II. INFLÉCHIR LA POLITIQUE COMMERCIALE DE L'UNION POUR PRÉSERVER UNE PRODUCTION ULTRAMARINE SENSIBLE
A. LES NÉGOCIATIONS AVEC LE VIETNAM : LES GERMES D'UN DÉSASTRE
1. Les sucres spéciaux, variable d'ajustement sacrifiée au credo du libre-échange
Les négociations entre l'Union européenne et le Vietnam ont été lancées en octobre 2012 et conclues le 4 août 2015, après quatorze cycles de négociations, ce qui est assez rapide. Cet accord s'insère dans une stratégie plus globale d'accord régional avec les pays de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN), qui se transforma en processus bilatéraux, compte tenu de l'hétérogénéité des pays de la zone et de leur difficulté à négocier collectivement. Il est entré dans sa phase ultime de rédaction technique après l'accord politique de principe arrêté l'été dernier.
L'appréciation globale du Gouvernement français sur l'accord est positive, ce qui ne manque pas de compliquer la défense des intérêts des RUP, alors que la France se trouve déjà traditionnellement isolée à la table du Conseil. Même l'Espagne et le Portugal n'ont pas d'intérêts propres à soutenir cette fois, puisque ni les Canaries, ni les Açores et Madère ne sont producteurs de sucre. Le tour des négociations montre que, face à des enjeux économiques continentaux et nationaux de très grande ampleur , il devient très difficile de porter la voix des outre-mer, la Commission européenne s'y montrant particulièrement peu réceptive .
Force est de constater que l'Union européenne est parvenue pour la première fois à négocier un accord d'ouverture commerciale symétrique avec un pays en développement, alors qu'en principe elle doit s'engager à davantage de concessions sans réciprocité. Elle a ainsi obtenu une amélioration globale de l'accès au marché vietnamien, avec une ouverture des marchés publics, de la distribution des produits pharmaceutiques et de médicaments, une libéralisation des services notamment des banques, des assurances et de la distribution et une meilleure protection des investissements directs à l'étranger (IDE). La Commission a également obtenu la protection de 169 indications géographiques (IG), dont 36 IG françaises, ainsi que la protection complète de l'IG Champagne qui était usurpée, dans les dix ans suivant l'entrée en vigueur de l'accord.
S'agissant du volet tarifaire, la direction générale du Trésor considère que les intérêts offensifs et défensifs de la France ont globalement été pris en compte. Vos rapporteurs souhaitent rester prudents sur ce sujet, en dehors de la question même des sucres spéciaux, puisque la dernière offre vietnamienne n'avait pas été communiquée aux États membres au 1 er décembre 2015. Les dernières informations transmises par la Commission au groupe d'experts datent du 30 juillet dernier. Il faut à nouveau souligner qu'elle détient la compétence exclusive de la négociation commerciale en vertu des articles 206 et 207 du TFUE . Cependant, les échanges d'informations entre les États membres et la Commission ne semblent pas avoir été suffisamment réguliers, précis et transparents puisque les services français concernés par le suivi de la négociation, en particulier la direction générale du Trésor, ont été surpris par les dispositions prévues sur le sucre 18 ( * ) , pourtant désigné comme produit sensible et précédemment protégé dans l'accord avec l'Afrique du Sud. Alors que la construction européenne est accusée d'un déficit démocratique et fait l'objet d'attaques incessantes pour l'opacité et la complexité de ses procédures, il n'est pas sain que la Commission n'ait pas consulté les États membres avant le dernier échange d'offres tarifaires et en amont de la phase de finalisation technique.
