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TurcInterventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée
13 juillet 2016 :
Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée
( rapport d'information )
- Par MM. Jacques GAUTIER, Daniel REINER, Jean-Marie BOCKEL, Jeanny LORGEOUX, Cédric PERRIN et Gilbert ROGER
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Notice du document
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Rapport d'information n° 794 (2015-2016) de MM. Jacques GAUTIER, Daniel REINER, Jean-Marie BOCKEL, Jeanny LORGEOUX, Cédric PERRIN et Gilbert ROGER, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 13 juillet 2016
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- INTRODUCTION
- PRINCIPALES PROPOSITIONS
- TITRE PREMIER - OPEX : UN CONCEPT À
GÉOMÉTRIE VARIABLE
- I. D'UN POINT DE VUE MATÉRIEL, IL FAUT
ATTENDRE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019 POUR DÉFINIR DE
FAÇON EXPLICITE CE QU'EST UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
- II. L'ARTICLE 35 DE LA CONSTITUTION NE DONNE PAS DE
DÉFINITION PRÉCISE D'UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
- III. FAIT GÉNÉRATEUR D'UNE OPEX : LA
DÉCISION D'INTERVENTION PRISE PAR LE PRÉSIDENT DE LA
RÉPUBLIQUE EN CONSEIL DE DÉFENSE
- I. D'UN POINT DE VUE MATÉRIEL, IL FAUT
ATTENDRE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019 POUR DÉFINIR DE
FAÇON EXPLICITE CE QU'EST UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
- TITRE 2 - UN CADRE GLOBALEMENT
RESPECTÉ
- I. LES OBJECTIFS ET FINALITÉS
- A. LIVRE BLANC 2008 : UNE DOUBLE
FINALITÉ D'INTERVENTION ET L'ESQUISSE D'UNE APPROCHE
CIVILO-MILITAIRE
- B. LIVRE BLANC 2013 : LE PERFECTIONNEMENT DU
CONCEPT DE LA DOUBLE FINALITÉ ET DE L'ARTICULATION
CIVILO-MILITAIRE
- C. TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS ENGAGÉES
DEPUIS 2008
- D. L'INTERVENTION MILITAIRE : UNE EXCEPTION
FRANÇAISE
- A. LIVRE BLANC 2008 : UNE DOUBLE
FINALITÉ D'INTERVENTION ET L'ESQUISSE D'UNE APPROCHE
CIVILO-MILITAIRE
- II. DES OPÉRATIONS CONCENTRÉES SUR
UN « ARC DE CRISE » : « AFRIQUE DE L'OUEST
RCA-MOYEN-ORIENT »
- III. DES OPÉRATIONS MENÉES DANS UN
CADRE LÉGAL
- A. LES PRESCRIPTIONS DES LIVRES BLANCS DE 2008 ET
2013
- B. LES CONDITIONS DE LA LÉGALITÉ DES
OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
- 1. La Charte des Nations unies : fondement de
la légalité internationale
- 2. La demande d'un État souverain
menacé
- 3. La possibilité d'intervention
lorsqu'aucune des conditions ne sont formellement réunies
- 4. La France est ainsi l'un des pays les plus
attachés à la légalité internationale de ses
engagements militaires
- 1. La Charte des Nations unies : fondement de
la légalité internationale
- A. LES PRESCRIPTIONS DES LIVRES BLANCS DE 2008 ET
2013
- IV. DES OPÉRATIONS MENÉES SEUL, EN
COALITION OU EN PARTENARIAT
- V. LA DÉCISION D'INTERVENTION
OBÉIT-ELLE À UNE ANALYSE STRATÉGIQUE SUFFISANTE
?
