B. L'ARME BUDGÉTAIRE
La révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020 qui devrait débuter courant 2016 devrait constituer un cadre pour une réaffectation des fonds inutilisés dans d'autres secteurs vers le financement des priorités établies en matière de protection des frontières, d'accueil des migrants et de lutte contre le terrorisme.
Le Parlement européen s'est déjà montré favorable à une telle réallocation des fonds non utilisés, à l'occasion du vote sur un projet de budget rectificatif pour 2015. Celui-ci intégrait une révision du mode de calcul des contributions nationales pour cet exercice 13 ( * ) . Compte tenu de la révision des prévisions relatives aux ressources propres traditionnelles et aux soldes TVA et RNB, de l'augmentation des autres recettes, les contributions des États membres sont diminuées de 9,4 milliards d'euros. La France a ainsi vu sa contribution baisser de 1,4 milliard d'euros et l'Allemagne de 2 milliards d'euros.
Lors de l'examen de ce projet de budget rectificatif, le 25 novembre dernier, le Parlement européen s'est prononcé pour une redistribution de ces fonds par les États membres 14 ( * ) afin :
- de faire face à la crise actuelle des réfugiés ;
- d'abonder le fonds d'affectation spéciale pour l'Afrique, du fonds d'affectation spéciale pour la Syrie et des agences des Nations unies venant en aide aux réfugiés, conformément aux engagements pris ;
- de fournir une aide humanitaire le long des routes de transit et pour parvenir à accueillir un nombre sans précédent de réfugiés dans les villes et les régions d'Europe.
Il pourrait être envisagé de compléter cette ambition par des financements en faveur de mesures clés telles que l'interconnexion des services de renseignement, la lutte contre le trafic d'armes ou l'augmentation des moyens d'Europol.
2016 devrait déjà être marquée par l'augmentation des moyens accordés au réseau européen de prévention de la radicalisation, coordonné par la Commission européenne, qui réunit plusieurs groupes de travail (experts, victimes etc.). Ses ressources devraient ainsi augmenter de 25 millions d'euros sur les quatre prochaines années. L'équipe de conseil en communication stratégique sur la Syrie (SSCAT), destinée à prévenir la tentation du djihad dans la région iraquo-syrienne a vu, quant à elle, sa mission prolongée jusqu'en 2017 et ses moyens annuels passer de 1,5 à 2,6 millions d'euros par an.
C. LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME : POUR UN FINANCEMENT EUROPÉEN ADAPTÉ
La lutte contre le terrorisme menée par les États membres de l'Union européenne comprend aujourd'hui deux volets. Le premier a trait à la prévention et la mise hors d'état de nuire des groupes agissant sur leur sol. Le second couvre les opérations extérieures menées dans les pays tiers considérés comme des foyers terroristes et des pays d'envoi. Ces deux axes n'impliquent pas le même type de financement. Une assistance financière européenne dans ce domaine doit donc répondre à deux logiques différentes : des investissements en faveur d'une meilleure coopération entre les États membres au plan intérieur et une aide au développement des capacités militaires en vue d'interventions à l'extérieur de l'Union européenne.
1. Un financement en faveur de la coopération et de la lutte contre le trafic d'armes
L'intervention européenne en matière de lutte contre le terrorisme intérieur passe par trois canaux :
- la voie normative avec l'adoption de textes législatifs ;
- l'échange de bonnes pratiques ;
- la coopération technique, en partie liée à la mutualisation des savoir-faire.
Seule cette dernière implique un financement. Celui-ci ne saurait cependant être conséquent tant la modernisation de l'arsenal européen en matière de lutte contre le terrorisme passe avant tout par la mise en place d'une culture de la coopération entre États membres. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme adoptée par le Conseil le 18 décembre 2015 ne comporte aucun élément chiffré.
Cette collaboration interservices peut cependant être facilitée par la mise en place de moyens opérationnels permettant l'échange de renseignements ou la lutte contre le trafic d'armes.
a) Les objectifs de la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme
La stratégie européenne de lutte contre le terrorisme détermine quatre types d'action en la matière : prévention, protection, poursuite et réaction 15 ( * ) .
