B. LE RÉGIME DE CRÉATION ET DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES CONFESSIONNELS
L'enseignement privé musulman se situe au carrefour d'équilibres subtils conciliant la liberté de l'enseignement et le droit à l'éducation, deux principes de valeur constitutionnelle autour desquels s'articule l'action du ministère de l'Éducation nationale :
Le principe de la liberté de l'enseignement est posé par l'article L. 151-1 du code de l'éducation , aux termes duquel « L'État proclame et respecte la liberté de l'enseignement et en garantit l'exercice aux établissements privés régulièrement ouverts ». Ce texte , issu de la loi du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privés, dite « loi Debré », constitue aujourd'hui un principe absolu qui laisse aux familles le choix entre éduquer elles-mêmes leurs enfants - sous réserve que l'enseignement qu'elles leur dispense réponde aux normes fixées par l'Éducation nationale - ou les scolariser dans un établissement privé (hors contrat ou sous contrat) ou un établissement public (ce principe est également garanti par des traités internationaux auxquels la France est partie).
Le droit à l'éducation est déterminé aux articles L. 111-1 et L. 131-1 et suivants du code de l'éducation , qui l'érigent en priorité nationale et pour permettre à tous les élèves l'acquisition d'un socle commun de connaissances, de compétences et de culture, chaque jeune engagé dans une des voies du système éducatif français ayant vocation à le maîtriser à la fin de sa scolarité obligatoire.
Sur ce plan, l'enseignement privé musulman doit satisfaire aux mêmes objectifs et répondre aux mêmes obligations que les autres filières du système éducatif français .
1. La création de l'établissement
a) Le régime actuellement en vigueur : un système déclaratoire, avec une faculté d'opposition de l'administration
Pour créer un établissement hors contrat, il faut déposer un dossier auprès des services de l'administration, en l'occurrence le maire pour le premier degré, le recteur, le préfet et le procureur de la République. Les pièces à fournir ont pour but de vérifier si l'équipe porteuse du projet est à même d'exercer des fonctions au sein d'un établissement scolaire, conformément aux conditions posées par la loi (conditions de moralité, de diplômes, d'âge et d'expérience...) 63 ( * ) .
Dans la mesure où il ne s'agit pas d'une procédure d'autorisation mais de simple déclaration , quand les conditions prévues ne sont pas remplies par l'équipe, l'administration ne peut pas opposer directement un refus, mais elle avertit les demandeurs qu'en cas d'ouverture, elle saisira le procureur de la République aux fins de fermeture. En revanche, dans le cadre de son pouvoir de police administrative, l'administration peut en s'opposer directement à cette ouverture pour des raisons en lien avec les bonnes moeurs, l'hygiène, la sécurité, etc...
En pratique, le régime actuel apparaît donc quelque peu hybride, dans la mesure où l'administration ne peut pas invoquer l'opportunité pour refuser l'ouverture, mais elle conserve d'une part le droit de saisir le juge, d'autre part d'opposer un refus pour un motif de police générale. Ce schéma général vaut pour tous les établissements privés et n'a donc rien de spécifique aux établissements privés musulmans.
b) Vers un renforcement des conditions d'ouverture des nouveaux établissements privés : du contrôle a posteriori au contrôle a priori
Pour autant, cette situation pourrait connaître des inflexions, auxquelles le ministère de l'Éducation nationale réfléchit depuis quelques semaines, avec pour objectif d'empêcher que se mettent en place, à la faveur d'une simple déclaration, des projets qui contreviendraient au droit à l'instruction et ne respecteraient pas les valeurs de la République, de manière à « garantir aux enfants leur droit de recevoir une instruction de qualité », pour reprendre la formule du ministère dans un récent communiqué.
Dans cette perspective, la ministre, Mme Najat Vallaud-Belkacem, avait annoncé à la presse, le 6 avril 2016, un schéma nouveau qui pourrait être rendu opposable à tous les nouveaux établissements hors contrats - pas seulement les établissements musulmans - et qui transformerait le régime actuel de simple déclaration en système d'autorisation préalable : « Je suis en train de réfléchir actuellement sur ce sujet, car je me demande si n'est pas venu le temps, compte tenu des risques de radicalisation auxquels nous sommes confrontés, de passer peut-être d'un système de simple déclaration [...] à un système de contrôle a priori, c'est-à-dire d'autorisation. Nous sommes en train de travailler sur ce chantier-là ».
