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Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée

13 juillet 2016 : Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée ( rapport d'information )

B. LES CONDITIONS DE LA LÉGALITÉ DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Plusieurs conditions sont donc susceptibles de légitimer les interventions militaires françaises :

1. La Charte des Nations unies : fondement de la légalité internationale
a) Une résolution des Nations unies : une condition nécessaire ?

Ces résolutions votées par le Conseil de sécurité apportent le soutien explicite de la communauté internationale à l'intervention. Elle en constitue le fondement le plus solide et assure sa légalité au regard du droit international.

En dépit de son imperfection, notamment dans son aptitude à maintenir la paix et la sécurité internationales, des blocages et contournements fréquents du Conseil de sécurité, l'ONU reste une institution unique de dialogue qu'il convient de conforter. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité, ce qui constitue un formidable levier, la France dispose d'une capacité à susciter des consensus sur un certain nombre de sujets. Il est donc dans son intérêt de systématiquement chercher à obtenir l'appui du Conseil de sécurité avant de s'engager militairement même si cela représente beaucoup de temps et d'énergie pour nos diplomates66(*)

b) La légitime défense : une exception au principe d'interdiction d'emploi de la force posé par la charte des Nations unies

La Charte de l'ONU prévoit une exception au principe d'interdiction d'emploi de la force posé à l'article 2 de la Charte : le droit de légitime défense individuelle ou collective (article 51). Il peut être exercé dans le cas d'une agression armée contre un membre de l'organisation. Ce principe peut conduire la France à intervenir en l'absence de résolution du Conseil de sécurité de l'ONU pour aider un pays qui en fait la demande et se trouve lui-même en situation de légitime défense. C'est ainsi que les bombardements aériens effectués par la coalition internationale en Irak, à laquelle participe la France (Opération Chammal) s'appuient sur une demande expresse du gouvernement irakien.

Certains traités internationaux et accords de défense bilatéraux ont pour effet de rendre automatique un engagement fondé sur la légitime défense collective avec un État auquel la France se trouve liée. Il en va ainsi de l''Article 5 du traité de l'Atlantique Nord qui prévoit que, si un Allié est victime d'une attaque armée, chacun des autres membres de l'Alliance considérera cet acte de violence comme une attaque armée contre l'ensemble des membres et prendra les mesures qu'il juge nécessaires pour apporter une assistance à l'Allié attaqué. C'est le principe de la défense collective qui est à la base de la création de l'OTAN67(*). Et, dans une certaine mesure, de l'article 42.7 du traité de l'Union européenne qui prévoit qu'« au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ».

2. La demande d'un État souverain menacé

L'existence d'un accord de défense n'est pas formellement nécessaire dès lors qu'une résolution du Conseil de sécurité ou l'invocation du principe de la légitime défense collective apportera une légitimité internationale à l'intervention militaire, néanmoins la demande explicite des autorités nationales consolide la légitimité de l'intervention au regard de sa population et de son droit interne. En l'absence d'accord existant, la France s'efforce de négocier un accord facilitant les opérations militaires sur le territoire de l'État avec les autorités légitimes. A cet égard, le cas de l'opération Serval constitue une illustration intéressante.

Le cadre juridique d'une opération extérieure : un accord bilatéral par échange de lettres

Le cas de l'opération Serval au Mali

Elle a été engagée le 11 janvier 2013 à la suite d'une demande d'aide formulée le 10, par le Président du Mali, adressée à la France et au conseil de sécurité des Nations unies, et au titre de l'article 51 de la charte des Nations unies relatif à la légitime défense.

Il n'existait pas d'accord de défense avec le Mali, mais un accord de coopération technique signé le 6 mai 1985 dont le champ d'application était limité à la mise à disposition de coopérants militaires et à la formation et au perfectionnement des forces armées maliennes dans les écoles militaires françaises ; il était insuffisant pour justifier une intervention militaire à lui seul. Le déclenchement de l'opération Serval a nécessité la signature d'un accord par échanges de lettres les 7 et 8 mars 201368(*).

La signature d'un traité entre la France et le Mali, pour refonder le cadre juridique de leur coopération bilatérale en matière de défense, est intervenue le 16 juillet 201469(*). Compte tenu des principes affichés par la France depuis 200870(*) dans sa politique extérieure en Afrique, une renégociation des accords de défense a été engagée et la France a conclu entre 2009 et 2012 des accords ou traités de coopération ou de partenariat de défense avec huit États africains (Togo, Cameroun, Gabon, RCA, Union des Comores, Djibouti, Côte d'Ivoire et Sénégal)71(*). Le traité entre la France et le Mali est rédigé sur le même modèle et ne comporte donc aucune clause publique ou secrète d'assistance militaire.

Son entrée en vigueur n'entraînera pas l'abrogation de l'accord sous forme d'échanges de lettres des 7 et 8 mars 2013, conclu précisément afin de garantir la sécurité juridique de l'opération militaire Serval, opération qui dépasse largement le cadre de la coopération de défense au sens des nouveaux accords signés avec les pays africains72(*).

