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De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés

5 juillet 2016 : De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés ( rapport d'information )

V. QUEL INTERLOCUTEUR REPRÉSENTATIF DU CULTE MUSULMAN POUR LES POUVOIRS PUBLICS ?

Depuis plus d'une décennie, l'État a recherché en France un interlocuteur institutionnel pour représenter le culte musulman. À l'origine de cette démarche, il s'agissait de répondre à un besoin pour les pouvoirs publics : disposer, à l'instar des autres cultes, d'un seul interlocuteur qui puisse, dans le même temps, embrasser la diversité du culte musulman. En effet, il devenait difficile pour l'État d'ignorer la deuxième religion de France ou, à tout le moins, de ne pas engager un dialogue avec ses représentants. Restait cependant à déterminer qui pouvait légitimement représenter ce culte.

En 1999, Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l'Intérieur, indiquait son souhait de « parvenir à trouver les modalités pratiques de nos rapports [avec le culte musulman], ce qui suppose l'existence d'un interlocuteur légitime, ou du moins considéré comme tel par le plus grand nombre », tout en se refusant à imposer une solutions aux musulmans de France car s'agissant de l'État, « ce n'est pas son rôle »46(*).

Sur ce point, la situation de l'Islam en France tranche avec les « cultes historiques » qui disposent, pour des raisons fort différentes, d'une représentation établie et ancienne avec les pouvoirs publics. La situation contraste évidemment avec l'organisation de l'Église catholique française, fruit du gallicanisme initié dès le Concordat de Bologne de 151647(*) et amplifié par la constitution civile du clergé de 1790 qui transpose le nouveau modèle administratif sur l'organisation ecclésiastique. À chaque échelon déconcentré répond un représentant du culte alors officiel.

Ces siècles de relations, parfois tumultueuses entre la « fille aînée de l'Église » et l'autorité pontificale, expliquent qu'à l'heure de la séparation en 1905, le culte catholique dispose d'une organisation centralisée et au maillage uniforme qui conserve la trace de son ancienne proximité avec le pouvoir politique. Lors de son audition, l'ambassadeur de Turquie en France, S. Exc. M. Hakki Akil, a d'ailleurs esquissé une comparaison avec le cas de la jeune République turque lorsqu'elle a décidé d'instaurer un régime laïc d'inspiration française. Il relevait qu'en France, l'État a pu décider en 1905 de mettre un terme, en contrepartie de la non-reconnaissance des cultes, à toute ingérence dans leur organisation dans la mesure où le principal culte - celui catholique - disposait d'une organisation solide et ancienne, rendant possibles les relations institutionnelles entre l'État et ce culte. En Turquie, la situation se présentait, compte tenu de l'absence d'organisation religieuse comparable, sous des traits différents, ce qui appela une réponse différente : « Lorsque nous avons opté pour la laïcité à la française, nous n'avions pas de système religieux hiérarchisé. Dans l'Islam, il y a Dieu, les croyants, et entre les deux, les imams. L'État turc jacobin ne pouvait laisser les imams sans contrôle, si bien qu'il a créé son propre Vatican dans l'État même : une direction générale qui dépend du premier ministère et s'occupe des affaires religieuses. ».

En effet, l'Islam sunnite, très majoritairement représenté en France, ne possède pas de clergé hiérarchisé capables d'assurer, à tous les échelons administratifs, une représentation à l'égard de l'État. Sa forte organisation décentralisée, fondée avant tout sur des communautés locales de croyants, pourrait se rapprocher de la tradition protestante. Cependant, les églises protestantes ont appris depuis 1905 à structurer leur organisation de manière à désigner, pour l'État, des représentants légitimes. Devant la mission d'information, M. Jean-Daniel Roque, président de la commission droit et libertés religieuses de la Fédération protestante de France, rappelait que cette fédération «  regroupe une trentaine d'Églises protestantes nationales, parmi lesquelles se trouvent une Église arménienne et une centaine d'associations » mais que, malgré cette diversité, « les responsables des Églises protestantes sont toujours désignés par élection pour assumer un mandat d'une durée de trois à six ans selon les Églises », ces personnes «  dialogu[a]nt avec toutes les autorités ».

De même, le judaïsme en France aurait pu éprouver les mêmes difficultés que le culte musulman s'il n'avait connu l'intervention de l'État dans son organisation, à une époque dominée par un système de reconnaissance des cultes par l'État et non de séparation de ce dernier avec les Églises.