Le 9 juin 2016, la ministre a précisé ses intentions en vue d'un contrôle renforcé des écoles privées hors contrat (plus d'un millier d'établissements, dont environ 300 établissements confessionnels -soit quelque 200 établissements catholiques et 50 établissement musulmans) ainsi que de l'instruction à domicile, qui concerne quelque 25 000 jeunes. Elle a rappelé la première étape engagée en 2015 pour clarifier le cadre réglementaire et lancer les inspections ciblées dans les établissements privés hors contrat, et a annoncé la présentation d'un projet de loi faisant évoluer le régime d'ouverture des établissements hors contrat, qui passerait d'un contrôle a posteriori à un contrôle a priori , comme c'est d'ailleurs actuellement le cas dans le droit alsacien-mosellan - sans qu'il y suscite de critique particulière. Cette mesure ne s'appliquerait pas qu'aux établissements confessionnels mais à tous les établissements privés hors contrat.
Selon les informations diffusées par le ministère de l'Éducation nationale, la réforme s'opérerait en quelque sorte « à droit constant » : elle ne créerait pas de nouveaux motifs d'opposition pour l'État mais lui permettrait de les opposer directement et avant l'ouverture de l'établissement, plutôt qu'après et via l'intervention du juge.
À ce jour, il n'est cependant pas possible de décrire plus en détail le dispositif technique envisagé par le ministère, qui prendra probablement la forme d'un amendement à un projet de loi en discussion devant l'Assemblée nationale, tendant à habiliter le Gouvernement à légiférer sur cette question par la voie d'une ordonnance. Si tel est le cas, il appartiendra à notre commission de la Culture, de l'Éducation et de la Communication de se prononcer sur le texte qu'auront voté les députés.
Sous cette réserve procédurale, vos rapporteurs considèrent néanmoins que sur le plan des principes, instaurer un meilleur contrôle sur la création d'établissements privés hors contrat ne peut qu'accroître les garanties d'un enseignement de qualité conforme aux valeurs de la République, quelle que soit la confession religieuse dont ils se réclament.
2. Le passage sous contrat, un avantage statutaire subordonné à des conditions strictes
Pour passer sous contrat, l'établissement doit d'abord fonctionner hors contrat pendant cinq ans : ce délai explique en particulier pourquoi beaucoup de classes d'écoles privées musulmanes ne sont pas encore sous contrat, car de création trop récente .
Outre cette condition de délai -à laquelle seul le préfet peut accorder une dérogation en considération d'opérations d'urbanisme importantes- les effectifs des classes doivent être comparables à ceux du public, les titres et capacités des enseignants conformes à la réglementation, et les locaux, appropriés. Enfin, l'école doit démontrer « un besoin scolaire reconnu » : autrement dit, l'établissement demandeur doit avoir une offre correspondant aux attentes des familles et qui présente un caractère propre.
S'agissant des établissements confessionnels sous contrat, l'acte d'association qui les lie à l'éducation nationale impose une séparation des cours de religion proprement dits - qui doivent rester facultatifs - de l'enseignement strictement éducatif .
Une fois que l'établissement a changé de statut, la rémunération des enseignants est prise en charge par l'État et les dépenses de fonctionnement des classes sont assumées par l'État et ou par les collectivités locales, selon le cas, selon un dispositif forfaitaire classique du type « forfait d'externat » (fonctionnement matériel et rémunération des personnels techniciens, ouvriers et de service) sur lequel il n'y a pas lieu de s'étendre dans le cadre du présent rapport.
3. Le respect des obligations pédagogiques par les établissements confessionnels
a) Les obligations pédagogiques générales résultant du « socle commun » fixé par l'Éducation nationale
Un établissement confessionnel, même s'il dispense en général une formation catéchétique et éthique religieuse - c'est un des critères qui peuvent pousser les familles à opter pour ce genre d'établissement - reste avant tout un établissement d'enseignement devant satisfaire aux normes fixées par la réglementation en matière d'instruction obligatoire et de méthodes pédagogiques . Les élèves doivent en particulier y acquérir le même socle commun de connaissances, de compétences et de culture que celui dispensé par tous les établissements publics.
À cet effet, l'article L. 444-2 du code de l'éducation prévoit que les établissements hors contrat peuvent être inspectés, de manière à s'assurer que l'équipe en charge de l'établissement remplit les conditions afférentes et que les obligations pédagogiques sont respectées (acquisition du socle commun de connaissances et des données essentielles relatives aux valeurs de la République).
Les établissements hors contrat sont ainsi inspectés un an après leur ouverture, et des inspections supplémentaires peuvent être dépêchées pour s'assurer qu'ils restent au niveau d'exigence requis, tant sur le plan administratif (respect de l'obligation scolaire, de l'ordre public et des bonnes moeurs ainsi que les règles sanitaires et sociales requises lors de l'ouverture) que sur le plan pédagogique pour s'assurer que l'enseignement dispensé est conforme au droit à l'instruction garanti à l'enfant et répond aux normes minimales des connaissances requises à l'issue de la période d'instruction obligatoire.
