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Gestion de l'eau : agir avec pragmatisme et discernement

20 juillet 2016 : Gestion de l'eau : agir avec pragmatisme et discernement ( rapport d'information )

B. LES USAGES AGRICOLES

1. Une mise en oeuvre complexe des organismes uniques de gestion collective de l'eau en agriculture

L'article 21 de la LEMA a instauré une gestion collective de l'eau en agriculture, et notamment la création des organismes uniques de gestion collective (OUGC) dans les secteurs en tension quantitative (les zones de répartition des eaux ZRE).

L'article L. 211-3 du code de l'environnement prévoit ainsi que les organismes uniques de gestion collective (OUGC) sont des structures qui ont en charge la gestion et la répartition des volumes prélevés à un usage agricole sur un territoire déterminé. Chaque OUGC détiendra l'autorisation globale de prélèvements pour le compte de l'ensemble des irrigants du périmètre de gestion et ce quelle que soit la ressource prélevée. L'obtention de l'AUP nécessite une étude de prélèvement dont le coût est supporté par les irrigants.

Le but de ces structures est de permettre une gestion collective et durable du volume prélevable alloué à l'OUGC. L'objectif initial porté par la loi de 2006 tend à l'abandon progressif des autorisations de prélèvements individuels au profit d'une autorisation unique de prélèvement détenue par l'OUGC, afin, d'une part, de sécuriser les usages économiques, d'autre part, de permettre la satisfaction des besoins des milieux naturels. L'article R. 211-111 du code de l'environnement prévoit que la gestion collective des prélèvements d'eau pour l'irrigation s'applique uniquement à tous les prélèvements destinés à l'irrigation à des fins agricoles.

Le décret n°2007-1381 du 24 septembre 2007 relatif à l'organisme unique chargé de la gestion collective des prélèvements d'eau pour l'irrigation et modifiant le code de l'environnement définit les missions des OUGC et détaille leur fonctionnement. Il instaure une définition du périmètre qui doit être cohérent avec la logique de la ressource. Cette logique doit prévaloir sur la logique de découpage administratif.

Une circulaire du 30 juin 2008 définit le terme de volume prélevable comme volume que le milieu est capable de fournir dans des conditions écologiques satisfaisantes, c'est-à-dire, de manière compatible avec les orientations fondamentales fixées par le SDAGE et le cas échéant, avec les objectifs généraux et le règlement du SAGE, et donc le volume réellement disponible pour les activités humaines.

En outre, ne peut se constituer en OUGC qu'une personne morale ayant une légitimité interne (capacité juridique à agir comme une organisation unique), une légitimité externe (pouvoir prouver la reconnaissance par les partenaires institutionnels qui agissent sur le même territoire comme des acteurs légitimes) et une délimitation basée sur une cohérence hydrographique et ou hydrogéologique.

QUI SONT LES OUGC ? COMMENT SONT-ILS ORGANISÉS ET COMMENT FONCTIONNENT-ILS ?

Premier cas de figure, l'État peut créer un organisme ou en imposer un, uniquement en zone de tension quantitative (ZRE).

Deuxième possibilité, il existe un candidat spontané remplissant les différentes conditions de l'article R. 211-113 du code de l'environnement. À ce titre, il doit présenter un périmètre pertinent et cohérent avec les besoins d'irrigation et la ressource en eau disponible. Ainsi, les chambres d'agriculture peuvent être candidates.

Peuvent également l'être des regroupements d'exploitants irrigants - des propriétaires de terrains irrigués - des collectivités territoriales ou encore des organismes de droit privé.

La demande doit être adressée au préfet du lieu géographique où se situera le futur organisme unique et recueillir l'avis du conseil départemental, de la chambre d'agriculture et de l'agence de l'eau. Si jamais, le périmètre est compris au sein du SAGE, il faudra recueillir l'avis de la commission locale de l'eau.