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Le désarmement douanier prévu dans l'accord de principe du 4 août 2015 Le Vietnam va libéraliser 100 % de ses lignes tarifaires sur une période de 10 ans après l'entrée en vigueur de l'accord, à l'exception de quatre lignes sensibles pour lesquelles des contingents octroyés par le Vietnam dans le cadre multilatéral, qui ne représentent pas des intérêts offensifs pour la France, seront maintenus. Le résultat est satisfaisant sur l'automobile et le textile ou les chaussures, ainsi que sur certains intérêts offensifs agricoles, notamment pour les produits laitiers, la viande de boeuf et les produits transformés. Les périodes de démantèlement sont en revanche plus longues pour les vins et spiritueux et la viande de porc. S'agissant de l'offre européenne, 99 % des lignes tarifaires vont être libéralisées sur une période de 7 ans à l'exception de 11 produits agricoles sensibles français qui seront traités sous forme de contingents à droit nul pour le sucre et les produits sucrés, l'éthanol, des produits amylacés (fécule de manioc et sorbitol et mannitol), le riz, le maïs doux, les champignons, l'ail), le thon en conserve, le surimi, et les produits à base d'oeuf. |
Source : Direction générale du Trésor
La Commission propose, en effet, d'octroyer au Vietnam un contingent global de 20 000 tonnes pour le sucre et les produits à haute teneur en sucre . Cette concession d'un quota correspondant 0,0008 % du marché européen de sucre pourrait paraître dérisoire, si elle n'était catastrophique pour les RUP. En effet, les quatre lignes tarifaires de la nomenclature douanière concernant les sucres spéciaux (1701 13 90, 1701 14 90, 1701 91 00 et 1701 99 90) sont incluses à ce stade dans ce contingent, sans distinction. La position française, exprimée notamment au travers de deux notes écrites adressées à la Commission en janvier puis juin 2015, étant pourtant de prévoir dans cet accord une « exclusion des sucres spéciaux ou du moins, un contingent très réduit ».
Pour apprécier exactement le risque que court la filière canne des RUP, il faut bien considérer qu'en l'état de l'accord le Vietnam pourra, s'il souhaite, se concentrer sur ce segment, exporter légalement vers l'Union européenne 20 000 tonnes de sucres spéciaux sans droits de douane, un volume équivalent approximativement à 10 % du marché européen et à 20 % de la production des RUP .
Si la production de sucres spéciaux du Vietnam est actuellement très limitée, ce pays n'en reste pas moins globalement un gros producteur de sucre de canne avec environ 1,5 million de tonnes par an et un exportateur net depuis 2013 à hauteur de 360 000 tonnes de sucre raffiné. S'il se consacre pour l'heure principalement à son marché intérieur, des exportations de sucres roux à hauteur de 6 000 tonnes par an sont déjà avérées , comme le reconnaissent les services de la Commission européenne, de même que son intérêt offensif à investir de nouveaux marchés , notamment celui de la Chine.
Le Vietnam, dont les trois sucreries principales disposent d'une capacité de production proche voire supérieure à celle de l'industrie sucrière réunionnaise , dispose aujourd'hui de la maîtrise technologique et du savoir-faire qui, couplés à des volumes de production importants, lui permettraient de fabriquer, rapidement, des sucres roux de canne non destinés au raffinage. Seules les barrières douanières actuelles à 419 euros la tonne, conjuguées pour l'instant avec l'effet des quotas sucriers, permettent de maintenir à des niveaux dérisoires les importations de sucres spéciaux en provenance de ce pays dont le salaire moyen est 19 fois moins élevé qu'en France .
C'est une erreur d'appréciation de la Commission européenne de ne pas considérer le Vietnam comme en capacité d'exporter de gros volumes de sucres spéciaux sur le marché européen et une faute politique de lui offrir une opportunité de se développer sur ce segment au détriment des RUP.
Outre qu'elle néglige le risque de changement de stratégie commerciale du Vietnam vers une diversification sur un segment à haute valeur ajoutée, au lieu de prendre position dès maintenant avant que d'autres accords n'ouvrent davantage le marché européen, la Commission néglige les risques de fraude en utilisant les angles morts et les obscurités de la nomenclature douanière concernant les sucres spéciaux. Le risque est d'autant plus prégnant, que le respect des règles d'origine n'est pas encore parfaitement garanti. En effet, d'importants volumes de sucre sont illégalement importés au Vietnam depuis la Thaïlande et le Cambodge et leur entrée sur le marché européen serait largement facilitée à l'entrée en vigueur de l'accord.