Dans le cas des établissements sous contrat, l'inspection porte également sur le respect des obligations prévues au contrat.
Lors de leur audition, les représentants du ministère de l'Éducation nationale ont indiqué que les rapports d'inspection n'avaient pas mis en évidence de dérives particulières dans les établissements confessionnels musulmans , comme la radicalisation ou un rejet du programme ou des valeurs du socle commun ; ils révèlent en revanche que les porteurs de projet (mais pas seulement dans le réseau musulman) n'ont pas toujours une connaissance suffisante des attendus du socle commun, ainsi que des méthodes minimales d'apprentissage permettant de l'acquérir (par exemple, en privilégiant trop la répétition ou l'apprentissage par coeur).
Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs estiment indispensable d'accroître la périodicité des contrôles pour l'ensemble des établissements confessionnels, en y allouant les moyens nécessaires .
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Les conclusions de rapports d'inspection
académique récents
Comme l'ont confirmé les services de l'Éducation nationale, l'ensemble des processus concernant les établissements privés est en cours de refonte. Il en est ainsi pour les inspections de ces établissements : elles demeurent décidées et mises en oeuvre par les autorités académiques, sauf exceptions. Par conséquent, le ministère a connaissance du nombre d'établissements hors contrat par confession, et du nombre d'établissements hors contrat inspectés, mais ne dispose à ce stade d'aucune donnée précise ou valable sur la répartition par confession des établissements hors contrat inspectés (l'Éducation nationale fait observer que la manipulation de telles données pourrait contrevenir à la législation en vigueur). Sous ces réserves, les données actuellement disponibles sont les suivantes : I. Les inspections décidées par les autorités académiques En juin 2015, une enquête a été réalisée auprès des recteurs pour savoir, pour les années scolaires 2013-2014 et 2014-2015, combien d'établissements scolaires hors contrat avaient été inspectés et les conclusions qui en avaient été tirées. Il en est ressorti que, chaque année en Métropole, plus de 14 % des établissements scolaires hors contrat sont inspectés, soit plus de 200 sur un effectif total d'environ 1 450 établissements ; de plus, l'enquête a montré que 25 établissements devaient apporter une amélioration à leur enseignement. Dans un cas seulement (sur les deux années), un établissement a été fermé . Ce constat a été jugé encourageant mais insuffisant ; aussi la circulaire du 17 juillet 2015 a-t-elle demandé aux autorités académiques de procéder de manière systématique à une inspection des établissements hors contrat au cours de leur première année de fonctionnement et de leur cinquième année de fonctionnement. À l'automne 2016, il sera demandé aux autorités académiques de préciser dans quelle mesure elles ont mis en oeuvre cette préconisation au cours de l'année scolaire 2015-2016. II. Les inspections ciblées demandées aux autorités académiques en 2015-2016 De plus, au cours de cette même année scolaire 2015-2016, des inspections d'établissements ciblées ont été demandées d'un commun accord entre le ministère de l'Éducation et celui de l'Intérieur. À ce stade, une vingtaine de rapports d'inspection ont été étudiés en administration centrale (ce sont ces rapports qui ont été évoqués lors de l'audition du 24 mai 2016 par la mission d'information du Sénat sur l'Islam en France) ; dans une demi-douzaine de cas, comme l'a annoncé la ministre récemment, ces rapports ont conduit à saisir le parquet afin que le tribunal correctionnel juge de l'opportunité de décider de fermer ces établissements . À ce stade, les suites données par les procureurs saisis ne sont pas encore connues. Néanmoins, déjà, quelques établissements ont anticipé ces décisions en choisissant eux-mêmes de cesser leur activité. III. L'absence de donnée sur la nature confessionnelle des inspections réalisées L'enquête auprès des recteurs pour les années scolaires 2013-2014 et 2014-2015 ne demandait pas aux recteurs de distinguer les établissements confessionnels et les autres, et encore moins les établissements confessionnels entre eux. S'agissant des inspections ciblées au cours de l'année scolaire 2015-2016 et des rapports qui sont revenus à ce stade, les données ne sont pas encore assez exhaustives pour qu'une statistique utile soit établie. Il est confirmé que ces inspections ciblées ont concerné des établissements non confessionnels et des établissements de plusieurs confessions . De plus, dans la demi-douzaine de cas où le parquet a été saisi à ce stade, c'est parce que le droit à l'éducation ne semblait pas respecté ; ce constat concerne de manière égale des établissements non confessionnels et des établissements de plusieurs confessions . |
b) L'enseignement du fait religieux et des disciplines religieuses proprement dites
Parmi les connaissances figurant au socle commun de connaissances, de compétences et de culture, figurent « les éléments clés de l'histoire des idées, des faits religieux et des convictions » : à ce titre, l'enseignement du fait religieux fait donc bien partie des matières que les établissements - publics comme privés - doivent dispenser aux élèves.
