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Le Crédit immobilier de France

14 octobre 2015 : Le Crédit immobilier de France ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 80 (2015-2016) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 octobre 2015

Disponible au format PDF (4,7 Moctets)


N° 80

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2015

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative au Crédit immobilier de France,

Par M. François MARC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 58 paragraphe 2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes la réalisation d'une enquête sur le Crédit immobilier de France (CIF).

Le Crédit immobilier de France bénéficie, en application de l'article 108 de la loi de finances pour 2013, d'une garantie de l'État pour ses émissions, d'un montant total de 28 milliards d'euros. En contrepartie de cette garantie, le Crédit immobilier de France met en oeuvre un plan de résolution, qui se traduit notamment par l'extinction de ses activités et un plan social pour accompagner le départ progressif des salariés de l'entreprise. Au regard de l'enjeu financier que représente cette garantie, ainsi que des conséquences de la disparition du CIF sur le secteur de l'accession sociale à la propriété, la commission des finances a souhaité que la Cour des comptes se penche sur les conditions dans lesquelles le CIF avait connu les difficultés financières majeures qui l'ont conduit au démantèlement et sur l'actuelle gestion extinctive du portefeuille de crédits.

Une fois l'enquête remise par la Cour des comptes, la commission des finances a organisé, mercredi 14 octobre 2015, une audition « pour suites à donner » à ce travail, au cours de laquelle des représentants de la Cour des comptes, de la direction générale du Trésor, de la direction générale du CIF, de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UES-AP) et de la Banque postale ont été invités à s'exprimer en répondant aux questions des sénateurs.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Le 28 août 2012, l'agence de notation Moody's abaissait la note de la caisse centrale du Crédit immobilier de France (3CIF) à Baa2, c'est-à-dire en catégorie spéculative, avec une menace de dégradation supplémentaire en l'absence d'un soutien public. Cette dégradation, qui faisait suite à une mise sous surveillance en février 2012, entraînait, en l'absence d'un soutien de l'État, une crise de liquidité du groupe Crédit immobilier de France (CIF), qui n'aurait plus été en mesure de trouver sur le marché les financements nécessaires à son activité. L'annonce de la garantie de l'État le 1er septembre 2012, si elle permettait d'éviter une faillite à court terme, constituait, dans le même temps, le premier acte de la résolution et de la mise en extinction du CIF.

Au moment de la crise, il pouvait être encore difficile de démêler la cause immédiate de cette défaillance1(*), à savoir l'abaissement de la note du CIF, et la cause première de cette situation, à savoir les failles du modèle économique du CIF. L'enquête de la Cour des comptes permet à cet égard de dresser deux principaux constats. Le premier est que cette défaillance est d'abord due à un modèle économique inadapté et fragile. Le second est que ce modèle, malgré les alertes du superviseur, n'avait pas fait l'objet des réformes nécessaires de la part de la gouvernance du CIF.

1. Une crise causée par les failles d'un modèle économique inadapté...

Le CIF est un acteur bancaire spécialisé dans les crédits immobiliers aux particuliers, notamment aux ménages modestes (accession sociale à la propriété). Cette activité était refinancée par la titrisation et la cession sur les marchés financiers d'obligations foncières adossées aux crédits hypothécaires consentis.

La première fragilité du modèle économique du CIF tient précisément à cette spécialisation sur un secteur étroit de marché. Contraint par cette spécialisation, le CIF n'a pas maîtrisé le développement de son activité dans la période 2005-2012. Le développement important de l'encours sur cette période (de 22 à 34 milliards d'euros) s'était en effet traduit, d'après l'enquête de la Cour des comptes, par deux phénomènes « inquiétants » : le fait que « la production supplémentaire s'est effectuée à marge réduite, donc insuffisante pour la sécurité durable de la rentabilité », d'une part ; et l'augmentation du coût du risque à partir de 2008, reflet de la hausse du taux des créances douteuses dans le portefeuille du CIF, d'autre part.

Par ailleurs, l'enquête de la Cour des comptes démontre la fragilité structurelle de financement du CIF. Ce dernier finançait en effet la production de nouveaux crédits en levant des ressources sur les marchés financiers, via, notamment, la titrisation d'obligations foncières. Ce financement qui, en l'absence de dépôts, reposait exclusivement sur le marché, était un facteur de fragilité majeure dans un contexte de crise de la liquidité bancaire. En outre, la structure de refinancement interne au groupe, complexe, rendait l'ensemble du groupe très dépendant des capacités de refinancement de la caisse d'émission des obligations foncières.

2. ... et que la gouvernance du Crédit immobilier de France n'a pas su réformer

Cette double fragilité, liée à la fois à un modèle économique étroit et à une structure de financement inadaptée, n'a pas été prise en compte par la gouvernance du CIF. Cette dernière a été, en quelque sorte, « anesthésiée » par la permanence d'un important ratio de solvabilité du CIF, garanti par des fonds propres historiques solides, de l'ordre de 2,4 milliards d'euros en 2012. Or, la fragilité du CIF ne résidait pas dans son niveau de solvabilité, mais dans le risque de liquidité que lui faisait courir son modèle de financement, ainsi que dans sa faible profitabilité, qui était menacée par des générations de prêts plus risqués, en particulier sur la période 2006-2010.

Ce « sentiment de la prospérité », selon les termes de l'enquête de la Cour des comptes, n'a pas permis à la gouvernance du CIF de constater la nécessité d'une réforme. Deux principales réformes se seraient avérées nécessaires.

La première tient à l'organisation interne du groupe. L'enquête de la Cour des comptes tend en effet à montrer que la large autonomie de gestion opérationnelle dont disposaient les différentes sociétés financières régionales (SFR) avait conduit à un éclatement des produits distribués par le groupe et à de réelles difficultés de suivi des activités conduites localement. La mise en place, en 2009, d'une direction dédiée au suivi des filiales et d'un suivi de la performance de ces dernières a été trop tardive pour enrayer les conséquences d'une politique de diversification et de développement non maîtrisé de certaines filiales, qui a, par exemple, conduit le CIF à être très affecté par l'affaire d'escroquerie immobilière « Apollonia ».

La deuxième réforme concerne la gouvernance du groupe. En effet, l'actionnariat du CIF est composé exclusivement des Sociétés anonymes coopératives d'Intérêt collectif pour l'accession à la propriété (Sacicap) ; ainsi, l'actionnariat du CIF « fait une large place à des administrateurs issus du monde de l'immobilier ». Peu sensibilisée aux questions financières et prudentielles, cette gouvernance n'a pas, selon la Cour des comptes, saisi l'urgence des alertes, de la direction générale et du superviseur, qui mettaient en évidence le risque de liquidité du groupe et la nécessité d'un adossement à un groupe bancaire puissant qui aurait apporté un canal de refinancement soutenu par des dépôts.

En conséquence, les tentatives d'adossement n'ont sans doute pas été étudiées ou négociées avec l'application et le sentiment d'urgence nécessaires. L'enquête de la Cour des comptes montre que les trois négociations en ce sens qui ont été menées à compter de 2007 (avec BNP Paribas, Banques populaires et Crédit agricole) ont notamment achoppé sur la crainte de l'actionnariat de la perte d'indépendance, en particulier au niveau du réseau local, que cet adossement aurait impliquée.

Au total, la responsabilité semble partagée entre un conseil d'administration peu averti et jaloux de son indépendance d'une part, et une direction générale qui, certes, avait souligné auprès du conseil d'administration la fragilité du modèle de financement2(*) mais qui n'a pas su traduire en propositions concrètes et convaincantes un objectif d'adossement rendu pourtant nécessaire par la situation de financement du groupe CIF.

3. Un plan de résolution dérogatoire permettant une rémunération des actionnaires

À la suite de l'annonce de la garantie de l'État, le 29 août 2012, plusieurs thèses quant à l'avenir du CIF se sont affrontées, en particulier au cours de l'audition conjointe que votre commission des finances lui avait consacrée3(*). La Cour des comptes conclut que la mise en extinction du CIF, dans le cadre d'une résolution ordonnée, était la seule voie qui permettait à la fois de limiter l'impact systémique d'une faillite désordonnée du CIF sur le marché des obligations foncières françaises, de limiter les risques pour le contribuable public et la perception par les marchés de la situation de la France, et de respecter les règles européennes en matière d'aide d'État, qui interdisaient notamment la reprise de l'activité par la Caisse des dépôts, son adossement aux ressources du Fonds d'épargne ou la création d'un service d'intérêt économique général.

Dans ce contexte, la mise en résolution du CIF était la « contrepartie obligatoire » de l'apport de garantie par l'État, dès lors que, comme le souligne l'enquête de la Cour des comptes « le CIF ne pouvait plus accéder à la liquidité sans aide d'État ». La garantie de l'État, annoncée le 1er septembre 2012, a été prévue par l'article 108 de la loi de finances pour 2013 et est composée d'une garantie interne pour les émissions de dette entre les différentes entités du groupe CIF (plafonnée à 12 milliards d'euros) et d'une garantie externe pour les émissions futures de 3CIF (plafonnée à 16 milliards d'euros).

Le plan de résolution négocié par le Gouvernement avec la Commission européenne, en lien avec la direction générale du CIF, a été approuvé le 27 novembre 2013, après plus d'un an de négociations. Par rapport à la doctrine de la Commission européenne en matière d'aides d'État en faveur des banques en restructuration, ce plan de résolution présente comme principale spécificité d'autoriser le versement d'un dividende aux actionnaires.

En effet, alors que les actionnaires privés des banques secourues par l'État sont, normalement, évincés, le plan de résolution du CIF prévoit que les Sacicap pourront percevoir des « dividendes » sur les fonds propres excédentaires du CIF à compter de 2018. Cette dérogation s'explique notamment par l'importance des fonds propres du groupe au moment de sa défaillance. La distribution de ce boni de liquidation est toutefois plafonnée à 650 millions d'euros, la moitié de ce boni (environ 350 millions d'euros) pouvant être versée dès 2018, le reste étant distribué progressivement4(*).

Pour compenser ce versement de dividendes, la Commission européenne a imposé une rémunération de la garantie de l'État élevée, qui s'élève à 2,4 milliard d'euros sur l'ensemble de la période de résolution. Le montant est toutefois moins important que celui imposé dans le cadre de la restructuration de Banque PSA Finance5(*).

4. Des indemnités de départ des dirigeants problématiques

Au moment de la dégradation de la note par Moody's et de l'annonce de la garantie par l'État, le groupe CIF était, conformément à l'article L. 511-13 du code monétaire et financier, dirigé par deux dirigeants effectifs, un président-directeur général et une secrétaire générale. Ces deux dirigeants ont fait valoir leurs droits à la retraite en 2012 et 2013 et ont, dans ce cadre, bénéficié d'indemnités associées au départ en retraite.