L'ambition affichée dans la stratégie est de parvenir au renforcement de la protection des cibles essentielles, en réduisant leur vulnérabilité aux attentats. Le document rappelle que s'il incombe en premier lieu aux États membres d'améliorer la protection desdites cibles, l'interdépendance de la sécurité aux frontières comme celle des transports ou des autres infrastructures transfrontières impliquent une action européenne. Aux termes de la stratégie, la Commission européenne dispose d'un rôle à jouer à la fois en matière d'amélioration des niveaux de protection mais aussi en fournissant un cadre au sein duquel les États membres doivent être en mesure de coordonner leurs politiques et d'échanger leurs informations.
Le document se veut plus précis en appelant à une amélioration de la protection des frontières extérieures en insistant sur les améliorations technologiques en matière de saisie et d'échanges de données concernant les passagers, l'introduction de données biométriques dans les documents d'identité et de voyage, la mise en place du système d'information sur les visas et le système d'information Schengen de deuxième génération, ainsi que le renforcement du rôle de l'agence Frontex.
La stratégie prévoit enfin le renforcement des dispositifs de protection des aéroports et des ports maritimes et l'amélioration des dispositions prises dans les avions. Il s'agit aussi d'oeuvrer « de concert » afin d'améliorer la sécurité routière et ferroviaire. La réduction de la vulnérabilité des infrastructures critiques est également abordée, un programme européen en la matière étant envisagé. Un volet financier apparaît indispensable.
L'Union européenne est, enfin appelée à favoriser la coopération opérationnelle en matière d'échanges de données de renseignement mais aussi de répression. Plus largement, il s'agit pour l'Union européenne de se doter d'un dispositif pour la coordination des crises et de mettre en place des procédures opérationnelles à l'appui de celui-ci. Un Centre européen de la lutte contre le terrorisme devrait ainsi être institué.
b) La coopération, un investissement nécessaire mais peu coûteux
Le projet de Centre européen de la lutte contre le terrorisme symbolise cette nécessité de faire collaborer les services de renseignement entre eux et le recoupement des informations de toute nature. Il existe déjà des bases de données européennes regroupant renseignements policiers, douaniers, financiers ou issus des services d'immigration. Ces bases souffrent de trois défauts : elles sont peu utilisées, insuffisamment abondées et peu connectées entre elles. Dans ces conditions, la priorité est de nature législative puisqu'il s'agit de dresser les contours juridiques pour promouvoir une véritable interconnexion de ces bases et mettre en place un mégamoteur de recherche européen dans ce domaine.
Si l'élaboration de la norme est peu coûteuse, reste à la mettre en pratique. Il conviendra donc de prévoir également un financement destiné à faciliter l'accès des autorités des États membres à cette base, de façon rapide et simple, via la fourniture d'équipements adaptés. Tout projet en la matière doit cependant être nécessairement corrélé au développement d'une véritable culture de la coopération. Le cinquième contributeur à la base d'Europol sur les combattants étrangers (19 000 noms) est ainsi l'Australie.
c) Lutter financièrement contre le trafic d'armes
Conformément aux souhaits du Conseil exprimés à plusieurs reprises, la Commission européenne a présenté le 18 novembre dernier, une proposition de directive visant à modifier le dispositif législatif européen sur le contrôle de l'acquisition et de la détention des armes à feu 16 ( * ) . Le texte initial établissait les exigences minimales que devraient imposer les États membres en ce qui concerne l'acquisition et la détention d'armes à feu de chaque catégorie et fixait les conditions applicables aux transferts d'armes à feu entre États membres, tout en prévoyant des règles plus souples pour la chasse et le tir sportif.