En 1808, Napoléon Ier créa le Consistoire central du culte israélite pour administrer ce culte en France, sur le modèle des deux autres religions officielles (catholique et protestante), sous réserve de la rémunération des ministres du culte. Cette organisation pyramidale est le résultat des travaux d'une assemblée des notables, convoquée le 7 mars 1806 par l'Empereur et composé selon une procédure fortement encadrée par le pouvoir, qui siégea plus de dix mois pour répondre à plusieurs questions dont certaines étrangères au culte, comme l'usure. Le 10 décembre 1806, cette assemblée donna un avis favorable au règlement cultuel présenté par les trois commissaires de l'Empereur, ouvrant la voie à la création du Consistoire central et de ses déclinaisons locales. Cette organisation a été conçue sous la pression directe et évidente de l'État, selon des conditions qu'il est désormais impensable de rééditer.

Toutefois, l'impossibilité de procéder avec la même célérité et détermination que l'action napoléonienne n'a pas empêché l'État de rechercher, de manière active, l'émergence d'une instance représentative du culte musulman à partir de la fin du XXème siècle.

A. DES TÂTONNEMENTS RÉPÉTÉS VERS UNE INSTANCE REPRÉSENTATIVE DE LA COMMUNAUTÉ MUSULMANE

A la faveur de la croissance de la « communauté musulmane » et de la perspective de son enracinement dans la société française, l'État modifie progressivement son attitude à l'égard des musulmans de France.

Jusqu'à la fin des années 1980, l'État français abordait ses relations avec la « communauté musulmane » à travers le prisme des pays d'origine de la plupart des musulmans vivant dans notre pays. Cette approche est apparue progressivement en décalage avec une communauté qui compte de plus en plus de musulmans détenant la seule nationalité française, le lien avec le pays d'origine des parents s'étiolant au fil des générations nées sur le territoire national.

Les années 1990 sont donc consacrées par l'État à la recherche d'un interlocuteur institutionnel d'un Islam en France voire d'un Islam de France. L'État sort ainsi, sans encore rompre totalement, du système de « l'Islam des chancelleries » ou, pour reprendre l'expression de la Présidente Bariza Khiari, d'un « Islam consularisé ».

Des multiples expériences qui émaillent cette décennie est né le Conseil français du culte musulman (CFCM).

1. Les échecs successifs des années 1990
a) Le Conseil de réflexion sur l'Islam en France : un organe administratif et consultatif

Initié par M. Pierre Joxe, alors ministre de l'Intérieur, le conseil de réflexion sur l'Islam en France est un organe consultatif placé auprès de l'administration pour lui donner des avis sur des problèmes pratiques liés à l'exercice du culte musulman en France. Dans une réponse à la question écrite d'un sénateur en 199148(*), le ministère de l'Intérieur prends soin d'en circonscrire la mission en soulignant qu'en dehors de réunions sous la présidence du ministre de l'Intérieur et d'une audience accordée par le chef de l'État,  « ses membres se sont réunis à plusieurs reprises pour étudier des dossiers techniques »49(*).

Sa composition n'est d'ailleurs pas conçue pour assurer le reflet de la « communauté musulmane » puisque ce conseil comprend initialement six membres choisis « en raison de leurs engagements dans des projets concrets » et neuf autres membres cooptés par les premiers selon le même critère.

b) Le Conseil représentatif des musulmans de France et la Grande Mosquée de Paris : la tentative d'un « consistoire musulman »

À la suite du basculement de majorité politique lié aux élections législatives de mars 1993, la stratégie de l'État change, sous l'impulsion du nouveau ministre de l'intérieur Charles Pasqua. Un peu à l'image de l'archevêque de Paris ou l'archevêque de Lyon, primat des Gaules, le ministère de l'Intérieur souhaite donner un « visage » à l'Islam de France. Il se tourne vers le recteur de la Grande Mosquée de Paris, traditionnellement proche de l'Algérie.

Plusieurs décisions témoignent de cette nouvelle orientation : en 1993, mettant fin au système des habilitations administratives délivrées par les préfectures pour désigner les personnes habilitées à tuer les animaux selon l'abattage rituel musulman, le ministère de l'Intérieur délègue cette compétence à la seule Grande Mosquée de Paris. Sur le modèle du Consistoire central du culte israélite, il tente ainsi d'accorder un monopole à cette institution afin de fonder sa légitimité auprès de ses coreligionnaires.