- I. LES OBJECTIFS ET FINALITÉS
- TITRE 3 - DES OPÉRATIONS
MENÉES AU-DELÀ DES LIMITES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS DES
ARMÉES
- I. UN CONTRAT DÉFINI DANS LES LIVRES BLANCS
ET LES LPM
- II. DES ENGAGEMENTS AU-DELÀ DES LIMITES DU
CONTRAT OPÉRATIONNEL
- III. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS
EXIGEANTES
- A. LA DISPERSION ET L'ÉTENDUE DES
THÉÂTRES
- B. DES THÉÂTRES D'OPÉRATION
ÉPROUVANTS
- C. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS
SIMULTANÉES ET CUMULATIVES
- D. DES MODES DE COMBAT QUI ÉVOLUENT
- 1. Les caractéristiques nouvelles de
l'ennemi
- 2. L'utilisation massive des technologies de
l'information et de la communication
- 3. Une attention médiatique
permanente
- 4. Des modes d'action qui évoluent
- a) L'alternance de phase de haute et de basse
intensité
- b) Un rythme opérationnel
élevé
- c) Des opérations conditionnées par
la qualité du renseignement
- d) Des opérations combinées
interarmes et interarmées
- e) Le travail en coalition
- f) Des opérations qui doivent
préserver les populations civiles
- g) Des opérations qui doivent
protéger les combattants
- a) L'alternance de phase de haute et de basse
intensité
- 1. Les caractéristiques nouvelles de
l'ennemi
- A. LA DISPERSION ET L'ÉTENDUE DES
THÉÂTRES
- IV. UN CONTRAT QUI DOIT S'ADAPTER À
L'ÉVOLUTION DE LA NATURE DES CONFLITS
- A. LA PERSISTANCE DE LACUNES CAPACITAIRES
DÉJÀ OBSERVÉES LORS DE L'EXÉCUTION DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
- B. UNE PRESSION PERMANENTE SUR LE MCO ET SUR LA
PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DES MILITAIRES EN
MÉTROPOLE
- C. DES TENSIONS SUR LES RESSOURCES HUMAINES
- D. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES
- E. VERS UNE RÉÉVALUATION DU CONTRAT
OPÉRATIONNEL POUR LA GESTION DES CRISES EXTÉRIEURES
- A. LA PERSISTANCE DE LACUNES CAPACITAIRES
DÉJÀ OBSERVÉES LORS DE L'EXÉCUTION DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
- I. UN CONTRAT DÉFINI DANS LES LIVRES BLANCS
ET LES LPM
- TITRE 4 - DES RÉSULTATS TANGIBLES
MAIS DIFFICILES À STABILISER DANS LA DURÉE
- I. UN CERTAIN SUCCÈS DES OPÉRATIONS
MILITAIRES MENÉES PAR LES FORCES FRANÇAISES
- A. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION
RECONNUE
- B. LA CAPACITÉ EFFECTIVE D'EXÉCUTER
LE SPECTRE DES ACTIONS NÉCESSAIRES POUR UNE OPÉRATION DE GESTION
DE CRISE DANS UN MODÈLE COOPÉRATIF OU EN COALITION
- 1. Une capacité d'entrée en premier
maintenue
- 2. Une capacité à soutenir un
engagement rude dans la première phase en attendant le
déploiement d'une force internationale ou la remontée en
puissance des forces locales
- 3. Une capacité d'organisation logistique
pour projeter et soutenir les forces
- 4. Une capacité à appuyer l'action
d'une force multinationale
- 5. Une capacité à être un
contributeur important et reconnu au sein de coalition internationale
- 6. Une capacité à mener des actions
de lutte contre le terrorisme
- 7. Une capacité à soutenir les
forces locales par des actions de formation et de coopération
opérationnelle, d'équipement et de mentorat
- 8. Une capacité à cohabiter avec la
population civile locale
- 1. Une capacité d'entrée en premier
maintenue
- C. UNE CAPACITÉ PLUS LIMITÉE DE
MENER CERTAINES ACTIONS EN COMPLÈTE AUTONOMIE
- 1. La capacité d'entrée en premier
face à un ennemi disposant d'un niveau de protection élevé
(Libye, Syrie...)
- 2. La capacité de durer dans une
opération de stabilisation longue avec des effectifs
réduits
- a) Le besoin fréquent de s'appuyer sur des
capacités alliées pour pallier des insuffisances capacitaires
(transport, ravitaillement)
- b) Le besoin de s'appuyer sur des capacités
alliées pour pallier le manque d'effectif à déployer dans
les opérations de stabilisation
- (1) Un exemple des difficultés de
génération de forces : EUFOR RCA
- (2) Le recours au 42.7 et l'ambiguïté
de sa mise en oeuvre
- a) Le besoin fréquent de s'appuyer sur des
capacités alliées pour pallier des insuffisances capacitaires
(transport, ravitaillement)
- 1. La capacité d'entrée en premier
face à un ennemi disposant d'un niveau de protection élevé
(Libye, Syrie...)