Dans ce cadre, l'enquête de la Cour des comptes indique que le président-directeur général a perçu une indemnité de 700 000 euros bruts (soit 622 104,70 euros nets) et la secrétaire générale, maintenue sans affectation au sein du conseil d'administration du groupe CIF entre septembre 2012 et mars 2013, a perçu une indemnité de départ de 428 963 euros bruts.

La Cour des comptes souligne que ces indemnités ont été « légalement acquises ». L'État ne disposait d'aucun moyen pour empêcher leur versement, les dispositions législatives et réglementaires adoptées depuis 2009 ne permettant pas d'encadrer les indemnités de départ des dirigeants des compagnies financières bénéficiant d'un soutien public. En particulier, l'article 4 de la loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui avait été adopté par le Parlement à l'initiative de notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, encadre le versement d'éléments de rémunération variable, indemnités de performance ou rémunérations différées, sans avoir prévu le cas du versement d'indemnités de départ ou indemnités de fin de carrière.

Article 4 de la loi du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011

« V. - Le conseil d'administration ou le directoire d'un établissement de crédit à l'égard duquel l'État s'est financièrement engagé, directement ou indirectement, dans des conditions qui doivent faire l'objet d'un accord au titre de la réglementation européenne sur les aides d'État, par la souscription de titres ou l'octroi de prêts ou de garanties ne peut pas décider ou proposer :

« 1° L'attribution d'options de souscription ou d'achat d'actions ou d'actions gratuites aux président du conseil d'administration, directeur général, directeurs généraux délégués, membres du conseil d'administration ou du directoire, président du conseil de surveillance ou gérants de cette société dans les conditions prévues aux articles L. 225-177 à L. 225-186-1 et L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce ;

« 2° L'attribution ou le versement d'éléments de rémunération variable, d'indemnités et d'avantages indexés sur la performance, ainsi que de rémunérations différées à ces mêmes personnes ;

« 3° Le versement d'un dividende en numéraire aux actionnaires lorsque la solvabilité ou la liquidité de l'établissement de crédit est compromise ou susceptible de l'être.

« Le présent V s'applique à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi et aux exercices au cours desquels l'établissement de crédit a bénéficié d'un engagement financier de l'État. »

Votre rapporteur approuve la suggestion de la Cour des comptes d'introduire dans la loi une disposition générale permettant d'interdire de telles indemnités, dont le versement est, d'un point de vue symbolique, très problématique s'agissant d'un établissement ayant bénéficié d'un soutien public.

5. Un plan social généreux dont il est encore difficile d'apprécier la réussite

Le plan de résolution ordonnée prévoit la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) pour les 2 500 salariés employés par le CIF au moment de sa défaillance. Dans ce cadre, un accord collectif de gestion sociale et d'encadrement des réorganisations (AGS) a été conclu le 20 décembre 2013 entre la direction générale et les représentants syndicaux. Cet accord a été difficile et long à obtenir, en raison, notamment, du nombre d'instances représentatives du personnel du groupe CIF6(*). L'enveloppe financière globale allouée dans le cadre de l'AGS est de 575,6 millions d'euros, dont 50 millions d'euros au titre du coût induit par l'harmonisation des statuts entre les différentes filiales destinés à fusionner dans le cadre de la résolution ordonnée.

Cette enveloppe comprend les indemnités de licenciement (pour 322 millions d'euros) et le financement des mesures d'accompagnement, notamment de formation. En ajoutant les dépenses induites, en particulier les taxes et charges sociales, le plan social s'élève à 600 millions d'euros, soit 275 000 euros en moyenne par salarié. La Cour des comptes souligne que ce plan social est plus généreux que celui prévu pour les salariés de Dexia ; votre rapporteur ajoute qu'il est, de loin, beaucoup plus généreux que celui d'autres entreprises qui se sont déclarées en faillite ces dernières années, à l'instar de l'entreprise Gad.

La Cour des comptes indique qu'il est encore trop tôt pour dresser un bilan définitif du plan social et du reclassement des salariés. Elle souligne que « dans des bassins d'emploi souvent difficiles, le caractère très généreux tant des indemnités que des mesures d'accompagnement freine sans aucun doute la reprise d'emploi des salariés du CIF dont les compétences, en matière de crédits immobiliers, sont par ailleurs reconnues par les établissements bancaires concurrents ». Ainsi, au 14 août 2015, seuls 465 salariés du CIF, sur les 906 salariés concernés par le premier PSE, avaient bénéficié d'un reclassement.

La Banque postale s'était engagée à reprendre en priorité une partie des salariés du CIF dans le cadre de ses recrutements. Ainsi, conformément à une convention signée avec le CIF le 12 avril 2013, elle a accordé la priorité aux salariés du CIF pour 300 postes à pourvoir sur deux ans. Au terme de cette période, il s'avère que 80 salariés du CIF concernés par le premier PSE ont été recrutés par La Banque Postale et ont pu, dans ce cadre, conserver leur ancienneté.

En revanche, les autres banques de la place n'ont guère participé au reclassement des salariés du CIF, avec l'embauche de 6 salariés seulement, par deux des cinq principaux réseaux bancaires.

En outre, les Sacicap, actionnaires du CIF, qui n'avaient pris aucun engagement de reclassement, n'ont formulé que cinq propositions de reclassement, dont aucune n'a été suivie d'une embauche effective.

6. Des conséquences sensibles sur l'accession sociale à la propriété

L'une des principales inquiétudes manifestées par l'ensemble de la représentation nationale et, en particulier, par votre rapporteur au moment de la mise en résolution du CIF tenait à l'impact de cette disparition sur le marché de l'accession sociale et très sociale à la propriété. En effet, si l'encours du CIF ne représentait qu'environ 1 % du marché du crédit immobilier en 2011, le CIF aurait représenté, d'après une étude que la direction générale avait commanditée auprès du cabinet Advention en 2012, environ 20 % du marché des crédits à l'habitat pour le marché des « clients modestes délaissés », dont le seuil de revenu est inférieur à 3 SMIC.

La Cour des comptes souligne que cette clientèle, qui présente des capacités de remboursement plus limitées que la clientèle moyenne des emprunteurs immobiliers, était servie par le CIF grâce à deux pratiques notées par la Cour des comptes :

- des « conditions d'octroi hors des pratiques usuelles », en particulier l'absence d'apport personnel ou « surfinancement » ;

- une « gamme de prêts parfois trop complexe », en particulier des prêts à taux révisable et à très longue durée.

Dans son enquête, la Cour des comptes note deux phénomènes qui tendent à illustrer l'impact de la disparition de l'offre du CIF sur les crédits immobiliers aux ménages modestes : la diminution des prêts d'accession sociale (PAS) pour les ménages ayant un revenu inférieur à 11 000 euros (1,26 milliard d'euros de crédits distribués en 2014, contre 1,72 milliard d'euros en 2011) ; et la restriction des conditions des autres établissements bancaires, en particulier La Banque postale et le Crédit foncier, en matière d'apport personnel.

Rappelant que les conséquences de la disparition de l'offre du CIF ne peuvent être directement mesurées sur ce marché, la Cour des comptes considère qu'il « ne serait pas souhaitable que les acteurs bancaires distribuent des produits complexes comme les prêts à taux variables non plafonnés ou à saut d'échéance qui engendrent des risques importants pour les banques et leurs clients les plus fragiles ». En réalité, la disparition de l'offre du CIF coïncide avec celle des offres de prêts immobiliers non conventionnels, condamnée par des contraintes prudentielles renforcées du côté de la supervision bancaire. En d'autres termes, cette observation de la Cour des comptes peut conduire à penser que, même si le CIF avait poursuivi sa production, la gamme de produits qu'il distribuait avait vécu.

7. Des Sacicap à réformer tout en conservant leurs missions sociales

Les Sacicap, actionnaires uniques du groupe CIF, constituent un réseau de cinquante-six sociétés qui se répartissent sur l'ensemble du territoire métropolitain. Leur objet social, défini par l'article L. 215-1 du code de la construction et de l'habitat, est de réaliser toutes opérations d'accession sociale à la propriété de l'habitat, ainsi que de réaliser toute opération de construction, de rénovation ou de prestation de services liées à l'habitat. Les Sacicap ont ainsi un pôle bancaire, constitué du CIF, et un pôle immobilier, plus ou moins important et dynamique selon les sociétés, constitué de sociétés de promotion ou de gestion immobilière.

En pratique et conformément au régime défini à l'article L. 215-1-2 du code de la construction et de l'habitat, les Sacicap placent les dividendes versés par leurs filiales, afin de financer les à la fois des investissements dans leurs activités immobilières et des prêts relatifs aux « missions sociales » qui leur sont dévolues par la convention signée avec l'État en 2007. Ces missions sociales, à hauteur de 340 à 500 millions d'euros sur la période 2008-2017, comprennent notamment le financement d'actions de lutte contre la précarité énergétique et la rénovation thermique, préfinancement de subventions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou encore prêts sociaux (accession très sociale ou financement de travaux dans les copropriétés dégradés) pour les populations exclues du circuit bancaire concurrentiel.

Sans remettre en cause l'engagement de la plupart des Sacicap à assurer les missions qui leur sont confiées par la loi et par la convention passée avec l'État, la Cour des comptes regrette l'hétérogénéité des situations et l'absence de contrôle et de suivi de la convention par le ministère du logement. En outre, elle souligne que cette difficulté est encore renforcée par la faiblesse de la gouvernance des Sacicap, l'existence d'un organe fédéral, l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UES-AP), ne remettant pas en cause la large autonomie des sociétés locales. Outre l'absence de système d'informations commun rendant impossible tout reporting centralisé, la Cour des comptes met en avant une gouvernance relativement fermée, qui devrait être élargie à d'autres partenaires de l'accession sociale ou de la rénovation de l'habitat dégradé.

L'arrêt de distribution du dividende du CIF a entraîné un ralentissement des missions sociales, dix Sacicap ayant totalement arrêté la production et 37 Sacicap l'ayant fortement diminué. D'après l'enquête de la Cour des comptes, ce ralentissement est ressenti par les partenaires, en particulier l'ANAH qui a vu les avances sur travaux peser de façon croissante sur sa trésorerie entre 2011 et 2014.

Comme cela a été mentionné précédemment, les actionnaires du CIF, en dépit de la part de responsabilité qu'ils portent dans la défaillance de l'établissement, bénéficient de conditions dérogatoires favorables s'agissant de son plan de résolution. En outre, la Cour des comptes a noté une « adhésion inégale des actionnaires à la mise en oeuvre du plan », qui s'est notamment traduite par un conflit avec la direction générale au printemps 2015, aboutissant à la révocation du directeur général en mai 2015. La coopération des actionnaires est pourtant nécessaire à la réussite du plan de résolution et, en particulier, à la maîtrise du coût du risque qui pourrait remettre en cause les perspectives d'un boni de liquidation.

