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Le Partenariat oriental : une nécessaire refondation

13 juillet 2016 : Le Partenariat oriental : une nécessaire refondation ( rapport d'information )

II. LA REFONDATION DU PARTENARIAT ORIENTAL EST NÉCESSAIRE ET PASSE PAR UNE PLUS GRANDE DIFFÉRENCIATION

Il convient d'accepter que, face à la position russe et au retard effectif pris par les pays membres du PO, l'Union européenne ne peut plus appliquer les mêmes méthodes que celles qui avaient servi pour la Pologne ou la Hongrie. C'est pourquoi devant des partenaires très différents les uns des autres, l'approche régionale qui a ses vertus ne saurait être suffisante et il faut coopérer davantage avec ceux qui le veulent et le peuvent vraiment. Il faut donc renforcer la différenciation.

A. LES RÉSULTATS DU SOMMET DE RIGA DU 22 MAI 2015

1. Le Sommet de la dernière chance

Le dernier sommet du PO s'est tenu à Riga le 22 mai 2015. La crise ukrainienne a incité l'Union européenne à se pencher sur la situation des pays voisins à l'Est et sur l'avenir du PO rendu pour le moins difficile et incertain.

La coopération avec les pays voisins reste une priorité évidente, car il existe une double interdépendance : économique et sécuritaire. Les accords signés sont ambitieux, voire trop ambitieux puisqu'aussi bien les pays du PO sont encore très loin des normes de l'Union européenne quel que soit le domaine envisagé et malgré les réformes entreprises. Les liens commerciaux avec la Russie sont encore dominants et la dépendance énergétique est totale pour quatre d'entre eux.

Du côté des pays membres du PO, les demandes restent cependant les mêmes : ils aspirent en effet à une perspective crédible d'adhésion, à des garanties de sécurité et d'assistance, au développement de la sécurité énergétique, à une aide financière pour le maintien de la stabilité socio-économique et à une ouverture du marché du travail de l'Union européenne, sans pourtant envisager suffisamment les contreparties à cette aide.

La crise ukrainienne et les tensions avec la Russie ont sensiblement accéléré le processus de signature des accords d'association avec l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie en 2014. Ces accords doivent encore être ratifiés par les États membres. Le référendum néerlandais qui a refusé la ratification de l'accord avec l'Ukraine montre à quel point la politique du Partenariat oriental est mal perçue par l'opinion publique qui craint tout ce qui s'apparente à un élargissement.

Les relations de l'Union européenne avec l'Arménie et l'Azerbaïdjan avancent à un rythme différent. Les négociations pour un accord sont en cours avec l'Azerbaïdjan mais sans volet de libre-échange, car Bakou n'est toujours pas membre de l'OMC. Le paraphe de l'accord avec l'Arménie est suspendu en raison du souhait de ce pays de rejoindre l'Union économique eurasiatique, comme il a été dit, mais la négociation se poursuit.

Les relations entre l'Union européenne et la Biélorussie sont plus complexes, la Biélorussie ne participant qu'au volet multilatéral. La politique européenne à l'égard de Minsk repose sur une double approche : pression d'un côté pour obtenir une amélioration de la situation des Droits de l'Homme, de l'État de droit et des principes démocratiques et de l'autre, soutien à la société civile.

Dans le domaine de la mobilité, d'importants efforts ont été réalisés ces dernières années au sein du Partenariat oriental, même si les six pays sont inégalement avancés dans ce processus :

- la libéralisation des visas (régime sans visa) avec la Moldavie est effective depuis le 2 juin 2014, ce qui fait de ce pays le partenaire le plus avancé en matière de mobilité des pays du Partenariat oriental ;

- la phase 2 (mise en oeuvre des dispositifs législatifs) du plan d'action de libéralisation des visas (PALV) avec l'Ukraine a débuté en juin 2014. La Commission pourrait rapidement conclure à la fin du processus ;

- le passage en phase 2 du PALV avec la Géorgie a été approuvé lors du Conseil Affaires étrangères du 17 novembre 2014 ; la Géorgie attend la libéralisation des visas d'un instant à l'autre ;