- D. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT
SATISFAISANTS
- 1. Les opérations ont en règle
générale permis de rétablir un niveau suffisant de
sécurité
- 2. Les récentes opérations ont
conforté la position de la France sur la scène internationale et
donc son influence
- 3. Elles ont eu une incidence sur les exportations
françaises d'armement
- a) Les OPEX participent à la progression de
l'exportation d'armements français
- b) Un effet positif sur l'économie
- c) Un effet positif pour les armées
- d) Un aspect positif pour le renforcement de la
coopération de défense
- e) Des résultats qui ont aussi des
conséquences sur le soutien à l'exportation opéré
par les armées
- a) Les OPEX participent à la progression de
l'exportation d'armements français
- 1. Les opérations ont en règle
générale permis de rétablir un niveau suffisant de
sécurité
- A. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION
RECONNUE
- II. UNE PRISE DE RELAIS DÉCEVANTE PAR LES
FORCES INTERNATIONALES, NOTAMMENT DES NATIONS UNIES, POUR ASSURER LA
STABILISATION
- A. LA GÉNÉRATION DE FORCES EST
SOUVENT PLUS LENTE QUE PRÉVUE (EUROPE EUFOR, NATIONS UNIES)
- B. LEUR MANDAT EST SOUVENT TROP LIMITATIF
- C. LEURS CAPACITÉS INSUFFISANTES PEINENT
À PRENDRE EN CHARGE TOUT LE SPECTRE DES OPÉRATIONS
- D. LEUR COMBATIVITÉ EST PARFOIS FAIBLE
- E. LES CONTRAINTES BUREAUCRATIQUES
- F. LES INTERFÉRENCES POLITIQUES
- G. L'INSERTION DANS LA POPULATION LOCALE
- A. LA GÉNÉRATION DE FORCES EST
SOUVENT PLUS LENTE QUE PRÉVUE (EUROPE EUFOR, NATIONS UNIES)
- III. LA FORMATION DES ARMÉES LOCALES :
UNE APPRÉCIATION TRÈS MITIGÉE DES MISSIONS MENÉES
PAR L'UNION EUROPÉENNE
- IV. UN PROCESSUS DE TRANSITION POLITIQUE DIFFICILE
À METTRE EN PLACE
- V. UN PROCESSUS DE REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE
COMPLIQUÉ À METTRE EN oeUVRE
- I. UN CERTAIN SUCCÈS DES OPÉRATIONS
MILITAIRES MENÉES PAR LES FORCES FRANÇAISES
- TITRE 5 - APPORTER UNE SOLUTION DURABLE AUX
CRISES, COMPLÉTER LES OPÉRATIONS MILITAIRES PAR LA MISE EN oeUVRE
D'UNE APPROCHE GLOBALE COORDONNÉE
- I. L'INTERVENTION MILITAIRE EST UN LEVIER, CE
N'EST PAS UNE SOLUTION
- II. LA SOLUTION DES CRISES DOIT ÊTRE
RECHERCHÉE DANS UNE APPROCHE GLOBALE OU INTÉGRÉE, QUI
PRÉCÈDE, ACCOMPAGNE ET PROLONGE L'ACTION MILITAIRE
- A. UN CONCEPT ONUSIEN D'UNE EFFICACITÉ
VARIABLE
- B. UN CONCEPT EUROPÉEN ENCORE UN PEU
ORPHELIN DU VOLET MILITAIRE
- 1. Globalement les missions conduites par l'Union
européenne au titre de la politique de sécurité et de
défense commune sont restées d'un niveau très modeste
- 2. Une priorité à l'aide au
développement
- 3. Une attention récente aux questions de
sécurité et une approche régionale
- 4. Des éléments éparses d'une
« approche globale »
- 5. Une action qui manque singulièrement de
lisibilité
- 1. Globalement les missions conduites par l'Union
européenne au titre de la politique de sécurité et de
défense commune sont restées d'un niveau très modeste
- C. UN CONCEPT FRANÇAIS QUI A DE LA PEINE
À SE MATÉRIALISER
- 1. Une littérature abondante
- 2. Une mise en oeuvre impressionniste encore
très marquée par une logique de silo
- a) La stratégie oubliée
- b) Des stratégies régions en
pointillé, à l'exception de la stratégie Sahel conduite
par le SGDSN
- (1) La stratégie Sahel
- (2) Une stratégie « golfe de
Guinée » consolidée sous l'égide du
Secrétariat général de la mer
- (3) Un Plan d'action pour le Maghreb