Cet accord par échange de lettres prévoit un ensemble de mesures destinées spécifiquement à faciliter l'action des militaires français sur le territoire lors des opérations Serval et Barkhane73(*) et notamment le bénéfice des immunités et privilèges identiques à ceux accordés aux experts en mission par la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 13 février 1946 »74(*). Il existe une clause similaire dans d'autres accords de défense, par exemple dans l'accord avec la République centrafricaine concernant le statut du détachement français déployé dans ce pays75(*) dans le cadre de Sangaris. De même, le Gouvernement irakien a accordé aux militaires des forces alliées en Irak des immunités diplomatiques faisant référence à la Convention de Vienne de 1961. Il comporte également une disposition selon laquelle la Partie malienne prend à sa charge la réparation des dommages causés aux biens ou à la personne d'un tiers, y compris lorsque la Partie française en est partiellement à l'origine. Le nouveau traité de défense prévoit au contraire que « lorsque le dommage est imputable aux deux Parties, ou qu'il ne peut être précisément attribué à l'une ou l'autre des Parties, le montant des indemnités est réparti à parts égales entre les Parties » 76(*).

3. La possibilité d'intervention lorsqu'aucune des conditions ne sont formellement réunies

La question s'est posée au Kosovo en 1999 lorsque le gouvernement de Belgrade a utilisé la force militaire à l'encontre de la population de cette région qui sollicitait son indépendance et lorsqu'en août-septembre 2013, les forces syriennes du président Bachar al-Assad ont utilisé des armes chimiques contre la population. Dans l'un et l'autre cas, il était impossible de parvenir à une résolution du Conseil de Sécurité des Nations unies en raison de l'opposition de la Russie, voire de la Chine, il s'agissait d'actions menées par les forces du gouvernement d'un État souverain contre la population civile sur le territoire de cet État, la légitime défense collective ou individuelle ne pouvait être invoquée. Dans le premier cas, les forces de l'OTAN sont intervenues sans l'accord du Conseil de sécurité ; dans le second cas, une opération militaire a été envisagée par la France, les États-Unis et la Grande-Bretagne, mais sans suite en raison du vote négatif des députés britanniques, des réserves du Sénat américain et d'une initiative russe de restitution des armes chimiques.

La France porte auprès de ses partenaires une initiative visant à limiter le recours au veto en cas d'« atrocité de masse ». Cet encadrement pourrait reposer sur un engagement politique des membres permanents du Conseil qui accepteraient de s'auto-discipliner dans leur recours au droit de veto dans une situation où des atrocités de masse auraient été portées à la connaissance du Conseil. Dans les faits, cette initiative présentée par la France et le Mexique77(*), soutenue par 80 États nécessite pour aboutir l'accord des autres membres permanents du Conseil de sécurité en particulier la Russie et la Chine.

4. La France est ainsi l'un des pays les plus attachés à la légalité internationale de ses engagements militaires

Comme le montre le tableau ci-dessous, la quasi-totalité des opérations extérieures menées par la France l'ont été soit au titre d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies (CSMU), soit au titre de la légitime défense. Seule l'intervention en Syrie est motivée par la légitime défense individuelle, les attentats terroristes menés sur le territoire national, organisés depuis les régions occupées par Daech en Syrie justifient cette intervention qui se déroule sans l'accord du gouvernement syrien dont la légitimité est elle-même contestée.

Nom de l'opération

Localisation et partenariat

Résolution du CSNU/légitime défense
(LD) art.51

Date

Objectifs

DAMAN

Liban au sein de la FINUL

R. 425 et 426

R.1701

19 mars 1978

11 août 2006

Maintien de la paix - Israël Hezbollah

TRIDENT

Kosovo
au sein de la KFOR de l'OTAN

R 1244

10 juin 1999

participe au maintien d'un environnement sûr et sécurisé au profit de l'ensemble de la population du Kosovo, soutient l'action des organisations internationales au Kosovo (EULEX, MINUK) et soutient la montée en puissance de la force de sécurité du Kosovo (KSF).

EPERVIER

Tchad

LD collective

demande du Tchad

Février 1986

contribuer au rétablissement de la paix et au maintien de l'intégralité territoriale du pays

PAMIR

Afghanistan FIAS (OTAN)

R.1386

20 décembre 2001

 

LICORNE

Côte d'Ivoire

R 1464

Septembre 2002-

Au départ protection des ressortissants français puis mission de stabilisation au côté de la CEDEAO puis de l'ONUCI

BOALI

 

LD collective

2002

Soutien au déploiement une force africaine de consolidation de la paix mise en oeuvre par de la CEMAC

EUFOR

Tchad et RCA

R 1778

25 septembre 2007

Stabilisation dans l'est du Tchad et de la RCA

EUNAVFOR Atalante

Océan Indien

R. 1846 et

R 1851

Décembre 2008

Lutte contre la piraterie maritime

HARMATTAN

Libye

R.1973

17 mars 2011

 

SERVAL

Mali

LD collective

11 janvier 2013

Lutte contre les groupes armés terroristes

SANGARIS

RCA

R 2127

5 décembre 2013

Risque de guerre civile (Séléka v. anti-balakas)

BARKHANE

Sahel

LD collective

Aout 2014

Suite de SERVAL au Mali et de ÉPERVIER au Tchad, Demande de gouvernements des pays du G5 Sahel.