L'article R. 211-112 du code de l'environnement distingue des missions obligatoires et des missions facultatives :

- dépôt de la demande d'autorisation unique pluriannuelle de tous les prélèvements d'eau pour l'irrigation dans les formes prévues par les articles R.214-6 ; R. 211-115 (délai de 2 mois) et R 214-31-1 ce qui signifie, que cela est soumis à la procédure de l'enquête publique ;

- établissement chaque année d'un plan de répartition entre les préleveurs irrigants du volume d'eau dont le prélèvement est autorisé ainsi que les règles pour adapter cette répartition en cas de limitation ou de suspension provisoire des usages ;

- avis au préfet sur tout projet de loi de création d'un ouvrage de prélèvement dans le périmètre touché ;

- transmission au représentant de l'État avant le 31 janvier d'un rapport annuel en deux exemplaires pour permettre une comparaison.

- compatibilité distincte dans laquelle doivent figurer les redevances à percevoir ainsi que les dépenses nécessitées pour l'exécution des missions de l'organisme unique.

Les OUGC doivent en outre, selon l'article R. 211-112, tous les ans transmettre au préfet un certain nombre de documents :

- un règlement intérieur pour fixer les règles internes de fonctionnement en prenant en compte les spécificités du territoire ;

- la délibération de l'organisme unique de l'année écoulée ;

- le comparatif pour chaque irrigant entre les besoins de prélèvements exprimés, le volume alloué et le volume prélevé ;

- l'examen des contestations formées contre les décisions de l'organisme unique ;

- les incidents rencontrés ayant pu porter atteinte à la ressource et les mesures mises en oeuvre.

L'OUGC se substitue de plein droit aux pétitionnaires ayant présenté une demande d'autorisation du prélèvement d'eau pour l'irrigation en cours d'instruction à la date de sa désignation. Cet organisme a un délai de deux ans à partir de sa désignation pour déposer le dossier complet de la demande d'autorisation unique pluriannuelle. L'organisme est chargé de répartir entre les différents irrigants, un volume d'eau quantifié et autorisé, tout en respectant les autres usages sur les ressources en eau.

Chaque organisme unique sera le détenteur d'une autorisation globale de prélèvements pour le compte de l'ensemble des irrigants inclus dans son périmètre, quelle que soit la ressource prélevée. L'organisme unique assure donc une gestion conjoncturelle de l'eau et ce jusqu'au débit de seuil d'alerte. Au-delà, il reviendra à l'État de définir et de faire appliquer les mesures appropriées conformément au plan de crise.

Selon l'article R. 211-71 du code, institué dans les bassins où le déficit en eau est lié à l'activité agricole, l'État préconise la mise en place de ces structures dans les zones de répartition en eau (ZRE) qui présentent une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins.

L'organisme unique gère l'ensemble des prélèvements d'eau pour l'irrigation effectués sur son périmètre de gestion grâce à deux types de dispositifs juridiques :

l'autorisation unique de prélèvement (AUP) : l'arrêté préfectoral pris en application de cette autorisation, qui se substitue aux autorisations et déclarations individuelles existantes, fixe la durée, détermine le volume général et précise les conditions de prélèvement dans les différents milieux et les modalités de répartition ;

- le plan annuel de répartition du volume, qui fait l'objet de l'autorisation unique entre tous les préleveurs irrigants.

La gouvernance de l'OUGC repose sur trois acteurs : le comité technique, qui a un rôle de proposition auprès du comité d'orientation et composé uniquement de représentants agricoles, le comité d'orientation, qui a un rôle consultatif, de concertation, d'orientation et de propositions et composé de représentants de l'Etat, des agences de l'eau et des SAGE et d'une partie de représentants agricoles constituant le comité technique et enfin, l'organe décisionnel qui peut être une session ou un bureau et qui valide les propositions du comité d'orientation.

Votre rapporteur a pu constater un certain nombre de difficultés concrètes pour la mise en oeuvre pratique des OUGC.

La première de ces difficultés tient à leur statut juridique peu clair, comme l'a relevé le Conseil d'État dans son rapport sur « La gestion quantitative de l'eau d'irrigation en France : bilan d'application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 » en les qualifiant d'« objets juridiques non identifiés ».

Selon le Conseil d'État en effet, il n'y a aucun lien contractuel, au sein des OUGC, entre les différents membres ni aucun contrôle sur l'utilisation de l'autorisation. Est également pointée une forte présence de l'État.

Chaque OUGC a une forme juridique variée, ce qui peut apparaitre très contraignant puisqu'au final, il y a des doutes sur l'autorité, sur la valeur juridique contraignante du règlement intérieur et un financement qui peut sembler flou.