Créé en 1993, le Conseil représentatif des musulmans de France, qui a adopté en décembre 1994 une « charte du culte musulman » en 37 articles, voit ainsi placer à sa tête le recteur de la Grande Mosquée de Paris. Selon la formule d'un journaliste de l'époque : « Charles Pasqua adoube la mosquée de Paris [...] pour être l'unique représentant de la deuxième religion de l'Hexagone ».

En contrepartie, l'Algérie renonce à désigner le recteur de la Grande Mosquée de Paris, ce que confirme le ministère de l'Intérieur dans un propos énergique : « Le Gouvernement français souhaite que la mosquée de Paris échappe désormais à toute influence étrangère », en assurant qu'il « mettra tout en oeuvre pour que la société des Habous et lieux saints de l'Islam [qui gère la mosquée] retrouve la vocation initiale qui lui avait été assignée par le législateur, le 19 août 1920, et qu'elle soit véritablement le lieu de rassemblement de tous les musulmans vivant en France »50(*).

Cette tentative n'aboutit pas davantage que la précédente. Tout d'abord, l'État fait preuve d'inconstance au gré des changements de ministre de l'intérieur. Avec l'arrivée place Beauvau de M. Jean-Louis Debré en 1995, il est décidé d'étendre la délégation à habiliter les sacrificateurs musulmans à deux autres mosquées, celles d'Évry et de Lyon.

L'État prend conscience que la création de ce qui est perçu comme un « consistoire musulman » ne peut ignorer la diversité de la « communauté musulmane » qui s'exprime de plus en plus à travers le tissu associatif local.

c) Les leçons des échecs : vers le Conseil français du culte musulman

Pour Mme Malika Zeghal, « pendant dix ans, les échecs prévalent, en raison du refus des élites politiques d'accepter de prendre en compte toutes les tendances »51(*).

Par ailleurs, le choix de la Grande Mosquée de Paris a paru se révéler maladroit en maintenant l'idée d'une cogestion du culte musulman avec des puissances étrangères.

Enfin, cette dernière est fortement critiquée par les représentants du milieu associatif pour son fonctionnement autoritaire. Relevant que le recteur de la Grande Mosquée de Paris est désigné à vie, sans contre-pouvoir interne, Mme Hanen Rezgui Pizette n'hésitait pas évoquer devant la mission d'information le « régime totalitaire de la Grande Mosquée de Paris ».

À partir de ces expériences infructueuses, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur à partir de 1997, initie une nouvelle procédure audacieuse. Il lance une consultation par une lettre adressée le 29 octobre 1999, aux dirigeants de six fédérations musulmanes, six grandes mosquées et six personnalités musulmanes de France, auxquels s'agrègeront par la suite de nouvelles organisations musulmanes.

Ce processus repose sur plusieurs caractéristiques rompant avec les tentatives précédentes.

D'une part, l'État ne tente plus d'ignorer la diversité de la « communauté musulmane » qui s'exprime essentiellement au niveau local ; il lance donc cette consultation sur une base la plus large possible, en incluant notamment l'Union des organisations islamiques de France (UOIF) qui accepte de participer afin d'éviter de rester une nouvelle fois en marge du processus.

D'autre part, l'État écarte l'idée d'un organe à coloration administrative, placée auprès du ministre de l'Intérieur, en recherchant à initier la création d'une structure distincte de l'État mais appelée à entretenir avec lui le dialogue institutionnel que pratiquent les autres cultes. Dans sa lettre d'octobre 1999, Jean-Pierre Chevènement définit ce délicat point d'équilibre : « « [...] le temps est passé où l'État pouvait, en une telle matière, dicter sa volonté. Il ne cherchera pas à le faire, en se substituant à la vôtre. Il s'emploiera seulement à vous aider, dans le respect des textes juridiques en vigueur, qui s'imposent à tous. »

Enfin, le ministre de l'Intérieur fait précéder la réflexion sur la composition et la place de l'instance représentative d'une reconnaissance mutuelle : avant d'espérer une reconnaissance par la République de l'instance représentative, les organisations voulant participer à sa création doivent accepter un texte rappelant les principes de la laïcité. Si certains assimilent ce texte à un serment de fidélité à la République de la part des musulmans de France, d'autres insistent sur la vocation de rappel des lois de la République. Ce texte est accepté mais au prix d'un compromis sur son contenu. La mention du droit de changer de religion est notamment retirée à la demande de l'UOIF.

Cependant, la réunion plénière du 28 janvier 2000 au ministère de l'Intérieur aboutit à l'adoption d'un texte intitulé « Principes et fondements juridiques régissant les rapports entre les pouvoirs publics et le culte musulman en France » qui fixent les critères d'inclusion à la définition du CFCM.