CHAMMAL

Irak

LD collective

R.2249

Septembre 2014

Demande du gouvernement irakien suite à l'offensive du groupe terroriste Daech.

 

Syrie

LD individuelle

 

Attentat terroriste en France commandités par un groupe terroriste occupant une partie importante du territoire syrien

EUNAVFOR Sophia

Méditerranée

R. 2240

9 octobre 2015

Lutte contre les trafiquants d'êtres humains


* 66 Triangle : conseiller diplomatique du Président de la République - direction des Nations unies au sein de la direction générale des affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères - représentant permanent auprès des Nations unies.

* 67 Au lendemain des attentats du 11 septembre, le Conseil de l'Atlantique Nord, principal organe décisionnel de l'OTAN, stipulait que « s'il est établi que cette attaque était dirigée depuis l'étranger contre les États-Unis, elle serait assimilée à une action relevant de l'Article 5 du Traité de Washington ». Après les clarifications apportées par des responsables américains aux États membres de l'OTAN le 2 octobre, les conditions liées au caractère externe de l'attaque furent considérées comme satisfaites. Pour autant, les États-Unis n'ont pas sollicité son application pour solliciter un appui de l'organisation dans leur intervention en Afghanistan. L'OTAN a pris la direction de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan le 11 août 2003. Créée en vertu d'un mandat de l'ONU, la FIAS avait pour objectif premier d'aider le gouvernement afghan à assurer efficacement la sécurité dans tout le pays et à mettre en place de nouvelles forces de sécurité pour faire en sorte que l'Afghanistan ne redevienne plus jamais un sanctuaire pour les terroristes. À partir de 2011, la responsabilité de la sécurité a progressivement été transférée aux forces afghanes, qui ont pris la direction des opérations de sécurité dans l'ensemble du pays à l'été 2013. Le processus de transition s'est achevé et les forces afghanes ont assumé l'entière responsabilité de la sécurité à la fin de l'année 2014, au terme de la mission de la FIAS. Une nouvelle mission « non combattante » de plus petit format (Resolute Support) a été lancée le 1er janvier 2015 dans le but de poursuivre les activités de formation, de conseil et d'assistance au profit des forces et des institutions de sécurité afghanes. La FIAS a été l'une des plus grandes coalitions de l'histoire et c'est la mission la plus difficile menée par l'OTAN à ce jour. À son apogée, la force comptait plus de 130 000 hommes, provenant de 51 pays membres et partenaires de l'OTAN.

* 68 Entré en vigueur le 8 mars 2013 - Décret n° 2013-364 du 29 avril 2013.

* 69 Il est en cours de procédure de ratification : adoption par le Sénat le 11 janvier 2016 sur le rapport du sénateur Claude Nougein https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl14-483.html

* 70 Discours du Président de la République (Nicolas Sarkozy) au Cap le 28 février 2008.

* 71 Un accord du même type avec la Guinée est soumis à ratification parlementaire et qu'un accord est envisagé avec le Tchad.

* 72 En vertu de l'article 25 du nouveau traité de défense, les actions menées dans le cadre de l'opération Barkhane continuent à relever de l'échange de lettres de mars 2013 et non de ce nouveau traité. De même, les militaires français qui seraient présents au Mali, mais participeraient à l'opération Barkhane, seraient juridiquement couverts par l'accord par échange de lettres et non par le traité.

* 73 L'accord fait référence au « détachement français pendant toute la durée de son déploiement sur le territoire de la République du Mali dans ses opérations d'assistance militaire à l'Etat malien et de protection des ressortissants français sur l'intégralité de son territoire, ce qui inclut également l'opération Barkhane qui a succédé à Serval le 31 juillet 2014. ».

* 74 Cette formule permet d'accorder aux militaires français une immunité pour tout crime et délit dans le cadre des opérations de guerre, alors que le traité de défense prévoit seulement un partage de compétences entre la juridiction française et la juridiction malienne.

* 75 Décret n° 2014-43 du 20 janvier 2014 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République centrafricaine concernant le statut du détachement français déployé en République centrafricaine dans le cadre de la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et du rétablissement de la sécurité en République centrafricaine, signé à Bangui le 18 décembre 2013.

* 76 Il prévoit enfin la libre circulation sur tout le territoire malien sans aucune taxation ou droit de péage, la possibilité d'importer des équipements et de les réexporter ensuite vers la France en étant également exonéré de taxes, etc.

* 77 http://www.franceonu.org/La-France-et-la-reforme-de-l-ONU