Aux termes de la proposition de la Commission européenne :
- la réglementation européenne s'appliquera désormais aux « courtiers » en armes à feu, ceux-ci fournissant des services analogues à ceux des « armuriers » ;
- elle s'appliquera également aux « collectionneurs », qui peuvent aussi constituer une source de trafic ;
- elle s'appliquera aussi aux armes à feu « neutralisées » (qui devront être enregistrées dans des registres nationaux) ainsi qu'aux armes à feu « semi automatiques » qui peuvent être facilement transformées en armes à feu « automatiques » ;
- il en sera de même pour les armes d'alarme et d'autres types d'armes « tirant à blanc » qui peuvent être transformées en armes à feu véritables ainsi que le démontre l'utilisation d'armes « transformées » lors de certaines actions terroristes ;
- des règles européennes seront, par ailleurs, instaurées en matière de marquage des armes à feu afin d'empêcher l'effaçage facile desdits marquages et en précisant aussi les parties à marquer.
Pour permettre aux États membres de mieux échanger des informations sur les autorisations octroyées et refusées en matière d'armes à feu, le projet de texte prévoit encore l'adoption future d'un « acte européen » permettant aux États membres de mettre sur pied un système d'échange d'informations en la matière.
Le nouveau dispositif semble insuffisamment ambitieux et risque de se limiter à l'enregistrement des armes semi-automatiques et automatiques utilisées par les chasseurs sans s'attaquer réellement aux racines du problème : le trafic d'armes, en provenance notamment des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Kosovo, Macédoine, Monténégro et Serbie).
Une étude de la Direction générale des relations internationales et de la stratégie du Ministère de la défense publiée en février 2015 estime le nombre d'armes légères en circulation dans cette région entre 3,63 millions d'unités et 6,18 millions d'unités 17 ( * ) . Une action européenne doit impérativement miser sur une collaboration des services de renseignement à ce sujet, une coopération étroite avec des pays qui, à l'exception de la Croatie déjà membre de l'Union européenne, ont vocation à intégrer l'Union européenne et effectuer un rachat massif de ces armes de façon à juguler le trafic en direction de l'Union européenne. Le prix d'un fusil-mitrailleur AK 47 varie est négocié autour de 300 euros. Un fonds doté d'un milliard d'euros pourrait constituer une réponse à ce défi. Il contribuerait à tarir le stock et pourrait provoquer mécaniquement une augmentation des prix des armes encore sur le marché. Ce fonds aura également vocation à terme à s'élargir aux stocks présents en Libye et en Syrie.
Au-delà, il convient de lutter efficacement contre le trafic d'armes aux frontières maritimes de l'Union européenne et faciliter la mise en oeuvre d'un système de contrôle des containers.
2. Repenser le financement de la politique de sécurité et de défense commune
Les opérations militaires menées par les États membres contre les organisations terroristes dans les pays tiers participent incontestablement de la sécurité de l'Union européenne. Les dimensions extérieure et intérieure de la sécurité de l'Union sont en effet étroitement liées. Ces opérations peuvent s'inscrire, à ce titre, dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne. Elles ne bénéficient pas pour autant d'un financement spécifique et restent donc à la charge des budgets nationaux, le Traité permettant au mieux une mutualisation des moyens.
L'action militaire extérieure des États constitue par ailleurs un prolongement de la lutte contre le terrorisme au plan intérieur. Il en va ainsi des opérations menées par la France au Mali, en Centrafrique, en Syrie ou en Iraq. Toute réflexion sur le financement de la lutte contre le terrorisme passe donc par une interrogation sur celui des opérations extérieures des États membres ou au moins sur le financement de leurs capacités militaires.
Suite aux attentats de Paris et Saint Denis, La France a souhaité, le 17 novembre 2015, activer la clause d'assistance mutuelle, prévue à l'article 42.7 du traité sur l'Union européenne. Aux termes de celui-ci, au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir. La France souhaitait la mise en commun de capacités pour les opérations menées contre Daech en Syrie et en Iraq ainsi qu'un soutien aux missions menées dans d'autres régions, à l'image du Mali et de la Centrafrique.
La rédaction du traité induit que les institutions européennes ne sont pas parties prenantes dans la mise en oeuvre de cette clause, aucun financement spécifique ne devrait donc être dégagé. L'activation de la clause s'est de fait traduite par un engagement militaire supplémentaire de plusieurs États membres : Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Hongrie, Irlande, Luxembourg, République tchèque, Roumanie et Royaume-Uni.