- (4) Des stratégies à articuler avec
les stratégies de l'Union européenne
- (5) L'absence de stratégie
interministérielle globale pour le Levant
- c) Les niveaux stratégiques et
opératifs font l'objet d'un suivi attentif au niveau de la
Présidence de la République
- d) Un dispositif
« opératif » concentré au sein du Centre de
crise et de soutien du ministère des affaires étrangères,
plus efficace, mais qui ne couvre qu'un petit segment d'une approche
globale
- (1) La Mission pour l'anticipation et les
partenariats
- (2) La mission pour la stabilisation
- e) Les « task forces » des
instruments de suivi, d'impulsion et de coordination dans la gestion et le
suivi des crises
- (1) Plusieurs sont actuellement en
fonctionnement :
- (2) La task force RCA
- (3) Une task force opérationnelle
placée auprès du Premier ministre
- f) La mise en place d'experts
- g) Une adaptation progressive des modes d'action
des opérateurs traditionnels de l'expertise et de l'aide au
développement
- (1) Le rôle de l'AFD
- (2) Expertise France
- a) La stratégie oubliée
- 3. Une approche globale dépourvue de
moyens
- a) Les insuffisances de l'aide publique au
développement
- b) Une affectation des moyens du MAEDI vers les
postes les plus exposés
- c) Une insuffisante dotation pour la
coopération de défense et de sécurité
- d) Un décloisonnement
nécessaire
- e) Vers de nouveaux modes de financements plus
souples et plus larges
- a) Les insuffisances de l'aide publique au
développement
- 1. Une littérature abondante
- D. UNE OU DES APPROCHES GLOBALES
- A. UN CONCEPT ONUSIEN D'UNE EFFICACITÉ
VARIABLE
- III. QUELLE STRATÉGIE POUR LA FRANCE ?
- A. L'IMPOSSIBILITÉ DE TOUT
FAIRE ?
- B. DISPOSER D'UNE CAPACITÉ
STRATÉGIQUE DE PRÉPARATION ET DE CONDUITE DE L'APPROCHE
GLOBALE
- 1. Une stratégie pour les régions
fragiles de notre zone d'intérêt
- (1) Rehausser l'approche globale au niveau
stratégique,
- b) Caler l'élaboration du volet
« approche globale » sur la planification militaire
- (1) Veille et anticipation
- (2) Planification
- c) Un coordonnateur présent dès le
début de l'opération : le Représentant spécial
de théâtre
- (1) Des expériences anciennes
- (2) Une autorité conférée
par son mode de désignation
- (3) Une autorité conférée
par ses moyens
- d) Une expertise reconnue et des domaines
d'excellence
- e) Renforcer les moyens budgétaires
dédiés à l'accompagnement des opérations militaires
extérieures et au post-crise
- (1) Augmenter les moyens dédiés
à l'action civilo-militaire dans le budget des opérations
extérieures.
- (2) Faire évoluer les frontières et
les clivages pour être au plus près des besoins
- (a) Apporter des solutions pragmatiques aux
besoins de projets de développement à impact rapide
- (b) Augmenter les crédits de la
coopération structurelle de sécurité et de défense
(DCSD)
- f) Orienter l'assistance et l'aide au
développement en appui à la politique de prévention des
conflits et de gestion du post-crise, vers les pays où la France
intervient ou est intervenue militairement
- g) Poursuivre nos actions auprès des
organisations internationales et des bailleurs
- h) Regrouper le financement de l'approche globale
au sein d'un programme spécifique, comportant des BOP.
- (1) Rehausser l'approche globale au niveau
stratégique,
- 1. Une stratégie pour les régions
fragiles de notre zone d'intérêt
- A. L'IMPOSSIBILITÉ DE TOUT
FAIRE ?