2. Le cap de la création d'un Conseil français du culte musulman

À la suite du changement de majorité politique consécutif aux élections présidentielle et législatives du printemps 2002, le CFCM aurait pu devenir l'énième avatar dans la recherche d'un organe représentatif du culte musulman.

Or, le nouveau ministre chargé des cultes, M. Nicolas Sarkozy, décide de poursuivre le processus de création du CFCM, en marquant sur le sujet un engagement personnel. Le 20 juin 2002, s'exprimant devant la commission « organisation » chargée de préparer les premières élections du CFCM, le ministre de l'Intérieur annonce le report, pour des raisons techniques, des élections initialement prévues en juin mais s'engage formellement à la poursuite de la consultation engagée sous ses prédécesseurs, MM. Chevènement et Vaillant. Répondant aux inquiétudes exprimées à la perspective d'un abandon de la consultation, M. Sarkozy déclare : « Parce qu'il a été déclenché et mené dans un autre contexte politique, je pourrais laisser périr ce travail accompli. Ce n'est nullement mon intention. »

La conjonction d'un processus audacieux et d'une mise en oeuvre énergique assure ainsi au CFCM, par-delà les majorités politiques, son existence. Pour ce résultat, les gouvernements successifs se sont placés aux confins du principe de laïcité en manifestant un soutien actif, pour ne pas dire pressant, auprès des fédérations et associations, qui a culminé avec la réunion à huis clos de l'ensemble des participants dans le château de Nainville les Roches.

Selon les règles définies dès le stade de la consultation, le modèle associatif est retenu pour la formation de cet organe puisque le CFCM est une union d'associations régie par la loi de 190152(*) qui regroupe :

- les conseils régionaux du culte musulman (CRCM), constitués sous forme d'association selon des statuts types annexés ;

- les fédérations d'associations, régies par la loi de 1901 ;

- les associations gestionnaires de lieux de culte participant aux élections du CFCM.

En outre, conformément à un premier accord-cadre adopté en juillet 2001, les partenaires se sont accordés sur le maintien du principe d'un processus électoral, sans exclure de réserver, à la marge, des sièges à des personnes désignées.

Au niveau régional, un Conseil représentatif du culte musulman (CRCM) est installé pour chaque région administrative métropolitaine, avec trois pour la seule région Ile-de-France (Paris et la petite couronne, Ile-de-France Est, avec l'Essonne et la Seine-et-Marne et Ile-de-France Ouest, avec le Val-d'Oise et les Yvelines) au vu de l'importance démographique des fidèles musulmans, et un CRCM à La Réunion, portant leur nombre total à 25.

Cette organisation reposant sur des organismes de droit privé, sans lien organique ou tutelle de l'État, et fondée sur une élection par les fidèles, contraste avec les formules retenues pour les devanciers du CFCM. En revanche, il se rapproche des instances représentatives des autres confessions pratiquées en France.

Forme et organisation des instances représentatives
des autres principales confessions religieuses pratiquées en France

1. L'Union bouddhiste de France, fondée en 1986, est une fédération à but non lucratif, qui assure les liens entre les associations bouddhistes de France et l'ensemble des pouvoirs publics. À ce titre, elle regroupe des associations régies par la loi de 1901 et des congrégations bouddhistes.

2. La Conférence des évêques de France est la conférence épiscopale de l'Église catholique en France qui rassemble l'ensemble des évêques et cardinaux en activité résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer ainsi que les cardinaux français en retraite résidant en France. Elle a été créée en 1964.

La Conférence, se réunit deux fois par an à Lourdes, en assemblée plénière pour émettre des avis sur des questions de société. Composé de 10 membres, le conseil permanent est chargé d'assurer la continuité de la présence de la Conférence pendant l'année, veille à l'application des décisions de l'assemblée plénière, et cordonne les actions des commissions et comités de la Conférence.

3. Le Consistoire central du culte israélite, à l'origine régi par l'État, a, tout en conservant son appellation, acquis le statut d'association cultuelle après 1905.

Le Consistoire central nomme le Grand Rabbin de France. Il se charge de la haute surveillance des intérêts et du culte israélites, et délivre aux rabbins agréés les diplômes du second degré. Il donne aussi son avis en vue de la nomination des rabbins départementaux. Il lui est accordé un droit de censure sur tous les rabbins des différentes classes.

Chaque consistoire départemental administre les bâtiments et les associations religieuses locales. Il délivre aux rabbins agréés les diplômes du premier degré.

