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Gestion de l'eau : agir avec pragmatisme et discernement

20 juillet 2016 : Gestion de l'eau : agir avec pragmatisme et discernement ( rapport d'information )

B. LA CONTINUITÉ ÉCOLOGIQUE : ALLER DU DOGMATISME AU DISCERNEMENT ET AU PRAGMATISME

1. La continuité écologique est un des critères du « bon état des masses d'eau »

La continuité écologique en tant que telle constitue un des critères permettant de déterminer le bon état des masses d'eau superficielles dans le cadre des objectifs fixés par la DCE.

Afin de transcrire cette contrainte de résultat dans notre droit, la LEMA a institué un nouveau classement des cours d'eau à l'article L.214-17 du code de l'environnement. Ce faisant, elle a donné naissance aux nouveaux concepts de « continuité écologique », de « réservoir biologique » et de « transit sédimentaire ».

La notion de continuité écologique a pour origine l'annexe V de la directive cadre sur l'eau qui identifie, dans l'état des eaux de surface, la « continuité de la rivière ».

En France le décret du 14 décembre 2007 et la circulaire du 6 février 2008 ont précisé les obstacles à la continuité écologique.

ARTICLE R 214-109 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

Constitue un obstacle à la continuité écologique, au sens du 1° du I de l'article L. 214-17 et de l'article R. 214-1, l'ouvrage entrant dans l'un des cas suivants :

1° Il ne permet pas la libre circulation des espèces biologiques, notamment parce qu'il perturbe significativement leur accès aux zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri ;

2° Il empêche le bon déroulement du transport naturel des sédiments ;

3° Il interrompt les connexions latérales avec les réservoirs biologiques ;

4° Il affecte substantiellement l'hydrologie des réservoirs biologiques.

Selon le ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer, la présence d'ouvrages ou de seuils sur les cours d'eau pourrait ainsi, conformément à cette définition, avoir un impact négatif sur le « bon état » des cours d'eau, et notamment sur la continuité écologique, via :

- une éventuelle réduction des possibilités de migration des espèces piscicoles, qui ont pourtant besoin de circuler entre leurs lieux de reproduction, de croissance, d'alimentation et de repos ;

- une éventuelle altération du bon fonctionnement du transport sédimentaire des rivières ;

- une éventuelle artificialisation des milieux en amont (remplacement d'eaux courantes par des eaux stagnantes) et déséquilibrage physico-chimique des cours d'eau.

LA RESTAURATION DE LA CONTINUITÉ ÉCOLOGIQUE VUE PAR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT, DE L'ÉNERGIE ET DE LA MER

Avec le réchauffement climatique, la température de l'eau va augmenter et la ressource va baisser. Ces deux effets vont avoir un impact sur la biodiversité aquatique, sur la migration des espèces, de poissons notamment.

La restauration de la continuité écologique des cours d'eau, c'est à dire la levée des obstacles à la circulation des poissons et au transport sédimentaire, présents dans les lits mineurs, est essentielle pour permettre aux espèces de s'adapter, de rejoindre des zones plus fraîches qui leur sont plus favorables. Cette restauration, lorsqu'elle permet le rétablissement des eaux courantes à la place d'eaux stagnantes derrière des seuils et barrages, participe, en outre, également à la lutte contre le réchauffement des eaux et à l'atténuation des effets de ce réchauffement climatique. Des eaux courantes se réchauffent en effet moins vite que des eaux stagnantes, surtout lorsque celles-ci sont étales et peu profondes.

Les effets du réchauffement sur les espèces migratrices

Les espèces se distribuent dans des zones où les conditions environnementales sont favorables à leur cycle biologique. Soumises à un changement climatique, les espèces peuvent donc :


· soit adapter leurs fonctionnements physiologiques (adaptation individuelle ou sélection au niveau de la population) ;


· soit migrer et ainsi modifier leur distribution afin de suivre les modifications du climat. Cette migration n'est possible que si les capacités de dispersion de ces espèces et la disponibilité en ressources permettent ces déplacements.

Le comportement précis que les poissons vont adopter à l'horizon 2050 ou 2100 ne peut pas être prédit avec certitude.

Toutefois, des études ont mis en évidence une remontée de la majorité des espèces vers des zones où la température est plus fraîche ce qui correspond à une remontée en altitude (moyenne : 13,7 m/décennie) et vers l'amont (moyenne : 0,6 km/décennie) [Walther et al. 2002; Comte et Grenouillet,2013].