Il est difficile dans ces conditions de se défaire de l'impression que, pour signer rapidement un accord globalement favorable à de nombreux intérêts d'Europe continentale, les outre-mer ont servi de variable d'ajustement que la Commission a aisément sacrifiée à son ardeur libéralisatrice .
Vos rapporteurs suivent et soutiennent sans réserve les efforts déployés depuis l'été par le Gouvernement pour infléchir d'abord la position de la Commission européenne, en espérant que la partie vietnamienne adoptera une attitude ouverte et constructive. Tout l'enjeu est d'obtenir une inflexion de l'équilibre négocié avec le Vietnam afin que, à défaut d'exclusion des sucres spéciaux, soit a minima défini un contingent spécifique proportionnel à leur part dans le marché global du sucre, soit un quota de 280 tonnes par an environ pour les quatre codes douaniers concernés .
Les professionnels soulignent en effet qu'il est relativement aisé de transformer un produit pour le faire passer d'une ligne tarifaire à l'autre, par exemple avec une simple addition de colorant ou d'arôme. Si l'ensemble des lignes n'est pas protégé par un contingentement spécifique, alors on risque de constater un glissement des importations vers les lignes non protégées, ce qui rendrait caduque la barrière douanière.
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Les lignes tarifaires portant sur les sucres spéciaux Il n'existe pas de ligne tarifaire unique pour les sucres roux de canne. D'après le Tarif intégré des communautés européennes (TARIC), les importations dans l'Union européenne de sucres spéciaux peuvent intervenir sur les quatre lignes douanières 17 01 13 90, 17 01 14 90, 17 01 91 00 et 17 01 99 90. La lecture du Taric et l'identification des produits entrant dans le champ d'une ligne donnée sont difficiles. Les précisions suivantes peuvent être apportées : - les lignes 17 01 13 90 et 14 90 correspondent aux sucres bruts de cannes non destinés à être raffinés et sans addition d'aromatisants, de colorants, « ni d'autres substances contenant, à l'état sec, en poids déterminé selon la méthode polarimétrique, moins de 99,5 % de saccharose » ; - pour la ligne 17 01 13 90, il faut considérer « uniquement le sucre de canne, obtenu sans centrifugation, contenant en poids, à l'état sec, un pourcentage de saccharose correspondant à une lecture au polarimètre égale ou supérieure à 69° mais inférieure à 93°. Le produit ne présente que des microcristaux naturels xénomorphes, invisibles à l'oeil nu, entourés de résidus de mélasse et autres composants du sucre de canne. » Sont donc visés les sucres non cristallisés d'une consistance allant du liquide au pâteux. La ligne 17 01 14 90 regroupent les sucres bruts qui n'appartiennent pas à la 13 90. C'est sur cette ligne qu'exporte essentiellement La Réunion. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, la Commission européenne serait prête au moins à revenir à un contingentement spécifique des importations vietnamiennes sur cette ligne ; - les lignes 17 01 91 00 et 17 01 99 90 ne répondent pas à la définition des sucres bruts, mais à des produits plus purs contenant moins de 0,7 % de mélasse ; - le code 17 01 91 00 couvrent les sucres avec addition d'aromatisants ou de colorants et le 99 90 tous les autres sucres de type blond, ayant une polarisation supérieure à 99,5 % sans précision particulière. Dans la négociation avec l'Afrique du Sud, trois lignes tarifaires sur quatre, à l'exception de la ligne 17 01 99 90 ont été exclues. |
Source : TARIC - Commission européenne
Le secrétaire d'État au commerce extérieur, le ministre de l'agriculture et la ministre des outre-mer ont envoyé à la commissaire européenne au commerce un premier courrier le 17 septembre 2015 demandant l'exclusion des sucres spéciaux. À la suite de la réponse négative des trois commissaires au commerce, à l'agriculture et à la politique régionale, qui adoptent une position démesurément optimiste en omettant que les accords ACP-PMA et avec l'Amérique centrale n'ont pas encore produit tous leurs effets et que les RUP sont encore pour un temps protégées par les quotas sucriers, un deuxième courrier a été envoyé le 2 novembre 2015 par les trois ministres demandant un contingent dédié et un mécanisme de stabilisation ad hoc visant à rétablir automatiquement les droits de douane lorsque les importations de sucres spéciaux atteignent un seuil défini.
