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Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire

15 avril 2015 : Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire ( rapport d'information )

II. LE FINANCEMENT DES ESAT EST DAVANTAGE CONTRAINT

A. UN FINANCEMENT QUI REPOSE SUR TROIS PILIERS

Le financement des ESAT représente une part significative de la politique menée par l'État en faveur des personnes handicapées, dont le coût s'élève à 11,6 milliards d'euros en 201517(*). Retracés par l'action 2 « Incitation à l'activité professionnelle » du programme n° 157 « Handicap et dépendance » du budget de l'État, les crédits liés aux ESAT prévus pour l'exercice 2015 représentent 2,75 milliards d'euros. La part de ces crédits dans l'ensemble des moyens consacrés au handicap par l'État décroit depuis plusieurs années (23,7 % en 2015 contre 28,3 % en 2008), en raison notamment du dynamisme que connait l'allocation pour adulte handicapé (AAH). Ces crédits servent à financer trois postes de dépenses :

· La dotation globale de fonctionnement des ESAT, pour un montant de 1 468,7 millions d'euros en 2015, en augmentation par rapport à 2014 (+ 20 millions d'euros) ;

· La garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), pour un montant de 1 277,3 millions d'euros, également en hausse par rapport à 2014 (+ 23 millions d'euros) ;

· Le plan d'aide à l'investissement, pour un montant de 2 millions d'euros en 2015, en baisse par rapport à 2014 (- 1,5 million d'euros).

Ces crédits ont connu une augmentation ces dernières années, liée à une politique de créations de place ainsi qu'à la mise en oeuvre de plans d'investissements visant à moderniser les établissements et leurs outils de production. Malgré le gel de la création de places nouvelles qui s'applique depuis 2013, et la diminution de l'enveloppe dédiée au financement des investissements, l'augmentation des crédits affectés aux ESAT se poursuit. Elle vise désormais essentiellement à accompagner l'évolution annuelle de la masse salariale des ESAT, c'est-à-dire du personnel encadrant (+ 1 % en 2014), ainsi que l'augmentation de la GRTH en fonction des politiques menées de hausses de cotisation (par exemple des cotisations vieillesse de 0,10 % en 2015) ou des revalorisations du SMIC (+ 1,1 % en 2014, + 0,8 % en 2015). Ainsi, entre 2008 et 2015, les crédits destinés aux ESAT ont progressé de près de 15 %.

Évolution des crédits destinés aux ESAT retracés au sein de l'action 2
du programme n° 157

(en millions d'euros)

Crédits de paiement

Année

2008

Exécution

2009

Exécution

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

LFI

2015

LFI

Action n°2 « Incitation à l'activité professionnelle »

2393,9

2 505

2 532,9

2 536,4

2 626,6

2 688,6

2 706,6

2 747,9

Variation par rapport à l'année précédente

+ 4,30 %

+ 4,64 %

+ 1,12 %

+ 0,13 %

+ 3,5 %

+ 2,4 %

+ 0,7 %

+ 1,5 %

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

1. Le financement du fonctionnement des ESAT : un système de tarification à réactualiser

La dotation globale de fonctionnement permet de financer les 119 211 places autorisées dans les ESAT (cf. annexe 1). Elle est fixée par l'agence régionale de santé (ARS) dont dépend l'établissement, et versée par douzièmes par l'Agence de services et de paiement (ASP). Le montant de cette dotation s'effectue en fonction du nombre de places disponibles dans l'établissement, modulé en fonction des types de handicaps accueillis.

Cette dotation vient financer le budget social des ESAT, et permet notamment de couvrir leurs dépenses de personnel, qui représentent environ 71 % du budget des ESAT18(*), ainsi que leurs dépenses de fonctionnement. Les ESAT disposent par ailleurs d'un budget commercial, qui permet de financer une partie de la rémunération des travailleurs handicapés et de couvrir les charges liées à la production et de financer l'investissement productif (cf. infra). Les recettes d'exploitation des ESAT représentaient, en 2012, environ 9,5 % de leur budget social (134 millions d'euros contre 1,42 milliard d'euros de dotations de fonctionnement).