Ainsi, les poissons ne vont pas remonter vers les bassins plus au Nord pour s'adapter mais aller dans leurs bassins de vie actuels, vers des zones ou les températures sont plus basses c'est-à-dire en altitude et vers l'amont des cours d'eau. De ce fait, le changement climatique peut induire une modification de l'aire de répartition des espèces et donc de la structuration des communautés. Toutes les espèces de migrateurs ne présentent pas les mêmes exigences écologiques et leurs réponses seront forcément différentes.

La nécessité de la restauration de la continuité écologique des cours d'eau pour permettre aux espèces de répondre et s'adapter au changement climatique

Bien que l'avenir ne puisse être prédit de manière certaine, les chiffres sont une base de réflexion : les populations de grands migrateurs ont régressé ces dernières années à tel point que la majorité des espèces sont aujourd'hui inscrites dans le Livre rouge des espèces menacées de l'UICN. Or pour que les poissons grands migrateurs, mais aussi les poissons holobiotiques, puissent s'adapter au changement climatique, faut-il encore que leur population soit assez importante en nombre (biomasse) et qu'elle puisse migrer vers les zones en amont et en altitude.

C'est pourquoi, au vu de la situation actuelle et pour augmenter cette biomasse, il faut à court terme, restaurer la continuité écologique mais aussi les habitats fonctionnels dans les fleuves et rivières de France, y compris ceux du sud de la France, afin de ne pas perdre les populations de migrateurs qui y vivent et qui devront s'adapter.

Il ne faut pas oublier que la restauration de la continuité écologique va bien au-delà du cas des poissons migrateurs puisque les obstacles impactent de façon plus ou moins forte l'ensemble des communautés aquatiques. Donc ce qui est fait pour les poissons, contribue également à l'amélioration de la situation des autres organismes aquatiques.

La contribution de la restauration de la continuité écologique à la lutte contre le réchauffement climatique

La restauration hydromorphologique des cours d'eau, à travers des effacements d'ouvrages notamment, permet de lutter contre le changement climatique en supprimant les effets aggravants des seuils et retenues sur le réchauffement et l'évaporation des eaux.

Les retenues génèrent une évaporation forte d'eau en période estivale car une eau stagnante peu profonde se réchauffe beaucoup plus vite et plus fortement qu'une eau courante. Sur une longue durée d'ensoleillement, plus la surface d'eau exposée est importante plus les pertes par évaporation seront significatives.

Ce phénomène est aggravé par le comblement progressif, parfois quasi-total, des retenues, par des sédiments, notamment dans le cas de seuils anciens qui ne sont plus gérés. Le volume d'eau est en effet alors diminué et étalé sur une très faible profondeur, accélérant son réchauffement.

C'est pourquoi, la restauration de la continuité est un des leviers pour permettre aux espèces de s'adapter au changement climatique en augmentant l'accessibilité aux habitats favorables et en luttant contre le réchauffement des eaux.

Sources : Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer ; Les poissons d'eau douce à l'heure du changement climatique - état des lieux et pistes pour adaptation, ONEMA

Alors qu'avant 2006, les rivières pouvaient être soit réservées au titre de l'article 2 de la loi de 1919 sur l'utilisation de l'énergie hydraulique, soit classées au titre de l'article L. 432-6 du code de l'environnement, le nouvel article L. 214-17 établit deux nouvelles listes auxquelles les rivières peuvent appartenir :

la liste 1 : cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés comme réservoirs biologiques ;

la liste 2 : cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs.

La loi de 2006, en introduisant ce nouveau principe ainsi que le nouveau classement des cours d'eau, a entraîné de nouvelles obligations pour les propriétaires de moulins :

pour les rivières classées en liste 1, les propriétaires sont tenus à des aménagements visant à ne pas perturber le fonctionnement de la rivière en cas de renouvellement d'une concession ou d'une autorisation (la circulaire du 25 janvier 2010 prévoit même « qu'aucun équipement hydroélectrique ne doit être envisagé sur les éventuels ouvrages transversaux qui pourraient se situer sur ces cours d'eau ») ;

pour les rivières classées en liste 2, les ouvrages existants doivent être mis aux normes dans un délai de 5 ans : un certain nombre d'ouvrages, qui avaient déjà été classés en vertu de l'article L. 432-6 du code de l'environnement, ont parfois dû être aménagés à nouveau pour satisfaire aux nouvelles exigences de l'article L. 214-17 et de la continuité des rivières.