Bien que son montant soit encore difficile à évaluer, en raison d'un coût du risque relativement volatil, il est probable qu'un dividende soit versé à compter de l'année 2018. En outre, la convention de l'UES-AP avec l'État arrive à échéance en 2017.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, il est indispensable, dans la perspective de cette double échéance, de renégocier une convention avec l'UES-AP qui prévoirait :

- les conditions dans lesquelles la réorganisation du réseau des Sacicap et de leurs modalités de suivi par l'organe central devra accompagner la mise en oeuvre du plan de résolution dont la réussite dépend, d'après la Cour des comptes, d'un pilotage plus rigoureux des risques, à rebours de la tradition d'autonomie de gestion opérationnelle des filiales du groupe ;

l'utilisation qui devra être faite du dividende obtenu dans le cadre de la mise en extinction du CIF, une partie importante du boni devant, selon votre rapporteur, être destinée au financement des missions sociales dont le ralentissement actuel est le plus problématique, en particulier les aides aux travaux dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées.

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITIONS POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 14 octobre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le Crédit immobilier de France.

Mme Michèle André, présidente. - Nous abordons ce matin un sujet qui a beaucoup occupé, sinon préoccupé, la commission des finances du Sénat depuis trois ans : la situation du Crédit immobilier de France (CIF).

Je vous rappelle qu'en septembre 2012, après l'annonce de la dégradation de la notation du CIF par l'agence Moody's, l'État avait annoncé qu'il apporterait sa garantie au CIF. Cette garantie a été votée dans le cadre de la loi de finances pour 2013. Elle s'était accompagnée d'un intense débat sur l'avenir du CIF, sur les conséquences sociales de sa restructuration et sur son impact sur l'accession sociale à la propriété, dont il était un acteur important.

Notre commission des finances avait été très active sur le sujet : elle avait organisé des auditions publiques dès le mois d'octobre 2012, et elle avait lancé une mission de réflexion sur le sujet, dont François Marc, alors rapporteur général, avait présenté les conclusions en décembre 2012.

À ce titre, il nous a semblé utile de faire le point sur la résolution du CIF, trois ans après le début de cette restructuration, en confiant à la Cour des comptes des comptes le soin de réaliser une enquête.

Comme à l'accoutumée, la commission des finances se réunit aujourd'hui afin d'entendre la Cour des comptes des comptes sur cette enquête et de connaître les réactions des représentants de la direction générale et du conseil d'administration du CIF, ainsi que de la direction générale du Trésor et de la Banque postale.

Cette réunion est également ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site Internet du Sénat.

Je donnerai, tout d'abord, la parole à Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes des comptes, qui a réalisé l'enquête. Il est accompagné de Monique Saliou, conseillère maître et présidente de section.

Puis, François Marc, rapporteur, présentera les principaux enseignements qu'il tire de l'enquête. Il posera également ses premières questions aux différentes personnes entendues ce matin.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Vous avez sollicité, en application des dispositions de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, un rapport sur le CIF, et vous avez rappelé à l'instant le contexte dans lequel l'État a été amené à apporter sa garantie au CIF. Je rappelle que les finances publiques sont engagées à un niveau élevé, le plafond de la garantie que vous avez autorisée se situant à 28 milliards d'euros, soit près 1,5 point de PIB, sur une période très longue, jusqu'en 2035.

Dans ce cadre, vous nous avez demandé d'examiner les conditions dans lesquelles se déroulait le processus de mise en résolution du CIF qui a accompagné, comme il se devait, l'octroi de la garantie. Je veux saluer à cet égard, comme vous l'avez fait avant moi, la forte implication et l'excellente connaissance de François Marc sur ce sujet, avec lequel les quatre magistrats de la Cour des comptes des comptes qui m'accompagnent ont pu échanger tout au long de l'instruction.

Avant de présenter les principaux constats de ce rapport, je souhaiterais très brièvement revenir sur les questions de compétence de la Cour des comptes.

La compétence de la Cour des comptes se fonde sur l'article L. 111-7 du code des juridictions financières qui l'autorise à exercer un contrôle sur les organismes bénéficiant du concours financier de l'État. Le CIF Développement, organe central du groupe CIF, entre dans ce cas de figure à compter de l'octroi de la garantie temporaire, en février 2013. Néanmoins, pour répondre pleinement aux demandes de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes a également eu accès à des informations concernant la période antérieure à l'octroi de la garantie de l'État, ainsi qu'à des informations concernant les Sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (Sacicap), même si celles-ci ne sont pas soumises à sa compétence pleine et entière.

En résumé, la Cour des comptes a eu accès à toute l'information utile, tant auprès du CIF et de ses actionnaires que des administrations concernées, ou encore de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Tout au long de l'instruction, qui a conduit les rapporteurs à se déplacer à Marseille, à Lille et à Lyon, la Cour des comptes a cherché à répondre à trois questions : comment le CIF en est-il arrivé à une situation aussi critique ? Pourquoi l'État a-t-il dû intervenir et était-il contraint de le faire ? Le déroulement du plan de résolution ordonnée met-il en péril les finances publiques ?

S'agissant de la première question, le rapport vise à exposer les raisons profondes de la situation critique qu'a connue le CIF, en particulier à compter du premier semestre 2012.

En premier lieu, il convient tout d'abord de rappeler que le CIF était un acteur spécialisé, qui ne recevait pas de dépôts et qui se refinançait exclusivement sur les marchés. Cette forte dépendance aux ressources de marché l'a particulièrement exposé à la crise de liquidité qui a eu lieu en 2008-2009, puis en 2011-2012, période durant laquelle l'accès à la liquidité est devenu de plus en plus difficile pour le groupe.

Une autre source de fragilité résidait dans la forte imbrication des deux véhicules chargés de collecter les ressources de marché - une centrale de trésorerie, la caisse centrale du CIF (3CIF), et une société de crédit foncier, CIF Euromortgage. Le risque de défaut est apparu en février 2012, en même temps que l'abaissement de la notation de la 3CIF. La société de crédit foncier était en situation de demander le remboursement de la trésorerie placée auprès de la 3CIF, société qui n'aurait alors pas été en mesure d'honorer ce paiement et aurait donc été mise en défaut.

En second lieu, le CIF était un acteur isolé, donc faible. Sa principale erreur stratégique est vraisemblablement de ne pas avoir réussi à s'adosser à un réseau bancaire plus puissant quand il en était encore temps. Si l'adossement devenait difficile à partir de la crise de 2008, l'enquête a montré que le CIF pouvait être considéré comme une cible attrayante avant la crise. En 2006-2007, le groupe a décliné plusieurs offres d'adossement. Des considérations tenant au poids des filiales régionales, au souci de maintenir leur indépendance, ont probablement pesé lourd dans ce choix, ainsi que d'autres raisons tenant peut-être également au devenir des dirigeants de l'époque.

Au total, la banque était fragile de plusieurs points de vue. Son activité de prêteur immobilier était étroite et sensible aux retournements de la conjoncture. Son modèle financier reposait sur une dépendance structurelle aux financements de marché qui, pour maintenir la viabilité du groupe, devaient rester abondants à faible prix.

Enfin, le groupe ne pouvait compter sur des actionnaires puissants capables d'intervenir financièrement de façon rapide en cas de difficultés. Le CIF connaissait ces risques mais il a pu traverser la crise de 2008 sans remettre en cause son modèle. Toutefois, ce qui a été possible en 2008 s'est révélé impossible après 2011.

Pourtant, les alertes n'avaient pas manqué dans la période précédente. Le superviseur avait formulé des recommandations fortes à l'attention du CIF ; celles-ci avaient été contestées devant le Conseil d'État. Avec les services de l'État, les relations s'étaient distendues et dégradées depuis le prélèvement opéré en 2006 par l'État sur les fonds propres des Sacicap.

Deuxième question : dès lors que le modèle du CIF était condamné par la crise financière, l'État se devait-il d'intervenir ?

Sans intervention extérieure, la dégradation de la note du CIF, qui n'a été effective qu'à la fin du mois d'août 2012, entraînait sa mise en défaut. Nous avons cherché à analyser et à expliquer comment, pendant la période intermédiaire qui a précédé l'annonce de l'octroi d'une garantie de l'État, au premier semestre 2012, les services de l'État se sont mobilisés pour tenter de trouver une solution alternative. Aucune banque n'a souhaité venir au secours de l'établissement. L'enquête a confirmé que la reprise par La Banque postale présentait des risques importants pour cette dernière.

Dans ce contexte, l'État a été contraint d'intervenir. La raison en est que la défaillance du CIF aurait en effet pu se traduire, au-delà du groupe lui-même, par des conséquences systémiques sur le secteur des obligations foncières. L'État a donc écarté l'option du dépôt de bilan ; il a exploré, puis écarté, celle de la nationalisation, et il a, en définitive, choisi la voie de la garantie des financements.

L'octroi de cette garantie entraînait inévitablement la mise en extinction du CIF, conformément au droit de l'Union européenne en matière d'aide d'État, dès lors que le retour à la viabilité ne pouvait être démontré, puisqu'il n'y avait pas de repreneur pouvant laisser espérer ce retour à la viabilité.

La Caisse des dépôts et consignations n'a pas souhaité reprendre l'établissement. L'idée de la transformation du CIF en service d'intérêt économique général, sous la forme d'une « banque publique de l'accession sociale », si elle a été évoquée à plusieurs reprises, n'était pas conforme au droit de l'Union et n'était pas apparue nécessaire à la politique du logement.

Pour autant, le plan de résolution, validé par la Commission européenne, contient une dérogation par rapport à sa doctrine habituelle, car il permet un retour financier aux actionnaires qui restent en place. C'est, à notre connaissance, une situation unique parmi les plans de restructuration bancaire intervenus en Europe depuis le début de la crise.

En effet, les fonds propres importants du CIF devraient lui permettre de supporter les coûts de la résolution et le coût de la rémunération de la garantie de l'État, en dégageant, si tout se passe comme prévu, un bonus final. Il existe donc une possibilité de distribution d'un dividende aux actionnaires, ce qui est une incitation à ce qu'ils engagent la bonne mise en oeuvre de la résolution. L'État, de son côté, y a naturellement intérêt, pour ne pas mettre en danger les finances publiques.

Troisième question : comment se déroule le plan de résolution ? Existe-t-il un risque pour les finances publiques ?

De fait, la mise en oeuvre du plan de résolution ne s'est pas faite sans difficulté. Entre l'été 2014 et le début de l'année 2015, le CIF a connu une grave crise de gouvernance, qui a conduit au départ de son directeur général, les actionnaires étant en désaccord avec ce dernier sur certaines des modalités de la gestion de la résolution et de ses priorités.