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La clause de solidarité L'article 222 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit une clause de solidarité si un État membre fait l'objet d'une attaque terroriste. L'Union mobilise alors tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres pour prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres, protéger les institutions démocratiques et la population civile d'une éventuelle attaque terroriste et porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, dans le cas d'une attaque terroriste. L'État membre victime d'un acte terroriste doit néanmoins avoir utilisé tous les moyens et outils à sa disposition tant au niveau national qu'européen, la situation dépassant alors ses capacités de réponse. |
a) Un financement à la charge des États
La lutte contre le terrorisme fait partie des objectifs des missions relevant de la politique de sécurité et de la défense commune. L'article 43 du traité sur l'Union européenne dispose que les missions s'inscrivant dans ce cadre et pour lesquelles l'Union a recours à des moyens civils et militaires peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, en apportant notamment un soutien aux pays tiers pour le combattre sur leur territoire.
Les dépenses administratives pour les institutions européennes induites par de telles opérations, menées sous mandat européen, sont à la charge de l'Union européenne. Les dépenses opérationnelles sont également couvertes par le budget de l'Union, dès lors qu'elles ne sont pas de nature militaire ou ne relèvent pas du domaine de la défense 18 ( * ) . Lorsqu'une dépense ne relève pas du budget de l'Union, elle est à la charge des États membres selon la clé du produit national brut, à moins que le Conseil, statuant à l'unanimité, n'en décide autrement 19 ( * ) . Pour ce qui est des dépenses liées à des opérations militaires ou relevant du domaine de la défense, les États qui s'abstiennent sur le principe même de l'action envisagée ne sont pas tenus de contribuer à leur financement. Un mécanisme de gestion du financement des coûts communs des opérations de l'Union européenne ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense (Athena) a ainsi été créé en 2004 20 ( * ) . Athena ne couvre cependant que 10 % des montants de l'ensemble des coûts.
Les activités préparatoires des missions qui ne sont pas à la charge du budget de l'Union européenne sont, quant à elles, financées par un fonds de lancement, constitué de contributions des États membres. Ce fonds de lancement n'a, pour l'heure, jamais été utilisé.
Il convient de relever à ce stade que la mise en oeuvre de la clause d'assistance, pourtant prévue par le même article (article 42), n'est pas concernée par ces financements. La Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a d'ailleurs signalé, à l'occasion de son activation par la France, qu'il s'agissait non pas d'une opération PSDC mais bien d'une demande d'aide et d'assistance bilatérales. La plupart des opérations extérieures menées par la France en Afrique et au Moyen-Orient, ne relèvent pas de la PSDC.
L'Union européenne est, par ailleurs, dotée d'une Agence dans le développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement, dite Agence européenne de défense 21 ( * ) . Elle a en charge d'identifier et de mettre en oeuvre toute mesure utile afin de renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense. Elle doit participer à la définition d'une politique européenne des capacités et de l'armement et assister le Conseil dans l'évaluation de l'amélioration des capacités militaires. Elle promeut ainsi une harmonisation des besoins opérationnels, propose des projets multilatéraux pour remplir les objectifs en termes de capacités militaires et d'assurer la coordination des programmes exécutés par les États membres et soutient la recherche en matière de technologie de défense (coordination et planification des activités de recherche conjointes) 22 ( * ) . L'Agence européenne de défense est ouverte à tous les États membres qui souhaitent y participer. Des groupes spécifiques peuvent être constitués au sein de l'Agence, rassemblant des États membres qui mènent des projets conjoints. L'Agence accomplit ses missions en liaison avec la Commission en tant que de besoin. Elle dispose d'un budget financé par les États membres participants. Celui-ci s'élevait à 30,5 millions d'euros en 2015. Il est complété par le financement des projets ad hoc lancés dans le cadre de l'Agence, mais ne regroupant que les États membres qui le souhaitent. 18 nouveaux projets ont ainsi été lancés en 2014, pour un total de 69 millions d'euros.
