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Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne

18 février 2016 : Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne ( rapport d'information )

CHAPITRE 1 - LE CADRE EUROPÉEN

Le secteur des jeux d'argent et de hasard constitue, de par ses spécificités, une dérogation aux grands principes du marché unique, reconnue par la Cour de justice de Luxembourg.

Cette particularité se traduit par la place demeurée très importante des réglementations nationales et, de façon corollaire, par l'intervention limitée de l'Union européenne, qui, en la matière, privilégie un mode d'action non législatif circonscrit à un nombre restreint de sujets transversaux.

I. LES JEUX, UN SECTEUR DÉROGATOIRE AU DROIT COMMUN DE L'UNION EUROPÉENNE

D'un point de vue économique, les jeux d'argent et de hasard sont une activité de services qui relève du champ d'application des articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatifs, respectivement, à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services.

Pour autant, en raison des particularités du secteur, l'exploitation des jeux est soumise à des restrictions que les États membres sont libres, dans une large mesure, de mettre en place. Les jeux ne font d'ailleurs l'objet, jusqu'à présent, d'aucune réglementation ou harmonisation au sein de l'Union européenne.

A. UNE RÉGULATION D'ORIGINE LARGEMENT JURISPRUDENTIELLE

En l'absence de textes européens spécifiques, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne a joué un rôle important pour fixer quelques grands principes applicables aux jeux.

De manière générale, la Cour considère que :

- toute mesure nationale qui entrave ou est susceptible d'entraver l'exercice de l'une des grandes libertés affirmées par les traités est une restriction a priori incompatible ;

- mais cette restriction peut être justifiée pour des raisons impérieuses d'intérêt général, en particulier un objectif de protection des consommateurs/joueurs (par exemple, prévenir l'incitation à une dépense excessive liée au jeu ou réduire les occasions de jeu) et un objectif de défense de l'ordre public (par exemple, éviter les risques de délit et de fraude engendrés par les jeux d'argent) : par dérogation au principe de libre prestation des services, les monopoles publics sont donc licites ;

- toutefois, cette restriction ne doit pas être discriminatoire, doit être de nature à garantir les objectifs poursuivis et ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.

La CJUE réalise un contrôle in abstracto et a priori des mesures prises pour atteindre les objectifs visés de protection de l'ordre public et des consommateurs/joueurs. La détermination du niveau de cette protection relève de la compétence des États membres qui peuvent ainsi tenir compte de leurs traditions, cultures, problématiques internes d'ordre public1(*), dès lors que les États membres apportent la preuve de la nécessité d'une mesure nationale restrictive.

La Cour adapte son appréciation au niveau de protection que chaque État entend assurer. Parmi les restrictions admises, figurent l'interdiction totale d'un jeu, l'octroi à un seul organisme ou à un nombre limité d'opérateurs du droit exclusif d'exploiter un jeu ou encore la limitation des mises, des gains et des pertes des joueurs, de manière temporelle ou absolue. Il n'y a pas de critère général commun aux États membres d'appréciation de la proportionnalité d'une mesure restrictive. Aussi un jeu autorisé dans un État peut-il être interdit dans un autre2(*). Un même État peut prévoir un monopole pour l'exploitation de certains jeux et un régime d'autorisation délivrée à des opérateurs privés pour l'exploitation d'autres jeux3(*). La Cour admet que, pour la protection de son ordre social, un État peut mener une politique d'expansion contrôlée de l'offre de jeu4(*) (offre d'une gamme de jeux étendue, campagne de publicité, recours à de nouvelles techniques de distribution visant à attirer des joueurs pratiquant des jeux ou paris clandestins vers des activités autorisées et réglementées), dès lors que cette politique est cohérente. Par exemple, la publicité mise en oeuvre doit rester mesurée et strictement limitée à la canalisation des joueurs.


* 1 Arrêts Schindler du 24 mars 1994 et Sjoberg et Gerdin du 8 juillet 2010.

* 2 Arrêt Sjoberg et Gerdin du 8 juillet 2010.

* 3 Arrêt Carmen Media Group du 8 septembre 2010.

* 4 Arrêt Placanica du 6 mars 2007.