Les discussions sont toujours en cours. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs auprès des services de l'État, lors de la réunion du Conseil des ministres des affaires étrangères à Bruxelles le 27 novembre dernier, la commissaire au commerce aurait accepté de fixer un contingent limité sur deux des quatre lignes tarifaires. Parallèlement, des contacts ont eu lieu avec la partie vietnamienne dans les premiers jours de décembre tant de la part du Gouvernement que de la Commission européenne dans la perspective d'une signature définitive avant la fin de l'année.
2. L'inefficacité patente des clauses de sauvegarde et des mécanismes de stabilisation actuels
La Commission européenne a mis en avant les clauses de sauvegarde traditionnellement insérées dans les accords commerciaux qu'elle négocie pour rassurer les inquiétudes unanimes des professionnels, des élus et du Gouvernement. Cette parade ne convainc aucunement vos rapporteurs. Les clauses de sauvegarde et les mécanismes de stabilisation prévus dans les accords précédents se sont révélés inefficaces à cause du défaut de dispositif de suivi et d'alerte rapide, de la lourdeur et de la lenteur corrélative des procédures et de l'absence manifeste de volonté de les appliquer de la part de la Commission européenne.
Les accords de libre-échange stipulent généralement des mesures de sauvegarde bilatérales qui, autorisées par l'article 19 du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) du 30 octobre 1947, sont précisément encadrées dans le cadre de l'OMC par l'accord sur les sauvegardes de 1994. Les mesures de sauvegarde sont prises par la partie importatrice si elle le juge nécessaire et couvrent l'ensemble des produits. Elles sont actionnables « si, du fait de la réduction ou de l'élimination d'un droit de douane, un produit originaire d'une partie est importé sur le territoire de l'autre partie dans des quantités tellement accrues qu'il cause ou menace de causer un préjudice grave pour les producteurs nationaux de produits similaires ou directement concurrents », selon la formule reprise dans chaque accord.
En cas d'augmentation inattendue des importations de produits et d'une détérioration de la situation des producteurs européens, ce type de clause de sauvegarde bilatérale permet temporairement, pour deux ans au plus avec un unique renouvellement, de suspendre les droits de douane préférentiels . Cela consiste généralement ou bien à suspendre toute nouvelle réduction du taux de droit de douane appliqué au produit concerné, ou bien à le relever, sans qu'il ne dépasse le taux de la nation la plus favorisée (NPF) 19 ( * ) , taux de droit commun. Un règlement d'application détermine plus précisément les modalités de mise en oeuvre pour chaque accord.
En outre, dans des circonstances critiques où un retard entraînerait un préjudice qu'il serait difficile de réparer, une partie peut appliquer une mesure de sauvegarde d'urgence, à titre provisoire, si elle établit qu'il existe des éléments de preuve manifestes attestant que les importations d'un produit ont augmenté du fait du désarmement tarifaire. Toute mesure provisoire est appliquée pendant une période limitée, 200 jours au plus par exemple dans l'accord avec l'Amérique centrale.
Enfin, l'accord avec la Colombie, le Pérou et l'Équateur et l'accord avec l'Amérique centrale prévoient en second lieu une clause de sauvegarde spécifique qui s'applique aux seuls marchés locaux des régions ultrapériphériques pour les protéger des importations massives en provenance de pays tiers. Les mesures de sauvegarde seront alors limitées au territoire de la région concernée mais leur adoption répond à la même procédure que les clauses plus générales.
En pratique, ces clauses de sauvegarde sont difficiles à utiliser parce que leur déclenchement s'apparente à un chemin de croix tant il est hérissé de difficultés de procédure . Avant toute application, une enquête est menée par la Commission, qui doit s'assurer d'un lien direct entre la hausse des importations et le préjudice grave causé aux producteurs nationaux. La caractérisation du tort et la preuve du lien de causalité sont particulièrement épineuses. La compilation, l'analyse et l'interprétation des données ne vont pas d'elles-mêmes et demandent du temps. Les délais d'aboutissement de la procédure d'enquête, de 6 à 9 mois , peuvent conduire à un affaiblissement grave des producteurs des RUP, voire à des pertes de marché définitives, en cas de brusque afflux d'importations. De plus, l'appréciation des éléments de preuve du préjudice reste à la discrétion de la Commission. Sa décision finale est rendue après avis des États membres pris à la majorité qualifiée.