La Cour a identifié et listé de façon précise, sous forme de recommandations, les conditions qui doivent présider à l'avenir à la gestion de cette résolution pour garantir son succès :

- la mise en oeuvre du plan tel que prévu, en particulier la simplification de l'organisation du groupe par la fusion des filiales et la centralisation de sa gestion ;

- la transparence complète sur les risques du portefeuille, encore en cours à la date de l'enquête ;

- le déroulement des plans de sauvegarde de l'emploi selon le calendrier et à l'intérieur de l'enveloppe prévue ;

- le maintien des compétences-clés au sein de l'organisation pour assurer le recouvrement des prêts ;

- enfin, une gouvernance stabilisée entre le conseil d'administration et le directeur général, d'une part, entre le CIF et l'État, d'autre part.

C'est à ces conditions que les finances publiques pourront être préservées.

Je souhaiterais à présent revenir sur trois sujets sur lesquels vous aviez demandé à la Cour des comptes des éclaircissements particuliers, à savoir :

- les conséquences de la disparition du CIF sur les 2 000 collaborateurs du groupe ;

- les conséquences de la disparition du CIF sur l'offre de crédit aux ménages modestes ;

- les conséquences de la disparition du CIF sur les missions sociales des Sacicap.

Avant d'évoquer ces trois questions, un point a fait l'objet d'une attention particulière et d'une recommandation de la Cour des comptes. Il s'agit des conditions de départ des deux dirigeants effectifs du groupe à la mi-2012. Malgré les fortes réserves exprimées par l'État, qui ne disposait alors d'aucun moyen juridique pour s'y opposer, les dirigeants ont perçu des indemnités qui s'élèvent à 1,13 million d'euros.

Compte tenu de ce vide juridique, qui est général s'agissant des établissements bancaires bénéficiant d'un concours financier exceptionnel pour éviter leur défaillance, la Cour des comptes propose l'adoption d'une disposition législative interdisant le versement d'indemnités de départ aux mandataires sociaux et dirigeants effectifs de ces établissements. Cette disposition devrait nécessairement s'articuler avec celles, toutes récentes, prévues par l'ordonnance du 25 août 2015, qui ont été codifiées à l'article L. 613-50-10 du code monétaire et financier.

La disparition du CIF a naturellement constitué une épreuve pour ses salariés. Dans le cadre du plan de sauvegarde de l'emploi, des conditions de départ, que nous qualifions d'avantageuses, ont été négociées. Elles représentent un coût total pour l'entreprise de 600 millions d'euros, soit 275 000 euros en moyenne par salarié. Toutes choses égales d'ailleurs, ce plan est plus généreux, et donc plus coûteux, que celui mis en place à l'occasion de la résolution concernant le groupe Dexia.

Ces conditions de départ, avantageuses tant du point de vue des indemnités de licenciement que des mesures d'accompagnement, n'ont pas accéléré les reclassements externes. À la fin du premier semestre 2015, seule la moitié des salariés concernés par le premier plan social avait trouvé une solution définitive ou provisoire à l'issue de leur congé de reclassement.

La Banque postale avait pris l'engagement de donner la priorité aux collaborateurs du CIF sur 300 postes. Nous considérons qu'elle a rempli cet objectif sur le nombre d'offres ; elle a également embauché, à l'issue de ce processus, 80 salariés qui ont pu conserver leur ancienneté.

Les banques de la place s'étaient engagées, par l'intermédiaire de la Fédération bancaire française, à participer autant qu'il leur était possible au reclassement des salariés du CIF. D'après les éléments transmis à la Cour des comptes au premier semestre, elles ont recruté peu de collaborateurs. Force est de constater qu'elles avaient, à cette époque, reçu peu de candidatures de la part des salariés du CIF.

La Cour a également cherché à analyser l'impact éventuel de la cession d'activité du CIF sur la distribution de crédit à l'habitat aux ménages modestes, qui constituaient la clientèle cible du CIF.

Nous nous livrons avec prudence à de telles analyses, la matière étant délicate. Il n'existe pas de lecture univoque et simple permettant d'apprécier l'impact éventuel de la disparition du CIF sur la distribution de crédits aux ménages modestes. En effet, entre 2011-2012 et 2015, bien d'autres facteurs que la disparition du CIF ont été susceptibles d'affecter aussi bien l'offre que la demande de crédits immobiliers.

Au vu de certains indicateurs, il semble que l'accès au crédit des ménages les plus modestes paraisse moins aisé aujourd'hui qu'il ne l'était avant la crise. La distribution des prêts à l'accession sociale a diminué entre 2011 et 2014 pour les ménages les plus modestes, c'est-à-dire ceux dont les revenus annuels sont inférieurs à 11 000 euros.

De façon plus qualitative, il a été relevé que les concurrents du CIF exigent aujourd'hui plus d'apport personnel et sont davantage sélectifs sur les conditions d'octroi.

La Banque postale s'est engagée, à la demande de l'État, à accélérer le déploiement de sa nouvelle offre d'accession à la propriété mais il nous a semblé qu'elle était elle aussi - sans que ce soit une appréciation critique - plus sélective que ne l'était celle du CIF.

En tout état de cause, il convient de rappeler que la distribution de prêts pour les clients les plus fragiles présentes des risques pour les banques, mais aussi pour les emprunteurs eux-mêmes, risques accrus lorsque les établissements de crédit distribuent des produits complexes à taux variables ou à paliers, comme cela a pu être le cas à un moment de la part du CIF.

Permettez-moi enfin de revenir sur les conséquences de la disparition du CIF sur leurs actionnaires, les Sacicap qui, comme vous le savez, utilisaient une partie du dividende pour financer des prêts et avances au profit de propriétaires ou copropriétaires modestes dans le cadre d'une convention cadre conclue avec l'État.

En raison de l'arrêt du versement, beaucoup de Sacicap ont fortement diminué, voire arrêté, ces missions sociales. D'autres cependant, en meilleure santé financière du fait de la profitabilité de leur pôle immobilier, les ont maintenues, voire augmentées.

À l'issue de nos investigations, nous sommes parvenus à la conclusion selon laquelle ces missions sociales pouvaient dans une large mesure se poursuivre grâce aux dividendes prélevés sur les activités immobilières des filiales des Sacicap et au boni de liquidation que celles-ci devraient en principe percevoir dès 2018.

Notre sentiment est que ces missions sociales gagneraient cependant à s'inscrire dans le cadre d'une nouvelle convention avec l'État, la précédente arrivant à échéance en 2017, l'actuelle ne donnant lieu qu'à un suivi relativement lointain et distant de la part des services de l'État. L'objet de cette nouvelle convention devrait être d'identifier les champs dans lesquels les Sacicap sont susceptibles d'apporter une véritable valeur ajoutée. Il faudrait aussi que cette convention garantisse la bonne application des engagements pris par l'ensemble des composantes du réseau. La Cour des comptes formule donc une recommandation à ce sujet.

En résumé, le principal message que la Cour des comptes souhaite porter à l'attention de votre commission est que la stricte application du plan de résolution ordonnée constitue la seule voie possible pour concrétiser l'éventualité du boni de liquidation que les actionnaires attendent et poursuivre les missions sociales. Du côté de l'État, la stricte application du plan de résolution apparaît comme la seule solution qui s'offre pour préserver les finances publiques.

M. François Marc, rapporteur. - Je remercie Raoul Briet de son propos introductif et, plus encore, de l'enquête très complète et précise que la Cour des comptes nous a fournie sur un sujet qui est à la fois complexe et source de nombreuses tensions, au croisement de différents impératifs contradictoires : la stabilité financière, l'accession sociale à la propriété, la protection des deniers publics. N'oublions pas qu'il existe 28 milliards d'euros de plafond de garantie ; cela nécessite que le Parlement porte sur ce sujet un regard attentif.

De cette enquête, je retiens trois principaux éléments d'analyse, que je voudrais présenter rapidement.

Le premier a trait aux raisons qui ont conduit aux difficultés et à la résolution du CIF. Je partage l'idée que ces raisons tiennent d'abord à un modèle économique inadapté, trop spécialisé et sans source de financement alternative aux marchés, et à des problèmes d'organisation interne et de gouvernance.

Le deuxième élément d'analyse concerne la mise en oeuvre du plan de résolution. L'enquête de la Cour des comptes démontre que la résolution ordonnée était la seule solution envisageable pour le CIF, compte tenu, notamment, des règles européennes en matière d'aide d'État. La mise en oeuvre de ce plan appelle de ma part trois remarques. La première est qu'elle nécessite une vigilance particulière des organes dirigeants du CIF pour maîtriser l'évolution des risques sur le portefeuille géré.

La deuxième est qu'elle s'est accompagnée d'un renouvellement des instances dirigeantes du CIF, dont les anciens dirigeants effectifs sont partis, ainsi que vous l'avez souligné, avec des indemnités de départ d'environ 700 000 euros et 430 000 euros, qui posent question.

Enfin, la troisième remarque concerne le plan social mis en oeuvre - 275 000 euros par salarié en moyenne - bien plus généreux que ce qui a été fait pour Dexia, ou pour la société Gad, en Bretagne, environ cinq fois moins.

Enfin, le troisième élément d'analyse dont je souhaitais faire part à la lecture de l'enquête de la Cour des comptes a trait aux conséquences de l'arrêt de la production du CIF sur le marché de l'accession sociale à la propriété.

Cette conséquence est double. D'une part, l'enquête de la Cour des comptes, tout en restant prudente, avance l'idée d'une réduction de l'offre de crédit immobilier pour les catégories de ménages les plus modestes. Cela pose la question des conditions de l'accès au crédit de cette clientèle.

D'autre part, les missions sociales des actionnaires du CIF, notamment des prêts et avances pour la rénovation thermique de l'habitat ou la rénovation des copropriétés dégradées, ne peuvent plus être financées comme elles l'étaient auparavant. Une solution doit, selon moi, être trouvée en faveur d'un tel financement dès lors que le plan de résolution permet le versement d'un dividende aux Sacicap à compter de 2018.

Pour compléter et éclairer cette première analyse, je me permets de poser quelques questions complémentaires aux différentes personnes entendues, qui pourront ainsi réagir au rapport de la Cour des comptes. Ces questions s'adressent tout d'abord à Jérôme Lacaille, directeur général du CIF. La direction générale du CIF est chargée de mettre en oeuvre le plan de résolution qui a été négocié avec la Commission européenne. Quels sont selon vous les principaux risques opérationnels de cette mise en oeuvre ? Comment maîtriser l'évolution du coût du risque ?

Deuxièmement, quel est, aujourd'hui, le boni de liquidation que vous espérez et à partir de quelle date pensez-vous raisonnable d'en verser une partie aux actionnaires sous forme de dividende ?