Le rapport souligne également de nombreuses dérives, car un certain nombre d'OUGC ont peu avancé dans la procédure mais ne peuvent pas refuser l'accès à l'eau à un agriculteur hors de la ZRE. De plus, les périmètres proposés ne respectent pas forcément la ressource. Ainsi, le rapport fait état de « chambres d'agriculture (qui) peuvent être réticentes à voir une partie de leur territoire géré par la chambre d'agriculture voisine désignée par l'OUGC ».

Ainsi, comme l'ont souligné auprès de votre rapporteur Irrigants de France, malgré une volonté affichée du législateur dans la LEMA de favoriser la gestion collective de l'irrigation et la concertation entre usagers et entre utilisateurs d'un même usage, on constate une diminution de moitié des surfaces irriguées par des agriculteurs raccordés à des réseaux collectifs, alors que les surfaces irriguées par des exploitations ayant un accès individuel à la ressource augmentent sensiblement. Cette évolution est principalement liée à un immobilisme en matière de création de réserves de stockage d'eau.

Les OUGC ont pour but de gérer les volumes d'eau agricoles en se substituant aux préleveurs individuels. S'ils visent en priorité les zones de répartition des eaux, ils peuvent également se former sur d'autres territoires non-classés. Comme évoqué plus haut, la multitude de textes réglementaires (décrets de 2007, de 2012 et 2013, circulaires de 2008 et 2010) témoignent de la complexité du dispositif, mais aussi d'un éloignement progressif de l'esprit initial du législateur.

Une des faiblesses de l'architecture graduellement mise en place consiste en l'abandon d'un système pragmatique, opérationnel, qui soit capable de reconnaître les structures déjà existantes. En effet, avant 2006, les irrigants étaient déjà structurés. À titre d'exemples, on peut citer la délégation des demandes annuelles d'autorisation d'irrigation aux organisations agricoles locales, l'organisation en associations syndicales autorisées, ou encore l'exemple de la démarche initiée à la fin des années 1990 sur la nappe de la Beauce qui a d'abord généralisé l'utilisation de compteurs, puis engagé une gestion collective des prélèvements dans les années 2000, ce qui constituait l'ébauche d'une organisation collective.

36 OUGC ont été désignés, quasi-exclusivement portés par les chambres d'agriculture, des irrigants ou des syndicats mixtes au sein desquels la profession agricole est très présente. Mais aujourd'hui, seuls deux OUGC (Allier et Ariège) sont titulaires de l'autorisation unique pluriannuelle.

Or, le dispositif transitoire d'autorisations temporaires de prélèvement d'eau (ATPE) arrive à son terme pour les 15 OUGC désignés avant 2012 et dans un an pour les autres. Ce délai a déjà été rallongé trois fois par le Conseil d'État.

Les organisations s'inquiètent de la complexité du système, mais aussi du silence de l'administration face à cette situation. Cinq organisations agricoles nationales ont d'ailleurs pris l'initiative de rédiger elles-mêmes un guide d'accompagnement pour la mise en oeuvre des OUGC en avril 2014.

Localement, un certain nombre d'organisations soulèvent aussi la question du coût des études d'impact liées à la mise en oeuvre d'un OUGC, qui peut aller de 200 000 à 300 000 euros selon le cabinet d'études.

Proposition 13 : Sécuriser juridiquement les organismes uniques de gestion collective (OUGC) en clarifiant les liens entre les OUGC et les irrigants.

Proposition 14 : Promouvoir le développement de contrats avec les agriculteurs pour prestation de services environnementaux.

Proposition 15 : Renforcer la présence des acteurs et professionnels concernés au sein des comités d'orientation des organismes uniques de gestion.

Proposition 16 : Renforcer l'implication des collectivités dans le pilotage des démarches de protection des captages.

Proposition 17 : Définir des plans d'action qui concilient protection de la qualité de l'eau et potentiel de production et qui prennent mieux en compte l'évaluation des risques (inondations, sécheresse, etc).

2. Les stockages

La gestion quantitative des prélèvements est également liée à celle de la création des stockages prévue par la LEMA notamment pour anticiper le changement climatique. Or la mise en oeuvre de cette mesure reste aujourd'hui problématique. L'encadrement des possibilités de stocker l'eau en période hivernale seulement est prévu par le SDAGE.