- les discussions sont moins avancées avec l'Arménie et l'Azerbaïdjan : un accord de facilitation de la délivrance de visas et un accord de réadmission ont été signés avec l'Arménie en décembre 2012 et en avril 2013 ; pour l'Azerbaïdjan, un accord de réadmission a été conclu en octobre 2013 et un accord de facilitation de la délivrance des visas de court séjour signé au Sommet de Vilnius en novembre 2013 ;

- la Biélorussie demeure le seul pays du Partenariat oriental à ne pas avoir conclu d'accord de facilitation avec l'Union européenne compte tenu de la situation politique dans ce pays depuis le lancement des négociations. Le processus a toutefois été relancé récemment lorsque les autorités biélorusses ont fait part de leur intérêt en janvier 2014.

L'avenir du PO aurait dû être tranché à Riga, mais la situation très tendue en Ukraine a conduit à une très grande prudence. En effet, la pérennité du Partenariat oriental dépend en grande partie de la politique que la Russie entend mener à l'égard de son voisinage immédiat qu'elle appelle son « étranger proche », lequel est composé essentiellement de son ancienne zone d'influence.

L'Union européenne, pour sa part, ne souhaite pas une révision du cadre général issu de 1989 et elle table sur le maintien du système de sécurité internationale établi et reconnu depuis par tous les acteurs de la région. Si ce système devait changer, l'avenir du Partenariat deviendrait fragile et très incertain.

L'Union européenne hésite peut-être sur le but exact du PO et si elle se refuse aujourd'hui à dire ouvertement que l'adhésion est une perspective - fût-elle très lointaine - pour tous les pays partenaires qui souhaitent s'en donner les moyens, l'Union a précisé toutefois qu'il n'appartient pas à la Russie de déterminer qui peut adhérer ou non à l'Union européenne. L'Union reste ferme aussi sur la nécessité de proposer son modèle démocratique et économique en vue de plus de prospérité et de plus de sécurité.

L'Union s'engage maintenant à soutenir le principe « donner plus pour recevoir plus » (« More for more ») : les crédits doivent aller à ceux qui ont fait les plus grands progrès. Même si l'Azerbaïdjan a d'intéressantes réserves d'hydrocarbures, il n'y a aucune autre bonne raison d'être plus indulgent avec ce pays qu'on ne l'est à l'égard de la Biélorussie aujourd'hui, par exemple.

Si les pays du PO mettent vraiment en oeuvre les réformes préconisées et respectent les textes qu'ils adoptent sur le modèle européen, l'Europe, dans cette région du monde, finira par avoir un autre visage beaucoup plus démocratique et plus prospère. Il faut reconnaître sans ambages que le PO est un moyen pour ces pays de rompre de manière définitive avec le modèle soviétique qu'ils ont déjà ouvertement rejeté, mais dont ils continuent à subir les conséquences, faute d'avoir réformé profondément leurs institutions.

Enfin, la crise ukrainienne pèse comme une épée de Damoclès : il faut qu'elle se termine selon les termes des accords de Minsk et que l'Ukraine soit sauvée de la faillite qui la menace (nouvelle chute du PIB de 17 % en 2015). Un échec en Ukraine mettrait un terme au PO.

2. Les conclusions du Sommet de Riga : vers une politique de l'apaisement

Les conclusions du sommet de Riga réaffirment les grands principes du Partenariat oriental et énumèrent les progrès accomplis. Dans la déclaration finale, il est rappelé qu'il s'agit d'une association entre pays libres et souverains. Plus importante est la déclaration de la Chancelière Angela Merkel en marge du sommet soulignant que « le Partenariat n'est pas un instrument pour l'élargissement » mais seulement un rapprochement. Le sommet de Riga est surtout apparu comme l'occasion d'apaiser le Kremlin en insistant sur le fait que le Partenariat oriental n'était dirigé contre personne et qu'il était plus que jamais à géométrie variable.

C'est donc le principe de la différenciation qui l'emporte et à ce titre, on perd un peu de la cohésion d'ensemble, mais on gagnera sans doute beaucoup en efficacité.