Enfin, le plan de reclassement des salariés n'a, pour l'instant, pas rempli tous ses objectifs, d'après l'enquête de la Cour des comptes qui indique qu'environ 465 salariés, sur les 906 concernés, ont bénéficié d'un reclassement. Pensez-vous, comme la Cour des comptes, que la générosité du plan social freine les reclassements ? Les acteurs de place, et notamment la Banque postale, ont-ils joué leur rôle pour reprendre les salariés du CIF ? Quelles sont les perspectives et les actions que vous comptez mener pour garantir la réussite des différents reclassements ?

Je me tourne ensuite vers Yannick Borde, président du conseil d'administration du CIF et également président de l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UES-AP). L'actionnariat du CIF est constitué de cinquante-six Sacicap, qui sont présentes sur l'ensemble du territoire métropolitain. Avec la mise en extinction du CIF, ce réseau doit-il évoluer et comment ? Comment préserver les missions sociales des Sacicap ?

La Cour des comptes montre que certains actionnaires n'adhérent pas au plan de résolution tel qu'il a été réactualisé par la direction générale en 2014-2015. Quelles sont les craintes exprimées par les actionnaires ? Considérez-vous, comme la Cour des comptes, qu'il s'agit d'un risque pour la mise en oeuvre du plan ou pensez-vous que ces réticences sont aujourd'hui levées ?

M. Jérôme Lacaille, directeur général du CIF. - J'ai pris mes fonctions le 1er juin dernier, pour une mission extrêmement claire, qui consiste à optimiser l'actif net du CIF dans le cadre du plan de résolution ordonnée et d'un traitement juste des salariés et des clients.

Vous m'avez posé la question de savoir quels étaient selon moi les principaux risques concernant le bon déroulement du plan de résolution ordonnée. Le principal est un risque humain. Nous sommes dans une situation particulière, dans laquelle, chaque année, pour répondre aux impératifs de l'évolution de l'activité et aux dispositions du plan de résolution ordonnée, nous devons conduire un plan social d'entreprise.

Nous avons donc besoin de maintenir un certain nombre de compétences-clés dans cette entreprise pour pouvoir conduire cette résolution, dont je vous rappelle que l'horizon est assez long. En même temps, année après année, un certain nombre de salariés sont amenés à quitter l'entreprise.

Ceci crée une situation très particulière que vous pouvez imaginer assez facilement. Il faut donc mener une action très importante pour garantir l'employabilité des salariés au service de la conduite du plan de résolution ordonnée, et pour leur permettre de se reclasser dans les meilleures conditions sur le marché du travail.

Le second risque qui m'apparaît concerne la juste appréciation du coût risque à terminaison. C'est pourquoi, parmi les premières décisions que j'ai prises après mon arrivée, a figuré la décision, comme l'a relevé la Cour des comptes, de lancer un audit externe portant à la fois sur l'appréciation des méthodes de provisionnement et sur leur juste application.

J'attends de cet audit à la fois une vision précise, partagée entre l'ensemble des parties prenantes, sur la situation exacte du risque de contrepartie, mais également un certain nombre d'orientations qui puissent servir de guide opérationnel pour la conduite du plan de résolution ordonnée. Les conclusions de cet audit me parviendront dans les semaines qui viennent, et l'ensemble des résultats sera connu avant la fin de l'année.

Le troisième élément important reste dans le rythme d'écoulement des encours de crédit. Nous sommes dans une situation dans laquelle, aujourd'hui, nous avons à faire face à une montée importante des remboursements anticipés.

Naturellement, ceci a toute une série d'impacts, à la fois positifs et négatifs, du point de vue de l'actif net. Ces impacts sont en train d'être mesurés et seront présentés dans le cadre du diagnostic que je me suis engagé à fournir avant la fin de l'année au conseil d'administration.

Enfin, le dernier élément concerne la gestion du coût de la garantie apportée par l'État. Il est clair que son taux a été déterminé par l'Union européenne ; en revanche, il existe toute une série d'actions à conduire pour accélérer le rythme d'écoulement de cette garantie et réduire au maximum l'exposition de l'État et les coûts payés par le CIF, qui viennent naturellement peser sur son actif net.

De vraies actions sont à conduire : la preuve en est qu'en l'espace de quatre mois, nous avons réduit les encours sous garantie interne de 1,8 milliard d'euros, soit une économie nette pour le CIF de 27 millions d'euros chaque année.

Voilà le cadre général de la gestion de ce plan de résolution ordonnée.

Comment tout ceci va-t-il être mis en oeuvre ? Vous l'avez rappelé, il existe un grand besoin d'apaisement et de restauration de la confiance entre les différentes prenantes.

Le président Raoul Briet a fait état d'un certain nombre de tensions survenues au cours des derniers mois entre les différentes parties prenantes. Pour pouvoir rétablir parfaitement la confiance et conduire la résolution ordonnée de façon apaisée, il est important de disposer d'un diagnostic partagé et, sur cette base, d'identifier un certain nombre d'actions prioritaires, que j'ai déjà eu l'occasion d'évoquer devant le conseil d'administration, auprès du Comité de suivi et auprès des autorités de régulation. J'ai ainsi identifié quatorze chantiers prioritaires à conduire dans le cadre de la résolution ordonnée.

Quant au boni de liquidation, je ne dispose pas pour le moment d'informations complémentaires par rapport à celles présentées aux actionnaires lors de l'assemblée générale du 28 mai dernier, qui faisaient apparaître que la somme de 650 millions d'euros actualisés sur l'horizon du plan de résolution ordonnée pouvait être attendue sous forme de versements de dividendes.

Le reclassement des salariés est une de mes préoccupations les plus importantes. En dépit de la palette très riche d'instruments identifiés par l'accord de gestion sociale, les bilans pouvant être tirés du reclassement des salariés qui ont été concernés par le premier plan social, ont été, d'après les informations à fin août dernier, relativement décevants : 51 % seulement des salariés ont retrouvé un emploi. D'autres ont trouvé des formations longues, mais je les exclus, pour ne retenir que l'emploi. Je trouve le chiffre de 51 % décevant. Je m'en suis ouvert au comité central d'entreprise ; j'ai proposé aux organisations syndicales de conduire un bilan partagé des premiers mois d'application de cet accord de gestion sociale. Je leur ai proposé, dans ce cadre, et dans celui de l'enveloppe financière telle qu'elle avait été déterminée, d'étudier les améliorations qui pouvaient être apportées à l'efficacité des instruments du point de vue de l'aide au reclassement interne.

Nous entrerons demain en période d'élections professionnelles. Ces élections vont durer environ un mois. Les négociations pourront donc commencer, je l'espère, d'ici la fin de l'année.

Enfin, vous m'avez interrogé sur le rôle des banques. Je n'ai pas grand-chose à ajouter par rapport au constat dressé par la Cour des comptes. Cela fera partie du bilan que l'on pourra tirer des premiers mois. Il conviendra de s'interroger sur les raisons pour lesquelles il n'y a pas eu davantage de candidatures présentées aux autres banques, et pourquoi celles-ci n'ont pas recruté davantage de salariés du CIF, sachant que, comme le remarque la Cour des comptes, la compétence des salariés du CIF est parfaitement reconnue sur la place.

M. Yannick Borde, président du CIF - Vous m'avez interrogé, en ma qualité président de l'UES-AP, sur le contexte propre des Sacicap et, en second lieu, en ma qualité de président du CIF, sur l'attente de l'actionnariat par rapport à l'exécution du plan de résolution ordonnée.

Au moment de la dégradation par l'agence Moody's et de la décision de l'État de proposer la mise en résolution du CIF, personne n'aurait imaginé que, trois ans plus tard presque jour pour jour, les cinquante-six Sacicap seraient toutes présentes. À l'intérieur même de notre réseau, un certain nombre s'interrogeaient légitimement sur leur capacité à résister à ce moment particulièrement difficile de la vie de nos entreprises.

Trois ans plus tard - même si, dans les semaines récentes, quelques opérations de restructuration sont apparues, notamment avec la fusion de quelques sociétés entre elles - l'ensemble du réseau demeure. Les fusions actuellement à l'ordre du jour se font plus dans une stratégie de redéploiement ou de développement que dans une stratégie défensive, ou une stratégie d'actionnaires pour celles ayant des actionnaires significatifs. Il s'agit d'une véritable volonté d'accélérer la restructuration de notre réseau.

Il faut se souvenir que, globalement, dans l'activité des Sacicap figuraient, jusqu'au mois d'août 2012, trois champs, un champ de missions sociales directement couvertes par la société, et deux champs pour une grande partie filialisés, l'un pour la branche crédit, et l'autre pour la branche immobilière.

Si l'on consolide l'activité des sociétés, même si elle n'existe pas dans un réseau, on peut considérer que, sur l'exercice 2012 ou les exercices précédents, la remontée de dividendes aux Sacicap des deux branches était issue à 80 % environ de la branche crédit et à 20 % de la branche immobilière.

Bien évidemment, le contexte du CIF, qui prive depuis 2012 les actionnaires d'un dividende dans ce domaine, a nécessité que l'on réorganise notre approche de gestion d'entreprises de Sacicap, que l'on renforce nos stratégies en matière immobilière, et que l'on s'adapte par rapport à la convention signée avec l'État en matière de missions sociales.

Cette convention date de 2007 ; elle avait été prolongée par avenant en 2010. Elle court donc dorénavant jusqu'en 2017. Elle établit, dans un premier chapitre, que les Sacicap s'engagent à investir 35 millions d'euros par an sous forme de financement à 0 % au profit des familles modestes, généralement sous plafond ANAH, dans le domaine d'un certain nombre de missions sociales, qui couvrent la précarité énergétique, la sortie d'insalubrité, l'adaptabilité du logement, l'intervention de copropriétés, etc.

À mi-2015, l'engagement cumulé des sociétés est tenu. À la fin de l'année 2015, alors que nous avions un peu d'avance fin 2014, celle-ci sera quelque peu grignotée. On sera légèrement en-dessous, en tout cas très proches de l'engagement cumulé de huit années à 35 millions d'euros, soit 270 millions d'euros investis en missions sociales. Je rappelle que, pour un euro de mission sociale, il existe environ 3 à 4 euros d'opérations.

Certes, aujourd'hui, comme l'a souligné le président Raoul Briet, l'hétérogénéité des territoires est réelle, et les capacités d'intervention de nos sociétés sont assez différentes. Sur les cinquante-six Sacicap, sur la première partie de l'année 2015, seule une petite dizaine n'a pu intervenir dans le cadre de missions sociales.

Le conseil d'administration de l'UES-AP désire que l'on fasse tout, collectivement, pour respecter les engagements signés avec l'État afin de démontrer notre volonté d'aller jusqu'au bout, sans mettre en difficulté l'une ou l'autre de nos sociétés. C'est là que peuvent apparaître quelques exemples de mutualisation entre l'une des sociétés qui aurait un projet et qui ne pourrait le financer, et une autre qui pourrait l'accompagner.