Le coût à la place s'élevait en moyenne à 12 068 euros en 2013. Des disparités fortes existent selon les régions, puisque les coûts à la place s'échelonnaient de 11 275 euros pour le plus faible (Basse-Normandie) à 12 524 euros (Midi-Pyrénées) pour le plus important (cf. annexe 1). Les ESAT situés dans les départements d'outre-mer, compte tenu du coût de la vie, bénéficient d'une tarification majorée de 20 % : le coût moyen à la place en 2013 était ainsi de 14 566 euros en Martinique, 14 544 euros en Guadeloupe ou 13 883 euros à la Réunion.

Évolution du coût moyen des places financées en ESAT

(en euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Coût moyen à la place en ESAT

11 693

11 746

11 891

11 911

11 972

12 068

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le coût à la place moyen en ESAT a augmenté de manière soutenue au cours des dernières années : sur la période 2000-2013, cette augmentation s'est établie à 17,21 % (et à 26,83 % s'agissant des ESAT situés dans les départements d'outre-mer).

La tarification des ESAT a connu une évolution suite au lancement, à partir de 2009, d'un processus de convergence tarifaire des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui poursuivait l'objectif de répondre au souci d'équité entre les établissements. Cette convergence tarifaire s'est traduite par la fixation de tarifs plafonds pour les établissements et services qui sont à la charge de l'État, prévus par l'article 180 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009. L'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi qu'un arrêté interministériel « fixe, annuellement, les tarifs plafonds ou les règles de calcul desdits tarifs plafonds pour les différentes catégories d'établissements mentionnés au premier alinéa, ainsi que les règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds ».

S'agissant des ESAT, les tarifs plafonds devaient être calculés afin de prendre en compte la réalité de leurs coûts et leurs besoins de financement. Il est en effet apparu, lors d'enquêtes préalables conduites par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), que les divergences de coût selon les ESAT s'expliquaient principalement par les différents types de handicaps pris en charge. À partir d'un tarif plafond de référence ont donc été conçus des tarifs plafonds différenciés en fonction des populations accueillies.

Les tarifs plafonds instaurés à partir de l'exercice 2009 reposaient sur un tarif plafond de référence de 12 840 euros par place autorisée. Ce montant a ensuite été reconduit à l'identique sur les exercices suivants (2010, 2011, 2012 et 2013). Ils ont affecté les ESAT dont les coûts étaient supérieurs à la moyenne des établissements accueillant des publics comparables, soit environ 10 % des structures ou 130 ESAT, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial. Ces établissements se sont vus appliquer un gel de leur dotation depuis 2009, ainsi que des mesures d'économies supplémentaires en 2011 et 2012 de réduction de leur dotation de respectivement 1 % et 2,5 %.

La reconduction à l'identique du montant du tarif plafond a fait l'objet d'un recours devant le juge administratif par plusieurs associations. Par sa décision du 17 juillet 201319(*), le Conseil d'État, tout en validant le principe de la convergence tarifaire, a annulé l'arrêté tarifaire du 2 mai 2012, en considérant que les pouvoirs publics avaient commis une erreur manifeste d'appréciation en maintenant ces plafonds au même niveau pendant une quatrième année consécutive sans chercher à « apprécier l'incidence de l'application des règles de convergence fixées par les arrêtés successivement applicables sur la situation des établissements et services, en particulier sur la situation de ceux dont les charges immobilières sont très nettement supérieures à la moyenne, pour des raisons tenant notamment à leur localisation géographique, alors même que l'arrêté attaqué, par ses effets propres, qui se cumulent avec les effets des arrêtés pris pour les exercices antérieurs, emporte, pour les structures dépassant les tarifs plafonds, des conséquences importantes ».

Compte tenu de la décision du juge administratif, le tarif plafond de référence a été revalorisé pour la campagne budgétaire de 2014 et porté à 12 949 euros par place autorisée en prenant en compte l'évolution de l'inflation depuis 2012 et 2013. Ce coût est majoré, par place, de :

· 25 % pour les ESAT accueillant au moins 70 % de personnes infirmes moteurs cérébraux (16 186 euros).

· 20 % pour les ESAT accueillant au moins 70 % de personnes autistes (15 538 euros).

· 5 % pour les ESAT accueillant au moins 70 % de personnes souffrant d'un handicap moteur (13 596 euros).

· 5 % pour les ESAT accueillant au moins 70 % de personnes dont le handicap résulte d'un traumatisme crânien (13 596 euros).