Au cours de sa rencontre avec la FDSEA et le syndicat des irrigants du Cher, votre rapporteur a par exemple été alerté sur la difficulté liée à l'instruction des dossiers de demande de stockage d'eau pour l'irrigation. En effet, une rencontre avec les services départementaux a par exemple mis en évidence une divergence de points de vue entre trois agents de l'administration, qui n'avaient pas la même interprétation du SDAGE. Ce type de situations crée une incertitude quant au succès des dossiers présentés et à leur compatibilité avec le SDAGE concernant les possibilités de stockage. On assiste à de nombreux contentieux contre ces projets de stockage.

Le Plan national d'adaptation au changement climatique PNACC de juillet 2011 prévoit la réduction de 20% des volumes prélevés d'ici 2020 (hors stockage d'eau d'hiver).

Le rapport de la délégation à la prospective du Sénat de Henri Tandonnet et Jean-Jacques Lozach consacre un important développement à l'accroissement de la ressource en eau. La réutilisation des eaux usées traitées est mise en avant et pourrait être favorisée dans le cadre d'une économie circulaire de la ressource en eau, via des stations d'épuration. Le rapport cite le cas intéressant de Chypre et Israël qui recyclent 100 % des eaux usées. Pour qu'une telle solution se développe, il est nécessaire d'alléger et de simplifier la procédure de réutilisation des eaux usées.

Si la technique de désalinisation de l'eau de mer semble encore complexe, votre rapporteur partage en revanche les conclusions de ses collègues de la délégation à la prospective sur la réalimentation des nappes souterraines, comme solution complémentaire aux retenues de substitution.

Proposition 18 : Favoriser la recharge des nappes phréatiques en dehors des périodes d'étiages ou lorsque la situation le permet.

Proposition 19 : Favoriser les retenues de substitution et collinaires avec la possibilité de remplissage dès lors que les niveaux d'eau sont suffisants ou excédentaires en période de crue.

Proposition 20 : Encourager la recherche en matière de techniques d'accroissement de la ressource en eau.

Proposition 21 : Réutiliser les captages d'eau potable abandonnés pour des usages non alimentaires (irrigation, arrosage public, etc.).

3. Le cas particulier de la ressource en eau en zone de montagne

Depuis 1919, toutes les installations doivent respecter un débit minimal fixé au 10ème du module12(*) du cours d'eau au droit de l'ouvrage (c'est-à-dire au niveau de l'aval immédiat du barrage) ou à son amont immédiat si le débit naturel de la rivière y est inférieur. La loi sur l'eau de 2006 a précisé cet objectif qui doit être respecté en moyenne annuelle, et non en permanence. Deux circulaires de 2009 et de 2011 ont précisé les conditions et les modalités du relèvement généralisé des débits réservés.

Le récent rapport13(*) sur les ressources en eau et l'agriculture montagnarde du député Joël Giraud, parlementaire en mission auprès du Gouvernement a montré les difficultés posées en pratique par cette disposition à l'agriculture de montagne, très attachée à l'irrigation gravitaire existante et pour laquelle le passage à une irrigation sous pression nécessiterait un investissement trop important au regard de l'utilité conférée. Il montre également que si une grande partie des cours d'eau de montagne sont en régime d'étiage correctement alimenté par la fonte des neiges, en revanche, certains cours d'eau souffrent de sécheresse estivale marquée de type méditerranéen.

Il préconisait dans ce cadre de modifier la LEMA afin de créer une nouvelle dérogation à l'obligation de laisser un débit minimum biologique à l'aval des seuils et barrages en rivière, visant les zones de montagne.

Après avoir déposé un amendement en ce sens au cours de l'examen du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le parlementaire en mission Joël Giraud a considéré qu'un simple complément réglementaire pourrait permettre de régler cette difficulté, notamment en complétant la notion de « cours d'eau atypique » par décret et un assouplissement des conditions d'application du régime des débits réservés.


* 12 Le module du cours d'eau correspond au débit moyen interannuel calculé sur une période de cinq ans.

* 13 Rapport « Préservation des ressources en eau et maintien d'une agriculture montagnarde », Joël Giraud, député des Hautes-Alpes, Parlementaire en mission auprès du Gouvernement, septembre 2015.