Je voudrais illustrer notre volonté de tout mobiliser dans ce domaine en évoquant deux dossiers. L'un est assez exemplaire et concerne la région Aquitaine, la Sacicap de Gironde et la Sacicap « Les prévoyants ». La région a signé un accord assez important en début d'année pour démultiplier son action. Le second dossier concerne la région Bourgogne et la Sacicap de Dijon, en lien avec la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), et a trait au financement des opérations pour les retraités modestes.

La volonté est là ; l'engagement collectif sera respecté, bien évidemment suivant les territoires, en tenant compte de leur hétérogénéité.

En juin dernier, nous avons fait approuver par l'assemblée générale de l'UES-AP un ensemble d'orientations qui met en avant le fait que la bonne résolution ordonnée du CIF fait partie de notre projet, mais également notre volonté d'aller au-delà de 2017 en matière de missions sociales, ce qui nous amène à avoir en ce moment des discussions confidentielles avec un certain nombre d'acteurs proches de ce domaine, afin d'étudier la façon de pérenniser nos actions et, je l'espère, de les développer.

Bien évidemment, comme l'a suggéré la Cour des comptes, ceci devra s'inscrire dans le cadre d'une nouvelle discussion avec l'État, de façon à poursuivre la convention à échoir dans un peu plus de deux ans maintenant.

Je souhaite revenir ici sur la convention signée avec l'État, car on la ramène souvent à la partie des financements. Or, cette convention comportait une deuxième partie qui concernait l'intervention des sociétés dans le domaine du logement, de la construction et de l'accession sociale, voire très sociale, principalement en zone ANRU, dans des dispositifs dit de prix maîtrisé et de type location-accession.

Entre 2007 et 2017, nous devions réaliser 25 000 logements. Nous sommes là aussi en avance sur cet engagement. Nous serons en effet à environ 21 000 à 22 000 logements dès la fin de cette année. C'est un champ que nous entendons investiguer à nouveau. Nous explorons le nouveau programme national pour la rénovation urbaine (NPNRU) avec grand intérêt, ainsi que des dispositifs d'accession progressive. Les sociétés sont très mobilisées sur cette partie, et ce malgré la conjoncture.

En effet, en plus de la difficulté du CIF, ce contexte est intervenu dans une conjoncture immobilière difficile. Nous avons malgré tout maintenu notre production et nos chiffres d'affaires dans nos différents métiers, notamment les services immobiliers ; aujourd'hui nous sommes un acteur immobilier complet dans l'habitat, quasiment sur tous les champs, tout en tenant compte de l'hétérogénéité des missions sociales en fonction des territoires. Il s'agit de couvrir l'ensemble du territoire avec l'ensemble des métiers de l'immobilier. Nous inscrivons cette politique dans le domaine du logement social, puisque nous appartenons à la famille du mouvement HLM.

Reste un sujet, effleuré dans le rapport de la Cour des comptes : cela nécessitera vraisemblablement de notre part, la loi le permettant, à travers le règlement intérieur, de repenser notre gouvernance nationale, de façon à pouvoir appliquer nos engagements de façon plus homogène sur l'ensemble du territoire. C'est une volonté, qui est partagée par tous les dirigeants de nos sociétés.

S'agissant de l'adhésion des actionnaires au plan de résolution ordonnée, il faut avoir à l'esprit qu'un dossier tel que celui qui nous est arrivé courant 2012 est également traumatisant pour les actionnaires. On ne va pas revenir sur l'ensemble du rapport. Il est nécessaire de parfaitement connaître les causes. Nous serons sans doute toujours quelque peu en désaccord avec l'interprétation de l'État sur un certain nombre de points du dossier.

Je voudrais inscrire mes propos dans le présent et l'avenir.

Le traumatisme du dossier du CIF a fait que le démarrage de la résolution ordonnée a été complexe. Il n'est pas facile d'éteindre un bilan de 35 milliards d'euros. Jérôme Lacaille a évoqué la durée théorique de l'extinction, qui est très longue. Il a fallu que chacun trouve ses repères dans ce contexte.

L'année 2013 a été plutôt positive pour le fonctionnement de notre relation. J'ai pris la présidence l'UES-AP en octobre 2012, au moment de la crise, et la présidence du CIF en janvier 2013.

L'année 2013 a globalement été favorable, puisqu'elle a permis à la fois à l'État et au CIF de conduire les scénarios permettant d'aboutir à la garantie définitive fin 2013 et à négocier de façon dérogatoire, comme l'a évoqué la Cour des comptes, le plan de résolution ordonnée auprès de la Commission européenne.

Je tiens à saluer le fait que, pendant cette période, les intérêts ont été parfaitement partagés entre l'État et la gouvernance du CIF pour aboutir à quelque chose qui implique les actionnaires de façon durable dans la résolution ordonnée.

L'année 2014 a été plus compliquée ; la Cour des comptes fait état d'un certain nombre de difficultés de gouvernance. Une fois les grandes modalités du plan de résolution définies, on a vu apparaître des orientations de la direction générale alors en place assez éloignées de celles qui étaient débattues et parfois approuvées par le conseil d'administration de CIFD.

Il nous a fallu rappeler à plusieurs reprises à la direction générale, au comité de suivi et aux autorités publiques - direction générale du trésor et ACPR principalement - que la résolution ordonnée, ainsi qu'une note du directeur général du Trésor de l'époque datant de janvier 2013 l'indiquait, que la gouvernance du CIF devait garder toutes ses prérogatives, et que le processus de décision passait par une validation des décisions par un comité de suivi.

Ce fonctionnement ne s'est pas révélé totalement opérationnel ; le conseil d'administration et le président que je suis se sont sentis dépossédés de leurs prérogatives et ont voulu les remettre en ordre à partir du milieu de 2014.

Je passe sur tout cela, pour aboutir à l'arrivée de Jérôme Lacaille et à la nouvelle gouvernance qui a été mise en place ; elle permet aujourd'hui un fonctionnement apaisé, ainsi que je l'ai récemment indiqué au Trésor, que nous considérons comme normalisé, l'entreprise devant normalement fonctionner, même si le CIF est sous résolution ordonnée.

Concernant les actionnaires, vous vous doutez bien que dans un tel réseau, il peut y avoir quelques discussions de temps en temps. Je souligne que même s'il y a eu régulièrement, notamment à l'approche d'échéances importantes en assemblée générale, des tensions très fortes, toutes les décisions ont été adoptées à 95 %, voire à 100 % par les actionnaires depuis novembre 2013.

Je pense en particulier à deux opérations ; la dernière, fin 2014, concernait une très grosse opération technique d'apports, qui rendaient tous ceux qui travaillaient sur ce dossier assez fébriles. Cette opération a été approuvée par les actionnaires à 100 %. Par ailleurs, le processus de fusion des sociétés financières régionales (SFR) avec CIFD, lancé en mai dernier, a également été approuvé à 100 %.

Le conseil d'administration et les actionnaires sont aujourd'hui résolument inscrits dans cette dynamique, et vont dans le sens des recommandations formulées par la Cour des comptes sur les étapes du plan de résolution, qu'il s'agisse de processus de fusion - dont deux ont été approuvés hier, que l'on doit entériner cet après-midi - en lien avec l'organisation des plates-formes ou avec la maîtrise des risques.

Les intérêts de l'État et ceux des Sacicap sont liés. Si l'État n'est pas sécurisé en matière de garantie, les Sacicap ne pourront prétendre à ce qu'elles ont négocié en 2013 avec la Commission européenne, au travers de l'accord dérogatoire. Soyez certains que c'est notre volonté.

M. François Marc, rapporteur. - Je me tourne à présent vers Didier Moaté, directeur de la banque de détail au sein de La Banque postale, afin qu'il nous éclaire sur la question du plan de reclassement et sur la question des prêts pour permettre aux catégories les plus modestes d'accéder à la propriété.

Tout d'abord, l'enquête de la Cour des comptes reconnaît que La Banque postale a respecté son engagement en proposant 300 postes aux salariés du CIF, dont seulement 88 ont débouché sur un recrutement. Comment expliquez-vous le faible taux de reclassement, malgré les offres formulées ?

D'après la Cour des comptes, la disparition du CIF a eu un impact sur le marché de l'accession sociale à la propriété, en particulier pour les foyers les plus modestes. L'offre développée par La Banque postale serait plus sélective, et s'adresserait davantage à la partie « haute » des foyers concernés par l'accession sociale à la propriété. Partagez-vous cette analyse ?

Enfin, le CIF distribuait des produits non conventionnels, par exemple des prêts à taux variables non plafonnés, avec des pratiques de « surfinancement » non conformes aux règles prudentielles auprès de la clientèle fragile. Cette clientèle ne peut-elle être servie que par ce type de produits ou de pratiques ? Le renforcement des règles prudentielles exclut-il de facto une partie de la population française de l'accès au crédit immobilier ?

M. Didier Moaté, directeur de la banque de détail du groupe La Banque postale. - Nous avions pris l'engagement de proposer 300 offres d'emploi aux collaborateurs du CIF. Nous en aurons en fait proposé en tout 368. Nous avons quasiment réalisé 116 embauches, dont 101 collaborateurs, soit plus que les 80 cités dans le rapport de la Cour des comptes.

Cependant, ce chiffre de 101 collaborateurs finalement embauchés pour 368 offres d'emploi constitue une déception. Les collaborateurs du CIF ont été assez exigeants quant aux conditions d'embauche de La Banque postale s'agissant des rémunérations. On était alors en pleine discussion du plan social. 101 collaborateurs ont suivi le projet que nous leur avons présenté et ont rejoint une Banque postale en développement, pour la plupart dans la filière commerciale.

Le fait que beaucoup aient rejoint la filière immobilière consacrée à l'accession sociale que nous avons créée à l'époque est une satisfaction. Nous avions pris l'engagement d'affecter 3 milliards d'euros de crédits à l'accession sociale. Pour ce faire, nous avions besoin de renforcer nos compétences. Or, il faut reconnaître que celles des collaborateurs du CIF sont réelles. Nous en profitons aujourd'hui, puisque nous avons créé une filière consacrée à l'accession sociale, avec des chargés de financement répartis à travers toute la France pour accueillir des clients modestes pour les accompagner dans leurs projets. Il s'agit, pour l'essentiel, d'anciens collaborateurs du CIF.

S'agissant des prêts aux personnes les plus modestes, nous revoyons les engagements que nous avons pris.

Il existe un sujet plus général relatif à l'accompagnement de ce type de clientèle. Je ne vous rejoins pas sur l'idée qu'il y aurait un durcissement en raison des règles prudentielles. Je préfère parler d'attention plutôt que de sélectivité. Nous avions pris l'engagement de consacrer à cette activité plus de 3 milliards d'euros ; à fin juin, nous en étions à 3,1 milliards d'euros. Nous serons très au-delà de nos engagements à la fin de l'année. Ils sont donc largement tenus.