2. De la théorie à la pratique : l'effacement des seuils ne doit pas être la solution de facilité

Dans la continuité de la LEMA, un plan d'action pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau (PARCE) a été lancé en 2009, reposant principalement sur des mesures d'aménagement ou de suppression des obstacles, censées être « établies au cas par cas et de manière proportionnées », comme l'indique le secrétaire d'État chargé de la mer, des transports et de la pêche, M. Frédéric Cuvillier, dans sa réponse à une question orale de votre rapporteur7(*) : « les décisions d'intervention sur les ouvrages font toujours l'objet d'une analyse tenant compte des impacts et des enjeux écologiques, de la sécurité, de la dimension patrimoniale éventuelle des ouvrages et des impératifs de gestion de l'eau sur les cours d'eau concernés. Les effacements sont réservés à des ouvrages abandonnés et sans usage, et ne sont en aucun cas systématiques ».

Or, comme l'indique le diagnostic de mise en oeuvre du PARCE, publié en décembre 2012, les pouvoirs publics décident concrètement au cas par cas des aides susceptibles d'être octroyées : « les propriétaires peuvent ainsi avoir l'impression d'être soumis à des décisions qu'ils ne partagent pas obligatoirement. Or, il apparaît que dans de nombreux cas, la solution préconisée par l'administration, car la moins coûteuse et la plus efficace, est l'effacement total ou partiel de l'ouvrage ».

Au cours des différents entretiens et de ses déplacements, votre rapporteur a pu constater que la solution de l'effacement du seuil était, d'une part, mal acceptée par les propriétaires riverains des cours d'eau, et en particulier des propriétaires de moulins, d'autre part, trop souvent systématique. L'acceptabilité sociale du principe de continuité écologique semble ainsi clairement mis à mal par son application concrète sur le terrain dans la mesure où elle prend fréquemment la forme de décisions plus idéologiques que pragmatiques et où elle dépend, dans la plupart des cas, des services de l'État déconcentrés, dont l'appréciation n'est pas toujours conforme aux directives nationales.

En outre, si la continuité écologique présente des avantages lorsque les cours d'eau sont en débit satisfaisant, elle est en revanche source de graves désagréments en cas d'étiage sévère. Or, ces cas se multiplient depuis les dernières décennies. La continuité écologique devient alors un piège pour les espèces aquatiques.

Au 7 mai 2014, selon les chiffres du référentiel des obstacles à l'écoulement (ROE) établi par l'Onema, on dénombre 76 807 obstacles à l'écoulement recensés, dont :

- 76 292 obstacles en métropole ;

- 382 en Martinique ;

- 133 à la Réunion.

Comme l'Onema l'a indiqué à votre rapporteur, afin de permettre d'évaluer le risque d'impact de chacun des obstacles sur la continuité écologique (possibilités de franchissement par la faune aquatique, perturbation des migrations, qualité du transport sédimentaire...), une base de données nationale permettra à terme de bancariser les données issues du protocole de relevés d'Informations sur la Continuité Écologique (ICE) et de produire ces indicateurs validés par l'expertise. Son architecture sera positionnée sur le Référentiel des Obstacles à l'Écoulement. Elle est actuellement en cours de développement.

Lors de son déplacement dans le Cher, votre rapporteur s'est rendu à Saint-Georges-sur-Arnon, où il a pu constater l'engagement de la commune en faveur de la restauration de la continuité écologique de la rivière et de l'amélioration du fonctionnement du milieu aquatique en général.

Dans cette commune, traversée par les rivières de l'Arnon et de la Théols et située dans une vallée classée Natura 2000, le niveau d'eau a été artificiellement maintenu dans les années 1970 par la création de nombreux ouvrages (près d'un par kilomètre) mais ceux-ci ont porté préjudice à l'écoulement de l'eau, notamment en période d'étiage. La commune est ainsi intervenue sur deux obstacles entravant la continuité écologique et a engagé un certain nombre de travaux afin de restaurer la circulation piscicole et le transport sédimentaire. Deux solutions différentes ont été actées pour chacun de ces deux obstacles :

- un simple démantèlement de clapets et une échancrure dans le radier de fond pour l'un ;

- l'effacement complet du seuil pour l'autre.

