiser en missions religieuses162(*). Les associations sont propriétaires des édifices cultuels, en assurent l'entretien et rémunèrent les ministres du culte.

(2) À Mayotte, le changement de statut de la collectivité n'a pas entrainé l'application automatique de la loi du 9 décembre 1905

La collectivité territoriale de Mayotte est devenue, le 31 mars 2011, le 101e département français. Ce passage à un nouveau statut territorial n'a toutefois pas entraîné l'application automatique de la loi du 9 décembre 1905 et le décret Mandel y reste applicable.

Le culte musulman, qui y est largement majoritaire, est organisé dans le cadre d'associations dites « loi 1901 ». Les chrétiens, catholiques essentiellement, sont peu nombreux. Le culte catholique est pour sa part géré par la mission catholique de Mayotte, dont le conseil d'administration a été agrée par le préfet le 5 mai 1995. La mission prend en charge l'entretien et les réparations des édifices cultuels dont elle est propriétaire ainsi que la rémunération des ministres du culte.

Votre délégation note que les dispositions autorisant le bail emphytéotique administratif sur le domaine public d'une collectivité territoriale n'ont pas été étendues à Mayotte163(*), seul le bail emphytéotique sur le domaine privé du département ou des communes étant autorisé par la loi.

(3) La Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ne sont pas soumis à la loi du 9 décembre 1905

La loi du 9 décembre 1905 n'a en effet jamais été étendue à ces collectivités, qui sont régies essentiellement par le décret Mandel.

Des missions religieuses peuvent donc être créées afin d'assurer l'exercice du culte, gérer les biens cultuels, entretenir et réparer les édifices du culte et rémunérer les ministres du culte.

Toutefois, des particularités subsistent puisqu'en Polynésie les dépenses d'entretien des édifices du culte protestant sont prises en charge par un conseil de paroisse164(*). À Saint-Pierre-et-Miquelon, les édifices du culte appartiennent aux communes, qui assument les réparations extérieures et les travaux de chauffage. Les travaux plus importants sont pris en charge par la mission et les fidèles. Dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises, les édifices du culte appartiennent à l'État, qui en assure l'entretien.

2. La position ambigüe des nouveaux cultes au sein des régimes dérogatoires

Les cultes reconnus en Alsace-Moselle et en Guyane se trouvent dans une situation financière privilégiée par rapport aux autres cultes non reconnus.

L'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) reconnaissait ainsi devant votre délégation qu'« en Alsace-Moselle, les collectivités soumises au concordat sont en porte-à-faux vis-à-vis des cultes non reconnus ». Certains cultes devenus importants dans ces territoires, notamment l'islam et le protestantisme évangélique, ne sont pas reconnus alors que dans le même temps la fréquentation des édifices des cultes « traditionnels » a fortement diminué. Votre délégation considère qu'une telle situation présente une difficulté quant au respect de l'égalité entre les cultes. Le représentant de l'AMGVF évoque, à titre d'exemple, la situation des églises de Mulhouse165(*). Pour l'AMGVF, « l'idéal serait de trouver un moyen de reconnaître les nouveaux cultes et de les faire accéder à un statut officiel ».

À cet égard, votre délégation s'interroge sur la position du juge, si des revendications des cultes non reconnus en faveur d'un régime plus égalitaire venaient à être portées devant les tribunaux. En Alsace-Moselle, l'extension à tous les cultes des prérogatives accordées aux cultes reconnus est aujourd'hui impossible, le Conseil constitutionnel ayant estimé que le législateur ne pouvait accentuer les spécificités du droit local166(*).

En pratique pourtant, comme le faisaient remarquer les représentants de l'AMGVF à votre délégation, « dans les territoires soumis au concordat, le subventionnement des cultes, reconnus ou non, est ancré dans les moeurs et semble faire consensus ». Inversement, comme le note de façon pertinente Frédéric Dieu, membre du Conseil d'Etat, « il n'est pas sûr non plus que les nouveaux cultes, et en premier lieu le culte musulman, soient prêts, pour obtenir les avantages reconnus aux cultes statutaires (quatre en Alsace-Moselle, un en Guyane), à en accepter les contreparties et inconvénients empreints de gallicanisme et caractérisés par un droit de regard et un contrôle de l'État sur la marche des cultes »167(*).


* 135 Ministère de l'Intérieur, Direction des libertés publiques et des affaires juridiques, Le droit local cultuel d'Alsace-Moselle - Analyse, textes et jurisprudence, Les éditions des Journaux officiels, p. 65.

* 136 Loi du 1er juin 1924 modifiée, mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, article 7, 13°.

* 137 Jean-Marie Woehrling, Le droit local alsacien-mosellan des cultes après les récentes décisions du Conseil constitutionnel, Revue du droit public, n° 3, L.G.D.J., 2013, pp. 537-538.

* 138 CE, 13 mai 1964, Dlle Ebesstarck, Rec. p. 288.