Outre que les clauses de sauvegarde ne peuvent rester en vigueur que temporairement, leur déclenchement même n'est prévu dans les accords que pour une période transitoire , généralement de 10 ans, à compter de l'entrée en vigueur de l'accord, soit jusqu'en 2023 pour la Colombie et le Pérou et jusqu'en 2026 pour l'Équateur. Plutôt qu'une protection des RUP et une compensation de leurs handicaps structurels conformément à l'article 349 du TFUE, les mesures de sauvegarde n'offrent au mieux, au bon vouloir des commissaires, qu'un répit provisoire dans l'attente d'une n-ième restructuration de secteurs fragilisés.
Dans les faits, les clauses de sauvegarde qui pouvaient protéger les RUP n'ont jamais été activées. Le seraient-elles que l'Union européenne pourrait s'exposer en droit à des demandes de compensation des pays tiers, s'il s'avérait à l'examen que l'adoption de mesures de sauvegarde n'était pas justifiée. La Commission ne semble pas en l'état prête à prendre ce risque pour soutenir les filières du sucre, du rhum ou de la banane.
Par ailleurs, un mécanisme de stabilisation est prévu dans les accords avec l'Amérique centrale, la Colombie, le Pérou et l'Équateur pour le seul secteur de la banane. Il s'agit d'un instrument sui generis que la Commission a négocié avec les pays tiers en dehors des habituelles clauses de sauvegarde bilatérales encadrées par l'OMC. Dans ce cadre, jusqu'au 31 décembre 2019, les droits de douane préférentiels peuvent être suspendus, pendant trois mois, lorsqu'un certain volume d'importation annuel est atteint, si la Commission le juge nécessaire.
Cette démarche innovante aurait pu se révéler fructueuse. Malheureusement, le mécanisme de stabilisation inauguré avec le secteur de la banane partage les contraintes d'application et les difficultés opérationnelles de mise en oeuvre des clauses de sauvegarde.
Ainsi, à deux reprises, en novembre 2013 et 2014, les exportations de bananes du Pérou vers l'Union européenne ont dépassé les seuils du mécanisme de stabilisation définis dans le règlement d'application. Entre 2010 et 2013, les exportations de bananes du Pérou vers l'Europe ont presque triplé passant de 51 600 tonnes à 143 500 tonnes. En 2013, année d'entrée en vigueur de l'accord, le seuil a été dépassé de 64 739 tonnes, soit 77 %, puis de 13 637 tonnes en 2014. Toutefois, après analyse de la Commission, aucune mesure n'a été prise en conséquence. Les États membres n'ont été prévenus de ce dépassement qu'à la mi-décembre, alors qu'il aurait pu être anticipé sur la base d'un suivi précis des flux entrants et d'une estimation des flux à venir.
En l'état, les clauses de sauvegarde générales et les mécanismes de stabilisation spécifiques à une production se révèlent inopérants, essentiellement du fait de la lourdeur des procédures et de l'indifférence de la Commission . À moins d'une révision drastique de l'approche européenne, il n'y a rien à en espérer pour protéger la filière canne des effets des accords commerciaux en cours de négociation.
* 18 Audition de Mme Cheremetinski (ministère de l'économie et des finances) du 26 novembre 2015.
* 19 Il faut rappeler que la clause NPF figure à l'article premier du GATT et consacre le principe de non-discrimination entre les partenaires commerciaux. Tout désarmement douanier en faveur d'un pays doit être appliqué à l'ensemble des membres de l'OMC. Ce principe souffre de fréquentes exceptions par exemple pour les pays en voie de développement, pour les marchandises échangées au sein d'un groupe de pays unis par un accord de libre-échange qui ne s'applique pas aux tiers, dans le secteur des services ou en cas de commerce inéquitable.