En revanche, l'enseignement religieux proprement dit ne fait pas partie du socle commun et ne relève que de l'établissement, dans le cadre de son projet pédagogique propre (chaque établissement conserve son caractère propre par la définition qu'il donne de la vie scolaire dans son règlement intérieur). Sur ce plan, les établissements confessionnels disposent d'une large autonomie , mais lorsqu'ils sont sous contrat (ou bien pour y passer) ils restent néanmoins tenus de délivrer leur enseignement dans le respect complet de la liberté de conscience, tous les enfants devant y avoir accès sans distinction d'origine, d'opinion ou de croyances. (article L. 442-1, alinéa premier, du code de l'éducation).
Le régime diffère en Alsace-Moselle, car un enseignement de caractère confessionnel y est théoriquement obligatoire dans toutes les écoles , les élèves ayant le choix entre un enseignement catholique, protestant ou juif. En pratique, toutefois, le contenu des cours est aujourd'hui souvent moins axé sur la catéchèse que sur un enseignement de culture religieuse. En outre, cette discipline ne suscite plus le même intérêt qu'avant dans beaucoup de familles : les demandes de dispense sont nombreuses et le taux de participation des élèves est en baisse, même s'il reste relativement important dans le primaire.
Hormis le régime particulier de l'Alsace-Moselle, reste à déterminer le contenu de « l'enseignement du fait religieux » inclus dans le socle commun, que les établissements - confessionnels ou pas - sont tenus de dispenser.
Sur ce point, vos rapporteurs - sans entrer dans des détails trop techniques - relèvent qu'en France, l'élaboration des programmes est dévolue au ministère de l'Éducation nationale sur avis du Conseil supérieur des programmes , instance consultative composée de personnalités qualifiées et de représentants de l'Assemblée nationale, du Sénat 64 ( * ) et du Conseil économique, social et environnemental. En revanche, le Conseil supérieur des programmes ne comporte pas de représentant des différents cultes pratiqués en France , qui ne peuvent donc faire valoir leur point de vue sur la manière le « fait religieux » sera présenté aux élèves.
Lors de son audition du 17 mars 2017, M. Makhlouf Mamèche a également déploré la manière approximative et même parfois inexacte (erreurs de référence) dont beaucoup de livres scolaires présentent le fait religieux musulman. Sur un cas concret tenant à la définition - à ses yeux totalement tendancieuse - du terme « Djihad », le Président Mamèche, brandissant le manuel contesté, a déclaré « [...] Cela me choque, en tant que musulman, car on construit ainsi une vision guerrière de l'Islam, et on la transmet telle quelle à des enfants de douze ans [...] Les auteurs sont incompétents et irresponsables. Il faudrait que les musulmans participent à la rédaction des manuels scolaires, au moins sur ce chapitre ».
Lors de la mission qu'ils ont effectuée à Londres début juin, vos rapporteurs ont noté qu'au Royaume-Uni, le système est différent - et sans doute judicieux - car il donne aux représentants des cultes la possibilité d'influer sur l'enseignement religieux au travers du « Religious Education Council of England and Wales » (conseil d'éducation religieuse d'Angleterre et du Pays de Galles). Il s'agit d'un forum multiconfessionnel où toutes les organisations nationales concernées par la promotion ou la mise en oeuvre de l'enseignement religieux dans les écoles et les collèges peuvent traiter de questions d'intérêt commun en lien avec les autres matières du programme. Le Council permet ainsi à chaque culte de faire valoir son point de vue dans l'élaboration des politiques nationales sur ces sujets, et d'échanger régulièrement avec toutes les institutions publiques ou privées concernées, y compris le Gouvernement. Le Council agit en liaison avec les organisations de la société civile (parents, médias, ...) ainsi qu'avec les organisations représentatives des enseignants et des personnels de l'éducation.
* 63 Une circulaire de 2015 récapitule, pour l'ensemble des services académiques, les modalités de déclaration et d'instruction de ces déclarations. Les inspections ont également formalisé les procédures d'inspection pour tenir compte des enjeux nouveaux liés au « hors contrat ».
* 64 Il s'agit actuellement de Mme Marie-Christine Blandin et de MM. Claude Kern et Jacques-Bernard Magner, tous trois membres de la commission de la Culture, de l'Éducation et de la Communication.