* 139 Jean-Marie Woehrling, Le droit local alsacien-mosellan des cultes après les récentes décisions du Conseil constitutionnel, Revue du droit public, n° 3, L.G.D.J., 2013, p. 542.

* 140 Ministère de l'Intérieur, Le droit local cultuel d'Alsace-Moselle - Analyse, textes et jurisprudence, p. 37.

* 141 CE, Section de l'Intérieur, Avis du 26 avril 1994, n° 355514.

* 142 Ministère de l'Intérieur, Le droit local cultuel d'Alsace-Moselle - Analyse, textes et jurisprudence, p. 56.

* 143 Op. cit., p. 55.

* 144 CGCT, article L. 2543-3 3°.

* 145 Réponse du ministère de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales, publiée dans le J.O. du Sénat du 24 mars 2005, p. 860. Question écrite n° 15664 de Jean-Louis Masson (Moselle - NI) publiée dans le J.O. du Sénat du 27 janvier 2001, p. 207.

* 146 CGCT, article L. 2543-3 2°.

* 147 Ministère de l'Intérieur, Le droit local cultuel d'Alsace-Moselle - Analyse, textes et jurisprudence, p. 47.

* 148 Les articles 7 et 9 de la loi du 1er juin 1924 modifiée mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ont maintenu les articles 21 à 72-III du code civil local.

* 149 Jean-Marie Woehrling, Le droit local alsacien-mosellan des cultes après les récentes décisions du Conseil constitutionnel, Revue du droit public, n° 3, L.G.D.J., 2013, p. 540.

* 150 Conseil constitutionnel, 21 février 2013, n° 2012-297 QPC, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité, considérant 6.

* 151 Conseil constitutionnel, 5 août 2011, n° 2011-157 QPC, Société SOMODIA, considérant 4.

* 152 Ministère de l'Intérieur, Le droit local cultuel d'Alsace-Moselle - Analyse, textes et jurisprudence, p. 21.

* 153 Conseil constitutionnel, 5 août 2011, n° 2011-157 QPC, Société SOMODIA, considérant 4 : « à défaut de leur abrogation ou de leur harmonisation avec le droit commun, ces dispositions particulières [applicables à l'Alsace-Moselle] ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi ».

* 154 CE, 19 décembre 2007, n° 294439, Vassaux : « l'article 37 de la Constitution du 4 octobre 1958 habilite le gouvernement à modifier, par décret en Conseil d'État, les textes de forme législative antérieurs à la promulgation de la Constitution, dès lors que ceux-ci ressortissent à la compétence du pouvoir réglementaire telle qu'elle résulte du texte constitutionnel ; que cette procédure est susceptible de recevoir application aux lois locales maintenues en vigueur dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, pour autant qu'elles touchent à des matières relevant de la compétence réglementaire en vertu de la Constitution ».

* 155 Décret du 6 février 1911 portant séparation des Églises et de l'État en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion.

* 156 Décret-loi du 16 janvier 1939, modifié le 6 décembre 1939, instituant outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses.

* 157 CE, 16 mars 2005, n° 265560, ministre de l'Outre-Mer c/ président de la Polynésie française.

* 158 CE, 9 octobre 1981, n° 18649, Beherec : « Le statut des Églises demeure régi dans ce département par les dispositions de l'ordonnance du 12 novembre 1828 relative au gouvernement de la Guyane française ».

* 159 Ministère de l'Intérieur, Circulaire NOR/IOC/D/11/21265C du 25 août 2011 (Réglementation des cultes en outre-mer).

* 160 Loi du 13 avril 1900 portant fixation du régime général des dépenses et recettes de l'exercice 1900, article 33 : le département de la Guyane assure les « dépenses de personnel et de matériel nécessaires au culte » (catholique) ; Décret d'application du 21 août 1900.

* 161 Loi du 13 avril 1900 portant fixation du régime général des dépenses et recettes de l'exercice 1900, article 33 ; Décret d'application du 21 août 1900 ; voir CE, 9 octobre 1981, n°18649, Beherec : « les membres du clergé de la Guyane sont rétribués sur le budget départemental, après agrément de l'autorité préfectorale, sur demande de l'autorité religieuse, qui propose également leur mutation et leur radiation ».

* 162 Ministère de l'Intérieur, Circulaire du 25 août 2011.

* 163 CGCT, article LO 6113-1.

* 164 Circulaire du 25 août 2011.

* 165 La ville possède 8 des 14 églises de Mulhouse. Ces églises sont peu fréquentées, vieillissantes et coûteuses à entretenir. Selon lui, « Même si la désaffectation d'un certain nombre de lieux de culte, qui n'accueillent quasiment plus de fidèles, peut constituer une solution, il convient toutefois de prendre en considération l'aspect symbolique du lieu de culte ».

* 166 Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-157 QPC, 5 août 2011, SOMODIA.

* 167 Frédéric Dieu, Laïcité constitutionnelle : définition d'un principe, affirmation d'une exception, Bulletin Juridique des Collectivités Locales, n° 6/13, juin 2013, p. 406.