Rappelons que La Banque postale ne réalisait pas de prêts d'accession sociale avant 2012 ; en 2015, elle enregistre une progression de plus de 75 % dans ce domaine, ce qui fait dire à la Société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS), dans son dernier rapport, qu'avec 75 % de progression, « La Banque postale a pris la place du CIF » sur ces sujets.

44 % de nos prêts concernent la clientèle modeste. Qui sont ces clients modestes ? Ils se situent entre moins de deux Smic et moins de trois Smic. Il s'agit pour nous d'hommes et de femmes, dont il faut prendre la responsabilité, ou pas, d'accompagner dans leur projet. C'est ainsi que nous voyons notre mission d'accompagnement en général et de crédit immobilier en particulier. Sur 3 milliards d'euros, un milliard d'euros a été consacré à des personnes percevant moins de deux Smic.

Faut-il aller au-delà ? C'est tout le sujet. Quand on consent un prêt d'accession sociale (PAS), il faut respecter un certain nombre de normes et de quotités de financement. Faut-il amener des ménages parmi les plus modestes à aller au-delà ? Pour nos équipes sur le terrain, formées à l'écoute de ce type de clientèle, la question est de savoir jusqu'où aller.

Pour bénéficier de la garantie du SGFGAS, mais également de l'APL, le souscripteur d'un prêt d'accession sociale sociale doit respecter un minimum de quotité de financement. Le fait d'accepter des surfinancements fait courir aux clients modestes le risque de perdre l'APL. C'est ce type de responsabilités qu'il nous faut endosser.

Certaines familles ont un reste à vivre de moins de 1 000 euros par mois pour deux personnes, ou de moins de 700 euros pour des gens seuls. C'est, selon nous, un seuil à ne pas franchir. Notre responsabilité est de savoir jusqu'où aller. C'est là notre métier. C'est pourquoi je préfère parler d'attention, d'accompagnement, plutôt que de durcissement.

Voilà notre philosophie et la manière dont La Banque postale continue à faire son métier en accompagnant ce type de clientèle.

M. François Marc, rapporteur. - Je me tourne maintenant vers Corso Bavagnoli, chef du service du financement de l'économie au sein de la direction générale du Trésor. Le rapport de la Cour des comptes insiste sur le caractère dérogatoire du plan de résolution négocié avec la Commission européenne. Ce plan prévoit en particulier la possibilité de verser un dividende aux actionnaires à partir de 2018.

Comment cette dérogation a-t-elle pu être négociée ? Quelles sont les conditions posées par Bruxelles ? Cette dérogation est-elle compatible avec l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2011, dit « plan Dexia », qui encadre le versement de dividendes dans les sociétés aidées par l'État ?

Enfin, la gestion extinctive du CIF fait apparaître une progression du coût du risque, qui pourrait mettre en péril le boni de liquidation espéré. Comment le Trésor assure-t-il le suivi de cette gestion extinctive pour prévenir la survenance de ces risques ?

M. Corso Bavagnoli, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor. - Un mot tout d'abord sur le rapport de la Cour des comptes. Nous adhérons au constat que fait ce rapport, tout à fait utile et pertinent, qui amène des éléments d'analyse nouveaux qui méritent d'être soulignés pour bien comprendre les raisons de la crise au CIF, les conditions d'intervention de l'État et ses contraintes, les enjeux de la résolution ordonnée, et les raisons pour lesquelles il est impératif de maîtriser au mieux les risques qui demeurent.

Je ne sais si l'on peut qualifier le plan de résolution ordonnée de « dérogatoire ». C'est à la Commission européenne de savoir si elle a dérogé ou non à ses règles. Ce n'est pas son habitude. Je serai donc prudent à propos de ce qualificatif. En tout cas, il est vrai que ce plan a une caractéristique essentielle. C'est le discours que l'on a tenu conjointement avec les représentants des actionnaires et la direction générale du CIF. En effet, on recherche un alignement entre les intérêts de l'État garant - qui a exposé les finances publiques de manière très substantielle avec le CIF - et les intérêts des actionnaires, dans un contexte où le choix qui avait été fait, pour des raisons qui s'expliquent parfaitement, était de ne pas nationaliser l'entreprise et d'avoir durablement un système dual, avec des actionnaires et un État qui, en tant que garant, avait naturellement un droit de regard sur la bonne marche de l'entreprise.

Ce point me semble devoir être relevé. L'innovation de ce plan réside dans le fait que la convergence d'intérêts entre l'État, les actionnaires et le corps social du CIF a été reconnue par la Commission européenne.

Y a-t-elle mis des conditions ? Oui. Quand elle a autorisé la possibilité, à terme, de restituer des fonds propres aux actionnaires, la Commission européenne a mis pour condition à cette autorisation une rémunération de la garantie significativement plus élevée que dans le cadre de Dexia, par exemple.

C'est pourquoi, dans un cas, on a une commission de garantie rémunérée avec quelques points de base et, dans l'autre, une commission de garantie rémunérée bien plus cher. C'était la contrepartie de l'acceptation par la Commission européenne d'une possibilité de restitution à terme de fonds propres aux actionnaires.

Ceci est-il compatible avec l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2011 ? Oui, à notre sens, et toute autre solution aurait été à écarter, car cette distribution était conditionnelle. C'est là qu'apparaît véritablement l'alignement des intérêts entre les actionnaires et le garant. En effet, pour que cette distribution puisse avoir lieu, plusieurs conditions doivent en effet être réunies à partir de 2018. Il faut d'abord que le niveau de solvabilité, mesuré par le ratio de fonds propres de l'entreprise, soit supérieur à un certain seuil, qui donne de la sécurité à l'État garant quant à la présence de fonds propres en quantité suffisante dans l'entreprise pour protéger sa garantie. Ensuite, une autorisation au cas par cas doit être donnée par l'État, en accord avec l'autorité de contrôle prudentiel pour que cette distribution ait lieu.

Cette distribution est possible. Elle est conditionnelle, et ne peut avoir lieu que s'il y a suffisamment de confiance, à la fois sur le plan quantitatif et qualitatif quant à la bonne gestion de l'entreprise et à la maîtrise des risques.

Pour ce qui est de la question des enjeux de la gestion extinctive, nous poursuivons trois objectifs : un objectif de protection des données publiques, de préservation de la stabilité financière et une certaine attention aux situations humaines, car la situation du CIF constitue, pour les employés, un traumatisme certain.

C'est autour de ces objectifs que se structure le dialogue avec la direction générale de l'entreprise et les actionnaires au sein du comité de suivi qui nous réunit régulièrement. L'accent a été mis de façon permanente sur la transparence des risques et la bonne gestion, ainsi que sur la maîtrise des coûts de fonctionnement, une banque qui n'a plus de nouveaux revenus devant nécessairement ajuster ses coûts pour ne pas fragiliser sa situation financière. Le reclassement des salariés constitue également une priorité dans le dialogue avec La Banque postale.

Ce sont là les enjeux, et c'est ainsi que nous essayons de conduire cette résolution ordonnée, en bonne intelligence collective.

Mme Michèle André, présidente. - L'ACPR et le Trésor se sont révélés très démunis face à la crise qu'a traversée le CIF. Depuis 2012, et l'entrée en vigueur de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires en 2013, la procédure de résolution donne des pouvoirs supplémentaires à l'ACPR. Ce cadre est sans doute plus sécurisant. Serait-on aujourd'hui moins impuissant face à de telles difficultés ? Les outils prudentiels, comme le relèvement du ratio de solvabilité, auraient-ils été utiles et efficaces face à un établissement confronté à une crise de liquidité ?

M. Philippe Dallier. - Quelques mots pour dire que cette affaire laisse le sentiment d'un grand gâchis, avec des occasions manquées, avant 2008, de s'adosser à un groupe plus solide, et une résolution dont on nous dit qu'elle dégagera peut-être un boni après avoir payé des indemnités de licenciement relativement confortables... On éteint la lumière et on a encore de quoi distribuer un peu d'argent aux actionnaires ! C'est assez surprenant, mais nous ne sommes pas là pour réécrire le passé. Nous essayons simplement besoin d'analyser les conséquences.

Ma question concerne le financement de l'accession sociale à la propriété. La Cour des comptes relève une segmentation un peu différente et des critères plus restrictifs de La Banque postale - mais vous affirmez le contraire et on a donc du mal à se faire une idée. Le taux de défaut des clients du CIF était-il particulièrement élevé ? C'est là toute la question ! L'accession sociale, je la défends depuis longtemps. On a essayé de faire en sorte que l'APL Accession ne disparaisse pas. Didier Moaté en a dit deux mots, et peut-être pourrait-on vous interroger à ce sujet. Faire sortir des gens du logement social, c'est libérer un logement et cela en représente un de moins à construire dans la crise actuelle. À deux fois et demie le Smic, en première couronne parisienne, avec des loyers compris entre 850 euros et 900 euros, ne vaut-il pas mieux devenir propriétaire ? Être trop restrictif limite la possibilité de transition vers la propriété.

La Cour des comptes ou les représentants du CIF peuvent-ils nous dire si le taux de défaut de leurs clients était particulièrement élevé ? Ceci permettait d'établir que vous êtes trop prudents, si tel n'était pas le cas.

M. Francis Delattre. - On nous a toujours présenté le taux de non remboursement des prêts des familles concernées comme raisonnables. La commission des finances du Sénat a longtemps soutenu le CIF, malgré ses difficultés, car nous sommes sur le terrain et l'on voit bien l'intérêt de vos interventions lorsqu'il existe un projet ANRU.

En deuxième couronne parisienne également, vous représentiez un levier indispensable pour le financement social de ceux qui souhaitaient accéder à la propriété, car vous possédiez un véritable savoir-faire. Votre disparition, qui semble programmée, est donc regrettable.

Je ne poserai qu'une seule question au président du CIF: selon vous, quelles sont les véritables raisons pour lesquelles on a voulu et on continue à vouloir votre disparition ? Je puis vous affirmer que la Banque postale, sur le terrain, n'a aucune volonté de prendre le relais !

M. Maurice Vincent. - Je formulerai une question de béotien : je relève qu'à l'origine de la crise de liquidité, on retrouve un élément qui est également observé dans la crise et l'effondrement de Dexia, qui constitue un modèle de financement de court terme pour des opérations de long terme. Comment ce désajustement a-t-il pu échapper aux autorités de contrôle ? Cela paraît étonnant, surtout compte tenu des montants financiers en jeu !

Mme Marie-France Beaufils. - Le directeur de La Banque postale a affirmé que seule une centaine d'offres d'emplois sur 368 avaient trouvé preneurs auprès des salariés CIF. Cela s'explique-t-il par une exigence salariale ou vient-il du type d'emploi recherché ?