4. L'Assemblée des évêques orthodoxes de France est une association régie par la loi de 1901, créé en 1997. Elle a pris la suite du comité inter-épiscopal orthodoxe, fondé en 1967.

Elle est composée d'un collège épiscopal, qui se réunit régulièrement sur une base quasi mensuelle, et de six commissions d'experts, présidées et composées par des clercs et des laïcs, qui sont chargés de conseiller et de travailler en étroite collaboration avec les évêques dans les différents domaines ayant trait à l'Église Orthodoxe en France.

5. La Fédération protestante de France une organisation religieuse non cultuelle, créée en 1905, qui a pour but de réunir les principaux courants chrétiens protestants de France (luthériens, réformés, évangéliques, baptistes, pentecôtistes, etc.). La Fédération regroupe 28 Églises ou unions d'Églises, ainsi que 81 associations représentant environ 500 communautés, institutions, oeuvres et mouvements (CIOM). Sa vocation est de contribuer au rapprochement de ces Églises et de ces associations, de coordonner leur action, de les aider à assumer leur responsabilités, tout en laissant une liberté sur la plan théologique et pratique.

Le conseil de la Fédération est composé de 25 personnes et se réunit 4 fois par an.

Les premières élections ont lieu les 6 et 13 avril 2003. Pour environ 900 lieux de culte, 4 032 grands électeurs élisent 200 membres de l'assemblée générale et 41 membres du conseil d'administration. L'UOIF remporte ce premier scrutin avec 14 sièges au conseil d'administration. Ce mouvement est amplifié au niveau local puisque 8 présidents de CRCM sont issus de ce courant qui atteste ainsi de sa bonne implantation locale.

Cependant, un coup d'arrêt a été instantanément porté à cet élan démocratique, créant dès l'origine un décalage entre la « base électorale » du CFCM et son organe dirigeant, le bureau de l'association. En effet, « la composition du bureau est alors décidée avant même la tenue des élections, et élargie, pour satisfaire l'ensemble des courants : 9 postes pour les fédérations, 5 pour les mosquées, 2 pour les personnalités. M. Dalil Boubakeur est déjà « nommé » président. »53(*)

La légitimité de cette instance  est entachée dès sa première élection, pour deux raisons : d'une part, une déconnexion entre le choix exprimé électoralement et la composition de l'instance dirigeante du CFCM et, d'autre part, une composition sociologique essentiellement tournée vers les représentants de fédérations ou d'associations, davantage habitués à l'administration de lieux de culte. Ce dernier point pourrait expliquer pour une large part la faiblesse théologique qui sera reprochée à cette instance.


* 46 À l'occasion de la cérémonie d'ordination de Mgr Joseph Doré, archevêque de Strasbourg, à Strasbourg le 23 novembre 1997, Jean-Pierre Chevènement a prononcé une déclaration sur l'histoire des relations entre l'État et les religions, l'attachement au maintien du régime du Concordat en Alsace Moselle et sur les voies de l'intégration d'un Islam à la française.

* 47 Le Concordat signé, sous le Consulat, entre Napoléon Bonaparte et le pape Pie VII en 1801 garde trace de la tradition gallicane en conservant la nomination par l'autorité nationale, sous réserve de l'investiture canonique, ce qui explique encore que l'archevêque de Strasbourg soit désignée par décret du Président de la République.

* 48 Réponse à la question écrite n° 15865 de M. Emmanuel Hamel, sénateur du Rhône, publiée au Journal officiel Sénat du 8 août 1991, p. 1714.

* 49 La réponse du ministère évoque des propositions en matière de sépulture qui ont été prises en considération lors de l'élaboration de la circulaire du 14 février 1991 sur l'inhumation des défunts de confession musulmane ou l'association, dans le cadre de la guerre du Golfe, à la mise en oeuvre de la décision du ministère de la Défense de confectionner des plats cuisinés « halal » pour les recrues de confession islamique.

* 50 Réponse à la question écrite n° 19981 de M. Pierre-Christian Taittinger, sénateur de Paris, publiée au Journal officiel Sénat le 27 août 1992, p. 1974.

* 51 Malika Zeghal, La constitution du Conseil Français du Culte Musulman : reconnaissance politique d'un Islam français ?, Archives de sciences sociales des religions n° 129, janvier - mars 2005.

* 52 Article 1er des statuts du Conseil français du culte musulman.

* 53 Malika Zeghal, La constitution du Conseil Français du Culte Musulman : reconnaissance politique d'un Islam français ?, Archives de sciences sociales des religions n° 129, janvier - mars 2005.