- I. L'INTERVENTION MILITAIRE EST UN LEVIER, CE
N'EST PAS UNE SOLUTION
- TITRE 6 - UN EFFORT FINANCIER
CONSÉQUENT, BÉNÉFICIANT DE MODALITÉS
SPÉCIFIQUES MAIS INCOMPLET DANS SON APPRÉCIATION
- I. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT
- A. UN COÛT ÉLEVÉ, MAIS
SOUTENABLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT EU ÉGARD AUX ENJEUX
- B. DES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE
FINANCEMENT
- A. UN COÛT ÉLEVÉ, MAIS
SOUTENABLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT EU ÉGARD AUX ENJEUX
- II. L'ABSENCE D'AGRÉGATION DES
FINANCEMENTS DE L'APPROCHE GLOBALE
- I. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT
- TITRE 7 - UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
À APPROFONDIR
- I. UN CONTRÔLE INTERMITTENT CAR À
L'INITIATIVE DE L'EXÉCUTIF, Y COMPRIS DANS LE CHOIX DES
MODALITÉS
- A. LES INTERVENTIONS CONCERNÉES ; UNE
UTILISATION DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 35 À LA DISCRÉTION DU
GOUVERNEMENT
- 1. Quelles opérations ?
- a) Ce que disent les débats et ce qu'ils
ne disent pas
- (1) La notion d'« interventions des
forces armées » est ainsi préférée
à celle d' « opérations
extérieures »
- (2) La Constitution retient également le
terme « à l'étranger »,
- (3) Pour autant, toutes les interventions des
forces armées à l'étranger ne donnent pas lieu à
information du Parlement au titre de l'article 35, alinéa 2
- b) Une pratique variable, quelle que soit la
majorité politique au pouvoir
- (1) Les opérations soumises au nouveau
dispositif
- (2) Les opérations qui n'ont pas
été soumises
- (3) Le cas particulier du débat sur la
Syrie de septembre 2013
- a) Ce que disent les débats et ce qu'ils
ne disent pas
- 2. Quelles modalités ?
- a) La détermination des modalités
d'information du Parlement reste à l'appréciation du
Gouvernement
- (1) Les modalités d'information du
Parlement ne sont pas précisées dans la Constitution
- (2) Les seules obligations posées par
l'article 35
- (3) L'information du Parlement peut faire l'objet
d'un débat. Ce débat n'est suivi d'aucun vote
- b) Lieu de débat plus qu'un canal
privilégié d'information
- a) La détermination des modalités
d'information du Parlement reste à l'appréciation du
Gouvernement
- 1. Quelles opérations ?
- B. L'ARTICLE 35, ALINÉA 3, SOUMET LA
PROLONGATION DES INTERVENTIONS AU-DELÀ DE QUATRE MOIS À UN VOTE
DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
- 1. Les modalités
- 2. Le Parlement a été appelé
à se prononcer sur les interventions ayant débuté depuis
plus de quatre mois à la date de promulgation de la loi
constitutionnelle
- 3. Toutes les interventions dont le Parlement a
été informé au titre de l'article 35, alinéa 2, ont
été soumises à autorisation de prolongation
- 4. La durée de l'autorisation n'est pas
bornée dans le temps
- 1. Les modalités
- C. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 35,
ALINÉA 1, SUR LA DÉCLARATION DE GUERRE N'ONT JAMAIS
ÉTÉ APPLIQUÉES
- A. LES INTERVENTIONS CONCERNÉES ; UNE
UTILISATION DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 35 À LA DISCRÉTION DU
GOUVERNEMENT
- II. UN CONTRÔLE A RÉAFFERMIR
- I. UN CONTRÔLE INTERMITTENT CAR À
L'INITIATIVE DE L'EXÉCUTIF, Y COMPRIS DANS LE CHOIX DES
MODALITÉS
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- DÉPLACEMENT EN RÉPUBLIQUE
CENTRAFRICAINE (BANGUI ET BOALI) (20-24 MAI 2016)
- DÉPLACEMENT AUPRÈS DE LA FORCE
BARKHANE (NDJAMENA, AGUELAL, GAO, NIAMEY) (8 AU 11 JUIN 2016)
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