Lors des auditions que nous avions organisées à ce sujet, j'avais relevé la grande qualité professionnelle des employés du CIF qui accompagnaient les demandes d'accession à la propriété, et retenu que les risques d'impayés étaient relativement modestes. Je me place ici plus du point de la province que de l'Île-de-France.

Ne doit-on pas davantage tenir compte de ce que les candidats à l'accession à la propriété sont prêts à faire par rapport à ce qu'ils font lorsqu'ils sont locataires ?

M. Yannick Borde. - S'agissant du défaut des clients du CIF, je pense qu'il faut prendre garde à la lecture que l'on peut avoir de la situation nous concernant. Dans un établissement sous résolution ordonnée, le comportement du client peut être différent par rapport à un autre établissement. Il faudrait donc retravailler la génération des dossiers.

De 2004-2005 à 2008-2009, période de dynamique immobilière assez forte, les prises de risque du CIF ont été supérieures à ce qu'elles étaient auparavant. Cela ressort aujourd'hui clairement des analyses de la gestion extinctive. D'ailleurs, on voit apparaître, dans les conseils d'administration de 2009, des alertes, des positions et des recadrages de l'offre commerciale.

Je voudrais toutefois souligner avec force que même si le CIF traitait une clientèle très modeste, même s'il a parfois pris des risques légèrement supérieurs à la moyenne du marché, les résultats ont toujours été positifs. Bien que les actionnaires de l'économie sociale et solidaire ne soient pas parmi les plus exigeants en matière de dividendes, le CIF a pu, tous les ans, alimenter ses actionnaires. En outre, le ratio de solvabilité était bien au-delà des normes imposées à la profession, puisqu'il tangentait les quatorze points durant la dernière année de référence.

Le débat va au-delà de ce dossier. Il s'agit du débat sur l'accession sociale à la propriété, et de la volonté publique de la favoriser ou non. On sait qu'il existe des doctrines très différentes suivant les endroits. C'est un dossier sur lequel on a un avis, mais qui n'est peut-être pas l'objet de la réunion d'aujourd'hui.

M. Francis Delattre. - C'est dommage !

M. Yannick Borde. - C'est un vrai et beau sujet, au sujet duquel on doit se donner rendez-vous. Nous sommes preneurs !

Il faut se rappeler que le CIF a constitué un établissement spécifique. Son modèle était particulier. On a vraisemblablement manqué quelque chose. Philippe Dallier a parlé de gâchis. Nous pouvons l'entendre, et on peut partager ce point de vue. À un certain moment, il fallait s'adosser. Cela n'a pas pu se faire ; après 2008, dans le contexte économique et financier, ce n'était plus possible. On peut le regretter, mais il est facile de dire, cinq ans après, qu'il aurait fallu faire ceci plutôt que cela ! Cela ne s'est pas fait Nous sommes aujourd'hui au moins cinquante-six à le regretter. C'est plus un constat qu'autre chose.

M. François Marc, rapporteur. - J'ai cru comprendre qu'un certain courant s'exprimait au sein des Sacicap pour conserver leur indépendance. Je ne suis donc pas sûr que ce que vous dites soit tout à fait exact !

M. Yannick Borde. - A aucun moment les actionnaires n'ont été amenés à se prononcer sur l'adossement. Je l'ai dit à la Cour des comptes, et l'un de mes regrets est que cela n'ait pas été dit tout à fait ainsi dans le rapport. J'entends votre remarque, mais j'émets cette réserve.

M. Didier Moaté. - Le recrutement et la clientèle modeste sont des questions qui nous tiennent très à coeur.

La possibilité offerte aux collaborateurs du CIF constituait aussi pour nous une opportunité, puisque nous étions et que nous sommes toujours en pleine phase de développement, avec un besoin d'expertise important. Le fait de proposer 368 postes à des conseillers compétents constituait pour nous une opportunité.

On les proposait dans toute la France. La mobilité géographique et fonctionnelle a été une condition qui n'a pas toujours été facile à accepter pour un certain nombre de collaborateurs. Les collaborateurs spécialisés dans l'immobilier sont venus nourrir la filière consacrée à l'accession sociale que nous avons créée.

Nous avions également proposé de nombreux postes de conseillers commerciaux bancaires généralistes, et le passage a parfois - pour ne pas dire souvent - constitué un obstacle. Voilà les trois raisons qui expliquent qu'il n'y ait eu que cent recrutements pour 368 postes proposés.

Quant à la discussion sur les clients modestes, il s'agit d'un débat à fois bancaire et d'un débat de société. On peut se renvoyer les chiffres : nous ne faisions pas d'action sociale, nous réalisons aujourd'hui plus de 3 milliards d'euros de production en la matière, dont 44 % s'adresse à une clientèle modeste et très modeste. Plus d'un milliard d'euros est consacrée à une clientèle gagnant moins de deux Smic.

Je répète que le sujet, pour cette clientèle, lorsqu'elle est prise en charge par des conseillers, est de savoir jusqu'où aller. La Banque postale se refuse en effet à aller trop loin et à proposer des taux variables purs. Vous évoquiez les produits structurés : notre philosophie n'est pas d'amener des ménages, par des montages financiers, par une capacité que nous organiserions, à supporter des charges qu'ils ne seront pas à même d'assumer toute leur vie. S'il existe des impayés, ce n'est pas parce que les gens sont malhonnêtes. Les taux d'impayés de ces clientèles ne sont pas plus élevés que d'autres, mais les accidents de la vie peuvent concerner tout le monde. Laisser des personnes avec des restes à vivre de quelques centaines d'euros est une responsabilité que nous ne souhaitons pas endosser en tant que banquiers citoyens, pour reprendre les termes de notre devise.

Nous menons par ailleurs un certain nombre de réflexions avec les Sacicap, ainsi qu'avec plusieurs régions de France et des associations engagées auprès de ces clientèles modestes afin de trouver des solutions - transition énergétique, précarité énergétique. Nous sommes plutôt bien avancés pour accompagner, dès le 1er janvier, dans le cadre d'un éco-PTZ Plus, des ménages très modestes.

Nous avons également créé un conseil avec des experts de l'accession sociale de tous horizons pour trouver des solutions alternatives sur un certain nombre de sujets, mais ceci s'arrête au devoir de conseil, afin de ne pas engager des familles ou des personnes seules dans des situations qui, à terme, peuvent leur être dommageables.

M. Corso Bavagnoli. - Le cadre a-t-il évolué ? Oui, il a évolué de manière très significative avec la loi du 26 juillet 2013 qui a mis en place un cadre de résolution qui dote les autorités publiques - Banque de France, État - de pouvoirs d'intervention plus précoces. Si l'on avait transposé ceci au CIF, l'État aurait été doté de pouvoirs contraignants pour l'entreprise dès le moment de l'annonce de la garantie.

Quant à la partie prudentielle, il faut souligner que les pouvoirs de l'ACPR ont été mis en oeuvre dans le cadre du CIF, dans le cadre d'une décision relevant du pilier 2, qui a été contestée et annulée par la juridiction administrative. On ne peut donc dire que le sujet n'a pas été abordé, ni que les autorités de contrôle n'ont pas réagi face à une situation qu'elles considéraient comme insoutenable.

S'agissant de la similitude avec Dexia, comme le montre bien le rapport de la Cour des comptes, il existe, dans le cas du CIF, un problème de liquidité mais aussi d'actif. Il ne s'agit pas tant de la partie limitée que le rapporteur a évoquée, qui existe, que de la faible rentabilité, due à la faiblesse des marges, et de l'absence de domiciliation des clients. Ce point mérite d'être souligné, car il n'est pas tout à fait similaire à la situation qu'on a pu observer dans le cas de Dexia.

Le second point qui mérite d'être souligné concerne la liquidité et, plus précisément, la rapidité de la dégradation. Parmi les problèmes de liquidité figure l'absence de dépôt et le fait qu'au moment de la crise de 2011, toutes les banques ont eu des difficultés pour se refinancer pour la partie qu'elles allaient chercher sur les marchés, notamment le CIF, peut-être plus que d'autres à cause de la fragilité de son modèle. Or, très vite, la part des financements de marché s'est accrue, surtout de courts termes. Durant cette période, le CIF a substitué à des financements longs, qu'il ne parvenait plus à aller chercher sur les marchés, des financements de court terme qui ont créé beaucoup de volatilité et ont d'autre part alimenté le problème de liquidité qui a suscité l'intervention de l'État.

Il faut insister sur le fait que l'accélération a été très brutale. Elle date de la crise de 2011, tout ceci alors que le CIF était engagé, de 2009 à 2011, dans une production très dynamique, ce qui est venu gonfler son besoin de liquidité. Qui dit en effet production, dit nécessité de disposer de financements.

Ces éléments sont importants à rappeler pour essayer de déterminer les similitudes et les différences avec Dexia.

M. Raoul Briet. - Comparaison n'est pas raison s'agissant de Dexia, mais on trouve à l'origine la même croyance qu'il n'y aurait pas de problème de liquidité, les marchés devant fournir une liquidité abondante à peu de prix, l'absence de base de dépôts existant dans les deux cas. Il y a aussi vraisemblablement eu de la part du CIF une attitude qui, au fil du temps, a conduit à ignorer l'extérieur. Ses relations avec l'État s'étaient distendues - et nous employons là des termes courtois - et celles qu'il entretenait avec l'ACPR étaient intermédiées par la voie de recours devant le Conseil l'État. On a le sentiment d'une forme d'enfermement intellectuel du CIF, convaincu qu'il pouvait résister à cette situation et, en dépit des alertes, d'une sous-estimation du risque réel que cela représentait.

Cet enfermement a conduit à une accélération brutale et à des décisions qui apparaissent rétrospectivement surprenantes, mais qui s'expliquent par la longue histoire du CIF, seul de son genre, sûr de son bon droit et de son modèle, et ignorant les avertissements qui avaient pu lui être adressés.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. François Marc, rapporteur.

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES


* 1 Communication de François Marc devant la commission des finances du Sénat, 5 décembre 2012.

* 2 Enquête de la Cour des comptes, p. 37 ; Conseil d'administration de CIFD du 16 octobre 2007.

* 3 Audition conjointe de la commission des finances du Sénat, compte rendu du mercredi 3 octobre 2012.

* 4 Voir tableau n° 10 de l'enquête de la Cour des comptes, p. 74.

* 5 La garantie du CIF est rémunérée sur la base d'une commission de 150 points de base, contre une commission comprise entre 260 et 491 points de base pour Banque PSA Finance.

* 6 En raison de l'éclatement de la structure du CIF, il existe 29 instances représentatives du personnel, dont un comité central d'entreprise, quatorze comités d'établissement et quatorze comités d'hygiène et de sécurité.