La commune a complété ces travaux par un aménagement des bords de la rivière, renforçant ainsi son attractivité pour tous les publics. Le maire de la commune estime que le site est désormais un lieu important non seulement pour les pêcheurs, mais aussi pour les marcheurs, les cyclistes, voire les baigneurs.

L'exemple de cette commune conforte l'idée que l'arasement des barrages n'est pas obligatoirement la solution la plus adaptée au contexte local, ni économiquement, ni même la plus à même de remplir l'objectif de restauration écologique fixé par la directive.

3. Revenir à la concertation et au cas par cas

Votre rapporteur regrette que, depuis la loi sur l'eau, une nouvelle approche de la gestion de l'eau se soit progressivement imposée, de nature idéologique, fondée sur l'idée d'une nocivité de l'action anthropique et des activités économiques sur les milieux naturels.

Comme le rappelait le diagnostic de mise en oeuvre du PARCE cité plus haut, le « parti-pris culturel » qui sous-tend la mise en application de la politique de restauration de la continuité écologique ne doit pas être mésestimé.

Si les objectifs fixés par la DCE ne sont pas remis en cause par les acteurs directement impactés comme les agriculteurs ou les propriétaires de moulins, c'est l'argumentation diffusée par les services du ministère et notamment l'Onema qui pose des difficultés : manque de concertation et de directives claires sur les décisions prises, diffusion de diagnostics se fondant uniquement sur les points négatifs des ouvrages, sans jamais tenir compte des apports positifs éventuels des différents ouvrages, comme par exemple la stabilité de biodiversité qu'elle permet, ou encore le potentiel de production hydro-électrique, ou le maintien d'un niveau d'eau (avec une humidité des sols) dans les parcelles jouxtant l'ouvrage. L'abaissement des seuils a en outre un impact négatif sur l'érosion des berges et la qualité agricole des sols.

Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a mis en évidence en 20138(*) un manque de données, d'études et de concertation sur ce sujet. En outre, selon une étude de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA)9(*), les seuils des moulins ne sont responsables que de 12 % du fonctionnement des continuités écologiques.

Le coût des aménagements conduit trop souvent l'administration à préconiser l'arasement. Une passe à poissons coûte en effet 300 000 euros en moyenne.

L'abaissement des seuils a en outre un impact négatif sur l'érosion de berges ainsi que sur la qualité agricole des terres.

Proposition 4 : Privilégier la recherche de solutions locales, associer l'ensemble des acteurs à la concertation (élus de la commune, syndicats de rivière, entreprises, associations, propriétaires de moulins et d'étangs et propriétaires riverains).

Proposition 5 : Favoriser les solutions au cas par cas, acceptables économiquement et socialement, ainsi que la combinaison de différentes techniques pour restaurer la continuité écologique ; inscrire les modifications de seuils dans le cadre d'actions plus globales de restauration du milieu aquatique dans son ensemble.

4. Un classement des cours d'eau qui doit respecter la conciliation de tous les usages

Concernant le classement des cours d'eau, il s'agit d'une procédure déconcentrée : les deux catégories de cours d'eau sont énumérées sur des listes établies pour chaque bassin ou sous-bassin par le préfet coordonnateur de bassin après avis des conseils généraux intéressés et du comité de bassin.

Afin de tenir compte des enjeux liés à la confrontation entre le droit de l'eau et le droit de propriété des propriétaires de moulins et de remédier aux difficultés rencontrées par l'administration pour disposer d'appuis techniques compétents, le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur l'évaluation de la mise en oeuvre du plan de restauration de la continuité écologique des cours d'eau, rendu public le 15 mars 2013, préconisait l'élaboration d'une charte entre les représentants des propriétaires de moulins, le ministère chargé de l'écologie, l'ONEMA ainsi qu'éventuellement des associations de protection de l'environnement.

Constatant que cette charte n'avait toujours pas vu le jour et que ce projet semblait s'enliser, votre rapporteur avait déposé un amendement, dans le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité prévoyant que la continuité écologique des cours d'eaux devait être conciliée avec les différents usages de l'eau dans les cours d'eau classés.

Cet ajout à l'article L. 214-17 du code de l'environnement a été adopté par le Sénat mais n'a pas été retenu in fine par l'Assemblée nationale.