L'Union européenne peut, enfin, se doter de coopérations structurées permanentes, réunissant les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes 23 ( * ) . Il s'agit pour eux de procéder plus intensivement au développement de ses capacités de défense, par le développement de leurs contributions nationales et la participation, le cas échéant, à des forces multinationales, aux principaux programmes européens d'équipement et à l'activité de l'Agence européenne de défense. Le financement desdites coopérations est assuré par les États membres. Ce dispositif n'a, pour l'heure, jamais été utilisé.
b) Un financement des États membres inefficace
Si l'Union européenne est aujourd'hui en deuxième position mondiale en matière de dépenses militaires, elle n'est pas pour autant la deuxième puissance mondiale comme le relève le Centre européen de stratégie politique (EPSC) rattaché à la Commission européenne 24 ( * ) . Ses capacités apparaissent fragilisées par un vieillissement technologique, des défaillances croissantes et l'absence de nouveaux programmes. L'EPSC relève que les taux de disponibilité des avions de chasse et des hélicoptères de combat et de transports sont inférieurs à 50 % au sein de plusieurs États membres, l'absence d'équipement adapté étant, par ailleurs, régulièrement mis en lumière 25 ( * ) .
De telles lacunes s'expliquent pour partie par une volonté des États, confrontés à des difficultés budgétaires, de réduire leurs investissements en la matière. Les dépenses militaires ont ainsi diminué de 9 % depuis 2005 d'après l'EPSC. Depuis 2006, les investissements européens en matière de recherche et développement (R&D) et de recherche et technologie (R&T) ont été réduits de près de 30 %. L'effort de défense est, par ailleurs, inégalement répartie, entre les États membres. Il atteint 1,6 % du PIB en France et 2,38 % en Grande-Bretagne, alors qu'il ne dépasse pas 1,08 % du PIB en Allemagne et 0,78 % en Espagne ou en Italie. Au sein de neuf autres États, les dépenses sont inférieures à 1 % du PIB (Autriche, Espagne, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg et Malte), deux d'entre eux (Irlande et Luxembourg) limitant même leur effort à 0,5 % du PIB.
A la diminution des dépenses publiques s'ajoute, de surcroît, une certaine inefficacité de la dépense publique. 84 % des achats d'équipement et 90,3 % des programmes de recherche et développement sont accomplis au seul niveau national, privant incontestablement les États d'importantes économies d'échelles. L'EPSC pointe également l'absence de programme collaboratif, pourtant permis par le traité, via les coopérations structurées permanentes. Un système collectif de certification des munitions permettrait une économie de 500 millions d'euros, un partage des véhicules d'infanterie réduirait les dépenses d'environ 600 millions euros. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que le coût moyen du déploiement d'un soldat européen sur des missions à l'étranger soit supérieur de 310 000 euros à celui d'un soldat américain.
c) Un financement par la dette ?
Lors de son discours devant le Congrès, le 16 novembre 2015, le Président de la République a estimé que les engagements souscrits en matière de déficit public étaient rendus caduques par l'intensification de la lutte contre le terrorisme. La France ne pourrait pas, dans ces conditions, réduire son déficit public en deçà de 3 % en 2017. Le « pacte de sécurité » l'emporterait donc sur le Pacte de stabilité et de croissance, selon la formule du chef de l'État.
Par le passé, les dépenses militaires n'ont jamais été intégrées par la Commission européenne dans la catégorie des dépenses relevant des « circonstances inhabituelles ». L'examen des textes encadrant le Pacte de stabilité et de croissance n'écarte pourtant aucune interprétation. Le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs prévoit à l'article 2 que le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel et temporaire, s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques. L'article 126, alinéa 3, du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne prévoit que pour apprécier le respect des critères du Pacte de stabilité et de croissance, la Commission européenne doit examiner si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents. Les conclusions du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 intègrent une interprétation de ces « facteurs pertinents ». Elles demandent ainsi que la Commission européenne porte une attention particulière aux efforts budgétaires visant à accroître ou à maintenir à un niveau élevé les contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à réaliser des objectifs de la politique européenne. Ces deux objectifs peuvent recouper ceux visant la relocalisation des migrants ou la lutte contre le terrorisme. La Commission européenne a d'ailleurs jugé, le 17 novembre 2015, que les dépenses publiques liées à l'accueil des réfugiés répondent aux circonstances exceptionnelles définies par le Pacte de stabilité et de croissance. Leur montant ne devrait donc pas être intégré à l'évaluation des soldes budgétaires pour les années 2015 et 2016. Si l'écart constaté entre le déficit public et l'objectif budgétaire initialement prévu est inférieur ou égal à ce montant, l'État membre concerné ne sera pas visé par une éventuelle procédure. Cinq pays - l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Finlande et l'Italie - ont, d'ores et déjà, intégré cette donnée dans la présentation de leurs budgets. La Commission européenne a également indiqué, le 2 février dernier, que les contributions au Fonds d'assistance à la Turquie ne seraient pas intégrées dans le calcul des déficits.