· 20 % pour les ESAT situés dans les départements d'outre-mer (15 538 euros).

Afin de bénéficier d'une certaine visibilité dans la gestion de leurs activités, les ESAT peuvent signer un contrat pluriannuel d'objectif et de moyen (CPOM), qui permet notamment de fixer contractuellement les modalités d'évolution de leur dotation. Toutefois la pratique des CPOM est encore loin d'être majoritaire et les contrats signés contiennent ne contiennent en général pas beaucoup d'objectifs qualitatifs. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il y avait au 31 décembre 2014 187 CPOM en cours d'exécution qui concernaient 437 ESAT.

Dans le principe, l'application d'une tarification prenant en compte les besoins des personnes handicapées est une bonne chose. Toutefois, votre rapporteur spécial regrette que la modulation des tarifs selon le type de handicap ne repose pas sur une étude complète et actualisée des coûts réels qu'ils induisent. Ces coûts ont en effet été définis à partir de l'analyse des comptes administratifs des ESAT pour 2007, menée afin de mesurer les écarts entre établissements. L'actualisation des coûts pris en compte doit ainsi être pensée dans le cadre d'une réforme de la tarification, à l'étude depuis plusieurs années. Il s'agit de partir des besoins des personnes handicapées afin d'établir des référentiels de coût, ce qui nécessite d'améliorer le recensement de ces derniers.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial s'interroge sur le seuil de 70 % retenu pour bénéficier de tarifs plafonds majorés indépendamment de la nature du handicap. Lorsque les établissements accueillent plus de 70 % d'un public avec un même type de handicap, les écarts de coûts à la place au regard du coût moyen sont plus élevés. Toutefois, ce seuil particulièrement élevé pénalise les établissements qui accueillent des personnes lourdement handicapées dans des proportions certes moindres mais toutefois importantes.

La rationalisation du financement des ESAT, par l'instauration des tarifs plafonds et une évolution des dotations venant seulement couvrir l'évolution de la masse salariale, s'est traduite par une fragilisation de l'équilibre économique de certains établissements. Du fait de la baisse des financements réels, certains ESAT, afin de maintenir un même niveau de prise en charge, doivent assurer l'équilibre de leur budget médico-social grâce à leur budget commercial. Or les excédents du budget commercial, lorsqu'ils existent, doivent avant tout permettre aux établissements d'investir dans de nouveaux outils de production ou dans la formation de leurs travailleurs, et non venir compenser les défaillances de l'État. Cette contrainte financière accrue s'est également traduite par une baisse du taux d'encadrement. Elle pousse parfois certains établissements à sélectionner à l'entrée les profils afin d'accueillir des personnes plus productives, au détriment des personnes les plus déficientes.

Enfin, lors de ses auditions, votre rapporteur spécial a constaté un manque de dialogue entre les ESAT et les ARS dont ils dépendent lors de la procédure de détermination de leurs dotations de fonctionnement. Bien que les situations soient variables en fonction des établissements, ceux-ci sont souvent simplement informés des montants qui leur sont alloués sans qu'il y ait eu de dialogue préalable. De même, les inspections d'ESAT par les ARS permettant de contrôler le fonctionnement des établissements paraissent insuffisantes. Cette situation s'explique en partie par les réductions d'effectifs au sein des ARS, contre lesquelles votre rapporteur spécial s'est déjà élevé lors de ses précédents contrôles budgétaires.

Recommandation n° 4 : encourager la signature de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) entre l'État et les ESAT en vue de donner aux établissements de la visibilité quant à l'évolution de leurs dotations.

Recommandation n° 5 : conduire une étude nationale des coûts réels qu'implique la prise en charge des différents handicaps en ESAT afin de mieux adapter la tarification des établissements.

2. La garantie de rémunération des travailleurs handicapés : une situation variable en fonction des ESAT

Aux termes de l'article L. 243-4 du code de l'action sociale et des familles, « tout travailleur handicapé [...] a droit à une rémunération garantie versée par l'établissement ou le service d'aide par le travail qui l'accueille et qui tient compte du caractère à temps plein ou à temps partiel de l'activité qu'il exerce ». Les travailleurs handicapés admis dans un ESAT bénéficient ainsi d'une rémunération garantie (GRTH), qui varie entre 55 % et 110 % du SMIC. Elle est composée d'une part financée par l'ESAT, à partir de son activité de production, qui doit être supérieure à 5 % du SMIC, et d'une part financée par l'État au titre de l'aide au poste, qui ne peut pas dépasser 50 % du SMIC. Cette aide au poste vient compenser le faible potentiel économique des ESAT et permettre une rémunération proche du droit commun.