Proposition 6 : Compléter l'article L. 214-17 du code de l'environnement, qui concerne les obligations relatives aux ouvrages, afin de préciser que le classement des cours d'eau en liste 2, c'est-à-dire dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, doit permettre de concilier le rétablissement de la continuité écologique avec les différents usages de l'eau, et en particulier le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable.

Les crues de juin 2016 ont par ailleurs montré l'importance de ce sujet de la classification des cours d'eau, qui doit être fait en concertation avec l'ensemble des acteurs.

5. Des contrôles mal acceptés

Le projet de loi relatif à la biodiversité prévoit de regrouper au sein du nouvel établissement public de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) un certain nombre d'établissements existants dont l'Onema. Cette agence disposera de pouvoirs de police judiciaire et administrative en matière d'environnement, comme c'est actuellement le cas pour les agents de l'Onema.

Pourtant, l'intégration des agents de police de l'environnement au sein de cette agence pose un certain nombre de difficultés pour les acteurs socio-professionnels, à même de la solliciter pour leurs projets ou leurs questionnements sur leurs pratiques. En effet, cela confèrerait à cette agence une « double casquette » ambiguë et surtout peu opérationnelle. Elle serait d'un côté, un guichet, à l'image de l'ADEME, pour accompagner et financer des projets et diffuser des connaissances sur la biodiversité, et de l'autre, le contrôleur et le « sanctionneur » de ces mêmes projets réalisés par des opérateurs privés et publics.

Proposition 7 : Recentrer les interventions des agents de l'Onema sur des actions pédagogiques plutôt que sur la répression. On peut s'interroger sur l'utilité de conserver le port d'armes pour ces agents.

6. Les enjeux de la petite hydroélectricité

Le classement des cours d'eau avec le critère des « réservoirs biologiques » condamne en réalité 72 % du potentiel hydro-électrique restant. Or, la petite hydroélectricité représente aujourd'hui en France une filière industrielle importante dans le domaine de l'énergie. Alors que l'énergie hydraulique est la première source d'électricité renouvelable et la deuxième énergie renouvelable, la petite hydroélectricité en France représente 2 178 petites centrales de moins de 12 MW (soit 2 000 MW de puissance installée), dont 80 % sont détenues par des petits producteurs indépendants. La production annuelle moyenne est d'environ 7 TWh, c'est-à-dire l'équivalent de l'électricité nécessaire pour éclairer toute la France la nuit.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de soutenir cette activité qui permet, d'une part, une production d'électricité souple et proche des lieux de consommation (évitant ainsi les pertes dues aux réseaux de distribution), d'autre part, qui contribue au bilan bas-carbone de la France en n'émettant pas de gaz à effet de serre. Il souligne que, dans le cadre de la transition énergétique dont les orientations ont été fixées dans la loi adoptée en 2015, elle produit une électricité renouvelable non intermittente, et contribue à l'activité économique et au développement des territoires tout en respectant l'état écologique des rivières grâce à tout un panel d'outils (passes à poissons, manoeuvres de vannes, rivières de contournement, turbines fish-friendly...).

Un rapport d'étude a été commandé par France Hydro Electricité afin de contrecarrer les accusations pesant sur la petite hydroélectricité d'être à l'origine de la dégradation des cours d'eau : il a permis de démontrer que le rôle joué par la modification de l'hydro-morphologie des cours d'eau est très faible en comparaison des pollutions de toute nature (écologique, chimique).

Proposition 8 : Les missions de conseil et de police de l'environnement devant être dissociées, retirer les missions de police de l'environnement des missions de la future Agence française pour la biodiversité ; mettre en place un corps spécifique de contrôle de l'application du droit de l'environnement.

Proposition 9 : Placer les sujets relatifs à l'hydroélectricité sous la tutelle de la direction de l'énergie et non celle de la direction de l'eau et de la biodiversité.


* 7 Question orale sans débat n° 0780S de M. Rémy Pointereau (Cher - UMP) publiée dans le JO Sénat du 15/05/2014 - page 1100.

* 8 Rapport du CGEDD, 15 mars 2013.

* 9 Nicolas V., Oraison F., Souchon Y., van Looy K., (2012). Restaurer l'hydromorphologie des cours d'eau et mieux maîtriser les nutriments : une voie commune ?