Le président de la Commission européenne a estimé, de son côté, le 18 novembre 2015 que « les dépenses de sécurité de la France devraient être exclues des calculs entrant dans le champ des règles de l'Union européenne sur les déficits ». Le commissaire aux affaires économiques et monétaires avait, cependant, indiqué la veille que l'impact financier de ces nouvelles mesures serait appréhendé de manière constructive et en temps voulu. Il estimait que ces nouvelles dépenses ne devraient pas infléchir considérablement la trajectoire des finances publiques françaises. Les chiffres vont dans le sens de ces propos. Les mesures annoncées par le gouvernement français suites aux attentats de novembre 2015 sont, en effet, estimées à 815 millions d'euros pour l'année 2016. Elles représentent environ 0,04 point de PIB au titre de l'exercice 2016, soit une hausse des dépenses budgétaires de l'État de seulement 0,13 %. Le cout des opérations extérieures (OPEX) était, quant à lui, estimé à 1,12 milliard d'euros en 2015, soit un montant stable par rapport à l'exercice précédent 26 ( * ) .
En tout état de cause, si une dérogation venait à être entérinée à l'avenir, elle devrait sans doute respecter le principe que la Commission européenne met en avant dans le cas de la crise des migrants : pour les pays concernés par le volet correctif - ce qui est le cas de la France -, le déficit public devra rester proche des 3 % du PIB . Il est indispensable que l'effort de guerre de la France soit soutenu au niveau européen, tant il participe de la sécurité de l'Union européenne, quand bien même il ne s'agit pas d'opérations PSDC stricto sensu . Reste que le financement de cet effort par la dette, le pays étant en déficit, affaiblit indirectement la souveraineté de la France et pose question. Il ne s'agit pas non plus d'appeler à une aide directe de l'Union européenne ou des États membres destinée à régler les soldes. Une valorisation des investissements en matière de capacités militaires serait sans doute plus adaptée qu'une simple autorisation à dépenser plus.
d) Une meilleure prise en compte des investissements militaires
Le Centre européen de stratégie politique (EPSC) rattaché à la Commission européenne reconnaît que le financement par Athena peut apparaître, pour l'heure insuffisant, et qu'il envoie par-dessus tout un mauvais signal. L'Union européenne n'apparaît solidaire qu'à hauteur de 10 % dans le domaine de la sécurité et de la défense. Il convient dans ces conditions de faire émerger de nouvelles solutions en vue d'un partage plus équilibré de la charge des opérations militaires menées dans l'intérêt de l'Union européenne, quand bien même elles ne sont pas effectuées sous son mandat. La lutte contre le terrorisme s'inscrit dans ce cadre précis.