L'aide au poste financée par l'État décroît en fonction du montant financé par l'ESAT : lorsque la part de la rémunération financée par l'ESAT est comprise entre 5 % et 20 % du SMIC, le montant de l'aide au poste s'élève à 50 % du SMIC ; lorsque cette part est supérieure à 20 %, le taux de l'aide au poste est réduit de 0,5 % pour chaque hausse de 1 % de la part de la rémunération financée par l'ESAT (cf. annexe 2). Sans cette dégressivité de l'aide, le risque serait que les ESAT soient incités à maintenir des travailleurs plus productifs alors que ceux-ci pourraient être orientés plus facilement vers le milieu ordinaire. Par ailleurs, l'exercice d'une activité à temps partiel, quelle qu'en soit la durée, entraîne une réduction proportionnelle du montant de cette rémunération garantie. C'est l'Agence de services et de paiement (ASP) qui est chargée de verser l'aide au poste pour le compte de l'État et de procéder à des contrôles sur sa gestion par les ESAT.

En moyenne, la part de la rémunération brute des travailleurs prise en charge par les ESAT est de 11 % du SMIC, soit environ 157 euros par travailleur en 2013. Cette rémunération moyenne, versée par les ESAT à partir de la valeur ajoutée dégagée sur leurs budgets annexes de production et de commercialisation, connait une relative stabilité depuis plusieurs années.

Évolution du taux moyen de rémunération brute financée par les ESAT

Année

2009

2010

2011

2012

2013

Taux moyen annuel (en % du SMIC)

11,40 %

11,31 %

11,21 %

11,06 %

10,95 %

Montant de la rémunération moyenne (en euros)

151,55

151,98

153,29

156,17

156,61

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le nombre d'ESAT qui financent une part de la rémunération brute des travailleurs supérieure à 20 % du SMIC est très faible (1,13 % des ESAT en 2011). La part financée par les ESAT connait des variations importantes selon les structures, en raison de la diversité des situations économiques des établissements, qui sont plus ou moins en mesure de prendre en charge une part importante de la rémunération de leurs usagers. Ainsi, seule une augmentation de la valeur ajoutée dégagée permettrait d'augmenter cette part. Or, comme il a été rappelé précédemment, les ESAT font face à un environnement économique contraint et à une concurrence accrue sur leurs activités traditionnelles, rendant peu probable un accroissement sensible de cette part dans les années à venir.

Répartition des ESAT en fonction des taux de rémunération brute
de leurs travailleurs qu'ils financent

Année

2009

2010

2011

Inférieur à 5,5 % du SMIC

4,18 %

4,27 %

4,29 %

Inférieur ou égal au taux moyen annuel

52,24 %

52,9 %

53,88 %

Supérieur au taux moyen annuel

47,76 %

47,10 %

46,12 %

Supérieur à 20 % du SMIC

1,06 %

1,30 %

1,13 %

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le code de l'action sociale et des familles prévoit que chaque année, les ESAT présentent, dans un rapport, leur politique en faveur des travailleurs handicapés qu'ils accueillent, en particulier en matière de rémunération garantie versée et de mise en oeuvre des actions de formation. Sur cette base, ils signent avec les représentants de l'État une convention qui peut fixer un objectif d'augmentation du taux moyen de financement de la rémunération garantie par l'ESAT, en prenant en compte notamment l'amélioration constatée de la productivité moyenne des personnes accueillies et l'accroissement de la valeur ajoutée dégagée par l'exploitation. Elle définit également des orientations en matière de formation des travailleurs handicapés.

La rémunération garantie ne constitue pas la seule ressource des travailleurs handicapés en ESAT, puisqu'elle se cumule quasiment toujours avec l'allocation aux adultes handicapés (AAH) à taux plein ou différentiel. Par ailleurs, les ESAT peuvent verser à leurs travailleurs une prime d'intéressement à l'excédent d'exploitation, qui est plafonnée à 10 % du montant annuel de la part de la rémunération garantie financée par l'ESAT. Cette prime est assujettie au versement des cotisations sociales, dont la part incombant à l'ESAT ne donne pas lieu à compensation par l'État. Lorsqu'elle est versée, cette prime n'entre pas en compte dans le calcul de l'AAH. Selon l'enquête d'Opus 3 précitée, 52 % des établissements intéressaient leurs usagers aux résultats de leur travail en 2009.

3. L'aide à l'investissement : des montants trop faibles pour permettre la nécessaire modernisation des structures et de leurs outils de production

Les ESAT, qui sont parmi les structures les plus anciennes du secteur médico-social, font face à d'importants besoins de modernisation. Modernisation des structures, d'une part, afin de répondre aux besoins de rénovation des établissements ou de mises aux normes et de sécurité des personnes. Modernisation des outils productifs, d'autre part, afin de s'adapter aux contraintes du marché et de se repositionner sur des activités commerciales plus porteuses.

Un plan d'aide à l'investissement des ESAT est poursuivi depuis plusieurs années, pour des montants de crédits variables en fonction des années. Un financement de deux millions d'euros est ainsi prévu pour l'année 2015. En 2014, les crédits initialement prévus en loi de finances étaient de 3,5 millions d'euros, mais ils ont finalement été mobilisés afin de revaloriser les tarifs en fonction de l'évolution de l'inflation, suite à l'annulation par le Conseil d'État de l'arrêté fixant les tarifs plafonds pour 2012 (cf. supra). Ces subventions sont attribuées aux projets proposés par les ARS, après une instruction technique des dossiers et une sélection effectuée par l'administration centrale.

Évolution des crédits de soutien à l'investissement des ESAT
prévu en lois de finances initiales

(en millions)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

Crédits de soutien à l'investissement

1

1

2,5

3,5

2

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Pour l'exercice 2013, le taux de consommation de ces crédits s'est élevé à environ 92 % (2,3 millions d'euros effectivement consommés sur les 2,5 millions d'euros prévus).

Votre rapporteur spécial et n'a eu cesse de rappeler, au cours de l'examen des dernières lois de finances, que les montants prévus dans le cadre de ce plan sont faibles et insuffisants pour mener les restructurations nécessaires. Compte tenu du nombre d'ESAT (1 349 établissements), la somme de 2 millions d'euros pour 2015 représente une dotation moyenne de 1 500 euros par établissement. Or il s'agit d'un poste de dépense important qui doit notamment permettre de financer la modernisation du matériel de production des ESAT afin d'améliorer leur compétitivité.

En 2013, seulement 12 ESAT ont bénéficié d'aides à l'investissement, pour des montants allant de 12 500 à 480 000 euros. Surtout, comme pour les années précédentes, ces aides n'ont concerné que des rénovations ou des mises aux normes de structures vétustes (cf. annexe 3). Alors que les ESAT font face à une concurrence accrue sur leurs métiers traditionnels et sont contraints de développer de nouvelles activités, l'investissement productif est crucial. En outre, il peut contribuer à terme une augmentation des recettes du budget commercial des ESAT et donc un accroissement de la part de la rémunération financée par les établissements.

Recommandation n° 6 : porter le plan d'aide à l'investissement en ESAT à 10 millions d'euros par an afin d'investir non seulement dans la mise aux normes des ESAT mais également dans la modernisation de leurs outils de production.


* 17 Les 11,6 milliards de crédits de paiement du programme n° 157 permettent de financer, outre les ESAT : la participation de l'État au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (56,3 millions d'euros), l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation supplémentaire d'invalidité (8,8 milliards d'euros), le soutien au fonctionnement des instituts nationaux de jeunes déficients sensoriels et du centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (16 millions d'euros), le développement de la politique de bienveillance envers les personnes âgées (2,3 millions d'euros).

* 18 Ministère des affaires sociales et de la santé, Instruction DGCS/3B n° 2014-141 du 2 mai 2014 relative à la campagne budgétaire des établissements et services d'aide par le travail pour l'exercice 2014.

* 19 Conseil d'État, première et sixième sous-sections réunies, requête n° 344035, 17 juillet 2013.