Les États doivent ainsi être incités à mieux coopérer afin de réduire les coûts d'équipement tout en suscitant des investissements. Deux cadres offrent de telles opportunités : l'Agence européenne de défense et la coopération structurée permanente (CSP) pour les États qui souhaitent aller encore plus avant. Des projets de mutualisation et de partage ( pooling and sharing ) sont déjà menés à bien dans le cadre de l'Agence. Il en va ainsi du Commandement européen du Transport aérien (EATC) qui réunit aujourd'hui sept pays dont la France 27 ( * ) . Il ne serait pas incohérent que les investissements effectués par chaque État partie dans ce cadre précis puissent être considérés par la Commission européenne comme entrant dans le champ de sa communication du 13 janvier 2015 et donc pris en compte dans l'examen de leur situation budgétaire. Aux termes de ladite communication, les contributions nationales au Fonds européen pour les investissements stratégiques créé dans le cadre du Plan Juncker ne sont pas comptabilisés pour évaluer le respect par les pays des critères du Pacte de stabilité et de croissance ou de l'objectif à moyen terme. Une procédure pour déficit excessif ne peut, par ailleurs, être engagée si, en raison de cette contribution au Fonds, le déficit public d'un État membre dépasse 3 %. Les participations au Fonds sont également exclues de l'évaluation du critère de la dette. Il est possible d'envisager le même raisonnement pour toute contribution à l'Agence européenne de défense.
Afin d'encadrer au mieux cette faculté, il pourrait être envisagé de ne retenir que les investissements répondant aux objectifs de la Stratégie européenne de défense qui devrait être publiée en juin 2016 ou du plan d'action européen en faveur du marché de la défense inscrit dans le programme de travail pour 2016 de la Commission européenne.
L'EPSC propose, de son côté, la mise en place d'un semestre européen sur les capacités de défense. Une telle démarche pourrait être utile en vue de préciser annuellement les orientations de la Stratégie européenne ou celles du plan d'action de la Commission européenne. Ce semestre européen permettrait de définir des objectifs contraignants en matière de coopération, d'acquisition d'équipements, de recherche et développement. L'EPSC table également sur la création d'un Fonds européen d'investissement pour la défense, sur le modèle de celui mis en place dans le cadre du Plan Juncker.
Une telle clause de flexibilité constituerait à n'en pas douter une incitation à la mise en place à terme d'une véritable défense européenne et renforcerait l'efficacité de la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme. L'argument budgétaire ne constituerait plus, en tout cas, un obstacle à la volonté politique d'y parvenir.
* 13 Projet de budget rectificatif n°8 au budget général 2015 (COM (2015) 545 final).
* 14 Résolution du Parlement européen du 25 novembre 2015 relative à la position du Conseil sur le projet de budget rectificatif n° 8/2015 de l'Union européenne pour l'exercice 2015.
* 15 Conseil de l'Union européenne, Note point I : Stratégie de l'Union européenne visant à lutter contre le terrorisme (14469/4/05).
* 16 Proposition de directive du Parlement et du Conseil modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes (COM (2015) 750 final).
* 17 Les enjeux sécuritaires et énergétiques dans l'espace Adriatique, Ministère de la Défense - Direction générale des relations internationales et de la stratégie, 8 février 2015.
* 18 Article 41 du Traité sur l'Union européenne. Le Conseil peut également décider à l'unanimité du retrait d'une dépense de toute de nature de la charge du budget de l'Union européenne (article 41.2).
* 19 Article 41.3 du Traité sur l'Union européenne.
* 20 Créé par la décision 2004/197/PESC du Conseil du 23 février 2004, Athena dispose d'une nouvelle base juridique depuis le 27 mars 2015 avec la décision 2015/528/PESC du Conseil.
* 21 Article 42.3 du Traité sur l'Union européenne.
* 22 Article 45 du Traité sur l'Union européenne.
* 23 Articles 42.6 et 46 du Traité sur l'Union européenne et Protocole n°10 sur la coopération permanente établie à l'article 42 du Traité sur l'Union européenne.
* 24 En défense de l'Europe, Notes stratégiques de l'EPSC, numéro 4/2015 - juin 2015. L'EPSC est un « laboratoire d'idées et de proposition interne » de la Commission européenne.
* 25 Les avions de combats allemands ne peuvent ainsi pas participer aux opérations de nuit menées en Iraq et en Syrie faute de lunettes adaptées.
* 26 Leur montant reste néanmoins sous-estimé lors du vote de chaque loi de finances et assorti d'une disposition prévoyant qu'un éventuel dépassement de la provision fera l'objet d'un financement interministériel.
* 27 Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas.