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Le revenu de base en France : de l'utopie à l'expérimentation

13 octobre 2016 : Le revenu de base en France : de l'utopie à l'expérimentation ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 35 (2016-2017) de M. Daniel PERCHERON, fait au nom de la mission d'information, déposé le 13 octobre 2016

Disponible au format PDF (5,2 Moctets)


N° 35

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'information (1) sur l'intérêt et les formes possibles de mise en place d'un revenu de base en France,

Par M. Daniel PERCHERON,

Sénateur.

(1) Cette mission d'information est composée de : M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président ; M. Daniel Percheron, rapporteur, M. Dominique de Legge, Mmes Chantal Deseyne, Frédérique Espagnac, Annie David, MM. Michel Amiel, Jean Desessard, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Daniel Chasseing, René Danesi, Serge Dassault, Mmes Élisabeth Doineau, Nicole Duranton, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-François Husson, Éric Jeansannetas, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Christine Prunaud, M. Yves Rome, Mme Patricia Schillinger, MM. Alain Vasselle, Yannick Vaugrenard.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Notre pays peut s'enorgueillir d'être l'un de ceux qui offrent l'un des niveaux de protection sociale les plus élevés au monde. La Nation, par le jeu de l'impôt ou des cotisations sociales, y consacre aujourd'hui 690 milliards d'euros, soit un tiers de son produit intérieur brut.

Pourtant, personne n'oserait soutenir que notre modèle d'assistance sociale n'est pas perfectible. Il laisse encore au bord du chemin nombre de nos concitoyens, comme en témoigne la persistance d'un taux de pauvreté représentant 14,1 % de la population française, soit 8,8 millions de personnes. Il existe encore - et la crise économique que nous connaissons depuis 2008 a accentué le phénomène - des gens qui, dans notre pays, ne peuvent satisfaire sans soutien leurs besoins élémentaires.

Notre système d'assistance et de protection s'est sans conteste développé et perfectionné depuis 1945, de sorte que nous n'avons jamais été autant protégés, ce dont doutent pourtant de plus en plus nos concitoyens. Sa relative impuissance à lutter efficacement contre la persistance de « poches territoriales » dans lesquelles la pauvreté reste particulièrement prégnante l'explique en partie. De plus, en se perfectionnant et se complexifiant, il a lui-même généré des phénomènes d'angles morts, qui se traduisent notamment par ce que l'on désigne couramment comme le « non-recours » des bénéficiaires potentiels, dépassés par les obligations administratives diverses mises à leur charge pour l'obtention effective de prestations auxquelles ils sont pourtant éligibles ou qui craignent plus simplement la stigmatisation de leur situation.

Ce système n'échappe pas non plus à la critique de son inefficacité à faire sortir durablement ses bénéficiaires de l'exclusion, en contribuant parfois à les enfermer dans un cercle vicieux de l'aide sociale. Il crée des situations dans lesquelles l'articulation des différents dispositifs n'incite pas réellement à la reprise d'activité, avec pour effet de renforcer la stigmatisation dont les bénéficiaires peuvent faire l'objet : déjà déconsidérés, car jugés incapables de subvenir eux-mêmes à leurs besoins, ils sont alors accusés de refuser d'exercer - si ce n'est même de rechercher - un travail et de passer ainsi de l'assistance à l'assistanat.

Ce système élaboré doit d'autant plus être questionné dans une société qui voit les modalités d'exercice et d'occupation des emplois fortement évoluer sous l'effet d'une crise économique dont elle peine à sortir et d'une mutation profonde de ses structures et de ses repères en raison de la révolution numérique.

La figure de l'emploi change, celle des travailleurs également. L'exercice de certains métiers se trouve bouleversé par l'automatisation d'un nombre grandissant de tâches plus ou moins répétitives et, plus généralement, par la substitution de la machine à l'individu pour les tâches pour lesquelles l'avantage comparatif de l'homme sur le robot disparaît. Par ailleurs, le salariat reste le mode prépondérant de la relation de travail, mais il subit les coups de boutoirs de l'« externalisation » et, pour reprendre une expression à la mode, de l'« uberisation ».

Dans ce contexte, une idée ancienne ressurgit depuis quelques années dans le débat public : le revenu de base. Sous ses diverses appellations (allocation universelle, revenu inconditionnel...) - qui cachent parfois des différences profondes de modèle - il s'agirait d'accorder de manière inconditionnelle à chaque membre de la société une dotation monétaire qui constituerait un « socle de protection minimal ». Il serait, pour ses promoteurs, « la » réponse, non pas seulement aux malfaçons de notre système actuel de protection et d'assistance, mais aussi aux mutations profondes de notre société et de notre rapport au travail et à la richesse.

*

Souvent, dans le débat sur le revenu de base, l'utopie n'est pas loin, qu'elle vise à libérer l'individu de la mainmise de l'État sur son existence ou à briser les chaînes qui l'obligent à exercer un travail qui assure davantage sa simple survie économique que son épanouissement individuel... Pour autant, depuis une vingtaine d'années, la réflexion sur le revenu de base est devenue plus technique, réaliste et rationnelle, de sorte que, sans perdre de vue la réalisation d'un objectif de société, les propositions sont devenues plus tangibles, s'appuyant sur une analyse macro-économique, financière et juridique plus pertinente.

C'est pourquoi le groupe socialiste et républicain du Sénat a entendu se saisir de cette question qui dépasse largement notre seul pays, comme en témoignent les réflexions plus avancées d'autres États de l'Union européenne. Il a en conséquence exercé le droit reconnu à chaque groupe politique sénatorial, en application de l'article 6 bis du Règlement de notre assemblée, de solliciter la création d'une mission commune d'information sur l'intérêt et les formes possibles d'un revenu de base en France.

La Conférence des présidents du 11 mai 2016 a pris acte de cette démarche et, lors de sa séance du 18 mai 2016, le Sénat a désigné, à la proportionnelle des groupes, les vingt-sept membres de la mission. Celle-ci, qui s'est constituée le 31 mai 2016, a élu notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe à sa présidence et, conformément à la demande du groupe socialiste et républicain, confié le rapport à l'un des membres de ce groupe politique.

La constitution de la mission dans les dernières semaines de la session ordinaire 2015-2016 l'a conduite à réaliser ses travaux dans des délais très resserrés, entre juin et septembre 2016. Elle n'en a pas moins été en mesure de réaliser 43 auditions ou entretiens - en formation plénière1(*), en formation « président/rapporteur » ouverte aux membres de la mission ou à l'occasion de déplacements - ayant permis d'entendre 99 personnes, et d'entreprendre deux déplacements d'une délégation de quatre membres en Finlande, puis aux Pays-Bas. Elle a également reçu plusieurs contributions écrites ainsi qu'une quarantaine de contributions d'internautes par le biais du site participatif ouvert à cet effet sur les pages internet de la mission2(*).

*

Dans le cadre de ses travaux, la mission a souhaité d'abord mieux explorer une notion dont beaucoup se prévalent en lui donnant cependant une acception, des objectifs et des modalités très divers, sinon irréconciliables. Car la grande plasticité du concept de revenu de base explique certainement en partie son engouement actuel. Des personnes ou des organisations que leurs buts ou leur philosophie devraient opposer se retrouvent ainsi à défendre une notion apparemment commune, sans pour autant partager suffisamment pour parler d'un projet commun.

Qu'est-ce que le revenu de base, en définitive ?

Les points de convergence entre les différents tenants de cette notion portent sur deux éléments.

Il s'agit, d'une part, d'un revenu versé inconditionnellement : en ce sens, pour le percevoir, il ne faudrait pas satisfaire à une quelconque exigence tenant, notamment, à la situation financière des intéressés. Il sort donc de la logique actuelle des minima sociaux, puisqu'il s'agirait d'un « socle » qui serait garanti et dont pourrait bénéficier toute personne, quel que soit son niveau de revenu, du plus pauvre au plus aisé. Le revenu de base va donc au-delà d'une simple fusion des minima sociaux actuels qui s'adaptent au statut de leurs bénéficiaires : leur niveau de revenus, leur âge ou leur handicap. En ce sens, il se distingue donc du « revenu socle » préconisé en avril 2016 par M. Christophe Sirugue, alors parlementaire en mission3(*), du système d'allocation « unique » mis en place au Royaume-Uni et promu par certains think tanks, ou du « revenu minimum garanti » évoqué très récemment par le Premier ministre.

D'autre part, il s'agit d'un revenu universel et individuel : il bénéficierait ainsi à chaque individu, indépendamment de sa situation familiale. Enfin, compte tenu de cette individualisation, il serait en principe identique pour chaque individu.

Au-delà de ces deux traits généraux, les propositions de revenus de base sont multiples et les réponses à certaines questions centrales sont variées :

quel « individu » pourrait bénéficier du revenu de base ? Certains proposent de verser ce revenu dès la naissance, le cas échéant avec un montant réduit ; d'autres envisagent de n'en faire bénéficier que les personnes en âge de travailler (à partir de 16 ans) ou à compter de la majorité légale. La question de savoir si cet « individu » doit être un citoyen - au sens d'un ressortissant détenant la nationalité française -, un résident légal ou un résident fiscal reste également très ouverte ;

quelle forme devrait prendre ce revenu ? Deux courants s'affrontent sur ce point. D'un côté, les tenants du revenu de base stricto sensu, qui le conçoivent comme une allocation monétaire, versée à tous et qui serait soumise à l'impôt dès le premier euro. De l'autre, ceux qui préconisent de recourir à la technique de « l'impôt négatif » ou du crédit d'impôt : en dessous d'un certain seuil, l'individu se verrait verser une somme ; au-dessus, il serait redevable de l'impôt ;

quel montant et, partant, quels effets de substitution par rapport aux minima sociaux actuels ce revenu devrait-il avoir ? Cette question est sans doute la plus débattue, et la plus cruciale, puisqu'elle met en cause la philosophie même du dispositif. S'agit-il seulement d'une forme inconditionnelle de minima sociaux qui doit, avant tout, permettre de lutter contre la grande pauvreté ? Dans ce cas, un niveau de 500 euros est souvent avancé. S'agit-il aussi d'apporter une réponse à la situation des « travailleurs pauvres », c'est-à-dire ceux qui, malgré des compléments de revenus autres que le RSA, restent sous le seuil de pauvreté ? Dans une telle hypothèse, un montant de 700 à 1 000 euros est en général préconisé. Mais, en ce cas, est souvent mis en exergue le risque d'un phénomène de désincitation au travail, qui constitue la critique la plus récurrente contre l'idée même d'un revenu de base ;

- enfin, comment devrait-on financer ce revenu qui, quelle que soit sa forme ou ses modalités, impliquera nécessairement une mobilisation des finances publiques ? L'universalité du revenu de base induit en effet un élargissement du champ des bénéficiaires actuels des minima sociaux et, quand bien même un montant de revenu de base équivalent à celui du RSA serait retenu, un financement supplémentaire devrait en tout état de cause être trouvé. Sur ce point, les propositions alternent entre un financement « classique », par l'impôt, et un financement plus « innovant », par la technique de l'accroissement monétaire ou quantitative easing. Parmi les tenants du financement par l'impôt, certains entendent favoriser l'impôt sur le revenu - selon des modalités divergentes : flat tax, pour les uns ; impôt progressif, pour les autres - tandis que d'autres prônent un financement par des taxes sur la consommation - actuelles, comme la TVA, ou à imaginer.

Dans le même temps, la mission a voulu conduire ses travaux sous le signe de la responsabilité.

Elle a donc largement entendu les promoteurs du revenu de base, qui ont pu lui exposer leurs projets, mais également ses opposants. Si le revenu de base connaît un engouement réel, il reste en effet un sujet de débats d'où aucun consensus ne peut naître tant sa mise en oeuvre concrète impliquerait une modification en profondeur de nos schémas actuels, sans pour autant que ses avantages par rapport à ceux-ci soient réellement démontrés.

Consciente de l'enjeu théorique que constitue l'introduction d'un revenu de base, la mission a voulu se garder d'entrer dans l'utopie, pour privilégier la voie du réalisme. Elle estime que le revenu de base ne doit ni être diabolisé, ni être porté aux nues comme la seule réponse pertinente aux angles morts de notre système de protection sociale ou aux évolutions majeures de notre société. Le revenu de base n'en constitue pas moins, selon elle, un concept porteur de potentialités qu'il convient d'explorer véritablement.

Elle s'est donc attachée à ne retenir que les propositions de revenu de base qui lui semblaient les plus à même d'être mises en oeuvre dans un futur qui ne saurait avoir un caractère immédiat. À un « grand soir » des minima sociaux ou une révolution immédiate de la relation de notre société à la création de la richesse - dont personne n'est en mesure de prévoir raisonnablement les effets futurs sur la cohésion sociale et sur l'économie - elle a donc préféré s'engager dans une démarche pragmatique.

Aussi la mission ne préconise-t-elle pas la mise en place d'un revenu de base en France, même si, à un horizon de dix ou vingt ans, la voie d'une introduction graduelle pourrait être envisagée. En revanche, elle juge indispensable de mener dès aujourd'hui une expérimentation, dans des territoires volontaires, de plusieurs modalités d'un revenu de base.

En effet, les études prospectives sur le revenu de base en France restent encore purement théoriques. Les modélisations mathématiques existantes permettent certes de disposer de données scientifiques permettant d'évaluer certains effets potentiels de la mise en oeuvre d'un dispositif de revenu de base, mais les incidences sociologiques et comportementales du revenu de base ainsi que ses avantages réels en termes de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, d'aide aux travailleurs pauvres ou d'accompagnement à la mutation de l'approche de la relation de travail ne peuvent être déterminés que de manière empirique. Or, les expériences étrangères menées à ce jour de dispositifs pouvant être qualifiés de revenu de base n'apparaissent pas assez probantes et s'intègrent en outre souvent dans des contextes sociaux, économiques et culturels très différents de la société française, de telle sorte qu'elles ne peuvent, à elles seules, fournir une quelconque assurance des incidences véritables de son introduction en France.

Au surplus, l'importance des besoins en financement d'un revenu de base impliquerait nécessairement une réforme profonde de notre système socio-fiscal dans laquelle il conviendrait de ne s'engager que si, préalablement, le revenu de base a fait la preuve dans nos territoires des vertus qu'on veut bien lui prêter.

Dès lors, la mission commune d'information préconise la mise en place d'une expérimentation - à l'instar de ce qui a été fait pour la mise en place du RSA ou de ce qui est en cours pour l'initiative « Territoires zéro chômeur de longue durée » - dans certains départements volontaires, de modalités de revenus de base différentes pour en tester les effets sur les bénéficiaires.

La mission n'entend nullement présager des suites à donner à l'expérimentation qu'elle préconise. Elle insiste sur la nécessité d'une réelle évaluation aux plans économique et social des résultats obtenus dans les territoires d'expérimentation. Ce n'est qu'à son terme qu'il conviendra de déterminer dans quelle mesure, au regard des résultats empiriques récoltés et analysés scientifiquement, la preuve de l'avantage comparatif d'un revenu de base en France par rapport aux systèmes actuels justifie son éventuelle généralisation. Cette généralisation impliquera alors nécessairement que soit déterminé le mode de financement le plus efficace au niveau national.

*

* *

LES RECOMMANDATIONS
DE LA MISSION D'INFORMATION

Face à la transformation des emplois sous l'effet de l'automatisation et du numérique, à la persistance de poches de pauvreté malgré un système très développé de minima sociaux et à la permanence de phénomènes de trappes à inactivité, la mission commune d'information estime que le revenu de base pourrait présenter une réponse théorique intéressante.

Elle a néanmoins entendu privilégier la voie du réalisme plutôt que celle de l'utopie. À un « grand soir » des minima sociaux ou une révolution immédiate de la relation de notre société au travail et à la création de la richesse - dont personne n'est en mesure de prévoir raisonnablement les effets futurs sur la cohésion sociale et sur l'économie -, elle a donc préféré s'engager dans une démarche des « petits pas ».

Dès lors, la mission a souhaité dégager les orientations qu'un revenu de base « à la française » pourrait suivre à l'avenir, estimant toutefois que les conditions de son introduction dans notre pays ne sont pas réunies à ce jour. En effet, le revenu de base n'a pas fait aujourd'hui la preuve de ses avantages par rapport à d'autres évolutions de notre système social. Or, compte tenu de ses effets systémiques, la mise en place d'un revenu de base en France nécessite au préalable une évaluation qui doit passer, selon la mission, par une expérimentation territoriale.

S'agissant de l'expérimentation qu'elle préconise, la mission recommande :

- qu'elle prenne place, pour une durée de trois ans, sur plusieurs territoires situés dans des départements volontaires ;

- qu'elle soit centrée sur la lutte contre la précarité et l'insertion dans l'emploi, donnant lieu à une évaluation au moyen d'indicateurs définis par un comité scientifique ;

- qu'elle permette de tester et de comparer les effets concrets de plusieurs modalités d'un revenu de base sur plusieurs segments de la société, en particulier les 18-25 ans et les 50-65 ans ;

- qu'elle concerne un nombre de bénéficiaires suffisant pour que les données récoltées soient signifiantes, c'est-à-dire entre 20 000 et 30 000 personnes, ce qui représenterait un coût de l'ordre de 100 à 150 millions d'euros par an, pris en charge par l'État.

Si les résultats de cette expérimentation s'avéraient favorables et qu'un revenu de base devait être envisagé en France dans le futur, la mission estime :

- qu'il devrait avoir pour objectif instituer un « filet de sécurité » sans remettre en cause l'inclusion sociale par l'activité et le travail ;

- que, si exiger une contrepartie à son versement viderait de son sens et de son utilité la notion même de revenu de base, il serait envisageable d'encadrer ou de flécher l'utilisation de ce revenu ;

- que le compte personnel d'activité (CPA) pourrait, le cas échéant, être le réceptacle des sommes ou des droits versés au titre du revenu de base, chaque titulaire bénéficiant alors d'un droit de tirage, tout au long de sa vie, selon des modalités à définir ;

- que, bien qu'inconditionnel dans son principe, le revenu de base n'aurait pas nécessairement vocation à être versé à l'ensemble de la population située sur le territoire français mais pourrait n'être versé qu'aux individus majeurs dont la résidence fiscale se situe en France ;

- que, pour mettre en place un tel revenu de base, dont le montant devrait être au moins égal à celui du revenu de solidarité active (RSA), soit environ 500 euros par mois, il serait au préalable nécessaire de mener à bien une simplification des prestations sociales, notamment par une fusion de certains minima sociaux, allant dans le sens d'une harmonisation et d'une simplification de l'accès au droit ;

- que ce revenu de base n'aurait pas pour vocation de remplacer l'ensemble des transferts sociaux existants et ne devrait se substituer qu'aux prestations qu'il remplacerait avantageusement ;

- que le financement par l'impôt constituerait, à ce jour, l'option la plus réaliste, le principe d'un impôt négatif devant être privilégié à terme mais sa mise en oeuvre restant conditionnée à une vaste réforme du système fiscal.

I. LE REVENU DE BASE : UNE IDÉE ANCIENNE QUI RESURGIT DANS LE DÉBAT PUBLIC

L'idée d'un revenu de base - quelle que soit son appellation : dividende, revenu ou allocation universelle, revenu d'existence - est ancienne. Mais elle a trouvé une nouvelle vigueur dans les dernières années, ses différents promoteurs mettant souvent en avant des expérimentations intervenues à plusieurs endroits du globe - présentées comme probantes - pour en justifier la mise en place.

A. DES PROPOSITIONS ANCIENNES QUI RETROUVENT UNE NOUVELLE VIGUEUR

1. Une idée qui réapparaît périodiquement depuis le XVIème siècle sous diverses inspirations

Si l'idée d'un revenu versé inconditionnellement à chaque membre de la société revêt une actualité certaine dans le débat public, elle n'est nullement une idée nouvelle, ainsi que l'a souligné lors des auditions de la mission l'un de ses principaux promoteurs actuels, M. Philippe Van Parijs, philosophe belge, professeur à l'université de Louvain-la-Neuve et auteur avec M. Yannick Vanderborght d'un ouvrage4(*) retraçant les origines de ce concept.

Sans dresser une historiographie exhaustive de l'idée de revenu de base, on peut distinguer trois grands courants qui l'ont justifié, sous une forme ou sous une autre, depuis le XVIe siècle.

a) Des humanistes au RMI : lutter contre la pauvreté

L'idée d'allocation versée aux plus pauvres par la puissance publique et non plus par la charité privée naît dans le mouvement humaniste de la Renaissance.

On situe généralement les origines du concept d'allocation universelle à L'Utopie de Thomas More, publié en 1516. Dans l'île imaginée par More, chacun est assuré des moyens de sa subsistance sans avoir à dépendre de son travail. Adoptant une démarche moins utopiste, un ami de Thomas More, Jean-Louis (Johannes Ludovicus) Vives, est considéré comme l'un des premiers penseurs humanistes à recommander la prise en charge des indigents par les pouvoirs publics, dans un ouvrage destiné à la municipalité de Bruges (De Subventione Pauperum, 1526).

Ces principes ont guidé la première loi sur les pauvres (Poor law) promulguée en Angleterre en 1601, conférant aux paroisses anglaises l'obligation d'assurer la prise en charge des indigents, cette prise en charge étant assortie d'une obligation de travail. Cette première Poor law a été approfondie dans le système de Speenhamland, institué en 1795, qui prévoyait le versement d'une allocation différentielle d'un montant variant en fonction de la composition des ménages et indexé sur le prix du pain.

Le système de Speenhamland

À la fin du XVIIIe siècle, la forte croissance démographique de l'Angleterre rurale, conjuguée à la modernisation économique (débuts de l'industrialisation, clôture des champs communaux), à de mauvaises récoltes et à la guerre avec la France, rend plus aiguë la problématique des paysans pauvres. C'est dans ce contexte qu'est conçu en 1795 le système de Speenhamland, du nom d'une localité du Berkshire5(*).

Ce système, appliqué de manière inégale sur le territoire, réforme la Poor law élisabéthaine de 1601 et prévoit le versement aux indigents d'une allocation dont le montant est déterminé en fonction de la composition du foyer et indexé sur le prix du pain.

Il préfigure donc largement les dispositifs modernes d'allocations différentielles et a concentré des critiques similaires à celles qui accompagnent aujourd'hui l'idée de revenu universel. Les opposants au système de Speenhamland ont ainsi mis en avant des arguments à la fois moraux et économiques contre un système accusé d'inciter à l'oisiveté, de freiner l'industrialisation et de contenir les salaires.

Ces critiques ont contribué à la réflexion qui a conduit, en 1834, à la réforme du système d'assurance publique anglais (New Poor Law), conditionnant la prise en charge des indigents à leur internement dans des workhouses.

Ces modèles d'assistance publique, uniquement destinée aux pauvres et conditionnée à une exigence de travail, se distinguent encore nettement de la notion de revenu universel et inconditionnel. Ils forment néanmoins les précurseurs des dispositifs de solidarité créés ultérieurement.

L'idée d'un revenu universel pour lutter contre la pauvreté resurgit dans la seconde moitié du XXe siècle, portée par des promoteurs venant de différents horizons.

Ainsi, Martin Luther King Jr. s'est fait le défenseur, peu de temps avant son assassinat, d'un tel outil à même, selon lui, de résorber la pauvreté tout en ne clivant pas la société entre des contribuables et des assistés6(*).

En France, le revenu minimum d'insertion (RMI), inspiré notamment par les travaux sur la question de M. Lionel Stoléru7(*), a constitué la première tentative d'introduire un filet de sécurité généralisé pour les plus démunis. Lors de son audition par la mission, M. Stoléru a présenté la mise en oeuvre d'un revenu universel comme l'aboutissement logique et inéluctable du processus engagé avec la création du RMI et poursuivi avec sa transformation en revenu de solidarité active (RSA).

Le revenu minimum d'insertion

Créé par la loi du 1er décembre 19888(*), le revenu minimum d'insertion (RMI) visait à rompre avec le principe de spécialité qui régissait jusque-là les différentes prestations et donc avec la segmentation qui caractérisait les dispositifs d'assistance aux plus démunis.

Allocation différentielle versée à toute personne âgée d'au moins 25 ans et résidant en France dont les revenus étaient inférieurs à un montant donné, le RMI s'accompagnait de la signature d'un contrat d'insertion fixant les devoirs du bénéficiaire en matière d'efforts d'insertion. Lors de son audition par la mission, M. Lionel Stoléru a cependant indiqué que la dimension monétaire du RMI était à ses yeux centrale et que l'exigence de contrepartie de la part du bénéficiaire ne lui apparaissait pas essentielle.

Le RMI a connu une montée en charge extrêmement rapide, révélant l'existence de situations de pauvreté alors inconnues des pouvoirs publics, car ne correspondant pas aux catégories pour lesquelles une aide existait.

Toutefois, les limites de ce dispositif, résultant du phénomène de « trappe à inactivité »9(*), ont justifié sa réforme avec la mise en place du RSA à partir de 2008.

b) Une notion de justice

L'idée de revenu universel correspond également à une certaine conception de la justice sociale, visant à déconnecter la rémunération et le travail.

Dans La Justice agraire (1797), Thomas Paine défendait l'idée selon laquelle la terre appartient en collectivité à tous les hommes et que, pour compenser l'accaparement que représente la propriété privée, un fonds alimenté par les propriétaires terriens doit permettre de verser une dotation à chaque individu atteignant l'âge de la majorité10(*). Cette dotation serait alors en quelque sorte un loyer payé en une fois par ceux qui cultivent la terre à la collectivité qui en est le propriétaire légitime.

Les idées de Paine ont pu inspirer les « socialistes utopiques ». Dans son ouvrage Solution au problème social, publié à Bruxelles au même moment que le Manifeste du Parti communiste de Karl Marx et Friedrich Engels (1848), Joseph Charlier formule ce qui est considéré comme la première proposition élaborée d'allocation universelle. Juriste belge proche de Charles Fourier, Joseph Charlier défend l'idée d'un « dividende territorial » qui, comme la dotation imaginée par Paine, constitue une contrepartie à l'injustice que représente la propriété privée de la terre.

Au XXe siècle, cette idée d'un revenu de base comme instrument de justice sociale est reprise notamment par Bertrand Russel dans Roads to Freedom (1918), ou encore par John Rawls qui, dans sa Théorie de la Justice (1971), confère au gouvernement le rôle de garantir un minimum social de nature à permettre une réelle égalité des chances.

D'autres auteurs défendent l'idée selon laquelle le plein emploi n'est plus un objectif atteignable et qu'un revenu de base distribué par l'État doit se substituer aux revenus du travail. Une telle idée a été avancée par l'économiste Robert Theobald, qui estimait dès les années 1960 que l'automatisation des tâches productives avait vocation à éliminer l'emploi salarié.

c) La tradition libérale : un revenu universel plutôt que des aides ciblées

Au XXe siècle, l'idée de revenu de base a été portée par des économistes inscrivant leurs travaux dans le cadre de l'économie de marché, afin de réduire les biais et de surmonter les limites identifiées des prestations sous condition de ressources.

Milton Friedman, dans son ouvrage Capitalisme et Liberté, publié en 1962, a ainsi théorisé le revenu universel, sous la forme d'un impôt négatif, comme une alternative aux systèmes de protection sociale existant alors aux États-Unis. Ainsi qu'il l'a indiqué aux membres de la mission lors de son audition, ce sont les travaux de Milton Friedman qui ont inspiré la proposition formulée par M. Lionel Stoléru à partir des années 1970 jusqu'à la création du RMI en 1988.

James Tobin, économiste néo-keynésien et par là-même largement regardé comme un contradicteur de Milton Friedman, a lui aussi développé l'idée d'un soutien inconditionnel au revenu, sous la forme d'une allocation universelle ou d'un crédit d'impôt. Ses travaux ont influencé le candidat démocrate George McGovern, qui avait inscrit la création d'un demogrant dans son programme de campagne pour l'élection présidentielle américaine de 1972.

Richard Nixon, élu face à George McGovern, avait d'ailleurs porté un projet similaire, quoique moins ambitieux, dans le cadre du Family assistance act. Ce projet, adopté par la Chambre des représentants en 1970, a finalement échoué devant l'opposition du Sénat des États-Unis.

2. Un débat d'actualité à travers le monde
a) Des promoteurs du revenu de base de plus en plus structurés

Jusqu'aux années 1980, le concept de revenu de base a fait l'objet d'un regain d'intérêt de la part de chercheurs et d'universitaires sans qu'il existe nécessairement de lien entre eux.

À partir de 1986, toutefois, un réseau d'universitaires et d'activistes dénommé Basic income European network (Réseau européen pour un revenu universel) s'est développé à l'instigation, notamment, de M. Van Parijs. Depuis 2004, le BIEN a modifié son nom pour adopter celui de Basic income earth network, signe de l'ampleur mondiale prise par ce mouvement. En France, les promoteurs du revenu de base se sont également structurés autour notamment de l'association pour l'instauration d'un revenu d'existence (AIRE), créée en 198911(*), et du mouvement français pour un revenu de base (MFRB), créé en 201312(*).

La grande majorité des défenseurs du revenu de base s'accordent pour le définir comme un revenu individuel, versé à tous sans condition de ressources ou exigence de contrepartie. Ils divergent cependant sur l'objectif et la philosophie qu'ils lui assignent.

Ainsi, selon les différentes associations entendues par la mission, le revenu de base peut être présenté comme une réforme de l'État-providence dans le sens d'une meilleure efficience, comme un outil d'adaptation de la société au progrès technique et aux mutations économiques voire, dans une perspective de décroissance, comme un moyen de permettre le « droit à la paresse » et de rétribuer la participation de chacun au bien-être général de la société en dehors de l'emploi salarié et marchand.

L'ensemble des associations et mouvements qui défendent le revenu de base, quelle que soit la dénomination qu'ils privilégient, s'accordent néanmoins autour de la définition d'une prestation monétaire versée à chacun des membres d'une collectivité sans condition de ressources ni contrepartie. Ils proposent tous, pour le financer, une réforme de la fiscalité.

b) Un sujet qui s'installe progressivement dans le débat public français

Les travaux universitaires sur la question13(*) ont contribué à renforcer les fondements théoriques des différentes propositions et à modéliser des méthodes de mise en oeuvre. Surtout, ils ont contribué à faire de la question du revenu de base un élément de débat public dont plusieurs laboratoires d'idées (think tanks) se sont saisis. Génération libre, d'obédience libérale, et la Fondation Jean-Jaurès, proche du parti socialiste, ont récemment publié leurs propositions en ce sens.

Génération libre, animé par M. Gaspard Koenig, défend l'idée d'un revenu de base appelé Liber14(*) assurant l'autonomie de chacun sous la forme d'un crédit d'impôt universel. Ce Liber, proche du revenu d'existence défendu par l'AIRE, s'accompagne de la mise en oeuvre d'un impôt proportionnel (flat tax) individualisé et prélevé à la source sur tous les revenus remplaçant l'impôt sur le revenu actuel ainsi que la contribution sociale généralisée (CSG), les cotisations sociales finançant des prestations non contributives et l'impôt sur les sociétés. Ce Liber aurait vocation à se substituer aux minima sociaux, à une partie des prestations familiales mais également aux bourses de l'enseignement supérieur. Diverses règles fiscales d'exonération seraient aussi remises en question. L'allocation aux adultes handicapés, les allocations logement et les prestations contributives seraient en revanche maintenues.

À l'opposé du spectre idéologique, la Fondation Jean-Jaurès15(*) revendique une approche « social-démocrate », se distinguant à la fois de la vision libertaire et de la critique d'inspiration marxiste ou écologique du capitalisme productiviste. Elle propose ainsi un revenu fixé à un niveau proche du seuil de pauvreté, géré par les partenaires sociaux et mobilisant l'ensemble des financements de la protection sociale, y compris l'assurance maladie et les retraites ainsi qu'une partie des exonérations de cotisations décidées dans le cadre des politiques de l'emploi.

Les organismes publics de prospective se sont à leur tour récemment emparés de la question du revenu de base. Dans son rapport remis le 6 janvier 2016 à la ministre du travail16(*), le Conseil national du numérique (CNNum) recommande d'« éclairer et expertiser les différentes propositions d'expérimentations autour du revenu de base ». Si cette proposition formulée par le CNNum est peu précise, elle a eu un écho médiatique important.

Dans la foulée, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s'est saisi en mars 2016 d'une étude, confiée à sa section des activités économiques, qui doit permettre de faire le point sur les études et expériences déjà menées et d'explorer les incidences qu'aurait l'introduction d'un revenu citoyen notamment sur les acteurs économiques, la consommation et l'emploi. La publication de cette étude est attendue pour le début de l'année 2017.

c) Un thème qui devient un sujet de débat politique en Europe et en France

En quelques années seulement, le revenu de base est devenu un sujet de débat politique grandissant.

(1) Le débat en Europe

Une initiative citoyenne européenne (ICE)17(*), lancée en 2013, a rassemblé plus de 300 000 signatures, sans parvenir à atteindre dans un délai d'un an le seuil du million de signatures permettant d'inscrire le sujet à l'agenda de la Commission européenne. Cette ICE visait à « demander à la Commission d'encourager la coopération entre les États membres afin d'explorer le revenu de base inconditionnel comme un outil pour améliorer leurs systèmes de sécurité sociale respectifs ».

En Suisse, issu d'une initiative populaire lancée en 2013 par des citoyens proches du réseau BIEN, le référendum18(*) du 5 juin 2015 portait sur l'inscription dans la Constitution d'un « revenu de base inconditionnel » (RBI) devant « permettre à l'ensemble de la population de mener une existence et de participer à la vie publique ». Tout en laissant au législateur le soin de déterminer les modalités de l'instauration de ce RBI, les initiateurs ont évoqué au cours des débats un revenu de 2 500 francs suisses par mois (2 270 euros) pour un adulte et 625 francs suisses (567 euros) pour un mineur, soit un peu plus que le seuil de pauvreté, qui s'élevait en 2014 à 2 219 francs suisses pour une personne seule19(*). Toutefois, dans la proposition formulée par ses initiateurs, le RBI avait vocation à se substituer aux revenus d'activité ou de transfert à concurrence de son montant. Suivant cette proposition, seules les personnes dont le revenu mensuel était inférieur à 2 500 francs suisses, revenus de transferts compris, auraient donc vu leur revenu augmenté par le RBI.

Si cette proposition a été massivement rejetée, par 76,9 % des votants et l'ensemble des cantons, elle a permis pour la première fois un débat public à l'échelle d'un pays mobilisant l'ensemble des citoyens. Au-delà du coût financier de la mesure, évalué par le Conseil fédéral à 153 milliards d'euros (soit 26 % du PIB Suisse)20(*), le débat a porté sur la valeur travail, dans un pays où le taux de pauvreté est inférieur à 7 % et où l'État-providence peut être considéré comme relativement complet.

En Finlande, pour la première fois dans un État membre de l'Union européenne, la coalition arrivée au pouvoir en mai 2015 a inscrit dans son programme gouvernemental la mise en oeuvre d'une étude pilote sur un revenu de base, reprenant une idée portée dans le débat public finlandais depuis plusieurs années, dans un contexte de récession économique. Cette étude, confiée à M. Olli Kangas, directeur de recherches à KELA, l'organe finlandais d'assurance sociale, devrait déboucher prochainement sur une expérimentation21(*).

Enfin, aux Pays-Bas, alors même que l'économie est en passe de retrouver le plein-emploi, plusieurs communes, s'inspirant de la notion de revenu universel, entendent s'engager dans des expérimentations tendant à modifier les modalités d'octroi de leurs prestations de lutte contre l'exclusion.22(*)

(2) Un débat porté sur la scène politique française

En France, si des propositions ont pu être portées au niveau politique par le passé, notamment par Mme Christine Boutin dès 200323(*) ou M. Dominique de Villepin en 2011, le sujet a connu un regain de popularité au cours de la période récente, porté par des responsables de sensibilités politiques diverses.

Des amendements, identiques dans leur dispositif mais différents dans leurs motivations, ont ainsi été défendus à l'Assemblée nationale, notamment par M. Frédéric Lefebvre et Mme Delphine Batho à l'occasion du projet de loi pour une République numérique ou encore du projet de loi de finances pour 2016. Si les amendements prévoyant l'instauration d'un revenu de base ont systématiquement et logiquement été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution, les députés ont pu débattre de demandes de rapport, finalement rejetées.

Le Sénat a, de son côté, eu l'occasion de mener un débat plus poussé le 19 mai 2016, à l'occasion de l'examen en séance publique d'une proposition de résolution24(*) portée par le groupe écologiste. Si cette proposition de résolution a été rejetée à une large majorité, elle a contribué à mettre ce sujet au coeur du débat public en permettant pour la première fois à des groupes parlementaires de s'exprimer officiellement sur cette question.

Proposition de résolution n° 353 (2015-2016) de M. Jean Desessard
et plusieurs de ses collègues

M. Jean Desessard et nos collègues du groupe écologiste, rappelant que « l'idée d'une allocation universelle existe depuis plus de deux siècles », estimaient que « la proposition du revenu universel permet d'envisager de manière différente la place des hommes dans la création de valeur, la redistribution de cette valeur issue du travail collectif et l'émancipation économique des individus au sein du monde du travail ».

Les auteurs de la proposition de résolution mettaient en avant à la fois la nécessité de « garantir à chaque personne un niveau de vie suffisant pour assurer son bien-être élémentaire » et une démarche de simplification du système existant de minima sociaux.

La proposition de résolution invitait donc le Gouvernement à prendre « les mesures nécessaires pour mettre en place un revenu de base, inconditionnel, cumulable avec d'autres revenus, notamment d'activité, distribué par l'État à toutes les personnes résidant sur le territoire national, de la naissance à la mort, sur base individuelle, sans contrôle des ressources ni exigence de contrepartie, dont le montant et le financement seront ajustés démocratiquement ».

Le Sénat a rejeté cette proposition au scrutin public le 19 mai 2016, par 200 voix contre 11, le Gouvernement, s'exprimant par la voix de Mme Ericka Bareigt alors secrétaire d'État chargée de l'égalité réelle, ayant quant à lui jugé une telle initiative prématurée, dès lors qu'il a déjà engagé d'importants chantiers pour améliorer l'effectivité du système actuel.

En outre, alors que s'amorce le débat préalable à l'élection présidentielle de 2017, plusieurs candidats potentiels se sont positionnés en faveur du revenu de base - à l'instar de MM. Frédéric Lefebvre et Benoît Hamon, ainsi que Mmes Marie-Noëlle Lienemann et Nathalie Kosciusko-Morizet - et certaines formations politiques le soutiennent ouvertement, tels les Jeunes Démocrates, contribuant à faire du revenu de base un débat d'actualité.

Pour autant, ainsi que l'indique un récent sondage conduit par l'institut BVA, les Français ne marquent pas, aujourd'hui, une adhésion réelle à son introduction en France : seuls 51 % des personnes sondées se déclarent favorables à sa mise en place (contre 48 %), les sympathisants de gauche y étant favorables à 74 % tandis que ceux de droite y sont opposés pour 59 % d'entre eux.25(*)

B. DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES SOUVENT ÉVOQUÉES MAIS À L'EXEMPLARITÉ LIMITÉE

Diverses expériences menées - voire seulement envisagées - dans des pays étrangers sont souvent montrées en exemple pour démontrer la faisabilité technique et les avantages que pourrait procurer la mise en place d'un revenu de base. Néanmoins, eu égard au contexte dans lequel elles sont intervenues, au caractère souvent partiel de leur évaluation ou simplement à leur état de projet, ces expériences ne sont pas à même, à elles seules, de démontrer de manière empirique et pratique les effets potentiels de l'introduction d'une allocation inconditionnelle dans notre pays.

1. Des expérimentations nord-américaines menées dans les années 1970 à l'évaluation incomplète

Aux États-Unis comme au Canada, des expérimentations d'un revenu de base ont été menées dans certaines villes afin d'en étudier les effets sur la résorption de la pauvreté et la relation à l'emploi.

a) L'expérimentation américaine d'un « guaranteed annual income »

Afin de tester les effets sur l'emploi, les conditions d'accumulation du capital, la formation et la cellule familiale, l'administration fédérale américaine entreprit quatre expérimentations entre 1968 et 1972.

Une première expérimentation eut lieu dans le New Jersey et en Pennsylvanie sur une population urbaine.

Une deuxième expérimentation intervint dans une petite ville de Gary, dans l'Indiana, pour évaluer les effets d'une allocation universelle sur les familles monoparentales.

Une troisième fut menée en Caroline du Nord et en Iowa pour étudier l'impact d'une telle mesure sur des populations rurales.

Enfin, une expérimentation à plus large échelle intervint à Seattle et Denver, connue sous l'acronyme SIME-DIME (Seattle Income Maintenance Experiment - Denver Income Maintenance Experiment).

Selon Mme Evelyn Forget, universitaire canadienne qui a étudié ces cas nord-américains26(*), les expérimentations conduites n'ont pu donner lieu à une évaluation scientifiquement complète de leurs effets, les programmes de recherche n'ayant pu être menés dans des conditions satisfaisantes faute d'un financement suffisant.

Toutefois, certains éléments statistiques collectés feraient apparaître une baisse significative quoique limitée de l'effort de travail au sein des familles bénéficiaires répartie différemment selon ses membres : pour le chef de famille, qui a en général les horaires de travail les plus lourds, la diminution des heures travaillées s'est avérée faible (inférieure à 5 %) ; s'agissant du conjoint, la diminution a été plus notable, compensée par une augmentation des tâches ménagères ou familiales (jusqu'à 25 %) ; pour les adolescents, en particulier de sexe masculin, la diminution des heures travaillées a été plus prononcée, traduisant vraisemblablement un allongement de la durée de leurs études avant l'exercice d'une première activité professionnelle.

De manière plus générale, des résultats positifs sur le niveau d'éducation (tant en ce qui concerne les résultats des enfants des familles bénéficiaires que la poursuite d'études plus longues) sont apparus dans l'ensemble des expérimentations.

b) L'expérimentation canadienne

La province du Manitoba au Canada s'est également lancée, entre 1974 et 1979, dans une expérimentation menée dans deux villes, Winnipeg et Dauphin, sous l'acronyme MINCOME.

À Winnipeg, l'expérimentation fut cependant conduite sur une échelle réduite, puisqu'elle portait essentiellement sur les effets sur l'emploi, de sorte que seuls des bénéficiaires en âge de travailler avaient été retenus, et comparés à d'autres habitants auxquels il n'était pas versé d'allocation. Aussi les personnes handicapées, les personnes placées sous protection juridique et les retraités furent-ils exclus de cet essai. Les résultats furent assez similaires à ceux découlant des expérimentations conduites aux États-Unis.

L'expérimentation à Dauphin fut la seule qui fût véritablement générale, intégrant toute la population urbaine et rurale avoisinante, soit environ 10 000 personnes. Une allocation représentant 60 % des « seuils de faible revenu »27(*) fut offerte à chaque famille sans revenus, son montant étant réduit de 50 cents pour 1 dollar de revenu provenant d'autres sources. Globalement, cette allocation s'avérait de même niveau que celle versée aux familles bénéficiant déjà de l'aide sociale, mais elle constituait une amélioration substantielle de revenus pour les familles non éligibles à l'aide sociale.

Selon Mme Evelyn Forget, l'allocation d'un dividende à l'ensemble de la population permit à celle-ci, composée en grande partie d'actifs employés dans l'agriculture ou occupant des emplois indépendants, de disposer d'un revenu stable et prévisible. Bien que l'exploitation statistique de cette expérience soit restée très lacunaire, Mme Forget, en reprenant plusieurs années après les données statistiques, a constaté que le MINCOME avait été bénéfique en matière de santé pour l'ensemble de la population de Dauphin.

Ces expérimentations nord-américaines restent, à ce jour, les seules menées dans des pays occidentaux avec une volonté réelle de bénéficier d'un examen scientifique concret des effets potentiels sur les bénéficiaires du versement d'un revenu de base. Cependant, pour des raisons budgétaires et du fait d'un désintérêt politique croissant, à la fin des années 1970, quant au concept même d'un revenu universel comme arme de lutte contre la pauvreté, elles n'ont pas été à même de démontrer pleinement les effets bénéfiques ou les inconvénients d'une telle mesure.

2. Des expériences passées en Inde et en Namibie difficilement transposables

Des expérimentations d'un revenu de base ont également été menées ponctuellement en Afrique et en Asie.28(*)

a) L'expérimentation menée dans l'État de Madhya Pradesh (Inde)

Une expérimentation fut conduite en 2012 pendant environ dix-huit mois dans plusieurs villages de l'État de Madhya Pradesh en Inde, consistant dans le versement inconditionnel d'une allocation monétaire mensuelle à chaque résident, équivalente à 200 roupies29(*) par adulte et 100 roupies par enfant30(*). Au total, 6 000 personnes ont pu bénéficier de ce programme.

Les résultats de l'expérimentation ont fait l'objet d'une exploitation statistique sous l'égide de la Fondation des Nations unies pour l'enfance (UNICEF). Celle-ci a montré que, alors même que l'allocation avait été donnée sans condition et sans aucune prescription d'utilisation, les bénéficiaires l'avaient employée pour satisfaire des besoins essentiels, notamment pour améliorer leur alimentation, leur santé, leur éducation voire, le cas échéant, leur outil de production. De sorte que la critique théorique parfois opposée à une telle allocation selon laquelle ce revenu de base serait gaspillé ou mal utilisé n'a pas été démontrée empiriquement. Cette étude a également mis en évidence que la distribution inconditionnelle et individuelle de l'allocation avait favorisé son appropriation par l'ensemble des bénéficiaires.

b) L'expérimentation namibienne

Entre 2008 et 2012, diverses organisations non gouvernementales allemandes proches des Églises protestantes engagèrent un programme de distribution d'un revenu de base aux 1 200 habitants d'un village de Namibie : Otjivero. Le montant versé était de 100 dollars namibiens par mois, soit l'équivalent de 6,30 euros.

Selon ses promoteurs, dès la fin de la première année, des effets bénéfiques ont pu être tirés de ce versement : une baisse drastique du nombre d'enfants en état de sous-nutrition, une hausse du taux de scolarisation, ainsi qu'un développement des créations d'entreprises individuelles. Comme dans l'expérience indienne, les résultats auraient démontré que l'allocation mensuelle n'avait pas conduit les bénéficiaires à adopter des comportements oisifs.

Pour autant, contrairement aux autres expérimentations, l'expérience menée à Otjivero a fait l'objet de critiques fortes et récurrentes, mettant en cause la pertinence scientifique de la démarche d'évaluation menée et l'absence de mise à disposition de la communauté scientifique internationale des données statistiques collectées. Les résultats présentés semblent donc devoir être regardés avec précaution.

En tout état de cause, quels que soient les résultats effectifs des expérimentations indienne et namibienne, il est peu évident que celles-ci puissent fournir une assurance réelle quant aux effets potentiellement bénéfiques de l'institution d'un revenu de base dans des pays occidentaux, et en particulier en France, eu égard au contexte social, économique et culturel difficilement comparable des pays concernés.

3. Des exemples actuels liés à une source de richesse nationale spécifique à redistribuer

L'État fédéré américain de l'Alaska et la région administrative spéciale de Macao, rattachée depuis décembre 1999 à la République démocratique populaire de Chine, sont les exemples les plus accomplis31(*) de distribution d'un dividende généralisé à leur population. Ces dividendes trouvent néanmoins leur source dans une rente - liée aux gains issus du pétrole, dans le premier cas, ou des jeux de hasard, dans le second - qui en font des modèles difficilement transposables dans des États qui ne bénéficient pas d'une source de richesse nationale spécifique.32(*)

a) Le partage de la rente pétrolière en Alaska

À la fin des années 1960, le budget de l'État de l'Alaska s'est trouvé enrichi de 900 millions de dollars à la suite de l'attribution de droits d'exploitation des champs pétrolifères de Prudhoe Bay, au nord-est de l'État. La décision a alors été prise en 1976 par le Gouvernement d'allouer cette somme à un fonds qui la gèrerait et dont une partie des revenus tirés des placements serait distribuée aux citoyens d'Alaska. À cette fin, la Constitution de l'État a été modifiée afin de prévoir qu'au moins 25 % de tous les revenus générés par l'exploitation des richesses naturelles du sol perçus par l'État seraient placés dans un fonds à caractère permanent - l'Alaska permanent fund - afin de générer des revenus destinés à être réinvestis dans l'économie et au profit des citoyens par le biais d'une allocation annuelle (dividend).

Une structure ad hoc instituée par la loi de l'État - l'Alaska permanent fund Corporation - a été chargée d'administrer et de gérer au mieux les sommes ainsi collectées. Depuis 1976, la valorisation du fonds a été exponentielle et la part des revenus du pétrole s'y retrouve aujourd'hui réduite compte tenu de la diversification des placements opérés. En juillet 2015, sa valeur atteignait 52,8 milliards de dollars, générant un revenu annuel net de 2,90 milliards de dollars. C'est à partir de ce revenu qu'est ensuite calculé le montant qui sera prélevé sur le fonds, puis transféré à un service du ministère des finances de l'Alaska chargé de répartir entre les bénéficiaires la somme disponible.

Cette somme est égale à la moyenne sur les cinq dernières années de la somme prélevée sur le fonds, après un certain nombre de déductions, notamment au titre de la gestion du dividende. En 2015, la somme disponible s'est élevée à 1,33 milliard de dollars, répartie entre 644 511 bénéficiaires, qui ont ainsi chacun perçu une somme de 2 072 dollars, soit environ 1 880 euros par an ou 157 euros par mois. Cette somme est soumise à l'impôt fédéral.

Si ce dividende est versé - par chèque ou par virement sur compte bancaire - tant aux personnes majeures qu'aux enfants, il ne peut être perçu qu'à certaines conditions :

- une condition de résidence : avoir été résident permanent depuis au moins un an à la date de la demande, sous réserve de cas de dispense limitativement énumérés (études à l'étranger, absence pour accompagner un proche...) ;

- une condition de résidence régulière, s'agissant des étrangers ;

- une condition tenant à l'absence, durant l'année antérieure, de condamnation ou d'emprisonnement pour crime ou, en cas de condamnation pour crime ou pour deux délits ou plus depuis moins de vingt ans, de condamnation pour un délit.

En outre, le bénéfice de l'allocation suppose une démarche annuelle volontaire de chaque bénéficiaire potentiel, qui doit solliciter son versement entre le 1er janvier et le 31 mars de l'année. Le service assure l'instruction des demandes et a ainsi rejeté en 2015 comme inéligibles 7 % des demandes qui lui ont été présentées.

b) Le partage de la rente des jeux de hasard à Macao

En 2008, le Gouvernement de la région administrative autonome de Macao a annoncé la création d'un programme de « partage de richesse » (Wealth parkating scheme), qui conduit depuis lors au versement d'une somme d'argent à chacun de ses résidents permanents ou non permanents.

Cette allocation est présentée par les autorités publiques comme la volonté de « partager avec la population les fruits du développement économique » de Macao, essentiellement lié aux jeux de hasard, qui contribuent à près de 40 % de son PIB. Lors de la crise financière des années 2007-2008, elle a aussi été un moyen de contrer les effets de cette crise pour la population, justifiant une hausse des sommes versées. Pour en bénéficier, seule une condition de résidence régulière à Macao est exigée.

Depuis sa mise en place, les montants annuels versés ont fortement varié d'une année à l'autre : de 5 000 patacas pour un résident permanent et 3 000 pour un résident non permanent en 2008, à 6 000 et 3 600 en 2009, puis 4 000 et 2 400 en 2011 pour s'élever à respectivement 9 000 et 5 400 patacas en 2014 et 2016, soit environ 1 020 euros et 610 euros par an.

En 2014, ces versements ont profité à 650 091 bénéficiaires.

Les exemples de l'Alaska et de Macao sont donc à la fois atypiques - puisqu'ils sont directement liés à une source de richesse nationale dont peu de pays peuvent se prévaloir aujourd'hui - et modestes, eu égard tant au nombre de leurs bénéficiaires (inférieur à la population de l'ancienne région Limousin) qu'aux sommes versées, qui ne représentent qu'environ 100 à 150 euros par mois.

4. Des expérimentations européennes encore à l'état de projet qui ne portent pas sur un revenu de base stricto sensu

Enfin, dans le débat sur le revenu de base, les « expérimentations » européennes sont souvent mises en avant. C'est la raison pour laquelle la mission commune d'information s'est particulièrement intéressée à la Finlande et aux Pays-Bas. Elle a dû constater que, contrairement à ce qui est souvent présenté dans les médias ou par les promoteurs du revenu de base, les « exemples » néerlandais et finlandais restent à ce jour à l'état de projet, et qu'il est donc impossible d'en tirer dès à présent des enseignements concrets, même s'il est indéniable que la réflexion sur le revenu de base y est plus avancée qu'en France.

a) Le projet d'expérimentation finlandais

Lors d'un déplacement du 11 au 13 septembre 2016, une délégation de la mission a pu se rendre à Helsinki, capitale de la République de Finlande, où elle a pu, avec l'appui efficace de l'ambassade de France, mener plusieurs entretiens avec les présidentes de la commission des affaires sociales et de la commission de l'emploi du Parlement finlandais (Eduskunta), Mmes Tuula Haatainen et Tarja Filatov, des représentants du ministère des affaires sociales et de la santé ainsi que de l'organisme finlandais de sécurité sociale (KELA), des représentants de la centrale syndicale SAK et de la centrale patronale EK, des représentants de l'Association des communes (Kuntaliitto) ainsi que des universitaires.33(*)

En 2015, la coalition gouvernementale arrivée au pouvoir après les élections législatives a lancé, conformément à son programme de campagne, une étude tendant à la mise en place d'une expérimentation d'un revenu de base pour une période de deux ans à compter du 1er janvier 2017, assortie d'une évaluation dès l'année 2019, en mobilisant à cet effet une enveloppe de 20 millions d'euros.

Trois constats ont conduit à cette initiative : un changement du modèle de l'emploi industriel en Finlande, semblable à celui rencontré dans la plupart des États membres de l'Union européenne ; un système d'assurance sociale qui n'incite pas à une reprise du travail en cas de chômage34(*) ; un système d'allocations souvent qualifié de « jungle »35(*) (environ 200 allocations différentes) et accusé de favoriser des trappes à inactivité. Pour le Gouvernement, le revenu de base apparaît donc d'abord, sur le plan conceptuel, comme un moyen de favoriser un retour à l'emploi dans un pays confronté à une récession économique jusqu'en 2015 et qui connaît un taux de chômage d'environ 8 %, en offrant notamment un complément de revenu permettant la reprise d'une activité professionnelle peu rémunératrice en elle-même eu égard au niveau du salaire offert ou à la faible quotité de temps travaillé.

Cette étude, menée dans le cadre d'un partenariat entre l'organisme d'assurance sociale finlandais - KELA -, divers organismes de recherche gouvernementaux et universitaires, des think tanks et la centrale patronale finlandaise, a débouché sur un rapport intérimaire en mars 2016. Ce dernier a recommandé la mise en place expérimentale d'un revenu de base « partiel » remplaçant certaines allocations « de base » actuelles sans se substituer aux autres prestations d'assurance sociale, d'un montant de 550 à 600 euros par mois, versé aux individus entre 25 et 63 ans. La voie d'un revenu de base d'un montant de 1 000 euros a été écartée en raison de ses besoins en financement, car elle aurait conduit à un taux d'imposition des revenus de près de 70 %. Le principe d'un impôt négatif a également été rejeté en l'absence d'un registre de revenus permettant en temps réel de connaître les revenus des Finlandais et le montant de l'impôt à acquitter.

Alors même qu'un rapport définitif doit être présenté en novembre 2016 par le groupe et doit proposer les mesures pratiques de l'expérimentation, le Gouvernement a soumis à consultation, dès la fin du mois d'août 2016, un avant-projet de loi tendant à la mise en oeuvre d'une expérimentation très restreinte, portant uniquement sur 2 000 individus de 25 à 58 ans en recherche d'emploi et percevant la prestation de base d'insertion professionnelle versée par l'organisme KELA. Ces individus, tirés au sort sur une base nationale, percevraient une allocation de 560 euros non soumise à l'impôt. Le coût total de cette expérimentation serait de 7 millions d'euros sur deux ans. Le projet de loi, éventuellement modifié à la suite de la consultation publique, devrait être soumis au Parlement finlandais dans les prochaines semaines, pour une adoption avant la fin du mois de décembre 2016 et une mise en oeuvre de l'expérimentation au 1er janvier 2017.

L'expérimentation qui devrait être mise en place s'éloignerait donc d'un revenu de base par son caractère conditionnel, dès lors que l'allocation envisagée ne serait versée qu'aux bénéficiaires de prestations sociales d'insertion professionnelle. Par rapport au système actuel, la différence essentielle résiderait simplement dans le fait que l'allocation continuerait d'être versée aux bénéficiaires même lorsque ceux-ci reprennent un travail rémunéré pendant la période de l'expérimentation. L'allocation constituerait ainsi non plus seulement un revenu de remplacement mais, le cas échéant, un complément de revenu accordé par la collectivité.

L'ampleur particulièrement limitée de cette initiative peut s'expliquer au regard de plusieurs considérations :

- d'une part, conformément à l'objectif politique affiché et soucieux de pouvoir entamer rapidement l'expérimentation et d'en tirer une évaluation rapide, le Gouvernement finlandais a entendu orienter l'expérimentation en analysant seulement l'effet d'une telle allocation sur le retour à l'emploi. C'est ce qui explique notamment que l'essentiel des indicateurs envisagés pour évaluer cette expérimentation concerne les conditions d'emploi : l'effet sur le nombre de déclarations de recherche d'emploi, l'orientation des demandeurs d'emploi vers des formations ou stages, la modification des revenus des bénéficiaires ainsi que les coûts de gestion de cette allocation par rapport aux allocations auxquelles elle se substituera ;

- d'autre part, faute d'un accord complet de la coalition gouvernementale sur le sujet, tout changement de la loi fiscale a été exclu dans le cadre de l'expérimentation ; dans ces conditions, l'échantillon « test » ne pouvait être que limité. Mais il en découle que l'expérimentation ne pourra démontrer à elle seule comment une telle allocation pourra être financée dans l'hypothèse de son éventuelle généralisation, dans la mesure où son versement coûterait alors 15 milliards d'euros par an (à comparer à un budget de l'État finlandais de 60 milliards d'euros et un PIB de 210 milliards d'euros) ;

- enfin, le principe même de l'instauration d'un revenu de base en Finlande reste très discuté. Parmi les partis politiques finlandais, il n'est défendu que par trois formations : les Verts, la gauche finlandaise (anciennement communiste) et le parti du Centre. Or, dans la coalition gouvernementale actuelle, formée des Conservateurs, du parti des Vrais Finlandais et du Centre, seul ce dernier - et le Premier ministre qui en est issu, M. Juha Sipilä - le promeut. En outre, ainsi que l'ont montré les entretiens conduits par la délégation de la mission sur place, les syndicats de travailleurs et la centrale patronale EK y sont opposés. Dans l'opinion publique, ce principe est d'abord défendu par les jeunes et, selon les sondages, seuls 35 % des Finlandais seraient favorables à un revenu de base de 500 euros par mois, eu égard aux effets sur le taux d'imposition que sa mise en place devrait induire. Aussi l'expérimentation ne présume-t-elle en aucune sorte l'instauration rapide d'un revenu de base en Finlande. Lucidement, certains promoteurs de ce système ont ainsi estimé devant la délégation que le revenu de base finlandais ne verrait sans doute pas le jour avant une vingtaine d'années.

C'est donc une voie empreinte de pragmatisme que le Gouvernement finlandais entend suivre dans un premier temps, en proposant d'expérimenter un dispositif très restreint qui, par la suite, pourrait néanmoins être étendu à une cohorte plus nombreuse de bénéficiaires (le chiffre de 7 000 ou 9 000 a été avancé pendant les entretiens) et, le cas échéant, au-delà des seuls demandeurs d'emploi touchant l'allocation de base versée par KELA. Loin des querelles idéologiques, la plupart des interlocuteurs rencontrés par la délégation ont jugé qu'en dépit de leur position de principe, ils n'étaient pas opposés à une expérimentation en la matière, même si les conditions de l'expérimentation proposée devaient être discutées, le dispositif présenté par le Gouvernement faisant l'objet de nombreuses critiques.

b) Les expérimentations locales envisagées aux Pays-Bas

Le déplacement d'une délégation de la mission les 29 et 30 septembre 2016 aux Pays-Bas a également permis à celle-ci de mieux cerner les termes du débat ainsi que la nature des expérimentations envisagées dans certaines communes. Sur place, la délégation a pu mener, grâce au concours de l'ambassade de France, plusieurs entretiens avec des membres du Sénat comme de la Seconde chambre (Tweede Kamer), des représentants du ministère des affaires sociales, des universitaires ainsi que des représentants de la ville d'Utrecht.36(*)

La situation des Pays-Bas apparaît très complémentaire de celle de la Finlande, dans la mesure où la réflexion sur l'expérimentation y est davantage menée au niveau des communes qu'au niveau gouvernemental. En effet, au niveau national, aucun parti n'a fait figurer dans son programme la mise en place d'un revenu de base et la majorité des formations politiques nationales - nombreuses aux Pays-Bas compte tenu du scrutin proportionnel de liste aux élections législatives - est opposée à son principe même, estimant que, dans une économie qui s'approche du plein emploi37(*), le travail doit être encouragé. Le débat n'en est pas moins réel dans chaque formation.

Une initiative isolée d'un membre de la Seconde chambre, M. Norbert Klein, a été présentée en janvier 2016 tendant à l'introduction d'un revenu de base de 800 euros par mois dont bénéficieraient toutes les personnes résidant légalement aux Pays-Bas depuis plus de dix ans. Saisi de cette initiative, le Gouvernement néerlandais a fait savoir le 31 mai 2016 qu'il considérait que le revenu de base aurait une incidence négative sur la position économique mondiale du pays ainsi que sur sa propre prospérité économique, eu égard aux hausses d'impôts nécessaires pour assurer son financement, de l'ordre de 130 milliards d'euros.

La plupart des formations politiques privilégient une politique d'aide sociale adaptée à chaque statut et craignent une forte désincitation au travail en cas de versement de ce revenu, alors que la place du travail pour l'inclusion sociale leur apparaît majeure. Or, selon les simulations effectuées par le centre de prévision néerlandais, le Central plan bureau, une allocation du montant projeté se traduirait par une baisse du taux d'emploi de 5 %38(*) et nécessiterait une augmentation de la fiscalité.

Les entretiens sur place ont donc fait clairement apparaître qu'il existait, au niveau national, une forte opposition de principe qui ne conduirait pas à l'introduction d'un revenu de base, ni même à la mise en place d'une expérimentation d'ampleur nationale.

En revanche, au niveau local, plusieurs communes (Utrecht, Groningen, Tilburg et Wageningen) se sont engagées dans une réflexion en vue de la mise en place, sur leur territoire, de certaines expérimentations dont elles définiraient chacune l'objet et les modalités. Les communes disposent en effet, à la suite d'une décentralisation menée il y a quelques années, d'une autonomie importante en matière sociale. C'est dans ce cadre que se situent les projets d'expérimentation dont le plus avancé est celui de la ville d'Utrecht.

À Utrecht, le projet d'expérimentation, dénommé « Weten wat work » (« Savoir ce qui fonctionne »), se présente d'abord comme un moyen de dépasser les limites actuelles de la loi dite de « participation », qui conditionne le versement de certaines allocations à des démarches administratives ainsi qu'à des recherches de formations ou d'emplois, selon des dispositifs jugés très complexes, sources de stress pour les intéressés et qui favorisent des stratégies de contournement afin de préserver cet acquis, tout en pesant lourdement sur les administrations communales.

Dans cette ville de 340 000 habitants, 9 800 personnes perçoivent le revenu minimum d'insertion prévu par la loi (d'une somme de 900 euros par mois à caractère dégressif en fonction des autres revenus du bénéficiaire), que la commune verse pour le compte de l'État tout en menant des actions d'insertion. C'est sur un échantillon d'environ 500 personnes tirées au sort parmi les bénéficiaires de cette allocation, mais avec leur accord, que les autorités municipales entendent tester pendant deux ans plusieurs variantes de revenu sur quatre groupes d'une centaine d'individus :

- un premier groupe test ne serait soumis à aucune obligation de recherche d'emploi ;

- un autre groupe test recevrait un complément de 125 euros par mois, non dégressif, en franchise d'impôts, à la condition d'exercer l'une des activités qui lui serait proposée par la ville ;

- un groupe test bénéficierait automatiquement d'un complément de 125 euros par mois, non dégressif, en franchise d'impôts, mais le perdrait s'il n'exerçait pas l'une des activités proposées par la ville ;

- un dernier groupe serait dispensé de l'obligation de recherche d'emploi et pourrait cumuler un montant d'allocation non dégressive plus important avec les revenus tirés d'une éventuelle reprise d'emploi, toujours en franchise d'impôts. Lors de l'entretien avec la délégation, M. Victor Everhardt, adjoint au maire chargé du dossier, a indiqué que le souhait de la ville était de pouvoir monter, le cas échéant, jusqu'à 900 euros.

L'expérimentation reposerait sur le travail d'universitaires et de statisticiens, qui détermineraient les groupes test et le groupe de contrôle. Son évaluation serait conduite par ces mêmes experts, par exploitation des données statistiques et au moyen d'entretiens avec les bénéficiaires, et porterait essentiellement sur les effets de ces dispositifs en termes de retour à l'emploi. Les frais de l'expérimentation - notamment les compléments monétaires versés ainsi que la rémunération des personnels chargés de l'expérimentation - seraient supportés entièrement par la commune. Toutefois, la municipalité entend solliciter les fonds européens afin d'assurer un cofinancement.

La mission a donc pu constater qu'Utrecht s'apprêtait à procéder à l'expérimentation d'un revenu conditionnel non dégressif, et non pas véritablement d'un revenu inconditionnel, puisque l'entrée dans le dispositif serait réservée aux seuls bénéficiaires actuels du revenu minimum légal. En outre, les dispositifs expérimentés ne porteraient que sur la seule variable de l'obligation de recherche d'emploi ou de formation, actuellement imposée par la législation néerlandaise, en dispensant selon certaines conditions les bénéficiaires de cette obligation.

En tout état de cause, l'expérimentation projetée reste soumise à une autorisation administrative délivrée par le Gouvernement. Selon les informations recueillies par la délégation, un accord devrait pouvoir être obtenu afin de lancer l'expérimentation à compter du 1er janvier 2017.

Néanmoins, la secrétaire d'État aux affaires sociales et à l'emploi, Mme Jetta Klijnsma, a adressé le 3 octobre 2016 à la Seconde chambre un projet (« Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet » ou « Décision temporaire relative aux expériences sur la loi de participation ») autorisant une expérimentation plus restrictive que celle projetée.

Ce projet ouvrirait la voie d'une expérimentation dans au plus 25 communes - qui devraient solliciter le bénéfice de l'expérimentation auprès du ministre des affaires sociales et de l'emploi dans un délai de trois ans à compter de la décision temporaire relative aux expériences sur la loi de participation - et viserait au maximum 4 % des individus actuellement bénéficiaires d'un revenu minimum d'insertion. Toutefois, à ce stade, le Gouvernement envisagerait seulement trois modalités d'expérimentation, éventuellement combinables entre elles :

- une dispense temporaire des obligations de travail et de réintégration dans l'emploi. Ce dispositif ferait l'objet d'une évaluation provisoire, après 6 mois, par un collège constitué du maire de la commune et de ses adjoints. Au terme de cette période, s'il s'avérait que les efforts visant l'intégration ont été insuffisants, il y aurait une notification et, en l'absence d'amélioration au terme d'une nouvelle période de six mois, le collège devrait mettre fin à ce dispositif temporaire ;

- un dispositif d'intensification temporaire des obligations de travail et de réintégration dans l'emploi, comportant un doublement des moyens d'accompagnement des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, notamment avec des entretiens plus nombreux et des obligations renforcées ;

- un dispositif dans lequel un revenu complémentaire serait versé en plus des revenus tirés d'un emploi, sans pouvoir dépasser 50 % de ces revenus, et serait plafonné à 199 euros par mois pour les personnes seules et 142 euros par mois pour les personnes mariées. Ce revenu se cumulerait avec l'allocation d'aide sociale générale déjà perçue de 900 euros.

Cette décision, si elle était confirmée, altérerait donc fortement le souhait formulé par la commune d'Utrecht de mettre en place le dernier groupe test envisagé.

*

En définitive, si les expériences menées à l'étranger constituent des points de repère intéressants dans la réflexion sur la mise en place d'un revenu de base en France, elles ne sauraient être des modèles à reproduire sans discussion ni accommodements et ne sont pas davantage à même de démontrer à elles seules la pertinence d'une instauration d'un revenu de base dans notre pays. La mission s'est donc interrogée sur les raisons qui, en France, justifieraient spécifiquement l'instauration d'un revenu de base.

II. UN REVENU DE BASE EN FRANCE : POUR QUOI FAIRE ?

Les réflexions philosophiques qui structurent le débat autour de l'instauration d'un revenu universel sont diverses. Il existe en particulier une ligne de fracture importante autour de la question de la place que le travail doit avoir dans notre société, selon que l'on considère que le revenu de base est un outil favorisant le retour à l'emploi en accordant une sécurité à tous ou au contraire un moyen de réduire son temps de travail pour se consacrer à d'autres activités.

Il est donc impératif que tout projet politique ayant vocation à proposer une telle mesure soit au clair sur les objectifs poursuivis : il faut pouvoir répondre à la question « pourquoi un revenu de base ? » avant de se pencher sur les conditions pratiques de sa mise en oeuvre.

A. DES OBJECTIFS POURSUIVIS DE NATURES DIFFÉRENTES

Au-delà de l'amélioration de certains aspects techniques, plusieurs projets de revenus de base sont mus par des considérations diverses, certains pouvant être qualifiés d'« utopistes ».

La notion de revenu de base embrasse des projets de sociétés très différents et qui peuvent être incompatibles entre eux. En effet, le revenu de base est considéré par certains comme un outil plus efficace et plus simple de lutte contre la grande pauvreté (revenu de « subsistance »), lorsque d'autres y voient un moyen de repenser la place du travail dans la société et de libérer les individus de l'asservissement au travail (revenu d'« émancipation »). Ces conceptions souvent antagonistes se cristallisent autour du montant proposé du revenu de base : plus son montant est élevé, plus il constitue un revenu pouvant se substituer au revenu tiré d'une activité professionnelle et permettant aux individus d'organiser leur temps de travail et leurs parcours professionnels comme ils le souhaitent.

La fondation Jean Jaurès, dans une note récente relative au revenu de base39(*), a ainsi tenté de synthétiser les différentes conceptions autour de trois approches principales : une approche libertarienne, qui « conçoit le revenu de base comme un transfert du pouvoir de décision depuis l'État vers les individus » ; des approches marxistes et écologistes, qui « conçoivent le revenu de base comme un instrument de sortie du capitalisme productiviste, voire du salariat, découplant les revenus du travail [...] des gains de productivité issus de la robotisation » ; une approche social-démocrate, qui entendrait « assurer à tous les conditions d'une émancipation et d'une vie digne » et permettrait « d'éliminer les problématiques du non-recours aux prestations sociales et de lutte contre la fraude ».

Plus simplement, le « paysage » du revenu de base s'ordonne entre des projets qui visent à modifier purement et simplement le rapport de l'individu à la société, alors que d'autres ont une ambition plus pragmatique : améliorer le système actuel et mieux l'adapter aux bouleversements de notre société afin de le rendre plus efficient.

1. Changer le rapport de l'individu à la société

Deux grandes conceptions antagonistes du revenu de base, visant à « changer la société », peuvent être identifiées.

La première est une approche « libérale » : le revenu de base aurait pour finalité de libérer l'individu de la tutelle de l'État. Le revenu de base est vu comme un instrument favorisant la liberté individuelle, chacun bénéficiant d'un revenu lui permettant de subvenir à ses besoins fondamentaux, qu'il choisirait de dépenser comme il l'entend.

Cette vision a notamment été promue par Milton Friedman40(*), pour qui le revenu de base était un moyen de lutter contre la pauvreté et de renforcer la responsabilité individuelle, chacun étant capable de définir ses propres besoins et de faire ses propres choix. Elle est aujourd'hui défendue par MM. Marc de Basquiat et Gaspard Koenig dans leur proposition de mettre en place un revenu de base par le biais d'un impôt négatif. Le revenu qu'ils proposent (le Liber) doit permettre aux individus de faire face aux incidents de parcours professionnel en constituant un filet de sécurité pour tous. Il s'agit de lutter plus efficacement contre la pauvreté tout en assurant une plus grande neutralité de l'État vis-à-vis des choix de vie des individus. Lors de son audition par la mission, M. Gaspard Koenig a ainsi rappelé que le revenu de base qu'il propose a pour ambition de « résoudre une question sociale cruciale, celle de la grande pauvreté, en faisant preuve le moins possible de paternalisme »41(*).

Selon cette approche, le revenu de base est donc avant tout un « filet de sécurité » et n'a pas pour vocation de remettre en cause la place du travail dans la société. En s'additionnant aux revenus issus du travail, le revenu de base est au contraire conçu comme un moyen d'encourager la reprise d'une activité rémunérée.

Poussée plus loin, cette logique libérale conduit certains auteurs à proposer que le revenu de base se substitue au système de protection sociale actuel. Il s'agirait de supprimer l'ensemble des prestations non-contributives et contributives et de les remplacer par un revenu de subsistance, chacun ayant pour responsabilité de s'assurer individuellement contre les risques de la vie. Le revenu de base permettrait ainsi de démanteler l'État-providence. Dans son ouvrage L'argent des Français42(*), M. Jacques Marseille a ainsi proposé de mettre en place une allocation mensuelle de 750 euros par adulte et de 375 euros par enfant se substituant à la quasi-totalité des aides versées : les allocations familiales, les bourses d'études, les aides au logement, les allocations chômage, les aides au retour à l'emploi, les prestations retraite. Seul le remboursement des dépenses de santé resterait à la charge de la solidarité nationale.

La seconde conception témoigne d'une approche « marxisante » du revenu de base, qui aurait pour objectif de libérer l'individu du travail. Le revenu de base est ici conçu comme un moyen, pour les individus, de choisir librement les modalités de leur participation à la vie sociale et, le cas échéant, d'organiser leur temps de travail comme ils le souhaitent. Dans cette approche, le revenu de base doit être d'un montant suffisant pour pouvoir se substituer aux revenus d'activité. Il viendrait par ailleurs s'ajouter aux prestations sociales versées par les organismes sociaux, et non les remplacer.

Le mouvement français pour un revenu de base (MFRB) conçoit ainsi le revenu de base comme un moyen d'assurer la subsistance de tous (en supprimant le problème du non-recours aux allocations) mais également de repenser la place du travail dans nos sociétés en permettant à chacun de choisir de s'engager dans les activités qu'il souhaite, qu'elles soient productives ou non. Il s'agit donc d'assumer de déconnecter le travail et le revenu afin de valoriser d'autres activités comme l'engagement associatif et le bénévolat. Comme l'a indiqué M. Jean-Éric Hyafil lors de son audition, le revenu de base permettrait aux travailleurs de disposer d'une « marge d'autonomie accrue pour quitter un emploi qu'ils estiment privé de sens et accéder à un nouvel emploi plus sensé à leurs yeux, même si celui-ci est plus faiblement rémunéré »43(*).

De même, M. Philippe Van Parijs conçoit le revenu de base comme étant davantage qu'un instrument efficace de lutte contre la pauvreté monétaire : il s'agit de donner aux individus une liberté réelle de choisir un emploi permettant leur épanouissement, et donc de refuser un emploi ingrat. L'allocation universelle qu'il propose est donc « à la fois un instrument de liberté et une manière d'échapper à la servitude »44(*).

M. Baptiste Mylondo pousse plus loin cette réflexion, et semble inscrire le revenu de base dans une dynamique plus large de réduction de l'activité productive et de la consommation, c'est-à-dire dans une perspective de décroissance économique. Le revenu de base permettrait de mieux partager le travail entre individus et de valoriser d'autres formes de participation à la vie sociale. Selon lui, « la société doit reconnaître à chacun de ses membres un revenu décent permettant une vie digne, en reconnaissance de sa participation active à la vie sociale »45(*). La mutation de la société est alors « précisément l'objectif avoué du revenu inconditionnel. Cette mesure révolutionnaire vise à changer notre rapport au travail, à nous libérer de l'aliénation au travail et à la consommation, à réduire la place du travail dans nos vies. Ainsi, si personne ne veut travailler, tant mieux, peut-être pourrons-nous enfin cesser de perdre notre vie à la gagner »46(*).

2. Simplifier et rendre plus opérationnels les dispositifs de lutte contre la pauvreté
a) L'effort de la collectivité en faveur de la lutte contre la pauvreté est conséquent

La France consacre près d'un tiers de son PIB (32,2 %, soit 689,8 milliards d'euros en 2014) à la protection sociale, ce qui place notre pays parmi ceux qui ont mis en place les systèmes les plus développés et les plus complets du monde.

Si l'essentiel de cette dépense correspond à la couverture, selon une logique assurantielle, des risques maladie et vieillesse, les prestations visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion représentent une vingtaine de milliards d'euros et sont complétées notamment par les aides au logement (18 milliards d'euros) et les prestations familiales (54,1 milliards d'euros), qui représentent une part importante des ressources des familles modestes.

Prestations sociales versées en 2014, par risque

 

En Md €

En %

Maladie

196,1

28%

Invalidité

38,3

6%

Accidents du travail - Maladies professionnelles

7,1

1%

Vieillesse

275,5

40%

Survie

37,8

5%

Famille

54,1

8%

Insertion et réinsertion professionnelle

3,5

1%

Chômage

39,3

6%

Logement

18,0

3%

Pauvreté - exclusion sociale

20,1

3%

Total

689,8

100%

Source : Drees, panorama des minima sociaux, édition 2016

La redistribution opérée par ces dépenses permet, en conjonction avec le système fiscal, de réduire le taux de pauvreté monétaire47(*) de près de 8 points, et l'intensité de la pauvreté48(*) de 17,1 points. Le tableau ci-dessous présente l'effet des différents outils de lutte contre la pauvreté.

Impact de la redistribution sur le taux, l'intensité et le seuil de pauvreté à 60 %
du niveau de vie médian en 2013, par type de transfert

 

Taux de pauvreté

Intensité de la pauvreté

Seuil de pauvreté

Niveau
(en %)

Impact
(en points)

Niveau
(en %)

Impact
(en points)

Niveau
(en euros)

Impact
(en euros)

Revenu initial1

21,9

 

36,9

 

1 085

 

Impôts directs2

20,7

-1,2

37,3

0,4

954

-131

Prime pour l'emploi3

20,6

-0,1

37,1

-0,2

958

4

Prestations familiales

18,3

-2,3

32,4

-4,7

989

31

Prestations familiales sans condition de ressources4

19,1

-1,5

33,6

-3,5

978

20

Prestations familiales sous condition de ressources

18,3

-0,8

32,4

-1,2

989

11

Allocations logement

16,0

-2,3

26,8

-5,6

995

6

Minima sociaux5

14,4

-1,6

20,3

-6,5

1 000

5

RSA activité

14,0

-0,4

19,8

-0,5

1 000

0

Total prestations sociales et prime pour l'emploi

14,0

-6,7

19,8

-17,5

1 000

46

Revenu disponible

14,0

-7,9

19,8

-17,1

1 000

-85

1. Revenus d'activité, revenus de remplacement, pensions alimentaires (différence entre les pensions alimentaires reçues et les pensions alimentaires versées) et revenus du patrimoine. Le revenu initial inclut la CSG (imposable et déductible) et la CRDS mais est net des cotisations sociales.

2. Impôt sur le revenu, taxe d'habitation, contribution sociale généralisée (CSG), contribution à la réduction de la dette sociale (CRDS), prélèvement libératoire sur valeurs mobilières et autres prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine. Il s'agit des impôts directs payés en 2013 calculés d'après la déclaration de revenus 2012.

3. Il s'agit de la prime pour l'emploi effectivement perçue en 2013, c'est-à-dire calculée sur les revenus d'activité de 2012 et nette du RSA activité touché en 2012.

4. Hors complément de libre choix du mode de garde de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE-CMG), cette prestation familiale n'étant pas prise en compte par l'Insee dans le calcul du niveau de vie.

5. Dans ce tableau, seuls le RSA socle, l'AAH et le minimum vieillesse sont comptés comme minima sociaux. L'ASS, l'ATA, l'AER-R, l'ATS-R et l'allocation veuvage sont comprises dans les revenus de remplacement et donc comptabilisées dans le revenu initial.

Note : Pour les prestations sociales soumises à la CRDS, celle-ci est incluse (c'est-à-dire qu'elle n'est pas déduite du montant de la prestation).

Lecture : En 2013, le taux de pauvreté calculé sur le revenu initial (avant redistribution) s'élève à 21,9 % en France métropolitaine. Après la prise en compte des impôts directs, il s'élève à 20,7 % : les impôts directs ont un impact de -1,2 point sur le taux de pauvreté. L'ajout de la prime pour l'emploi diminue le taux de pauvreté de 0,1 point supplémentaire. Le taux de pauvreté calculé sur le revenu disponible (après prise en compte de l'ensemble de la redistribution) s'établit à 14,0 %.

Champ : France métropolitaine, personnes vivant dans un ménage dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : Drees, panorama des minima sociaux, édition 2016

La France se situe ainsi parmi les pays d'Europe dans lesquels le taux de pauvreté est le plus bas49(*). Toutefois, un pays dont la richesse produite approchait 38 000 euros par habitant en 2015 ne peut se satisfaire d'une situation dans laquelle 8,8 millions de personnes disposent de moins de 1 000 euros par mois. Ce constat, déjà dressé par M. Lionel Stoléru dès les années 1970 dans son ouvrage préfigurant la mise en place du RMI et renouvelé par lui lors de son audition par la mission, conduit à s'interroger sur la nécessité d'une réforme des dispositifs de lutte contre la pauvreté.

La pauvreté : une problématique aux multiples facettes

Les dispositifs de minima sociaux visent à répondre à une des facettes de la pauvreté, qui est la pauvreté monétaire. La notion de pauvreté est toutefois plus complexe que la simple insuffisance de ressources pécuniaires. M. Guillaume Alméras, responsable du département emploi, économie sociale et solidaire au Secours catholique français, a indiqué, en ce sens, devant la mission, que : « les indicateurs de pauvreté (...) ne sont pas seulement monétaires : les questions relationnelles sont elles aussi très importantes. Si l'aide matérielle peut représenter une porte d'entrée, les personnes qui viennent nous voir demandent d'abord et essentiellement du lien social et de l'écoute, préalables nécessaires à l'estime de soi. Le capital social importe. » 50(*)

Ainsi qu'ont pu le souligner les autres associations et acteurs de la lutte contre l'exclusion auditionnés par la mission, les publics frappés par la pauvreté, et notamment par ses formes les plus intenses, font face à une logique d'exclusion et d'éloignement du marché du travail qui ne saurait être combattue uniquement par l'octroi d'une allocation. M. Pascal Lallement, délégué national d'ATD Quart Monde, l'a rappelé : « la question de l'utilité et du refus de l'inactivité forcée est importante et doit faire partie de la réflexion » sur la pauvreté. « Trop de gens sont laissés pour compte, n'ont pas leur place dans la société et doivent être reconnus. »51(*)

Ces associations ont ainsi fait part à la mission de leurs inquiétudes quant à l'idée d'un revenu de base vu comme un « solde de tout compte » se substituant au nécessaire accompagnement des personnes en situation de pauvreté.

b) Des dispositifs existants nombreux aux limites connues
(1) Un système de minima sociaux complet mais dont les limites sont identifiées
(a) Un système de minima sociaux qui reflète la volonté de répondre à la diversité des situations des bénéficiaires

Environ 4,1 millions personnes bénéficiaient d'un des neuf minima sociaux52(*) au 31 décembre 2014. En prenant en compte les conjoints et les enfants des allocataires, 7,4 millions de personnes sont couvertes, soit 11,1 % de la population. La dépense correspondante s'élevait cette année-là à 24,3 milliards d'euros, soit 3,5 % des dépenses de prestations sociales. Ces dispositifs permettent de réduire le taux de pauvreté de 1,6 point et représentent une part importante du revenu disponible des ménages modestes.

Part des prestations sociales non contributives dans le revenu disponible, par décile de niveau de vie, en 2013

* Dans ce graphique, seuls le RSA socle, l'AAH et le minimum vieillesse sont comptés comme minima sociaux.

** Hors complément de libre choix du mode de garde de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE-CMG), cette prestation familiale n'étant pas prise en compte par l'Insee dans le calcul du niveau de vie.

*** Il s'agit de la prime pour l'emploi perçue en 2013, c'est-à-dire calculée sur les revenus d'activité de 2012 et nette du RSA activité touché en 2012.

Note : Pour les prestations soumises à la CRDS, celle-ci est incluse (c'est-à-dire qu'elle n'est pas déduite du montant de la prestation).

Lecture : En 2013, pour les ménages de France métropolitaine dont le niveau de vie est inférieur au premier décile, la part des prestations familiales dans le revenu disponible est de 13 %, celle des allocations logement et des minima sociaux est de 16 % chacun.

Champ : France métropolitaine, ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-MSA, enquête Revenus fiscaux et sociaux 2013

Si trois dispositifs regroupent 96 % des allocataires et 97 % des dépenses, on dénombre dix minima sociaux répondant à des règles différentes et s'adressant à des publics spécifiques. Le tableau ci-dessous présente le nombre d'allocataires et les dépenses correspondant à chacun des neuf minima sociaux qui existaient en 2014.

Nombre d'allocataires et dépenses d'allocations par minimum social en 2014

 

Nombre d'allocataires

Dépenses d'allocations
(en millions d'euros)

Revenu de solidarité active (RSA) socle

1 898 600

10 232**

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

1 040 500

8 170

Minimum vieillesse (ASV et ASPA)*

554 200

2 429***

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

471 700

2 684**

Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)

79 500

233

Allocation temporaire d'attente (ATA)

53 800

224

Allocation équivalent retraite de remplacement (AER-R) / allocation transitoire de solidarité de remplacement (ATS-R)

11 100

226**

Revenu de solidarité (RSO)

9 800

61

Allocation veuvage (AV)

7 500

62

Ensemble

4 126 700

24 321

* Les allocations de premier étage dans le cas de l'ASV ne sont pas incluses dans les dépenses du minimum vieillesse.

** Y compris prime de Noël.

*** Hors récupération sur succession.

Source : Drees, Panorama des minima sociaux, édition 2016

L'objet du présent rapport n'est pas d'entrer dans le détail du fonctionnement des différents minima sociaux. Il sera pour cela notamment renvoyé au récent rapport remis au Premier ministre par Christophe Sirugue, alors député53(*) et, pour ce qui est des aspects statistiques, à l'édition 2016 du Panorama des minima sociaux et prestations sociales, publié par la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees).

On se contentera donc ici de rappeler les principales caractéristiques des minima sociaux existants.

La principale de ces prestations est le revenu de solidarité active (RSA), issu de la réforme du RMI intervenue en 200854(*) et qui était versé au 31 décembre 2014 à 1,9 million d'allocataires, soit 46 % des bénéficiaires de minima sociaux, pour une dépense de plus de 10 milliards d'euros. Il consiste en une allocation différentielle complétant les ressources du foyer à concurrence d'un niveau garanti (524,68 euros pour une personne seule hors forfait logement55(*)). Le volet « activité » du RSA a été fusionné à partir du début de l'année 2016 avec la prime pour l'emploi pour donner naissance à la prime d'activité, qui constitue un complément de revenu pour les personnes disposant d'un revenu d'activité faible56(*).

Bien que le RSA soit conçu comme une prestation généraliste, plusieurs autres prestations s'adressent aux personnes exclues du marché de l'emploi.

L'allocation de solidarité spécifique (ASS), financée par l'État et gérée par Pôle emploi, est versée pour une période renouvelable de six mois aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits aux allocations chômage et ayant travaillé au moins cinq ans au cours des dix années précédentes.

La prime transitoire de solidarité (PTS), qui a succédé à l'allocation équivalent retraite de remplacement (AER-R) et à l'allocation transitoire de solidarité (ATS-R), est versée aux personnes ayant épuisé leurs droits à l'allocation de chômage et ayant suffisamment cotisé sans toutefois avoir atteint l'âge de la retraite.

Enfin, dans les départements d'outre-mer, les bénéficiaires du RSA âgés de plus de 55 ans et de moins de 65 ans peuvent bénéficier, à la place du RSA, d'un revenu de solidarité (RSO) s'ils s'engagent à ne plus exercer d'activité professionnelle.

Les personnes qui ne peuvent pas travailler en raison de leur âge ou de leur handicap bénéficient par ailleurs d'allocations spécifiques.

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) a vocation à compléter les ressources des personnes dont le taux d'incapacité dépasse un certain niveau. Financée par l'État, elle est versée par les caisses d'allocations familiales.

Entrée en vigueur en 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), financée par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et versée par les caisses de retraites, remplace pour les nouveaux bénéficiaires les prestations de l'ancien « minimum vieillesse ». Elle vise à compléter les revenus des personnes âgées de plus de 65 ans ou ayant atteint l'âge minimal de départ à la retraite tout en étant inaptes au travail.

L'ASPA comme l'AAH sont des aides différentielles d'un montant proche mais nettement supérieur à celui du RSA (801 euros pour l'ASPA et 808,46 euros pour l'AAH) afin de tenir compte de la difficulté ou de l'impossibilité pour les bénéficiaires de retrouver une activité rémunérée.

L'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), relevant de l'assurance maladie, est versée aux personnes titulaires d'une pension d'invalidité, d'une pension de réversion, d'une pension d'invalidité de veuf ou de veuve, d'une retraite anticipée pour handicap, carrière longue ou pénibilité dont le montant est inférieur à un certain niveau et qui ne remplissent pas la condition d'âge pour bénéficier de l'ASPA.

Les veufs et veuves de plus de 55 ans dont les revenus mensuels sont inférieurs à un seuil défini peuvent bénéficier pendant deux ans et sous certaines conditions d'une allocation veuvage.

Enfin, l'allocation temporaire d'attente (ATA) est versée à des personnes en réinsertion, principalement des anciens détenus ou des salariés expatriés. Jusqu'en 2015, cette prestation était également versée aux demandeurs d'asile qui bénéficient désormais d'une allocation spécifique (ADA). Le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait pour l'ADA une dépense de 137 millions d'euros, pour 44 000 bénéficiaires.

La multiplicité de ces dispositifs, fruit de la construction progressive d'un système qui s'est voulu de plus en plus complet, témoigne d'une volonté de prendre en compte la diversité des situations. Elle n'est toutefois pas sans soulever des interrogations.

(b) Les limites du système de minima sociaux rendent nécessaire sa réforme

Bien que les minima sociaux constituent une composante importante de la politique de lutte contre la pauvreté, le système actuel demeure perfectible. Ses limites sont connues et bien documentées. Si une grande partie des constats dressés par le rapport57(*) de notre collègue Valérie Létard fait au nom de la commission des affaires sociales en 2005 restent d'actualité, le récent rapport remis au Premier ministre par Christophe Sirugue ainsi qu'un référé de la Cour des comptes rendu public le 26 novembre 2015 apportent des éléments d'actualité.

Le montant des minima sociaux ne permet généralement pas à une personne seule sans autre ressource de sortir de la pauvreté monétaire, dont le seuil s'établissait à 1 008 euros en 2014 selon l'Insee.58(*)

Plafonds de ressources et montants maximaux des minima sociaux
pour une personne seule sans enfant et hors majorations éventuelles

au 1er avril 2016 (en euros)

 

Montants maximaux
des allocations

Plafonds des ressources

ATA

348,58

524,68

ADA

206,83

524,68

ASS

494,88

1 138,90

RSA

524,68

524,68

Allocation veuvage

602,66

753,32

ASI

685,82

702,71

ASPA

800,80

800,80

AAH

808,46

808,46

AER-R

1 068,54

1 684,33

Source : Drees, Panorama des minima sociaux, édition 2016

Le système comprend en outre d'importants angles morts, ainsi que le fait apparaître la comparaison entre le taux de pauvreté avant transferts (21,9 % en 2013) et la proportion des bénéficiaires de minima sociaux par rapport à la population totale (11,1 %).

Au-delà de ces aspects quantitatifs, les limites du système tiennent essentiellement à sa complexité.

Premièrement, la multiplicité des dispositifs, des guichets et des règles d'éligibilité ainsi que la complexité des démarches rendent le système illisible aux yeux des bénéficiaires potentiels, au point qu'un nombre conséquent d'entre eux renoncent à leurs droits, ou ne sont pas en mesure de les faire valoir. S'il est, par définition, difficile de connaître avec précision l'ampleur du non-recours, le comité d'évaluation du RSA l'estimait en décembre 2011 à 35 %.

La multiplicité des règles applicables aux différents minima sociaux

Chaque prestation obéit à des règles différentes, ce qui est source de complexité à la fois pour les allocataires, qui peinent à comprendre le système et à connaître leurs droits, et pour les organismes gestionnaires, qui assument des coûts de gestion importants.

Le rapport Sirugue étudie en détail cette disparité de règles.

Premièrement, au-delà du montant même et du plafond de ressources ouvrant droit à allocation, le champ des ressources prises en compte varie. À titre d'exemple, les allocations familiales sont prises en compte pour le calcul du RSA mais pas pour l'ASS ou l'AAH.

Deuxièmement, la composition du ménage est prise en compte de diverses manières. Le montant de l'ASS ou de l'AAH est ainsi doublé pour un couple par rapport à une personne seule quand le montant du RSA n'est multiplié que par 1,5 pour tenir compte des économies d'échelles liées à la vie en couple. À l'inverse, le montant du RSA est majoré en fonction du nombre d'enfants alors que celui de l'ASS ne l'est pas.

Enfin, les aides au logement dont bénéficient les allocataires de minima sociaux sont prises en compte de manière forfaitaire dans le cas du RSA et du RSO, alors qu'elles ne sont pas prises en compte pour les autres dispositifs. Au contraire, pour les bénéficiaires de l'AAH, le bénéfice d'une aide au logement entraîne le droit à une majoration pour vie autonome.

Au-delà de la complexité du système et de la méconnaissance par les bénéficiaires potentiels de leurs droits, le non-recours s'explique également en partie par l'effet de stigmatisation des allocataires de minima sociaux.

Cette diversité de dispositifs et de règles crée en outre des différences de traitement qui ne se justifient pas nécessairement. Comme le souligne la Cour des comptes, « les différences entre les montants des différents minima sociaux, leurs caractéristiques et les droits et obligations qui leur sont associés placent les allocataires dans des situations inégales, alors même que leurs parcours et leurs situations personnelles peuvent être analogues » À titre d'exemple, le bénéfice de l'ASS permet de cumuler des droits à la retraite contrairement au RSA alors même que les publics concernés sont proches.

La complexité du système est également problématique du point de vue des pouvoirs publics.

Les minima sociaux sont financés et gérés par des intervenants différents, ce qui rend leur pilotage difficile. Ainsi, la décentralisation du RSA vers les départements n'empêche pas que les règles soient fixées au niveau national ni que l'État participe à son financement, alors que ce sont les caisses d'allocations familiales (Caf) qui sont chargées de son versement. De même, la Cour des comptes souligne que l'État, qui est pourtant le financeur exclusif de l'AAH, « est en pratique quasiment absent des circuits de décision ».

En outre, l'existence d'une pluralité d'allocations spécifiques complexifie le travail des organismes chargés de la gestion et du versement des allocations. Ainsi que ses représentants ont pu l'indiquer à la mission, l'outil informatique utilisé par la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) pour verser les près de 90 milliards d'euros de prestations dont elle assure le service - pour le compte de la branche famille ou pour compte de tiers - intègre environ 18 000 règles de droit.59(*) Toute modification d'une de ces règles suppose donc une adaptation complexe et coûteuse et peut avoir des impacts difficiles à anticiper.

La Cour des comptes relève donc dans son référé que le système « engendre un volume important de dépenses indues et de rappels à verser ».

(2) Une pluralité d'autres dispositifs concourant à la lutte contre la pauvreté

Si le rôle des minima sociaux dans la lutte contre la pauvreté est important, d'autres dispositifs ont également un impact fort. La construction de ces dispositifs pourrait toutefois être interrogée.

(a) Les prestations familiales

La politique familiale n'a pas historiquement été conçue comme un instrument de lutte contre la pauvreté mais comme une politique de redistribution horizontale, des célibataires vers les familles avec enfants. Toutefois, aux allocations familiales se sont progressivement ajoutées diverses prestations sous condition de ressources visant plus particulièrement à aider les ménages modestes ou se trouvant dans des situations particulières (familles monoparentales, enfants handicapés...).

De plus, depuis le 1er juillet 2015, le montant des allocations familiales est modulé en fonction du revenu des parents, rompant avec le principe d'uniformité qui les caractérisait jusqu'alors.

Il résulte de cette évolution et de la surreprésentation des familles avec enfant parmi les ménages modestes que les prestations familiales sont fortement concentrées sur ces derniers. En 2014, 57 % de la masse des prestations sous condition de ressources et 52 % de la masse des prestations sans condition de ressources étaient versées aux 20 % des personnes les plus pauvres60(*). En conséquence, la politique familiale apparaît davantage aujourd'hui comme une politique de soutien au revenu des ménages modestes, les prestations familiales contribuant à réduire le taux de pauvreté de 2,3 points en 2014.

Si une telle redéfinition des objectifs de la politique familiale doit être pérenne, il pourrait être pertinent de mieux l'articuler avec l'ensemble des dispositifs de lutte contre la pauvreté.

(b) Les aides au logement

Fin 2014, on comptait 6,5 millions d'allocataires d'une aide au logement (aide personnalisée, allocation de logement familiale ou allocation de logement sociale), ce qui représentait 13,7 millions de personnes bénéficiaires, soit 21 % de la population. Ces aides représentaient une dépense de 18 milliards d'euros en 2014.

Les chiffres de la Drees montrent que 73 % de la masse de ces aides sont versés aux 20 % des personnes les plus pauvres, ce qui fait des aides au logement un élément important des politiques en faveur des ménages modestes, contribuant à la réduction du taux de pauvreté monétaire à hauteur de 2,6 points.

Toutefois, le modèle actuel d'aides personnalisées aux locataires ne peut être considéré comme satisfaisant. L'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat et publiée en juillet 201561(*) permet notamment de faire un point sur les limites de ces dispositifs.

Premièrement, tout en reconnaissant que le débat n'est aujourd'hui pas tranché, la Cour souligne que de nombreuses études pointent l'effet inflationniste de ces aides sur les loyers.

Par ailleurs, la Cour démontre que si les aides au logement sont fortement concentrées sur les ménages modestes, de nombreux ménages parmi les plus pauvres (près d'un quart des ménages du premier décile des allocataires des Caf) ne reçoivent aucune aide au logement, soit parce qu'ils ne sont pas éligibles, car propriétaires occupants ou hébergés gratuitement par un tiers, soit en raison d'une connaissance insuffisante de leurs droits.

Enfin, la Cour des comptes note que les règles d'éligibilité et de calcul des aides au logement « aboutissent de fait à traiter de manière différenciée un nombre croissant d'allocataires en fonction de la nature de leurs revenus », et à laisser subsister des inégalités entre ménages, notamment entre locataires du parc social et du parc privé.

Lors de son audition, la Cnaf a également souligné que, du fait des règles de calcul des aides au logement, qui se basent sur les revenus de l'année n-2, un certain nombre de ménages bénéficient d'aides bien que leurs ressources soient au-dessus du plafond alors qu'à l'inverse des ménages peuvent ne pas avoir droit à ces aides alors même que leur situation le justifierait.

(3) Des dispositifs autres que monétaires essentiels pour les bénéficiaires mais dont la connaissance globale est imparfaite

Au-delà des aides en espèces, un certain nombre de dispositifs apportent une aide en nature visant à lutter contre les effets de la pauvreté monétaire ou à aider les personnes concernées à sortir des dispositifs d'assistance. Sans les énumérer de manière exhaustive, il est possible d'en citer un certain nombre.

(a) Prestations extra-légales et droits connexes

Le fait d'être allocataire d'une prestation de solidarité ouvre droit, de manière plus ou moins automatique, au bénéfice d'un nombre important d'aides complémentaires. Ces droits connexes peuvent prendre la forme d'aides monétaires, comme la prime de Noël62(*) accordée aux bénéficiaires du RSA, d'exonérations fiscales, de la validation de trimestres de retraite dans le cas de l'ASS ou encore de tarifs sociaux (électricité, téléphone, transports). Ces aides sont décidées et financées par différents acteurs (État, collectivités territoriales, caisses de sécurité sociale), ce qui rend leur connaissance globale difficile.

Les caisses de sécurité sociale développent, à côté de leur mission de gestion et de service des prestations légales, une politique d'action sociale. Selon les chiffres publiés en septembre 2016 par la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), les aides extra-légales versées par les organismes de sécurité sociale s'élevaient ainsi à plus de 5 milliards d'euros en 2015, essentiellement à la charge de la branche famille. De son côté, Pôle emploi développe également une politique de services et d'aides destinées à aider les demandeurs d'emploi à retourner vers l'emploi. Ces aides prennent notamment la forme d'aides à la mobilité ou encore de formations.

Enfin, les collectivités territoriales, et en particulier les départements, dans le cadre de leur rôle de chef de file de l'action sociale, et les communes, par le biais des centres communaux d'action sociale (CCAS), jouent un important rôle de proximité.

En 2005, le rapport de notre collègue Valérie Létard relevait que si l'impact de ces aides locales était « vraisemblablement important », il était « extrêmement difficile de [le] mesurer ».63(*) La connaissance globale des prestations extra-légales et des droits connexes aux minima sociaux ne s'est depuis pas réellement améliorée.

(b) La couverture maladie des personnes à faibles revenus

La protection maladie universelle (Puma), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 et a vocation à remplacer la couverture maladie universelle (CMU), permet d'assurer la prise en charge des frais de santé de toutes les personnes dont la situation ne leur permet pas de bénéficier de la couverture prévue par l'assurance maladie. À ce dispositif s'ajoute la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), attribuée de droit aux bénéficiaires du RSA, ou encore l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

(c) Des dispositifs spécifiques et parfois expérimentaux

Enfin, des dispositifs spécifiques, parfois expérimentaux, sont mis en oeuvre afin de colmater certains des angles morts du système, notamment en faveur des jeunes ou encore des chômeurs de longue durée. S'il n'est pas possible d'en dresser une liste exhaustive, il convient d'en citer quelques-uns :

- le fonds d'aide aux jeunes (FAJ) finance diverses aides (formation, logement, transports, recherche d'emploi, alimentation...) destinées aux jeunes qui ne peuvent bénéficier du RSA. Son utilisation est décentralisée au niveau des départements. En 2013, le FAJ s'élevait à 36 millions d'euros et le montant moyen des aides accordées à 189 euros64(*) ;

- le RSA n'étant ouvert aux jeunes de moins de 25 ans qu'à certaines conditions, des dispositifs d'aide à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en situation d'exclusion ont été développés. La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a prévu une rénovation de ces dispositifs avec la mise en place de parcours contractualisés vers l'emploi et l'autonomie, dont la Garantie jeunes, généralisée à partir du 1er janvier 2017, doit constituer l'une des modalités. Cet accompagnement, mis en oeuvre notamment par les missions locales pour l'emploi, prend diverses formes et peut s'accompagner du versement d'une allocation dans le cadre d'un parcours contractualisé vers l'emploi et l'autonomie ;

La Garantie jeunes

Mise en oeuvre à titre expérimental dans un nombre croissant de départements à partir de 2013, la Garantie jeunes a été généralisée et consacrée au niveau législatif par l'article 46 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Elle doit constituer une modalité intensive de l'accompagnement des jeunes en difficulté d'insertion.

Ce dispositif comporte deux volets :

- un accompagnement individuel et collectif par les missions locales, qui passe par des séances de formation et des périodes d'immersion dans le monde du travail sous différentes formes (stages, emplois aidés, etc.) ;

- une allocation forfaitaire équivalente au revenu de solidarité active (RSA)65(*), cumulable avec les revenus d'activité du jeune qui n'excèdent pas 300 euros. Au-delà, l'allocation est dégressive et s'annule lorsque les revenus d'activité atteignent 80 % du Smic brut. Elle est financée par l'État.

Sont éligibles à ce dispositif les jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans66(*) qui ne reçoivent pas de soutien financier de la part de leurs parents, qui ne sont ni étudiant ni en formation ni en emploi et dont le niveau de ressources est inférieur au plafond de ressources qui ouvre droit au RSA.

Dans chaque territoire, une commission d'attribution et de suivi de la Garantie jeunes, présidée par le préfet, a pour fonction de repérer les jeunes susceptibles d'y prétendre et de prendre les décisions d'admission, de renouvellement et, le cas échéant, de suspension ou de sortie des bénéficiaires du dispositif.

La Garantie jeunes fait l'objet d'un contrat entre la mission locale et le jeune qui définit leurs obligations et engagements réciproques. Ce contrat est conclu pour une durée d'un an renouvelable sur décision de la commission d'attribution et de suivi.

- la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée a prévu une expérimentation territoriale reposant sur la réallocation des différents dispositifs d'indemnisation du chômage et de solidarité dont bénéficient les personnes concernées afin de financer des emplois dans des entreprises du secteur de l'économie sociale et solidaire. Ces emplois, destinés à des personnes inscrites à Pôle emploi depuis plus d'un an, prennent la forme de contrats à durée indéterminée rémunérés au moins au niveau du SMIC et doivent permettre de répondre à des besoins économiques et sociaux non satisfaits par l'économie de marché sur le territoire concerné.

Si nécessaire qu'elle puisse être, la création de ce type de dispositifs spécifiques met en lumière les insuffisances des dispositifs généralistes actuels.

c) Des dispositifs qui laissent subsister des phénomènes de trappe à pauvreté

Au-delà des limites propres à chacun des dispositifs existants, l'inefficacité du système provient des phénomènes de trappe à inactivité ou à pauvreté qu'il laisse subsister. En effet, malgré les mécanismes d'intéressement imaginés, l'enchevêtrement de dispositifs, la complexité des règles de calcul, l'existence de droits connexes et les frais liés à la reprise d'activité (transport, garde d'enfants) rendent incertains les effets de la reprise d'une activité rémunérée pour le bénéficiaire d'un des minima sociaux.

La trappe à inactivité

On parle de « trappe à inactivité », ou de « trappe à pauvreté », pour décrire une situation dans laquelle les gains tirés de la reprise d'une activité rémunérée sont inférieurs à la perte résultant de la fermeture des droits à allocation.

Les déterminants de la trappe à inactivité ne sont pas uniquement monétaires. Il convient en effet de tenir compte de l'intérêt subjectif que peut trouver un individu à travailler, facteur d'intégration sociale ou, à l'inverse, à refuser un emploi qui lui semble excessivement inférieur à ses aspirations.

Le caractère illisible et incertain des anticipations est renforcé par la complexité de certaines règles fiscales. Ainsi, les minima sociaux ne sont pas assujettis aux cotisations sociales alors que les aides au logement et les prestations familiales sont exonérées de CSG mais pas de CRDS et que les allocations de chômage ou d'invalidité ne sont assujetties que si le revenu fiscal excède un certain plafond. Par ailleurs, certains bénéficiaires de minima sociaux sont de droit exonérés de taxe d'habitation67(*), d'autres le sont à raison de la faiblesse de leurs revenus, la reprise d'une activité pouvant mettre fin à cette exonération.

Enfin, de nombreux dispositifs prenant en compte les ressources du foyer, le système dissuade souvent l'activité du second membre du couple, ce qui contribue à expliquer que le taux d'activité des femmes demeure nettement inférieur à celui des hommes (67,6 % des 15-64 ans pour les femmes contre 75,5 % pour les hommes).

Taux marginal d'imposition des bas revenus

La notion de taux d'imposition marginal désigne le taux auquel est taxé tout euro supplémentaire de revenu. Pour les personnes dont les revenus sont composés en grande partie de transferts sociaux, on utilise cette notion pour décrire le montant d'allocations dont l'individu perd le bénéfice à mesure que ses revenus d'activité augmentent.

La Cnaf a présenté à la mission des travaux dans lesquels elle calcule le taux marginal d'imposition en appliquant la formule suivante, où Rd correspond au revenu disponible et Ra au revenu d'activité :

taux marginal d'imposition = 1 - (Rd2-Rd1)/ (Ra2-Ra1)

Le graphique ci-dessous, élaboré à partir des données transmises par la Cnaf, montre l'évolution relativement erratique du taux marginal d'imposition pour les bas revenus.68(*)

Il résulte de ce graphique que, jusqu'à environ 0,3 SMIC, la perte d'allocations résultant d'un supplément de revenu correspond au taux de dégressivité du RSA (38 %). Au-delà, les règles de calcul des aides au logement expliquent, selon la Cnaf une partie importante des variations observées. La forte pente constatée à partir de 1,35 SMIC correspond à la sortie du dispositif de prime d'activité. Au-delà de ce niveau de revenu, les variations de son taux d'imposition marginal dépendent alors essentiellement du barème de l'impôt sur le revenu.

d) Des propositions de réforme technique du système des minima sociaux existent
(1) Resserrer le système de minima sociaux

Partant du constat de ses limites, le rapport de M. Christophe Sirugue comme le référé de la Cour des comptes recommandent une simplification du système des minima sociaux.

La Cour des comptes recommande un resserrement du système de minima sociaux autour des trois principales allocations que sont le RSA, l'AAH et l'ASPA ainsi qu'une harmonisation des ressources prises en compte.

De son côté, M. Sirugue esquisse trois scénarios de réforme qu'il a détaillés devant la mission d'information69(*).

Le premier scénario consiste en la mise en oeuvre de douze mesures de simplification. Ces mesures ne représentent pas des réformes profondes de notre système social et peuvent être mises en oeuvre rapidement, sans préjuger de transformations plus substantielles qui pourraient être mises en oeuvre ultérieurement. Un certain nombre de ces préconisations ont été inscrites par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2017.

Le deuxième scenario, qui se rapproche de la proposition de la Cour des comptes, consiste dans le regroupement des dix minima sociaux existants en cinq pôles : un pôle « solidarité » construit sur la base du RSA actuel, un pôle vieillesse et un pôle handicap/invalidité, les dispositifs spécifiques aux chômeurs en fin de droit et aux demandeurs d'asile étant maintenus.

Le troisième scénario, plus ambitieux, passe par la mise en place d'une couverture socle unique se substituant à l'ensemble des dispositifs existants. À ce socle, qui constituerait un minimum universel garanti, s'ajouterait un complément visant soit à aider les bénéficiaires à s'insérer par le travail soit à compléter les ressources des personnes que l'âge ou le handicap empêche de travailler.

Le scénario 3 du rapport Sirugue : couverture socle et compléments

Le troisième scénario proposé par M. Christophe Sirugue repose sur une couverture socle, versée sous condition de ressources mais sans contrepartie et qui serait à terme versée de manière automatique, sans que le bénéficiaire ait à en faire la demande. Cette prestation, financée par l'État, atteindrait un montant de 400 euros par mois.

Elle serait complétée pour les personnes âgées, handicapées ou invalides par un complément de soutien également financé par l'État dont le montant s'élèverait à environ 400 euros, la somme du socle et du complément équivalant ainsi à peu près au montant de l'AAH ou de l'ASPA.

Pour les personnes en âge et en capacité de travailler mais connaissant des difficultés d'insertion, un complément d'insertion d'un montant proche de 100 euros serait financé par les départements. Contrairement à la couverture socle et comme pour le RSA actuel, ce complément d'insertion serait conditionné à la conclusion d'un contrat précisant les obligations du bénéficiaire et son droit, opposable, à un accompagnement de la part des pouvoirs publics.

(2) L'idée d'une allocation unique

D'autres propositions ne se limitent pas aux minima sociaux et mettent en avant une réforme plus large, intégrant d'autres éléments de la politique de lutte contre la pauvreté.

Auditionnée par la mission, la Cnaf a présenté une simulation opérée à titre prospectif par ses services. En regroupant l'ensemble des prestations destinées aux ménages modestes servies par la branche famille ainsi que l'ASPA70(*), soit une masse financière de 45,4 milliards d'euros, cette simulation fait apparaître qu'il est possible de créer un revenu minimum garanti de 900 euros par ménage, majoré dans certains cas particuliers (présence dans le foyer d'un handicapé, parent isolé, familles nombreuses...). Selon les travaux de la Cnaf, ce minimum garanti permettrait, à coût constant, de réduire drastiquement le taux de pauvreté à 50 % du niveau de vie médian, qui passerait de 8 % à 2 %. Il ne s'agirait cependant pas là d'un revenu de base mais bien d'une allocation unique et différentielle, versée non pas à l'individu mais au ménage.

M. Daniel Cohen a défendu devant la mission d'information71(*) une proposition formulée par trois chercheurs de l'école d'économie de Paris72(*) consistant en une fusion du RSA et des aides au logement. Selon les calculs effectués par les auteurs, une telle réforme pourrait, à budget constant, permettre de verser à chacun des bénéficiaires actuels de ces aides une allocation de 624 euros (modulée à la hausse dans les zones où les loyers sont élevés), associée à une fiscalisation au premier euro des revenus du travail à un taux de 32 %. Une telle réforme ne permet toutefois pas de traiter la question de la complexité et de la multiplicité des minima sociaux.

Le Royaume-Uni a mis en oeuvre à partir de 2012 une réforme de son système d'aide aux ménages modestes, au travers de la mise en place d'une prestation unique fusionnant plusieurs allocations et crédits d'impôts sous condition de ressources. Versée automatiquement, ce crédit universel (universal credit) doit permettre à la fois de lutter contre le non-recours, de réduire nettement les coûts de gestion résultant de la complexité du système et surtout de supprimer les effets de trappe à inactivité résultant de taux marginaux d'imposition des bas revenus proches dans certains cas de 100 %. Il doit en effet être paramétré de manière à ce que la reprise d'une activité rémunérée soit toujours plus profitable que les aides sociales.

L'exemple britannique démontre toutefois l'extrême complexité d'une réforme d'un système existant et touffu d'État-providence.

La réforme britannique : une idée intéressante, une mise en oeuvre délicate,
des effets encore incertains

À la suite des élections générales de 2010, le Gouvernement britannique a engagé ce qui a été décrit par l'ancien premier ministre David Cameron comme « une des réformes les plus courageuses et les plus radicales de l'État-providence depuis Beveridge »73(*).

Le Welfare reform act de 2012 a ainsi engagé la mise en oeuvre d'une allocation universelle (universal credit), se substituant à un ensemble de dispositifs sociaux et fiscaux sous condition de ressources. Le montant de cette allocation est calculé selon un barème unique prenant en compte la composition et les ressources du foyer.

Cette réforme s'accompagne d'une dématérialisation des démarches, chaque allocataire recevant automatiquement la somme à laquelle il a droit chaque mois. En contrepartie, les exigences en termes de recherche d'emploi ainsi que les contrôles devaient être renforcés.

Cette réforme, qui devait être opérationnelle en octobre 2017, a pris un retard considérable, en raison de la complexité du chantier qu'elle représente pour les administrations concernées mais surtout en raison des difficultés rencontrées dans l'élaboration de l'outil informatique nécessaire, qui avaient été sous-estimées74(*).

Par ailleurs, la réforme de l'État-providence, qui avait pour but premier un renforcement de son efficience, a été mise en oeuvre dans un contexte d'austérité budgétaire qui a conduit à assortir la mise en oeuvre du crédit universel d'une série de mesures restreignant les prestations versées aux bénéficiaires. Ces mesures d'économie sont notamment une dégressivité plus forte de l'aide, son plafonnement à un niveau plus bas qu'initialement prévu ainsi que diverses règles comme celle selon laquelle les foyers occupant un logement considéré comme trop grand par rapport à leurs besoins voient leur allocation baisser (bedroom tax).

Dès lors, si la mise en oeuvre du crédit universel devait avoir pour effet de lutter contre les désincitations à la reprise d'activité, les paramètres finalement retenus pourraient conduire à ce que les foyers à faible revenu soient en fin de compte moins aidés que dans le système précédent.

Alors que la pleine effectivité du nouveau système est maintenant attendue pour 2022, il est donc difficile à ce stade de distinguer ce qui relève d'un effort de restriction budgétaire de ce qui relève d'un souhait de rendre le système plus incitatif.

La Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP), que la mission a pu auditionner,75(*) propose une réforme proche de celle qui est mise en oeuvre au Royaume-Uni au travers de la création d'une allocation sociale unique (ASU) qui aurait vocation à se substituer à l'ensemble des prestations non contributives en espèces et en nature, légales et extra-légales. Cette ASU, modulée en fonction de la situation individuelle (âge, handicap) et de la composition du foyer, serait cumulable avec les revenus du travail dans la limite d'un plafond de 2 500 € par foyer et par mois. La proposition de l'iFRAP complète la fusion des aides par une fusion des différents organismes chargés de leur service au sein d'un guichet unique. Cette fusion permettrait, selon cette institution, d'économiser 5 milliards d'euros de coûts de gestion, qui s'ajouteraient aux 5 milliards d'euros de baisses de prestations, compensées en partie par une hausse du plafond du quotient familial.

e) Un revenu de base pourrait être une solution plus ambitieuse

La réflexion sur un revenu de base se substituant à un certain nombre de dispositifs de lutte contre la pauvreté s'inscrit dans le faisceau des propositions consistant à rendre le système de protection sociale plus lisible et plus efficient. M. Christophe Sirugue a ainsi reconnu, au cours de son audition, qu'un tel revenu « peut s'inscrire dans le cadre d'une politique de lutte contre la pauvreté en permettant un reformatage des dispositifs existants ».76(*)

Cet objectif - même s'il n'est pas le seul - est présent dans de nombreux projets du revenu de base, qu'il s'agisse de celui proposé par le Basic income earth network (BIEN), le mouvement français pour le revenu de base (MFRB), l'association pour l'instauration d'un revenu d'existence (AIRE) ou Génération libre, dont les représentants ont tous insisté, lors de leurs auditions - qu'il s'agisse de MM. Philippe Van Parijs77(*), Jean-Eric Hyafil78(*), Marc de Basquiat79(*) ou Gaspard Koenig80(*) - sur les effets présumés très favorables du revenu de base sur les situations de pauvreté et de grande précarité.

De fait, pour ses promoteurs, le revenu de base présenterait des caractéristiques qui favoriseraient une protection plus efficace que celle actuellement offerte par les dispositifs actuels de lutte contre la pauvreté.

Par son caractère inconditionnel, il procurerait des avantages majeurs par rapport à la situation actuelle, voire même aux projets de fusion ou de resserrement des allocations existantes. En poussant plus loin la logique de fusion, il apparaît en effet comme un dispositif d'une grande simplicité et d'une grande lisibilité.

En outre, si l'on peut supposer qu'une partie de la population en situation d'exclusion - et notamment les personnes sans domicile - demeurera « inconnue » des services chargés du versement des aides sociales, le versement inconditionnel, voire automatique, permettrait de circonscrire la problématique du non-recours à une part résiduelle.

Par ailleurs, l'universalité de cette prestation permettrait de réduire les effets de stigmatisation des bénéficiaires, contribuant ainsi à renforcer l'acceptabilité sociale de la redistribution.

Parallèlement, l'inconditionnalité et l'universalité contribueraient à réduire les coûts de gestion associés à l'instruction des demandes et à la lutte contre la fraude.

Enfin, versé à tous et cumulable avec les revenus du travail, le revenu de base permettrait de lutter de manière plus efficace contre les effets de trappes à inactivité, l'individu qui reprendrait ou accroîtrait son activité professionnelle conservant l'intégralité du supplément de revenu correspondant.

3. Accompagner la mutation de l'économie à l'heure du numérique

Le revenu de base est également souvent présenté comme une mesure d'accompagnement - plutôt sans doute qu'une véritable réponse - à la mutation de notre économie à l'heure de la robotisation et du numérique. C'est d'ailleurs ce constat spécifique qui a conduit le Conseil national du numérique (CNNum) à préconiser de pousser davantage la réflexion sur l'introduction d'un revenu de base en France.

a) Le constat d'une évolution du modèle de l'emploi

L'automatisation des tâches liée à la robotisation, associée à l'essor d'une économie collaborative portée par le développement numérique, conduit à une évolution forte du modèle traditionnel de l'emploi.

Certaines études universitaires ont souligné la tendance lourde des sociétés, sous l'effet de l'automatisation, à modifier la nature des emplois.

L'automatisation a ainsi une large part dans la destruction de l'emploi salarié dans l'industrie, même si ce phénomène trouve également sa cause dans la place désormais acquise par des économies comme la Chine au sein du marché industriel mondial. En France, à titre d'exemple, l'emploi salarié dans l'industrie est passé en quinze ans de 4,1 à 3,1 millions, sa part dans l'emploi total passant de 26 % en 2001 à 19 % aujourd'hui.

De manière prospective, une étude de chercheurs de l'université d'Oxford de 2013 envisageait même la disparition en 2030-2035 de 47 % des emplois actuels aux États-Unis, suivant un double critère : le caractère répétitif des tâches et la distance technologique à parcourir pour les automatiser.81(*) Appliquant la même démarche, le cabinet Roland Berger estimait pour sa part que, en France, 42 % des emplois actuels comportaient un haut risque d'automatisation à l'horizon 2025.82(*)

Comme l'a expliqué devant les membres de la mission M. Daniel Cohen, directeur du département d'économie à l'École normale supérieure, la révolution numérique que connaissent les sociétés occidentales est caractérisée par des effets très différents de ceux produits par les révolutions antérieures, et notamment de ceux de la deuxième révolution industrielle, celle du « tout électrique » : pour un très grand nombre d'emplois, à la différence des technologies de l'électricité qui avaient favorisé une organisation du travail à la chaîne, les nouvelles technologies n'entretiennent pas un rapport de complémentarité mais de substituabilité avec le travail humain. Dans bien des emplois, le numérique remplace le travail humain, sans pour autant le rendre plus productif. C'est pourquoi, selon lui, pour emprunter la terminologie « Schumpeterienne », la force destructrice est aujourd'hui plus forte que la dimension créatrice et, pour bien des gens, le numérique représente plus une menace qu'une promesse.

Pour autant, des travaux plus récents montrent qu'il convient de relativiser la grande peur de la substitution de l'homme par la machine qu'Aristote avait déjà évoquée et qui fut notamment développée dans l'entre-deux-guerres par Jacques Duboin, dans sa publication intitulée La grande relève des hommes par les machines.

Comme l'indique une étude de France Stratégie83(*), il est davantage pertinent de raisonner par tâches que par emplois : toutes les tâches qui sont effectuées dans un même emploi ne sont pas automatisables dans les mêmes proportions. Il existe des tâches que les robots restent - et sans doute resteront - incapables d'assurer, en raison notamment de la nécessité de mener un travail collaboratif ou d'établir un lien social qui leur est consubstantiel. À cet égard, il faut souligner l'essor constant, à l'heure numérique, des services à la personne qui, avec les tâches de manutention, constituent l'exemple même d'emplois peu menacés par l'automatisation.

On assiste donc moins à la disparition d'un grand nombre d'emplois qu'à leur transformation et leur concentration sur les tâches dans lesquelles les travailleurs bénéficient d'un avantage comparatif par rapport à la machine, permettant ainsi d'assurer une complémentarité dans la contribution de l'homme et du robot à la création de richesse. C'est ce qui explique que des études scientifiques fondées sur d'autres critères que ceux retenus par les chercheurs d'Oxford précités fassent apparaître des taux d'emplois présentant un risque élevé d'automatisation qui ne dépassent pas 9 % aux États-Unis ou en France.84(*)

Il n'en reste pas moins que, pour reprendre les termes employés par M. François Levin et Mme Judith Herzog, rapporteurs au CNNum, lors de leur audition, il existe un « plateau de frottement technologique » qui entraîne la disparition de certains métiers présentant davantage un caractère routinier que peu qualifié - même si les deux caractères sont souvent présents dans les mêmes emplois (par exemple, les métiers de caissiers ou caissières) - sans qu'émergent, immédiatement et dans de mêmes proportions, des métiers nouveaux directement liés au numérique. Cette situation a également été soulignée devant la mission par M. Philippe Vasseur, ancien ministre, commissaire spécial à la revitalisation et à la réindustrialisation des Hauts-de-France.85(*)

De fait, M. Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie, a mis en exergue lors de son audition que l'on assistait dans les économies avancées à une certaine polarisation des emplois, avec des créations d'emplois relativement fortes s'agissant tant des métiers peu qualifiés que des métiers très qualifiés, et, à l'inverse, une destruction importante d'emplois se situant au milieu de l'échelle des qualifications.86(*)

Aussi, comme l'a résumé M. Daniel Cohen devant la mission : « la menace jaillit de partout. On n'est jamais à l'abri d'une numérisation, y compris les traders remplacés par des logiciels de haute fréquence. C'est peut-être pourquoi il y a un consensus de droite et de gauche pour trouver des formules couvrant les gens en situation d'incertitude, à la place du vieux débat sur l'augmentation de l'efficacité de l'assistanat vers les personnes non qualifiées. L'assise de ce débat est à la proportion de la menace que le numérique fait peser ». 

La seconde tendance est celle de l'évolution des figures du salariat comme modèle d'organisation du travail.

Certes, comme l'ont souligné l'ensemble des organisations syndicales entendues par la mission ainsi que M. Georges Tissié, directeur des relations sociales à la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME), la disparition de l'emploi salarié n'est pas pour demain, et ce type de relation de travail devrait rester très fortement majoritaire dans les prochaines décennies.

L'on assiste bien, néanmoins, non seulement à une fragmentation de l'activité salariale, avec une propension à alterner emplois salariés et périodes sans emploi, mais également à une diversification de plus en plus marquée des carrières professionnelles avec le développement d'une démarche d'externalisation d'activités par les entreprises, que d'aucuns qualifient de manière générique d'« uberisation ».

Il est commun de dire que l'emploi à vie n'est plus qu'un mirage et que les sociétés post-industrielles voient monter la cohorte des employés qui alternent des périodes d'emploi et des périodes de chômage - de plus en plus longues avec la crise économique depuis 2008. Mais les chiffres de l'Insee et de Pôle emploi sont là pour le démontrer.

Si les contrats à durée indéterminée restent la première modalité d'emploi dans le salariat, avec 85,5 % des engagements des actifs en 2015, cette modalité diminue de manière tendancielle au profit de contrats à durée déterminée ou de contrats d'intérim. Surtout, ainsi que l'a indiqué à la mission Mme Carine Chevrier, déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle, dans les nouvelles embauches, la part des contrats à durée déterminée est de 84 %, niveau jamais atteint depuis les quinze dernières années. Et, parmi ces contrats, 70 % ont concerné, en 2015, des durées inférieures à un mois.

Champ : France métropolitaine, population des ménages, personnes en emploi (hors secteur public) de 15 ans ou plus (âge au dernier jour de la semaine de référence).

Source : France Stratégie, d'après l'enquête Emploi 2014 de l'Insee

Le salarié, notamment lorsqu'il est jeune, est donc confronté à une succession de plus en plus rapide d'activités salariées différentes, qu'il exerce parfois de manière continue mais, dans la majeure partie des cas, de façon discontinue avec une alternance de périodes d'emploi non-salarié ou de périodes de chômage.

Lors de son audition, M. Jean Pisani-Ferry a ainsi rappelé que les transitions directes, sans période d'inactivité, d'un emploi vers un autre ne représentaient que 44 % du total des transitions d'emplois. Dans la majeure partie des cas, les individus passent donc par des phases dans lesquelles leur niveau de revenu peut être fortement affecté par une période d'inactivité, ces situations étant très concentrées sur les jeunes.

Source : France Stratégie

Pour certains, néanmoins, la fragmentation de l'activité salariale se traduit par des périodes de chômage plus nombreuses. Avec la crise, celles-ci sont de plus en plus longues.

Au premier trimestre 2016, le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) en France (hors Mayotte) a atteint 10,2 % de la population en âge de travailler, contre 7,4 % en 2007.

Dans le même temps, le nombre de demandeurs d'emploi au sens du BIT depuis un an ou plus a cru de 70 %, passant de 732 000 personnes, soit 2,6 % de la population en âge de travailler, à 1,24 million. Ainsi, par rapport au nombre total de chômeurs, la proportion de chômeurs de longue durée depuis un ou plus a atteint 43,5 % au premier semestre 2016.

Or, comme le soulignait notre collègue Anne Emery-Dumas dans son rapport sur ce qui allait devenir la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée87(*), le chômage de longue durée, en éloignant plus durablement du marché du travail ceux qui y sont soumis, influence fortement leurs trajectoires professionnelles, compte tenu de la dégradation de leur capital humain, de l'obsolescence plus marquée de leurs qualifications professionnelles et de l'aggravation de leurs difficultés d'insertion dans la société.

Pour d'autres, les interstices entre les périodes de salariat donnent lieu à des phases d'activité non salariée. L'entreprenariat individuel en plein essor depuis plusieurs années, notamment sous la forme de la micro-entreprise - qui a succédé à l'auto-entrepreneur et constitue aujourd'hui près de la moitié des immatriculations nouvelles d'entreprises88(*) - peut en effet être regardé comme l'une des réponses à l'impossibilité de maintenir un lien de salariat pérenne avec un même employeur. Et dans le même temps, il pourvoit utilement à l'offre de travail créée par les démarches d'externalisation des activités auxquelles recourent les entreprises, notamment les start up.

Pour autant, là encore, comme l'a rappelé Mme Carine Chevrier, l'évolution - réelle - ne remet pas en cause la très forte prédominance du salariat parmi les formes d'emplois. L'emploi non salarié ne concerne aujourd'hui que 11,5 % des emplois en France.

Répartition des actifs occupés, par statut d'emploi, de 1982 à 2015

Champ : France métropolitaine, personnes de 15 ans ou plus occupant un emploi et vivant en ménage ordinaire

Source : Insee, enquêtes Emploi (calculs Insee)

Il n'en demeure pas moins que l'emploi non salarié en France change également. Par exemple, nombreux étaient, jusqu'à la fin des années 1980, les agriculteurs, artisans et commerçants qui, en détenant des éléments d'actifs corporels (notamment leurs terres, les murs de leurs boutiques ou leurs stocks) ou incorporels (en particulier leurs fermages, leur fonds de commerce ou leur droit au bail), bénéficiaient d'un patrimoine qu'ils pouvaient céder et valoriser, notamment à leur retraite ou en cas de difficulté d'exploitation. Cette population a décliné, en particulier sous l'effet conjugué de l'industrialisation et de la concentration des exploitations, de l'essor des grandes surfaces et de la modification des réseaux de distribution. Désormais, beaucoup des nouveaux travailleurs non salariés - en particulier les micro-entrepreneurs -, ne disposant pas d'un tel patrimoine professionnel, n'ont pas un tel « amortisseur » lorsque leur activité chancelle ou qu'ils décident d'y mettre fin.

Contrairement à la seconde révolution industrielle, la révolution numérique n'est donc pas inclusive : elle a tendance à accroître les inégalités et ne contribue pas à rendre plus productifs les éléments les moins productifs de la société ; elle conduit au contraire à les laisser sur le bord du chemin.

Aussi, face à des personnes qui voient leur inclusion dans le travail fragilisée et à la plus grande sophistication des parcours professionnels, le revenu de base se présenterait-il comme une sorte de « filet de sécurité » atténuant les effets de la restructuration de l'emploi, voire comme un substitut aux revenus liés à l'emploi pour les personnes qui ne sont plus en mesure d'occuper un emploi compte tenu d'exigences de qualification qui les dépassent. C'est dans cette perspective que s'inscrit notamment le Centre des jeunes dirigeants (CJD), ses représentants MM. Emmanuel Amon et Sébastien Rouchon ayant estimé devant la mission que ce revenu pourrait permettre d'offrir une « sécurité à long terme à toutes les personnes désireuses de travailler ».89(*) Ainsi que l'a décrit M. Philippe Vasseur lors de son audition : « nous allons, comme l'indiquent les travaux de l'Organisation internationale du travail, connaître un chômage lourd et structurel et nous ne pourrons résoudre ces problèmes qu'avec un changement de paradigme ». Le revenu de base participerait donc de ce changement.

b) Une création de richesse qui se développe de plus en plus hors de l'emploi

Dans le même temps, certains promoteurs du revenu de base, sans aller jusqu'à dé-corréler le revenu de base de la création de richesse comme l'envisagent certains projets utopistes, estiment qu'il est un moyen de rétribuer des créations de richesse qui tendent à se développer hors de l'emploi. Cette dimension a en particulier été mise en exergue au cours des auditions par M. François Levin et Mme Judith Herzog, rapporteurs au Conseil national du numérique (CNNum).

Le revenu de base permettrait ainsi de dépasser la logique actuelle selon laquelle la création de valeur est uniquement la résultante de ce qui est aujourd'hui reconnu comme du travail, qu'il s'effectue sous une forme salariée ou sous une forme indépendante. Il s'agirait ainsi de prendre en considération l'évolution du capitalisme moderne vers un « capitalisme cognitif », notion développée il y a quelques années notamment par M. Yann Moulier-Boutang.90(*)

Serait ainsi mieux prise en compte par la société la création de valeur qui intervient hors de l'entreprise par un phénomène de « pollinisation ». L'un des exemples emblématiques est donné par l'entreprise Google, dont le modèle économique repose en premier lieu sur la création de valeur qui résulte du seul comportement des usagers d'Internet. Or, alors même qu'ils enrichissent les applications en les rendant plus performantes, ces usagers ne reçoivent aucune rétribution.

Le revenu de base pourrait dès lors assurer la solvabilisation de ces activités contributives nouvelles qui se développent dans le cadre d'une production « peer to peer », qui est l'essence du Web 2.091(*), et que le marché n'est pas aujourd'hui en mesure de rémunérer.

Dans cette perspective, le revenu de base est vu par certains de ses promoteurs comme l'un des instruments d'une juste rémunération des acteurs sociaux, tout en contrant les stratégies de captation des créations collaboratives dont ce qu'il est convenu d'appeler les GAFA (Google, Apple, Facebook et Amazon) sont souvent accusés et qui, selon quelques-uns, s'apparentent au phénomène d'enclosure qu'a connu l'Angleterre à la fin du Moyen-Âge et surtout au XVIe siècle, lorsque les terres communes ont peu à peu fait l'objet d'une appropriation individuelle par les propriétaires terriens.

c) Une économie dont la croissance atone ne permet pas de juguler chômage et précarité

Certains considèrent, enfin, que la période de faible croissance dans laquelle se trouvent les économies développées est fondamentalement liée au développement de l'économie numérique et en déduisent la nécessité de trouver une nouvelle forme de « garantie sociale », dont le revenu de base pourrait être l'une des composantes.

Il est vrai que la croissance économique est souvent définie comme la condition première de l'emploi. Et il est incontestable que, pendant les décennies d'après-guerre, la croissance a véritablement tiré celui-ci vers le haut, en ouvrant aux économies nationales de nouveaux marchés.

Pour autant, les chiffres de la croissance, tant au niveau mondial qu'en France, font apparaître un ralentissement que certains estiment inexorable. Cette situation est particulièrement frappante dans la zone euro, qui n'aura bénéficié au cours de la décennie 2007-2016 que d'une croissance annuelle moyenne de 0,5 %, après une croissance de 2,3 % pendant la décennie précédente.

Source : France Stratégie, d'après FMI, World Economic Outlook, janvier 2016 (prévisions à partir de 2015)

L'idée même de la permanence de la croissance est d'ailleurs questionnée par les économistes, à commencer par M. Larry Summers, ancien président de l'université de Harvard et secrétaire au Trésor du président des États-Unis, M. Bill Clinton, qui a popularisé le concept de « stagnation séculaire », qui contraste avec l'idée de récession défendue jusqu'alors par la majeure partie de la doctrine économique.

Lors de son audition par la mission, M. Daniel Cohen a en outre mis en relief que les effets de cette croissance économique faible étaient très inégalement répartis dans nos sociétés. Il a rappelé que l'intégralité de la croissance qu'ont connue les États-Unis au cours des trente dernières années a été captée par 10 % de la population, les 90 % restants n'ayant connu aucune progression de leur pouvoir d'achat. Plus encore, la moitié des gains a été concentrée sur 1 % de la population. Ceci montre, selon lui, que la force d'entraînement de la révolution numérique n'a absolument rien à voir avec celle des révolutions précédentes.

En France aussi, les inégalités se creusent à la faveur de cette nouvelle forme de croissance, quoique de façon moins aiguë par rapport à d'autres pays. Dans un rapport récent,92(*) France Stratégie relève ainsi que, depuis la crise, les trois quarts des niveaux de vie les plus modestes ont reculé, ce recul étant plus marqué dans le bas de l'échelle. Dans le même temps, le quart des niveaux de vie les plus élevés s'est globalement maintenu, tandis que les très hauts niveaux de vie ont continué d'augmenter avant de se replier à partir de 2011.

Si ce mouvement reste mesuré en termes de revenus, il est en revanche très fort en ce qui concerne le patrimoine. La même étude montre que les inégalités de patrimoine se sont nettement accrues depuis le milieu des années 1990 sous l'effet d'une polarisation entre les ménages propriétaires de leur résidence principale, qui ont bénéficié de l'envolée des prix du logement,93(*) et les ménages locataires, dont le patrimoine a peu évolué.

Cette situation fait ainsi naître, comme l'a souligné M. Philippe Van Parijs, un fort scepticisme sur la désirabilité de la croissance comme moyen de faire face et de répondre aux défis du progrès technologique et notamment à la persistance d'un chômage élevé. C'est en partie ce scepticisme qui conduit, selon lui, à regarder le revenu de base comme un nouveau remède structurel à la pauvreté, au chômage et à l'exclusion.

B. DES MODALITÉS ÉTROITEMENT LIÉES AUX BESOINS DE FINANCEMENT

Fortement dépendantes de l'objectif que se fixent les promoteurs d'un revenu de base, les modalités de celui-ci sont également intimement liées à la capacité de financement. Il convient en effet de confronter l'idée, intellectuellement séduisante, du revenu de base aux conditions pratiques de sa mise en place. Il s'agit en effet de savoir s'il est possible de financer une telle mesure, sans trop déséquilibrer le système socio-fiscal ni alourdir excessivement la pression fiscale.

Comme indiqué précédemment, le choix du montant du revenu de base renvoie à des logiques très différentes, selon que l'on fixe un montant faible permettant au revenu de base de jouer un rôle de « filet de sécurité » pour les personnes se retrouvant sans emploi ou avec de très faibles revenus, répondant ainsi à une « logique de subsistance », ou que l'on souhaite au contraire un revenu d'un montant significatif permettant aux individus de faire un arbitrage entre le fait de travailler ou non, ce qui répondrait davantage à une « logique d'émancipation ».

De même, le choix des modalités de financement d'un éventuel revenu de base relève avant tout d'une décision politique compte tenu des effets redistributifs importants qui peuvent en découler, que l'on choisisse de financer cette mesure en redéployant les moyens utilisés pour financer des prestations sociales non contributives et, le cas échéant, contributives, ou en augmentant les impôts.

Mais, en tout état de cause, l'ambition universaliste qui caractérise le revenu de base rend impossible sa mise en place « à coût constant », sauf à ce qu'il opère une très large remise en cause des mécanismes actuels de redistribution, au détriment des personnes actuellement les plus aidées. Quel que soit le montant de ce revenu, sa création impliquerait donc une refonte d'ampleur du système de protection sociale mais également du système fiscal.

Pour s'en convaincre, il suffit d'examiner tant le coût « brut » du revenu de base, relativement aisé à calculer puisqu'il s'agit de multiplier le montant du revenu retenu par la population bénéficiaire, que son coût « net », c'est-à-dire le montant restant à financer après réallocation de certaines prestations sociales auxquelles le revenu de base viendrait se substituer et après prise en compte des économies de gestion qu'il permettrait de réaliser.

1. Un coût brut considérable

La mise en place d'un revenu de base constituerait une mesure coûteuse pour les finances publiques. Qu'il soit versé à l'ensemble des personnes résidant légalement sur le territoire français, ou seulement aux personnes de nationalité française ou ressortissantes d'un autre État membre de l'Union européenne, il concernerait, par définition, un large nombre de bénéficiaires.

Au 1er janvier 2016, la population de France métropolitaine s'élevait à 64,5 millions, dont 14,2 millions de personnes de moins de 18 ans (soit près de 22 % de la population totale) et 11,8 millions de personnes de moins de 15 ans (soit 18,3 % de la population totale).

Le coût brut représenté par le revenu de base varie logiquement en fonction du montant de revenu décidé, induisant une charge totale plus ou moins importante à financer. Or, ainsi que les différentes auditions menées par la mission l'ont montré, ce montant du revenu de base peut être très différent selon ses promoteurs.

Ce coût varie également selon les conditions d'éligibilité au revenu de base qui peuvent être décidées, qu'il s'agisse de critères d'âge (se pose en particulier la question de savoir s'il faut verser un revenu de base aux mineurs) ou de durée de résidence sur le territoire français, ou d'éventuelles contreparties demandées au versement de l'aide (comme la nécessité de faire oeuvre sociale utile à travers un engagement associatif par exemple).

Dans une récente note, le groupe de travail de la Fondation Jean Jaurès relatif au revenu de base94(*) a étudié le coût et les modalités de financement pouvant être envisagées s'agissant de trois scénarios : un revenu de 500 euros, proche du montant actuel du RSA, un revenu de 750 euros proche du cumul entre le RSA et les prestations familiales et logement, et un revenu de 1 000 euros égal au seuil de pauvreté95(*). Pour ces trois scénarios, le groupe retient les hypothèses suivantes : le montant du revenu de base versé aux enfants de 0 à 15 ans serait équivalent à 30 % de celui des adultes, puis de 50 % entre 15 et 18 ans. Ce revenu serait versé, sans contrepartie, de manière individualisée et non-familialisée. D'après cette étude, le besoin de financement s'élèverait à 336 milliards d'euros (soit 16 % du PIB) si le revenu de base était fixé à 500 euros, à 504 milliards d'euros (soit 24 % du PIB) s'il était de 750 euros, et à 675 milliards d'euros (soit 31 % du PIB) s'il était de 1 000 euros.

Ces chiffres se rapprochent des évaluations produites par d'autres auteurs. Dans leur étude dans le cadre de Génération libre96(*), MM. Marc de Basquiat et Gaspard Koenig proposent un niveau de revenu universel fixé à 450 euros par adulte et 225 euros par enfant, représentant une masse financière totale évaluée à 320 milliards d'euros. M. Baptiste Mylondo évoque pour sa part un revenu de base de 750 euros par adulte et 230 euros par mineur (soit 30 % du montant du revenu versé aux adultes), dont le coût serait de 470 milliards d'euros97(*).

Quant au mouvement français pour un revenu de base (MFRB), il ne se prononce pas en faveur d'un montant particulier mais défend comme montant minimal celui du RSA socle pour une personne seule une fois déduit le forfait logement, soit 465 euros par adulte, « dans la mesure où c'est le plus faible niveau qui ne fait que des gagnants parmi les plus modestes » 98(*).

2. Un coût net fonction de l'effet de substitution attaché au revenu de base et des économies de gestion réalisées
a) La réallocation des dépenses sociales pour financer le revenu de base

Si le coût brut du revenu de base est très élevé, une partie de son financement pourrait être assurée par la réallocation des montants consacrés à certaines prestations sociales, au premier rang desquelles les minima sociaux, auxquelles le revenu de base aurait vocation à se substituer.

Les différents promoteurs du revenu de base ne s'accordent toutefois pas sur le champ des dispositifs qui pourraient être remplacées par un revenu de base, certains se limitant à une partie des prestations non-contributives alors que d'autres vont jusqu'à inclure des prestations contributives à leur modèle.

Ainsi, d'après les scénarios de financement présentés par la Fondation Jean Jaurès, un revenu de base de 500 euros par mois pourrait être financé par la réallocation des dépenses des branches maladie et famille ainsi que de l'assurance-chômage, et l'instauration concomitante des prélèvements obligatoires supplémentaires à hauteur de 38 milliards d'euros. Un revenu de base de 750 euros par mois pourrait quant à lui être financé sans augmentation d'impôt, en mobilisant l'ensemble des dépenses actuelles de protection sociale, branche vieillesse incluse.

Le MFRB envisage, quant à lui, l'hypothèse d'un revenu de base d'un montant de 465 euros qui remplacerait le revenu de solidarité active, la prime d'activité ainsi que les bourses étudiantes, et qui se déduirait des prestations que sont l'allocation adulte handicapé, le minimum vieillesse, les allocations-chômage et les pensions de retraite - tout en garantissant un même montant de prestations. Le reliquat à financer serait, selon ses estimations, de 179 milliards euros - pour un coût brut de 193 milliards d'euros99(*).

Simulation du budget brut et du budget net d'un revenu de base à 465 euros
(en 2013) par le MFRB

Population adulte

52 millions €

Dont bénéficiaires d'une pension de retraite

- 13,8 millions €

Dont chômeurs indemnisés

- 2,5 millions €

Dont allocataires de l'allocation adulte handicapé

- 1 million €

Nombre d'adultes qui « ne touchent pas encore » leur revenu de base (A)

34,6 millions €

Montant mensuel du revenu universel

465 €

Montant annuel du revenu universel (B)

5 580 €

Budget brut du revenu de base (C = A x B)

193 milliards €

RSA (hors supplément pour les enfants)

10 milliards €

Prime pour l'emploi

2,5 milliards €

Bourses étudiantes

1,9 milliards €

Total des politiques sociales remplacées par le revenu de base (D)

14,4 milliards €

Budget net du revenu de base (E = C - D)

179,8 milliards €

Source : MFRB

MM. Marc de Basquiat et Gaspard Koenig proposent, pour leur part, de ne supprimer que les prestations auxquelles le revenu de base viendrait se substituer utilement : le revenu de solidarité active, l'allocation de solidarité spécifique, l'allocation de solidarité aux personnes âgées, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant ainsi que les bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux. En revanche, l'ensemble des prestations contributives seraient maintenues.

M. Arnaud Buissé, chef du service des politiques publiques à la direction générale du Trésor, auditionné par la mission, a rappelé que le montant des prestations sociales non contributives (c'est-à-dire les minima sociaux, la prime d'activité, les allocations familiales et les aides au logement) était de l'ordre de 70 milliards d'euros. Aussi, si ces sommes devaient être mobilisées pour mettre en place un revenu de base d'un niveau équivalant à ce que touche actuellement un célibataire bénéficiant du RSA et des allocations logements (soit 735 euros par mois) et qui remplacerait l'ensemble des prestations non contributives et supprimerait le quotient familial (représentant un montant de 11,6 milliards d'euros en 2016), le coût net à financer équivaudrait à 445 milliards d'euros. Financer une telle mesure nécessiterait donc d'augmenter les prélèvements obligatoires. Si le choix était fait de faire supporter ce financement par l'impôt sur le revenu, il faudrait par exemple multiplier par six le montant de l'impôt sur le revenu net.

Au-delà de la question des masses financières qui pourraient être réaffectées, les différents modèles construits par les promoteurs du revenu de base témoignent d'un parti pris quant aux objectifs qui lui sont assignés. Remplacer une multiplicité de dispositifs ciblés par une prestation universelle et uniforme pose en effet la question des implications qu'auraient, pour chacun des dispositifs existants et à coût constant, sa fusion au sein d'un revenu de base.

(1) Les minima sociaux

Un revenu de base constituant un filet de sécurité pour les personnes dont le revenu est inférieur à un seuil défini pourrait en principe se substituer aux dispositifs qui visent à assurer un revenu minimum. Toutefois, la plupart des minima sociaux actuels sont des allocations différentielles, le montant versé variant en fonction de la situation individuelle de chaque allocataire.

Dès lors, et à moins de fixer le montant du revenu de base à un niveau au moins égal au montant maximal des allocations différentielles existantes, le remplacement des minima sociaux actuels par un revenu de base universel et uniforme ferait un certain nombre de « perdants » parmi les personnes les plus aidées, c'est-à-dire les plus modestes ou les plus fragiles.

La prime d'activité ayant pour objet de soutenir les faibles revenus d'activité, elle pourrait être supprimée au bénéfice d'un revenu de base entièrement cumulable avec ces revenus.

(2) Les prestations familiales

Dans la mesure où le revenu de base est défini comme individualisé et versé dès la naissance, il pourrait se substituer aux prestations familiales versées aux familles ayant la charge d'enfants. Toutefois, dans un tel système, l'aide accordée aux familles dépendrait uniquement du nombre d'enfants, alors que le système actuel prend également en compte la composition du ménage, ses ressources, ou encore l'âge ou le handicap éventuel des enfants.

Par ailleurs, près de 40 % des prestations légales versées par la branche famille sont fléchées vers l'aide à la garde d'enfants, notamment dans le cadre de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Réorienter ces crédits (12,5 milliards d'euros en 2015) vers le financement d'un revenu de base aurait pour effet de les répartir entre toutes les familles, quels que soient leurs besoins, ce qui n'apparaît pas nécessairement pertinent.

Selon le montant du revenu de base retenu, il faudrait donc prévoir - et financer - un certain nombre d'aides spécifiques, avec le risque de revenir à la complexité actuelle.

Au-delà de cet aspect technique, remplacer les prestations familiales par un revenu de base remettrait en question la politique familiale comme branche de la sécurité sociale telle qu'elle a été conçue en 1945.

(3) Les aides au logement

La nécessité d'une réforme du système actuel des aides au logement fait consensus, et intégrer les aides au logement au sein d'un revenu de base individualisé pourrait être une piste intéressante.

Toutefois, il semble illusoire d'imaginer que la fin du système des aides personnalisées entraîne mécaniquement et immédiatement une baisse des loyers. De plus, forfaitiser de manière uniforme les aides au logement alors même que les loyers varient fortement selon les territoires ne semble pas pertinent. Une modulation destinée à prendre en compte ces différences est envisageable mais serait contraire à la définition même du revenu de base, tout en n'étant pas nécessairement de nature à traiter de manière satisfaisante la diversité des situations individuelles

Enfin, les aides au logement visent également à garantir un certain niveau de qualité en conditionnant l'éligibilité d'un logement à un certain nombre de critères.

Ces considérations expliquent qu'un certain nombre de promoteurs du revenu de base, et notamment Génération Libre, excluent les aides au logement du champ de leur modélisation. Au cours de son audition, M. Stoléru a indiqué que le revenu de base qu'il envisage aurait vocation à terme à couvrir les besoins en matière de logement mais qu'il s'agit là d'une « épine » importante dans le système.

(4) L'indemnisation du chômage et les retraites

Un revenu universel serait par définition accordé aux personnes au chômage ou à la retraite. S'il ne semble pas acceptable d'uniformiser le montant des allocations de chômage et des pensions100(*), on peut concevoir un système dans lequel le revenu de base se substituerait, à concurrence de son montant, aux allocations de chômage ou aux pensions de retraites et serait complété par un volet contributif.

Néanmoins, cette piste pose un certain nombre de problèmes.

Premièrement, supprimer le caractère assurantiel des régimes de retraite et de chômage revient à remettre en cause un des principes fondateurs de notre système de protection sociale.

Par ailleurs, s'agissant de l'indemnisation du chômage, la substitution au système actuel d'un revenu de base, même complété par une part contributive, irait à l'encontre des mesures d'activation des dépenses de lutte contre le chômage qui sont aujourd'hui mises en oeuvre en France et dans les pays voisins pour lutter contre le chômage.

(5) L'assurance maladie

Certains des promoteurs du revenu de base intègrent l'assurance maladie dans leurs simulations, à l'instar de la Fondation Jean-Jaurès101(*). Une telle proposition revient à forfaitiser la couverture des dépenses de santé alors même qu'elles sont par définition différentes d'un individu à l'autre et difficilement prévisibles.

Le risque évident d'une telle forfaitisation est de favoriser le renoncement aux soins. S'il est possible d'imaginer un système dans lequel les assurances privées auraient une place nettement plus importante, à l'instar de ce qui s'observe aujourd'hui dans certains pays, il s'agirait là encore d'une réelle remise en cause des fondements sur lesquels notre système d'assurance maladie a été construit. En outre, une telle privatisation du système de santé exigerait de réduire les cotisations d'assurance maladie, qui ne pourraient donc pas être réaffectées au financement d'un revenu de base.

(6) Les aides diverses

Le revenu de base étant versé à tous, il pourrait se substituer à un certain nombre d'autres aides, dont les bourses étudiantes ou encore les tarifs sociaux, à condition que son montant suffise à rendre inutiles ces aides spécifiques pour les publics concernés.

Le revenu de base pourrait également se substituer aux prestations extralégales ainsi qu'à l'action sociale des caisses de sécurité sociale et des centres communaux d'action sociale (CCAS). Toutefois, ces prestations visent à répondre à des difficultés spécifiques auxquelles font face les bénéficiaires. Or, il est difficile d'imaginer qu'une simple allocation pécuniaire puisse résoudre l'ensemble de ces difficultés.

(7) Les exonérations fiscales

Enfin, le revenu de base pourrait se substituer à un certain nombre d'aides qui prennent la forme de mécanismes fiscaux. En premier lieu, les promoteurs du revenu de base prônent généralement l'individualisation de l'impôt sur le revenu, et donc la suppression des mécanismes de « quotient » familial ou conjugal, l'avantage représenté par ces règles étant transféré vers le revenu de base individuel. Génération Libre se positionne de même en faveur d'une large suppression d'exonérations fiscales.

Sur le principe, un élargissement de l'assiette fiscale, aujourd'hui mitée par un grand nombre de niches, pourrait paraître pertinent. Toutefois, chacun des dispositifs concernés vise des objectifs spécifiques et leur suppression pose nécessairement des questions d'opportunité politique.

Au terme de cet examen, il apparaît donc que le champ des dispositifs qui peut être retenu pour financer le revenu de base dépend de choix politiques importants quant à notre modèle de protection sociale.

En toute hypothèse, la simple réallocation des prestations existantes ne saurait suffire, à moins de créer un nombre considérable de perdants parmi les ménages les plus modestes. En effet, malgré ses limites, le système socio-fiscal français opère une importante redistribution, avec des transferts sociaux fortement concentrés sur les ménages modestes. Répartir entre tous la masse financière représentée par les dispositifs existants ne pourrait donc intervenir qu'au détriment de ces derniers, qui sont les plus aidés.

b) Les économies de gestion liées à la simplification du « maquis social »

Ainsi que cela a été évoqué plus haut au sujet de la réforme du système existant de minima sociaux, la mise en place d'un revenu de base pourrait permettre de réaliser des économies de gestion, en raison de ses modalités de versement, automatique et inconditionnel, à ses bénéficiaires. Les activités d'instruction des demandes, de contrôle des conditions d'éligibilité et des pièces justificatives, ainsi que les procédures a posteriori de récupération d'indus seraient le cas échéant allégées ou supprimées.

Un certain nombre de modèles tablent à cet égard sur des économies substantielles qui seraient affectées au financement du revenu de base, voire d'une allocation unique. Selon l'iFRAP, l'allocation sociale unique qu'elle promeut permettrait ainsi de fortes économies de gestion, à hauteur de 5 milliards d'euros, Mme Agnès Verdier-Molinié ayant insisté lors de son audition102(*) sur les économies à la fusion des organismes gestionnaires et à la réduction du nombre de guichets. Toutefois, cette estimation repose tant sur la fusion de l'ensemble des caisses et des services départementaux et déconcentrés assurant le service des prestations remplacées, que sur la suppression des prestations extra-légales versées notamment par les caisses d'allocations familiales.

Or, une telle proposition ne semble pas tenir compte de l'important rôle d'action sociale et d'accompagnement joué par les caisses d'allocations familiales. Par ailleurs, auditionnée par la mission, Mme Patricia Chantin, responsable des relations parlementaires et institutionnelles de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), a indiqué que le coût de gestion des prestations dont celle-ci assure le service pour son propre compte ou pour compte de tiers (soit près de 95 millions d'euros par an) ne dépasse pas 2 % du montant de ces prestations. Elle a estimé que ce coût lui semblait difficilement compressible.

En définitive, l'essentiel des coûts de gestion des organismes sociaux étant liés aux prestations contributives, la mise en place d'un revenu universel se substituant aux seules prestations non contributives permettrait sans aucun doute une simplification manifeste des procédures pour les usagers mais génèrerait des économies qui ne sauraient constituer un élément important de son financement.

3. Des moyens de financement nouveaux à trouver

La dépense sociale étant aujourd'hui fortement concentrée sur les ménages modestes, la réallocation des ressources affectées aux dispositifs existants ne saurait suffire à financer un revenu de base universel. La France ne disposant pas, contrairement à l'Alaska ou à la région administrative de Macao, d'une rente financière pouvant être redistribuée totalement ou partiellement sous forme de revenus permanents à ses résidents, la mise en place d'un revenu de base nécessiterait donc de faire appel à d'autres types de ressources publiques.

Dès lors que le financement par redéploiement d'une partie des fonds alloués à la protection sociale n'apparaît pas suffisant, trois principales modalités de financement d'un revenu de base, le cas échéant complémentaires, peuvent être envisagées : le financement par les prélèvements obligatoires (par l'augmentation des impôts ou des autres prélèvements obligatoires et/ou la création d'impositions nouvelles), par la création monétaire, ou par l'endettement.

a) Un financement par l'endettement à exclure compte tenu de l'état des finances publiques

Compte tenu de l'état des finances publiques et pour des raisons de soutenabilité de la dépense, il n'est pas envisageable de financer la mise en place d'un revenu universel par l'endettement. Le niveau de la dette publique de la France a fortement augmenté suite à la crise économique et financière de 2008 pour atteindre un montant de 2 137,6 milliards d'euros au premier trimestre 2016 (soit 97,5 % du PIB).

La charge de la dette, c'est-à-dire les dépenses de l'État consacrées au paiement des intérêts de sa dette, s'est élevée à 42,1 milliards d'euros en 2015.

Évolution de la dette publique depuis 2008

Trimestres

2008
T4

2009
T4

2010
T4

2011
T4

2012
T4

2013
T4

2014
T4

2015
T4

2016
T1

Dette publique en valeur

1 358,6

1 531,6

1 632,5

1 754,4

1 869,2

1 953,4

2 037,8

2 096,9

2 137,6

Dette publique en pourcentage du PIB

68,1 %

70 %

81,7 %

85,2 %

89,6 %

92,3 %

95 %

96,1 %

97,5 %

Source : Insee

Ce fort taux d'endettement conduit l'État français à émettre des montants élevés de dette. D'après les données de l'Agence France Trésor, les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats réalisés pour le compte de l'État se sont élevées à 187 milliards d'euros en 2015. Ceci place l'État dans une situation de forte sensibilité à la variation des taux d'intérêt.

Il convient également de rappeler que la France est l'un des pays européens dont la dépense publique est la plus élevée en proportion de son PIB. D'après les données Eurostat de 2014, la France se situait en deuxième position dans l'Union européenne après la Finlande, avec un ratio de dépense publique sur le PIB de 57 %, soit 8,4 points de plus que la moyenne de la zone euro. Quant au taux de prélèvements obligatoires, il était de 44,7 % du PIB en 2015.

Ces éléments de contexte montrent que la mise en place d'un revenu de base, compte tenu de son coût, nécessiterait de trouver des sources de financement n'aggravant pas la situation budgétaire déjà difficile de la France.


Recettes et dépenses publiques des pays de l'Union européenne en 2015

(en pourcentage du PIB)

Source : Eurostat

La dépense liée au versement d'un tel revenu ayant vocation à être pérenne, elle doit pouvoir être financée sans aggraver la charge publique. D'un point de vue moral, il paraît difficilement défendable de garantir un niveau de revenu aux générations actuelles au détriment des générations futures qui non seulement ne bénéficieraient pas de cette liberté matérielle mais devraient en plus rembourser la dette ainsi contractée.

La mise en place d'un revenu de base en France est donc conditionnée à la garantie de trouver une source de financement permettant de couvrir la dépense de manière durable. Plusieurs travaux menés sur le revenu de base semblent indiquer qu'il serait possible de financer une telle mesure en conservant le système assurantiel existant et en augmentant la fiscalité existante ou en trouvant de nouvelles formes d'imposition.

Quoi qu'il en soit, la quasi-totalité des travaux réalisés et des personnes auditionnées dans le cadre de la mission ont indiqué que le financement du revenu de base impliquerait une refonte en profondeur de la fiscalité.

b) Le financement par l'impôt
(1) L'impôt sur les revenus

Afin de financer la mise en place d'un revenu de base en France, la plupart des études préconisent de recourir à l'imposition sur le revenu. On peut distinguer deux grands types de propositions en la matière.

La première approche prévoit de ne pas imposer le revenu de base et de le financer par une augmentation de l'impôt sur les autres revenus tout en conservant son architecture actuelle. M. Baptiste Mylondo, par exemple, préconise de financer un revenu inconditionnel et non imposable d'un montant de 750 euros par adulte et 230 euros par mineur (pour un coût total de 470 millions d'euros et 350 millions d'euros après réallocation de certaines prestations) par une augmentation de 35 points du taux de la cotisation sociale généralisée (CSG)103(*).

La deuxième approche, plus largement partagée, propose de coupler le versement du revenu de base avec une réforme d'ampleur de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et, le cas échéant, de la CSG à travers la mise en place d'un impôt négatif.

Cette proposition a notamment été formulée par M. Marc de Basquiat, président de l'Association pour l'instauration d'un revenu d'existence (AIRE), et détaillée dans l'ouvrage qu'il a publié avec M. Gaspard Koenig104(*). Il s'agirait de financer la mise en place d'un revenu minimum (le Liber), bénéficiant à l'ensemble des individus résidant légalement en France, par un impôt proportionnel et individualisé sur tous les revenus au premier euro (qualifié de Libertaxe). Cette Libertaxe se substituerait à l'impôt sur le revenu, à la CSG et à l'impôt sur les sociétés.

Cette individualisation de l'impôt permettrait de garantir à tous les individus une neutralité fiscale quels que soient leurs choix de vie. La Libertaxe serait un impôt proportionnel (flat tax), chacun payant un pourcentage fixe de ses revenus. Pour un revenu de 450 euros par adulte et 225 euros par mineur, le coût du Liber serait de 320 milliards d'euros par an, financé par un prélèvement proportionnel de 23 % sur les revenus imposables, en supprimant l'ensemble des dépenses fiscales associées à l'IRPP.

Il s'agit donc d'une réforme en profondeur du système fiscal et de l'imposition des revenus en France. Rappelons que l'impôt sur les revenus des personnes physiques est proportionnel, progressif et « familialisé », et que seuls 45,6 % des foyers fiscaux s'en sont acquittés en 2015105(*).

L'impôt sur les revenus des personnes physiques (IRPP)

L'impôt sur le revenu, dont le produit s'est élevé à 76 milliards d'euros en 2015, est un impôt proportionnel, calculé en fonction d'un barème à partir des revenus d'un foyer fiscal - compris comme l'ensemble de personnes dont les ressources font l'objet d'une seule déclaration de revenus.

Le montant de l'impôt brut est calculé en divisant le revenu net imposable par le nombre de parts de quotient familial (en fonction de la situation familiale et du nombre de personnes à charge), puis en lui appliquant le barème en vigueur. Le barème est composé de cinq tranches correspondant à un pourcentage d'imposition progressif.


Barème de l'imposition sur les revenus en 2015

Source : Direction générale des finances publiques

La multiplication de l'impôt obtenu par le nombre de parts permet de déterminer le montant d'impôt brut - plusieurs corrections sont ensuite appliquées sur ce montant, comme la décote en cas de faibles ressources, pour aboutir à l'impôt net à payer.

Le mouvement français pour un revenu de base (MFRB) propose pour sa part de mettre en place un revenu de base exonéré d'impôt, tout en imposant les revenus gagnés au premier euro. Les sources de financement de ce revenu peuvent être diverses. Comme l'explique M. Jean-Éric Hyafil, entendu par la mission : « à long terme, il serait intéressant d'introduire le revenu de base dans le cadre d'une vaste réforme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Mais à court terme, il est possible de créer un nouvel impôt qui serait le pendant de la redistribution actuelle du RSA »106(*). Afin d'instaurer rapidement un revenu de base, le MFRB propose, sur le modèle du fonctionnement actuel du RSA, de verser un revenu de base de 500 euros à tous les citoyens et de taxer les autres revenus perçus à hauteur de 38 %107(*) jusqu'à concurrence du montant de ce revenu. Ainsi, une personne ayant un revenu de base de 500 euros non imposable et percevant 100 euros de revenu d'activité paierait 38 euros d'impôt et aurait donc un revenu disponible de 562 euros.

Le graphique ci-dessous compare la situation actuelle avec la situation proposée par le MFRB.

Fonctionnement du RSA actuel et proposition du MFRB

Source : MFRB

À plus long terme, le MFRB propose, plutôt que d'instaurer un impôt supplémentaire, de financer le revenu de base à travers une réforme fiscale d'ampleur de l'impôt sur le revenu ; il suggère également de recourir à d'autres modalités d'imposition (cf. infra).

Ces différentes options nécessitent, quoi qu'il en soit, un examen approfondi tant en termes de faisabilité technique, d'effets redistributifs qu'elles pourraient avoir, mais également de constitutionnalité. En effet, le Conseil constitutionnel a eu plusieurs fois l'occasion de censurer un impôt non familialisé et non progressif.

(2) Les autres impôts et contributions mobilisables

D'autres impôts que l'impôt sur le revenu et la CSG pourraient être mobilisés afin de financer l'instauration d'un revenu universel.

Rien n'interdit la créativité en la matière, et tous les autres types d'impositions semblent a priori pouvoir être sollicités afin de contribuer au financement d'une telle mesure.

Sans prétendre à l'exhaustivité, nous pouvons ici présenter les propositions qui ont pu être faites par les défenseurs du revenu de base.

C'est principalement le MFRB qui, dans un ouvrage récent relatif au financement du revenu de base108(*), a fait plusieurs propositions de financement permettant de compléter ou de se substituer partiellement à l'impôt sur le revenu. Il mentionne notamment le financement par les taxes sur la consommation et la fiscalité écologique, via une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et/ou de la taxe carbone. Il faut toutefois souligner que ces taxes pèsent proportionnellement plus sur les ménages modestes que sur les ménages aisés et ne peuvent donc être considérées que comme des sources complémentaires de financement.

De même, le MFRB souligne que des ressources pourraient être dégagées à travers la lutte contre l'optimisation fiscale et une meilleure taxation des bénéfices des grandes entreprises, l'instauration d'une taxe sur les transactions financières, ou encore un impôt sur l'actif net des ménages (c'est-à-dire le patrimoine net de dettes).

c) Le financement par la création monétaire

Afin de financer la mise en place d'un revenu de base, certains auteurs préconisent de recourir à la création monétaire. Dans cette approche, la Banque centrale européenne (BCE) ou une autre institution émettrice de monnaie serait en charge de verser directement à chaque citoyen une somme d'argent, qui constituerait tout ou partie de son revenu garanti inconditionnel.

Cette idée est notamment défendue par le MFRB. Celui-ci propose d'instaurer un « dividende monétaire » versé directement par la BCE aux citoyens de la zone euro de façon régulière, dont le montant annuel serait lié à la cible de croissance de la masse monétaire choisie. En cas d'impossibilité de trouver un accord au sein de la zone Euro pour mettre en place un tel dividende monétaire, le MRFB suggère que des monnaies nationales ou supranationales parallèles à l'euro soient mises en place109(*). Un « dividende » pourrait également être instauré à l'échelle infranationale, par le biais de monnaies locales. Ce dividende pourrait par ailleurs ne constituer qu'un complément d'un revenu fixe par ailleurs versé et financé par la puissance publique, composé d'une « partie fixe, qui constituerait une partie intégrante du revenu de base » et d'une « partie variable, dont le montant serait fonction de la conjoncture et du besoin de l'économie en monnaie libre de dettes ».

Yoland Bresson, économiste et co-fondateur de l'AIRE, proposait également la mise en place d'un « dividende universel » financé, pendant une période de transition de cinq ans, par le biais d'un apport de fonds par les banques de crédit110(*). Ces fonds seraient confiées à une caisse centrale, par exemple une filiale de la Caisse des dépôts et des consignations : « chaque citoyen ouvre un compte spécifique d'existence dans une banque de son choix, compte crédité mensuellement du dividende universel. Pour ceux disposant d'un revenu d'activité supérieur à ce dividende leur employeur reverse à la Caisse centrale l'équivalent du dividende perçu, cette somme venant s'imputer sur leur rémunération. Si leur rémunération est inférieure au dividende, le reversement à la Caisse se fera au prorata du salaire ». De même, les organismes sociaux reverseraient une partie des revenus de transfert jusqu'à due concurrence du montant du dividende universel à la Caisse.

Afin de préserver leur ratio de liquidité, les banques percevraient une somme annuelle égale à 10 % de l'annuité du prêt durant la période de transition. Par ailleurs, les allocations inférieures au montant du dividende seraient supprimées. Lors de la sixième année, le dividende universel serait financé par l'impôt - toutefois, le PIB serait fortement accru en raison de la hausse de la demande des années antérieures ayant pour conséquence une augmentation des rentrées fiscales, ce qui permettrait de ne pas augmenter le taux des prélèvements sociaux.

Dans une publication de 2002, Yoland Bresson proposait que ce « prêt bancaire » soit d'un montant de 216 milliards d'euros, soit 43,20 milliards d'euros par an, permettant le versement d'un dividende de 300 euros par mois par citoyen.

Ce projet du financement temporaire ou pérenne du revenu de base par la création monétaire doit être distingué des propositions relatives au versement exceptionnel d'argent par les banques centrales aux citoyens afin de stimuler directement l'activité économique, sans passer par l'intermédiation bancaire. Ces approches consistent en réalité à promouvoir une autre modalité d'intervention des banques centrales.

Dans une note de mars 2012111(*), l'économiste Patrick Artus rappelait la gamme des possibilités d'intervention pour les banques centrales : créer de la monnaie par l'achat (ou la prise de pension) d'actifs absolument sans risque, créer de la monnaie par l'achat (ou la prise en pension) d'actifs risqués, créer de la monnaie sans acheter (ou prendre en pension) d'actifs - cette dernière intervention est parfois appelée « helicopter money ». L'« helicopter money » a pour avantage « de ne pas créer de distorsions sur les marchés d'actifs, ni d'aléas de moralité affectant les acheteurs de ces actifs »112(*). Par ailleurs, la Banque centrale peut concilier cette technique tout en contrôlant la quantité de monnaie créée, en se fixant un objectif de création monétaire.

Cette idée a également été défendue récemment par plusieurs économistes qui ont appelé la BCE à revoir sa politique d' « assouplissement quantitatif », en distribuant de l'argent directement aux citoyens de la zone euro à travers un « quantitative easing for the people ».

Le quantitative easing for the people

Le quantitative easing (QE) ou assouplissement quantitatif est une technique non-conventionnelle d'intervention des Banques centrales sur les marchés financiers. Celles-ci achètent directement des titres émis par les administrations publiques ou par le secteur privé, principalement sur le marché secondaire. Ces rachats d'actifs accroissent la masse monétaire en circulation et permettent aux banques commerciales de prêter plus facilement aux entreprises et aux ménages, afin de stimuler l'investissement et la consommation.

Compte tenu de la faiblesse du taux de croissance de la zone euro et face au risque de déflation, la BCE a annoncé le 22 janvier 2015 la mise en oeuvre d'une politique de QE. Elle a ainsi prévu le rachat de 60 milliards d'euros d'actifs chaque mois entre mars 2015 et septembre 2016.

Plutôt que soutenir l'inflation et la croissance par le biais de rachats d'actifs, certains économistes prônent de verser directement l'argent issu de la création monétaire aux citoyens, permettant une augmentation de la demande et un effet sur l'économie réelle immédiat.

Dans une tribune parue le 19 avril 2015 à l'initiative de l'économiste australien Steve Keen, dix-neuf économistes ont ainsi appelé la BCE à mettre en place un « quantitative easing for the people ». Ils proposaient ainsi que chaque citoyen de la zone euro reçoive 175 euros par mois pendant 19 mois (correspondant au montant de 60 milliards d'euros mensuels de rachats visé par la BCE), ce qui permettrait selon eux d'encourager directement la consommation et d'être plus efficace que la politique de QE usuelle.

Ces propositions s'inscrivent donc plus largement dans une réflexion sur les outils efficaces de politique monétaire à mettre en oeuvre en période de crise économique. Il ne s'agit pas de verser de manière pérenne un revenu à l'ensemble des citoyens de la zone euro, mais bien d'intervenir ponctuellement pour soutenir la demande et la croissance.

4. Deux modalités de versement envisageables

Deux modalités de versement du revenu de base sont imaginées par ses promoteurs.

D'une part, le revenu de base peut prendre la forme d'une allocation universelle, versée mensuellement à chaque bénéficiaire. Cette solution est conceptuellement simple et peut s'appuyer sur le réseau existant de caisses de sécurité sociale. L'automaticité du versement suppose néanmoins de disposer d'un outil informatique suffisamment fiable et réactif, ce qui est une difficulté plus importante qu'il ne paraît, comme le montre l'exemple britannique.

L'autre modalité proposée est celle du crédit d'impôt ou de l'impôt négatif, dans lequel l'administration ne verserait ou ne prélèverait au bénéficiaire que la différence entre l'impôt dû et le montant du revenu de base.

Ce schéma est en particulier défendu par M. Marc de Basquiat, ainsi que par Génération libre, reprenant ainsi la thèse élaborée par Milton Friedman.

Schéma théorique du LIBER en fonction de plusieurs configurations familiales

Source : Marc de Basquiat et Gaspard Koenig, LIBER, un revenu de liberté pour tous. Une proposition d'impôt négatif en France, avril 2014

L'idée d'instaurer un revenu universel par le biais d'un crédit d'impôt est également partagée par M. Lionel Stoléru, qui propose de verser un revenu individuel à tous les citoyens via un système de crédit d'impôt - qui diminuerait puis disparaitrait avec l'augmentation des revenus. Il s'agirait donc selon lui de « sortir du système social pour entrer dans le système fiscal »113(*), qui serait plus simple (suppression des démarches administratives) et moins stigmatisant pour ses bénéficiaires.

Cette position est aussi soutenue par M. Daniel Cohen qui, lors de son audition par la mission d'information,114(*) a défendu la mise en place d'un système d'impôt négatif, avec une individualisation de l'impôt couplée au prélèvement à la source.

Impôt négatif et revenu de base

La notion de crédit d'impôt universel de distingue de celle d'impôt négatif, théorisé par Juliet Rhys-Williams dans les années 1940 et défendu notamment par Milton Friedman. Si les deux concepts sont différents, ils produisent des effets proches au point qu'ils sont parfois confondus.

Un système d'impôt négatif détermine un seuil de revenus au-dessus duquel l'individu est taxé et en deçà duquel il reçoit une allocation, calculée en appliquant le taux d'imposition fixe (flat tax) à l'écart entre les revenus et le seuil, selon la formule suivante, où t représente le taux d'imposition et S le seuil.

Revenu net = revenu brut + [S-revenu brut]*t

Dans un tel système, avec un seuil fixé à 1 000 et un taux à 50 %, une personne dont les revenus sont nuls recevra une aide de 500, une personne dont les revenus sont de 500 recevra une aide de 250, une personne dont le revenu est de 1200 se verra prélever 100 etc.

Dans un système de crédit d'impôt, le revenu net se calcule selon la formule suivante, où t représente le taux d'imposition et C le crédit d'impôt.

Revenu net = revenu brut * (1-t) + C

Avec un taux d'imposition fixe de 50 %, appliqué au premier euro, et un crédit d'impôt de 500, on obtient les mêmes résultats que ci-dessus. Les deux systèmes peuvent donc produire strictement les mêmes effets redistributif, à condition de taxer les revenus à un taux fixe et au premier euro115(*).

Dans les deux systèmes, l'augmentation des revenus du travail entraîne une réduction moins qu'équivalente de l'allocation perçue, ce qui est de nature à inciter à lutter contre les phénomènes de trappe à inactivité.

Si l'effet pour les bénéficiaires et pour les finances publics peut être équivalent, la distinction entre les deux modalités de versement est importante d'un point de vue symbolique, l'universalité et l'uniformité étant plus visibles dans le cas d'une allocation. Ainsi que l'écrit M. Marc de Basquiat, « l'une [l'allocation universelle] parait être la chaude expression de la solidarité nationale, l'autre [l'impôt négatif] semble relever d'une froide justice fiscale ».

Sur le plan théorique, le modèle du crédit d'impôt ou de l'impôt négatif peut cependant sembler plus efficient. Entièrement géré par l'administration fiscale, ce qui limiterait drastiquement les échanges d'information nécessaires et donc les risques d'erreurs et de fraude, un tel système permettrait en outre d'éviter les situations, qui peuvent paraître absurdes, dans lesquelles les ménages aisés percevraient une aide tout en payant des impôts d'un montant largement supérieur.

Il nécessiterait néanmoins une réforme fondamentale du système fiscal existant pour passer à un impôt individualisé et mensualisé.

5. Une mesure financièrement soutenable à terme ?

Le revenu de base a vocation à être versé tout au long de la vie des individus. Ses modalités de financement doivent donc elles aussi être pérennes, au risque de faire peser un risque trop important sur les finances publiques.

Dans le débat relatif au revenu de base, la question de la soutenabilité budgétaire de cette mesure est donc centrale. Il ne s'agit pas seulement de savoir quelles sources de financement trouver, mais aussi comment garantir dans le temps que ce financement pourra être assuré sans provoquer de déséquilibre à terme.

À cet égard, il est utile de mentionner les principaux risques budgétaires associés à la mise en place d'un revenu de base inconditionnel, dont l'intensité varie en fonction du montant de ce dernier et qui doivent donc être pris en compte dans tout « plan de financement » de cette mesure.

Trois principaux risques peuvent être identifiés. Tout d'abord, le vieillissement de la population française aura pour conséquence d'accroître la part de personnes inactives par rapport aux personnes actives. D'après les projections de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), une personne sur trois (soit 22,3 millions) serait âgée de 60 ans ou plus en 2050 contre une sur cinq en 2005 (soit 12,6 millions), ce qui représente une hausse de 80 % en 45 ans. Ainsi, 31,9 % de la population résidant en France métropolitaine aurait 60 ans ou plus en 2050 contre 20,8 % en 2005.

Même dans l'hypothèse d'un recul de l'âge légal de départ à la retraite, le vieillissement démographique et ses corollaires (en particulier l'augmentation du nombre de personnes âgées dépendantes) devrait induire une augmentation de la part du nombre de personnes inactives dans la population totale.

Ratio de dépendance et taux d'activité des 15-64 ans

Source : projections de population active 2006-2050, Insee

Dans une étude de l'Insee de 2007116(*), Mme Élise Coudin estimait que, malgré le maintien du nombre d'actifs entre 28,2 millions et 28,5 millions entre 2015 et 2050, la croissance de la population âgée sur cette période entraînerait une augmentation du ratio de dépendance démographique (soit le rapport entre la population inactive et la population en âge de travailler) : il n'y aurait en 2050 plus que 1,4 actif pour un inactif de plus de 60 ans, contre 2,2 en 2005.

La mise en place d'un revenu de base versé à tous de manière inconditionnelle doit donc tenir compte des évolutions démographiques, a fortiori si le scénario retenu consiste à inclure dans ses sources de financement les montants issus des versements de la branche « vieillesse » de la sécurité sociale.

Le deuxième risque associé à la mise en place d'un revenu de base concerne son probable effet inflationniste. Le versement d'une somme d'argent à l'ensemble des citoyens aurait pour conséquence de créer un « choc de demande » qui pourrait se traduire par une augmentation des prix. Cet effet inflationniste pourrait être renforcé par la baisse de production associée au retrait d'un certain nombre d'individus du marché du travail, en particulier en cas de fixation du montant de revenu de base à un niveau favorisant le choix de ne pas travailler.

Outre ses effets sur d'autres variables économiques comme le taux d'épargne ou le taux d'intérêt, une inflation chronique poserait à terme la question de la revalorisation du montant du revenu de base pour pallier l'érosion de son pouvoir d'achat, ce qui pourrait créer une spirale inflationniste.

Les propositions de financement de tout ou partie d'un revenu de base par la création monétaire se heurtent également au risque inflationniste, l'augmentation de la masse monétaire n'étant pas en adéquation avec celle de la création de valeur.

III. À LA RECHERCHE D'UNE ACCLIMATATION EN FRANCE

Le revenu de base peut présenter une réponse théorique intéressante à certains défis de société, notamment le changement inéluctable de nos économies développées. À ce titre, il ne doit ni être diabolisé, ni être porté aux nues comme la seule réponse pertinente aux évolutions de notre société.

La mission a privilégié la voie du réalisme plutôt que celle de l'utopie. À un « grand soir » des minima sociaux ou une révolution immédiate de la relation de notre société au travail et à la création de richesse - dont personne n'est en mesure de prévoir raisonnablement les effets futurs sur la cohésion sociale et sur l'économie - elle a donc préféré s'engager dans une démarche des « petits pas ».

Dans ces conditions, la mission a souhaité dégager les orientations majeures qu'un revenu de base « à la française » pourrait revêtir à l'avenir, estimant toutefois que les conditions de son introduction dans notre pays n'étaient pas réunies à ce jour. En effet, le revenu de base n'a pas fait la preuve de ses avantages par rapport à d'autres évolutions de notre système social. Or, compte tenu de ses effets systémiques, la mise en place d'un revenu de base en France nécessite au préalable une évaluation qui doit passer, selon la mission, par une expérimentation territoriale.

A. ABANDONNER L'UTOPIE ET ENVISAGER POUR LE FUTUR UN REVENU DE BASE RÉALISTE

1. L'objectif à poursuivre : instituer un « filet de sécurité » sans remettre en cause l'inclusion sociale par l'activité et le travail
a) Le revenu de base : un « filet de sécurité » efficace contre la grande pauvreté et l'exclusion

Si, d'un point de vue théorique, le revenu de base peut poursuivre plusieurs objectifs, la mission estime que s'il devait être introduit en France, il devrait être recentré sur un objectif fondamental : la lutte contre la grande pauvreté et l'exclusion.

La situation sociale de notre pays et la persistance de poches de pauvreté doit nous pousser à agir et à adapter notre système de protection sociale afin de s'assurer que tous les individus aient les moyens de satisfaire leurs besoins fondamentaux.

La pauvreté des jeunes, exclus - sauf rares exceptions - du bénéfice du revenu de solidarité active (RSA), est particulièrement alarmante. Lors de son audition, M. Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie, a ainsi rappelé que le taux de pauvreté des plus de 60 ans était de 8 %, de 15 % pour les 25-29 ans et de plus de 20 % pour les 18-24 ans. On constate donc une inversion des situations par rapport à ce que nous connaissions dans le passé. L'étude des dépenses de protection sociale et d'éducation montre en effet une déformation de la structure de la dépense au profit des seniors et au détriment des jeunes.

La situation des parents isolés et des chômeurs de longue durée est également préoccupante, alors même que ceux-ci bénéficient, contrairement aux 18-25 ans, de prestations qui leur sont spécifiquement versées.

Dans cette perspective, le revenu de base, qui serait d'un montant proche de celui du RSA actuel, ne constituerait évidemment pas le seul instrument de lutte contre la pauvreté, mais pourrait être un moyen pertinent pour simplifier et rendre plus efficiente la politique de solidarité de l'État. Le revenu de base pourrait en effet permettre de pallier les défauts, précédemment évoquées, des prestations de solidarité de base, et en premier lieu du RSA.

Face au système actuel, caractérisé par une forte complexité d'accès au droit, à l'incertitude quant aux montants versés, et à l'insécurité juridique - dans la mesure où, en cas d'erreur dans la déclaration et de trop-perçus, les organismes gestionnaires sont tenus de récupérer les indus -l'instauration d'un revenu de base aurait pour avantage considérable de simplifier l'accès à l'aide sociale puisqu'il s'agirait d'un droit portable et non d'un droit quérable : il serait versé automatiquement à l'ensemble des bénéficiaires sans que ceux-ci aient besoin d'entreprendre des démarches complexes pour en bénéficier.

En outre, son caractère universel permettrait d'en atténuer l'effet stigmatisant : chaque individu percevant un revenu de base, celui-ci ne serait pas associé à une catégorie de personnes pouvant être désignée comme profitant de l'assistance publique. Il pourrait, ce faisant, contribuer à faire diminuer les tensions sociales.

Le revenu de base constituerait en ce sens, pour des parcours de vie - notamment sur le plan professionnel - qui sont aujourd'hui plus chaotiques, un « filet de sécurité » présentant davantage d'efficacité que le système actuel de minima sociaux, et serait sans doute moins coûteux à gérer administrativement. Ainsi, si le premier objectif demeure la lutte contre la grande pauvreté, la mise en place du revenu de base permettrait en outre de simplifier le système socio-fiscal et de sécuriser davantage les parcours professionnels des individus.

b) Le revenu de base ne saurait se substituer aux revenus du travail ni conduire à un démantèlement de l'État social

Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, le revenu de base serait, selon certains de ses promoteurs, un moyen permettant aux individus de faire un libre choix entre travail et loisirs et participant ainsi de la remise en cause de la place du travail dans la société comme valeur fondamentale. Pour d'autres, il permettrait de désengager l'État de la sphère sociale en simplifiant à l'extrême le champ des prestations sociales, en versant chaque mois aux individus une somme d'argent, libre à eux ensuite de la dépenser comme ils l'entendent et de s'assurer individuellement contre les risques de la vie.

Ces deux conceptions « extrêmes » du revenu de base alimentent, à juste titre, les critiques tant des organisations syndicales d'employeurs ou de salariés, que des associations de lutte contre la pauvreté que la mission a auditionnées.

Ces dernières ont en effet rappelé leur attachement au fait que chacun puisse contribuer à la société par son travail ou son activité et en tirer un revenu pour permettre de satisfaire ses besoins fondamentaux. Ces associations craignent notamment que le revenu de base ne favorise pas la lutte contre la pauvreté, en raison d'un montant trop faible, ni l'inclusion sociale, l'État se dédouanant ainsi de toute action d'insertion en versant un revenu individuel. Comme l'a expliqué à la mission M. Guillaume Almeras, responsable du département emploi, économie sociale et solidaire au Secours catholique français : « selon nous, le revenu de base ne serait pas un rempart contre la pauvreté. Au contraire, on risque ainsi de s'affranchir moralement du devoir de solidarité. Il s'agirait de verser aux plus fragiles un « solde de tout compte », sans se soucier de prendre des mesures favorisant le retour à l'emploi : accompagnement, formation, prise en charge sociale et expérimentations »117(*).

Toutes les organisations syndicales entendues118(*) - sans exception, qu'il s'agisse de la Confédération générale du travail (CGT), de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), de Force ouvrière, de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ou de la Confédération générale des cadres (CFE-CGC) -, comme les associations de lutte contre la pauvreté, ont insisté sur l'importance du travail comme vecteur d'insertion sociale. Celles-ci ont rappelé que les personnes sans emploi souhaitent avant tout pouvoir gagner leur vie par le travail, afin de retrouver un sentiment d'utilité sociale. Mme Henriette Steinberg, secrétaire générale du conseil d'administration du Secours populaire, a ainsi indiqué : « nous savons que les personnes veulent d'abord trouver un travail rémunéré convenablement qui leur permette de subvenir de façon indépendante à leurs besoins et à ceux de leur famille, c'est-à-dire sans recours à l'assistance sociale ni à un revenu social financé par la collectivité »119(*). La même position a été exprimée par M. Boris Plazzi, membre de la direction confédérale de la Confédération générale du travail : « Un travail, c'est un salaire, un moyen de s'émanciper, de vivre dignement, de se socialiser, de sortir de la marginalité ou du cercle familial. Avoir un travail, c'est avoir le sentiment d'être utile à la société. C'est aussi une forme de reconnaissance : travailler, c'est être reconnu collectivement, individuellement, dans sa famille, par ses amis. »

Les organisations représentatives de salariés ont également rappelé leur attachement à la valeur travail et l'importance des politiques d'accompagnement. Comme l'a rappelé la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), le travail est une participation au bien commun, qui permet aux individus de se réaliser. Ces organisations ont rappelé leurs craintes que le revenu de base conduise à un recul de la protection des individus et de leur niveau de vie, soit du fait d'une baisse de salaires que certains employeurs pourraient appliquer, soit en raison de la remise en cause du système de protection sociale collective et solidaire que le revenu de base pourrait induire. De même, les représentants de Force ouvrière ont fait valoir la nécessité de traiter certaines situations de manière spécifique, comme le handicap ou la maladie et l'accident du travail.

M. Jean-Luc Outin, chercheur associé au Centre d'économie de la Sorbonne et membre de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES), a également souligné devant la mission que la complexité actuelle des minima sociaux reflétait la volonté de prendre en compte les situations et les trajectoires diverses des individus, qui risqueraient de ne pas être appréhendées par une allocation universelle120(*). Il a rappelé que les prestations sociales offrent non seulement une prestation monétaire mais aussi un statut (par exemple celui de personne handicapée), qui peut être moins stigmatisant qu'un « statut général de pauvre ».

Comme l'a indiqué Mme Chantal Richard, secrétaire confédérale de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), l'objectif des politiques publiques doit rester l'accès pour tous à un emploi de qualité. Elle a également rappelé qu'il existe des inégalités de conditions et d'opportunités qui ne peuvent être combattues par le versement d'une prestation monétaire, mais nécessitent d'autres types d'intervention publique.

En revanche, l'ensemble des organisations syndicales de salariés ainsi que les associations de lutte contre la pauvreté se sont montrées favorables à des mesures de simplification et d'harmonisation des aides sociales existantes, afin de faciliter l'accès au droit et de lutter contre le non-recours, position également exprimée par M. Etienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. De même, M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME), a indiqué lors de son audition que son organisation n'était pas favorable au revenu de base, d'autres mesures plus simples de réforme des aides sociales existantes pouvant être prises121(*).

La mission souscrit au constat selon lequel il est avant tout impératif de créer les conditions permettant aux personnes exclues de gagner leur vie par le travail ou une activité qui sert la société.

Il est à cet égard essentiel d'agir sur les multiples freins à l'emploi, que ce soit en matière de formation initiale et continue, de lutte contre la segmentation du travail ou de lutte contre les discriminations. La question posée par M. Dominique Redor, membre de la commission « emploi » du Secours catholique et professeur émérite de sciences économiques à l'Université Paris-Est, est à cet égard éclairante : « en quoi le revenu de subsistance, destiné à apporter une aide financière aux personnes qui se trouvent exclues du marché du travail ou à sa marge et qui, de toute façon, sont stigmatisées et victimes de ségrégation, changera-t-il cette réalité ? »122(*).

La mission ne peut donc que s'inscrire en opposition aux visions du revenu de base qui auraient pour objectif soit de réduire l'intervention de l'État dans le champ social, soit de remettre en cause la place du travail en donnant aux individus un revenu faute de pouvoir leur permettre d'accéder à l'emploi.

Le revenu de base, tel que la mission l'entend, doit être un outil permettant d'accompagner les mutations de la société et du marché du travail, et de simplifier la politique de lutte contre la pauvreté ; il ne doit pas être un moyen d'encourager la sortie du travail. La valeur travail doit rester au fondement de l'ordre social.

De manière générale, la mission partage la position, exprimée notamment par Mme Agnès Verdier-Molinié, directrice de la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP), selon laquelle l'idée même qu'une allocation puisse permettre de choisir si l'on travaille ou non est un leurre : il n'est pas sérieusement envisageable de financer un système incitant à ne pas travailler.

Le revenu de base, s'il était introduit en France, ne saurait donc être conçu que comme un outil d'accompagnement pour sécuriser les parcours des individus face à la précarisation des emplois et des carrières, sans avoir pour finalité de se substituer aux revenus du travail. Il serait ainsi l'outil complémentaire efficace d'une politique d'insertion volontariste.

Enfin, la mission considère que le revenu de base pourrait permettre de lutter efficacement contre les « trappes à inactivité », puisqu'il viendrait s'ajouter aux revenus d'activité. Ainsi que le relèvent MM. Yannick Vanderborght et Philippe Van Parijs, le revenu de base favoriserait l'instauration d'un État social actif « en garantissant qu'un emploi même faiblement rémunéré puisse améliorer le revenu net par rapport à une situation d'inactivité. Puisque l'intégralité de l'allocation peut être conservée, que l'on travaille ou non, la situation financière s'améliore nécessairement lors de l'accès à l'emploi »123(*). Le travail serait donc toujours payant.

Un revenu de base dont le niveau serait suffisamment élevé pour se substituer complètement aux revenus tirés du travail serait difficilement justifiable et fragiliserait la cohésion sociale en exacerbant les débats autour de l'assistanat, les personnes travaillant n'acceptant pas de voir leurs revenus ponctionnés pour financer l'inactivité des autres. En conséquence, la mission plaide pour un montant de revenu de base qui ne désincite pas au travail mais qui, au contraire, encourage la reprise d'une activité rémunérée, chaque euro gagné s'ajoutant à ce revenu. Et, en apportant un complément de revenu aux personnes en activité, le revenu de base contribuerait également à lutter contre le phénomène des « travailleurs pauvres ».

c) La question de l'inconditionnalité du revenu de base

Le revenu de base se conçoit comme un revenu versé automatiquement, et de manière inconditionnelle, sans que son bénéficiaire ait à établir son droit à l'obtenir ou que son usage même fasse l'objet d'un contrôle.

L'inconditionnalité du revenu de base peut toutefois interroger : faut-il verser à tous un revenu garanti sans exigence de contrepartie ? Cette absence de contrepartie demandée peut en effet faire craindre que la mise en place d'un tel revenu encourage l'oisiveté ou en tout cas une certaine forme de retrait du marché du travail. C'est, du reste, la position exprimée à de nombreuses reprises au cours des auditions.

Pour cette raison, certains auteurs proposent de conditionner le versement du revenu de base au fait d'être engagé dans une activité rémunérée, dans une démarche de formation ou de retour à l'emploi, voire plus généralement dans une activité socialement utile comme le bénévolat dans une association ou le fait d'élever des enfants. Comme le rappellent MM. Yannick Vanderborght et Philippe Van Parijs, l'économiste Anthony Atkison a proposé d'instaurer un « revenu de participation » auxquels seraient éligibles « non seulement les travailleurs salariés et indépendants à temps plein et à temps partiel, ainsi que les demandeurs d'emploi et ceux qui sont inaptes au travail pour cause de maladie, d'accident de travail ou d'invalidité, mais aussi ceux qui ont atteint l'âge de la pension, ceux qui suivent un programme agréé d'études ou de formation, ceux qui s'occupent d'enfants, de personnes âgées ou de malades, et ceux qui se consacrent à d'autres formes reconnues de travail bénévole »124(*). Il s'agirait ainsi d'exclure du revenu de base ceux qui n'exercent pas d'activité jugée utile, qu'elle soit marchande ou non marchande.

Toutefois, outre la difficulté qu'il y aurait à définir ce qui relève ou non de l'utilité sociale, il paraitrait difficile de contrôler effectivement que cette condition est bien remplie ou non. L'effet « simplificateur » attendu du revenu de base s'en trouverait gravement affecté.

Tant sur un plan théorique que pour son effectivité réelle, exiger une contrepartie - susceptible d'un contrôle effectif - viderait donc de son sens et de son utilité la notion même de revenu de base.

Néanmoins, sensible à ce que l'acceptabilité sociale d'un tel dispositif soit garantie, la mission estime qu'il est envisageable de prévoir, le cas échéant pour certaines catégories de bénéficiaires, un revenu de base dont les modalités d'emploi seraient encadrées. Il pourrait en aller ainsi tout particulièrement pour les jeunes de 18 à 25 ans pour lesquels l'utilisation des sommes reçues au titre du revenu de base pourrait être limitée à des objets précis, par exemple le financement d'une formation, de frais d'apprentissage ou de frais de transport et d'hébergement pour se rendre en formation ou sur le lieu de travail.

Pour cette population spécifique, l'on pourrait imaginer que le revenu de base soit versé puis « capitalisé » afin d'être ensuite utilisé par chaque jeune, en fonction de sa situation et au gré de besoins qui peuvent fortement varier selon qu'il bénéficie d'un emploi ou de la solidarité familiale, pour assurer ses besoins de formation ou les frais liés à la recherche ou à l'accès à l'emploi.

Devant la mission, M. Jean Pisani-Ferry a souligné que le compte personnel d'activité (CPA), récemment créé par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, pourrait être un instrument plus ambitieux, qui permette à l'actif d'être beaucoup plus autonome, avec une fongibilité des droits, le titulaire pouvant, à un moment donné, « tirer » sur ces droits, pour se former ou pour bénéficier d'un revenu par exemple.

Aussi, si, au terme de l'expérimentation qu'elle propose, le revenu de base faisait la preuve de son efficacité, la mission estime que le CPA pourrait être élargi et être le réceptacle des sommes ou des droits qui seraient versés au titre du revenu de base. Chaque titulaire bénéficierait alors d'un droit de tirage, tout au long de sa vie, pour financer notamment ses besoins de formation, selon des modalités qu'il conviendra de définir.

En tout état de cause, bien qu'inconditionnel dans son principe, le revenu de base n'aurait pas nécessairement vocation à être versé à l'ensemble de la population située sur le territoire français. En effet, deux conditions restrictives paraissent devoir être introduites :

- une condition d'âge : le revenu de base pourrait, dans un premier temps, n'être versé qu'aux individus de plus de dix-huit ans, les mineurs étant considérés dépendre de leurs parents et bénéficier de la solidarité familiale. Si, par la suite, le revenu de base devait également se substituer aux prestations familiales, il conviendrait de verser, par enfant, un montant de revenu complémentaire aux parents, qui pourrait par exemple être la moitié de celui versé aux adultes ;

- une condition de résidence : le revenu de base ne doit pouvoir bénéficier qu'aux personnes résidant légalement sur le territoire national et dont la résidence fiscale se situe en France, qu'elles soient de nationalité française ou étrangère.

2. Un revenu de base au périmètre réduit ayant vocation à s'étendre progressivement
a) Une étape préalable : l'individualisation et l'automaticité

Si la mise en place d'un revenu de base pourrait être envisagée à terme sur un plan théorique, il conviendrait de procéder par étape, compte tenu de l'ampleur d'une telle réforme et du bouleversement du système socio-fiscal qu'elle induirait. L'intérêt d'une démarche progressive en la matière a en particulier été souligné par M. Etienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE).

La mission considère ainsi qu'il est impératif de conduire préalablement une réforme des prestations sociales afin d'aller dans le sens d'une harmonisation et d'une simplification de l'accès au droit.

Elle souscrit en ce sens pleinement aux préconisations faites par M. Christophe Sirugue dans le « scénario 3 » de son rapport,125(*) tendant à simplifier l'architecture des minima sociaux à travers un ensemble de réformes paramétriques avant, à terme, d'envisager de créer une « couverture socle commune » en remplaçant les minima sociaux existants par une allocation unique et des compléments de soutien pour les accompagner l'insertion et pour prendre en compte la situation particulière des personnes handicapées et des personnes âgées.

Une telle démarche de simplification a d'ailleurs été soutenue par l'ensemble des organismes gestionnaires de prestations sociales entendus par votre mission - Caisse nationale d'assurance vieillesse, Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, Caisse nationale d'allocations familiales et Pôle emploi - qui ont rappelé la complexité du système redistributif actuel et plaidé pour davantage de simplification et d'harmonisation des règles de droit.126(*)

Ces organismes ont ainsi souligné qu'il convenait de rapprocher les règles de gestion des différents opérateurs de minima sociaux, qu'il s'agisse des montants des aides, des pièces justificatives demandées ou de la nature des ressources prises en compte dans le calcul et le versement des prestations. Ainsi que l'a expliqué M. Pascal Émile, directeur délégué de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), « nous voyons dans la création d'une base de ressources unique et la définition de règles de gestion appuyées sur des réglementations beaucoup plus homogénéisées un moyen simple et plutôt de court terme d'aboutir à un meilleur fonctionnement des différents minima sociaux en les laissant peu ou prou en l'état »127(*). De même, M. Bernard Tapie, directeur des statistiques, des études et de la recherche de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), a souligné l'enchevêtrement des prestations existantes qui induit une forte variation du « taux marginal d'imposition » - c'est-à-dire, en réalité, du montant de prestations perçu pour un euro de revenu d'activité supplémentaire - ainsi que des effets de seuil importants.

Une réforme d'ampleur du paysage des prestations sociales pourrait, du reste, ne pas se limiter aux minima sociaux et intégrer également, le cas échéant, les aides personnelles au logement, comme l'a évoqué la Cour des comptes dans son rapport réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat.128(*)

Comme le préconise le rapport Sirugue, une telle allocation unique devrait être ouverte aux jeunes dès l'âge de 18 ans, être individuelle et, idéalement, versée de manière automatique. L'ouverture aux jeunes de 18 à 25 ans, actuellement majoritairement exclus de l'accès aux minimas sociaux, est nécessaire pour pouvoir lutter efficacement contre les situations de pauvreté dans lesquelles certains se trouvent.

Quant à l'individualisation d'une telle prestation, elle peut de prime abord ne pas paraître justifiée en raison de l'existence d'économies d'échelle liées à la vie en commun. En effet, comme le rappelle l'économiste Guillaume Allègre129(*), « un couple a moins de besoins que deux célibataires, notamment parce que les conjoints peuvent partager des biens à usage collectif (logement, automobile, équipement ménager) ». Dans une telle perspective, il paraitrait donc juste, sur le modèle du RSA, de prendre en compte la situation du foyer et de verser un montant de revenu de base moins important aux couples qu'aux personnes seules. Cependant, un tel raisonnement irait à l'encontre du principe même du revenu de base, qui est d'assurer un minimum de ressources aux individus quels que soient leur situation familiale et leurs choix de vie. Verser le revenu de base de manière individuelle permettrait d'assurer une neutralité de la politique sociale de l'État et sécuriserait par ailleurs les individus quant au montant auquel ils ont droit.

Enfin, cette allocation unique aurait vocation à être à terme versée de manière automatique aux personnes éligibles. Il s'agirait, comme l'explique M. Christophe Sirugue, d'« inverser le rapport aux allocataires en passant d'un droit aujourd'hui quérable à un droit de plus en plus automatique »130(*), en utilisant par exemple les données issues de la déclaration sociale nominative (DSN) contenant des informations quant aux revenus des salariés.

b) Un montant d'abord égal au RSA 

Afin d'éviter tout effet désincitatif sur l'emploi, la mission considère, sur la base des propositions avancées par MM. Marc de Basquiat ou Lionel Stoléru, que le montant du revenu de base devrait être fixé à un niveau proche de celui du RSA actuel, soit environ 500 euros par mois.

Ceci correspond à l'objectif premier de lutter contre la grande pauvreté et de constituer un « filet de sécurité » pour les individus connaissant des accidents de vie. Un tel montant permettrait également de limiter les effets socio-économiques que pourrait avoir une telle mesure, notamment les effets inflationnistes et les effets de transfert monétaire trop brutaux.

Proposer un revenu de base d'un montant plus élevé, outre les difficultés de financement qu'il poserait, pourrait remettre en cause cet objectif d'insertion prioritaire par le travail. Toutefois, ce montant de 500 euros peut être vu comme une première étape, une revalorisation éventuelle et mesurée pouvant être menée par la suite, en fonction de l'état des finances publiques. Il pourrait par exemple être envisagé d'indexer l'évolution du revenu de base sur la croissance du produit intérieur brut (PIB), ce qui permettrait d'ajuster son montant en fonction du niveau de richesse créée : en cas d'augmentation du PIB, le revenu de base augmenterait ; si au contraire les effets désincitatifs du revenu de base conduisaient à un ralentissement de la production, son montant diminuerait jusqu'à atteindre un point d'équilibre.

c) Un effet de substitution limité

Le revenu de base n'a pas pour vocation de remplacer l'ensemble des transferts sociaux existants. Il ne peut se substituer qu'aux prestations qu'il remplace avantageusement, au premier rang desquelles les minima sociaux, et éventuellement certaines allocations logement et prestations familiales. L'objectif du revenu de base ne saurait être de réaliser des économies en diminuant le niveau de protection dont bénéficient les personnes les plus fragiles.

S'il a des imperfections, le modèle social français n'en demeure pas moins fortement redistributif, les transferts étant nettement concentrés sur les ménages les plus modestes. Il résulte de cette concentration que, à dépense publique et prélèvements obligatoires constants, la mise en oeuvre d'un revenu universel financé par la simple réaffectation des prestations existantes entraînerait un transfert des ressources des ménages les plus aidés, c'est-à-dire les plus modestes, vers les ménages qui le sont actuellement moins, c'est-à-dire les plus aisés.

À titre d'approximation grossière, la répartition uniforme de l'ensemble des prestations de sécurité sociale, y compris l'intégralité des retraites et des dépenses de l'assurance maladie, soit une masse de 689,8 milliards d'euros en 2014, permettrait de verser à chacun des 66 millions d'habitants de notre pays un revenu d'environ 870 euros par mois. À titre de comparaison, seuls 25 % de l'ensemble des chômeurs indemnisés par Pôle emploi percevaient moins de cette somme en septembre 2015131(*), le montant moyen des pensions de retraites était en 2014 de 1 322 euros bruts132(*) et un parent isolé sans ressource touche actuellement une somme de 916,29 euros au titre du RSA, avec un seul enfant à charge. Une telle réallocation créerait donc un nombre inacceptable de perdants, notamment parmi les publics les plus fragiles, d'autant plus que ce scenario suppose la fin de la prise en charge des dépenses de santé et la suppression de toutes les aides spécifiques, notamment au logement.

Dans un scenario moins radical133(*), la masse représentée par les minima sociaux (4,13 milliards d'euros) et les prestations familiales, y compris les aides à la garde d'enfant (31,7 milliards d'euros), permettrait, en ne comptant pas la population retraitée134(*), de verser un revenu d'un peu moins de 70 euros par mois et par adulte et la moitié par mineur.

D'après les chiffres présentés par la direction générale du Trésor, les prestations sociales non contributives et le quotient familial représentent au total un montant de 80 milliards d'euros. En redistribuant cette somme sous forme de revenu de base, on aboutirait à un montant de l'ordre de 120 euros mensuels par personne, mais une telle mesure serait fortement anti-redistributive, ces prestations bénéficiant principalement aux ménages modestes. Il convient donc d'assurer que le niveau du revenu de base soit au moins équivalent aux protections actuelles.

En conséquence, la mission considère que le revenu de base ne doit pas remplacer les prestations non contributives qui bénéficient à des populations fragiles, comme l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour les personnes âgées dépendantes ou l'allocation aux adultes handicapés (AAH) pour les personnes en situation de handicap. Le revenu universel, d'un même montant pour tous et qui par définition ne prend pas en compte les situations particulières des personnes durablement exclues de l'emploi, ne saurait, en ce sens, constituer l'outil unique de la politique redistributive.

De même, l'ensemble des prestations contributives seraient maintenues et viendraient s'ajouter au revenu de base. Le revenu de base, conçu comme un filet de sécurité, ne pourrait être suffisant pour permettre aux individus de faire face aux risques maladie, chômage ou vieillesse. La mission reste très attachée au modèle social français et au principe fondateur de la Sécurité sociale selon lequel chacun cotise selon ses moyens et reçoit selon ses besoins.

S'il devait être institué, le revenu de base ne saurait donc se substituer qu'aux prestations non contributives qui participent d'une même logique de lutte contre la pauvreté ou de soutien au revenu des personnes à faibles ressources, comme le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), voire les aides au logement. En tout état de cause, l'instauration d'un revenu de base et la suppression concomitante de certaines aides sociales nécessiteraient d'examiner attentivement les transferts monétaires entre catégories de ménages et déciles de revenus pouvant en résulter.

d) À terme, un revenu de base européen ?

La France n'est pas le seul pays de l'Union européenne à faire face à la persistance d'un taux de pauvreté et d'un chômage structurel importants. Dans une perspective de lutte contre la pauvreté dans l'ensemble de l'Union européenne, la mise en place d'un revenu de base européen peut apparaître comme un horizon souhaitable. Une telle mesure permettrait incontestablement de renforcer la cohésion sociale européenne et d'harmoniser les politiques sociales des États-membres.

MM. Yannick Vanderborght et Philippe Van Parijs mentionnent, dans leur ouvrage L'allocation universelle, l'idée de mettre en place une allocation universelle ou « eurodividende » au niveau de l'Union, à un montant pouvant être ajusté en fonction du coût de la vie dans chacun des États-membres. Une telle mesure assurerait à terme une convergence des niveaux de prix et de revenus, et pourrait être financée par une part de la TVA perçue par l'Union, ou à travers la création de taxes européennes, par exemple sur les énergies polluantes. Chaque pays conserverait la responsabilité d'organiser son système fiscal et de protection sociale comme il l'entend.

Une telle allocation universelle européenne poserait toutefois la difficulté de son coût et de son financement, et induirait nécessairement des transferts monétaires entre États, au profit des régions les moins favorisées. Il s'agirait de faire jouer la solidarité européenne de manière bien plus grande qu'aujourd'hui, ce qui poserait la question de l'acceptabilité d'une telle mesure par tous les citoyens européens.

Surtout, la mise en place du revenu de base se heurterait à la grande diversité des systèmes fiscaux nationaux. Sauf à harmoniser le prélèvement de l'impôt sur le revenu, ou à imaginer le prélèvement d'un nouvel impôt par l'Union européenne, une telle mesure ne paraît pas envisageable dans l'immédiat.

La mission considère néanmoins essentiel qu'une réflexion soit engagée au niveau européen sur la question et qu'il serait souhaitable que l'Union européenne encourage les États-membres à expérimenter leurs propres modèles de revenu de base, en faisant pour cela appel aux fonds structurels.

3. Un financement par l'impôt dans le cadre d'une réforme en profondeur du système fiscal

La mission estime que le financement du revenu de base par l'impôt constitue, à ce jour, l'option la plus réaliste.

Dans cette perspective, elle considère que son versement sous la forme d'un impôt négatif serait a priori la modalité la plus efficace et la plus simple de mise en oeuvre. Cette solution permettrait que l'essentiel de la redistribution s'opère par le biais du système fiscal.

Dans la proposition formulée par M. Marc de Basquiat déjà évoquée, l'ensemble des revenus d'activité seraient fiscalisés au premier euro et l'impôt serait individualisé. Ainsi, le montant correspondant au revenu de base ne serait pas imposé, puis chaque euro gagné au-delà de ce montant ferait l'objet d'un prélèvement d'un montant équivalent. Il s'agirait alors de remplacer la progressivité de l'impôt sur le revenu actuel par un impôt proportionnel (flat tax), et la familialisation de l'impôt par un prélèvement individuel ne tenant pas compte des situations familiales.

Comme l'a expliqué M. Gaspard Koenig lors de son audition135(*), la somme garantie étant un crédit d'impôt, elle resterait virtuelle pour beaucoup de personnes. En effet, les personnes n'ayant aucun revenu bénéficieraient du montant garanti dans son intégralité. En revanche, les personnes ayant un revenu d'activité ne percevraient, sous forme de crédit d'impôt, qu'une partie de ce montant, voire n'en bénéficieraient pas si le montant d'impôt dû au titre de ces revenus était supérieur au montant du crédit d'impôt.

À titre d'exemple, en retenant le montant de revenu garanti de 500 euros et la taxe proportionnelle de 23 % proposés par MM. de Basquiat et Koenig, une personne percevant 1 000 euros de revenus d'activité serait redevable de 230 euros d'impôts et percevrait donc un crédit d'impôt de 270 euros (soit la différence entre l'impôt dû - 230 euros - et le montant garanti de 500 euros). Ainsi, le montant de crédit d'impôt versé serait dégressif jusqu'à être nul à partir d'un niveau de revenu proche de 2 200 euros. Au-delà de ce montant, les individus seraient contributeurs nets au système. L'intérêt d'un tel dispositif serait de faire en sorte que ceux qui disposent de revenus suffisants ne perçoivent pas un revenu supplémentaire qui serait récupéré ensuite par une mécanique fiscale complexe.

Cependant, la proposition de verser le revenu de base par le biais d'un impôt négatif pose, en l'état du système fiscal et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, des difficultés qui rendent son application complexe, sinon inenvisageable.

Un premier scénario de mise en oeuvre de cette technique serait de verser le revenu de base en l'assortissant d'un crédit d'impôt tout en conservant l'architecture actuelle de l'impôt sur le revenu, et d'opérer des régularisations ex post afin que seuls bénéficient du revenu ceux qui en ont besoin. Néanmoins, une telle mécanique serait particulièrement complexe et illisible pour les contribuables.

En effet, comme l'a indiqué lors de son audition Mme Véronique Bied-Charreton, directrice de la législation fiscale au ministère de l'économie et des finances, l'administration fiscale ne connaît la situation du contribuable (en particulier l'ensemble des revenus imposables perçus et sa situation familiale) - et n'est donc en capacité de calculer le montant d'impôt exact dont il est redevable à raison des revenus perçus en année n - qu'un an plus tard, soit en année n+1. Ainsi, s'il serait possible de verser tous les mois au cours de l'année n aux bénéficiaires une somme au titre du revenu de base, des régularisations relatives au montant d'impôt dû devraient nécessairement intervenir l'année suivante, induisant des récupérations parfois importantes de trop-perçus auprès de nombreux contribuables.

La mise en place du prélèvement à la source proposée au 1er janvier 2018, qui a pour effet de couper le lien entre le fisc et le contribuable dans la collecte de l'impôt, ne permettrait pas davantage à l'administration de connaître les évolutions de situation intervenues en cours d'année (comme l'arrivée d'un enfant par exemple). En effet, la réforme telle qu'inscrite dans le projet de loi de finances pour 2017 prévoit que le taux de prélèvement de droit commun sera calculé à partir des revenus de l'année n-2 pour le taux du prélèvement applicable entre les mois de janvier et d'août de l'année n et des revenus de l'année n-1 pour le taux du prélèvement applicable entre les mois de septembre et de décembre de l'année n. La réforme proposée ne permettrait donc qu'une contemporanéité imparfaite de l'impôt et une déclaration à l'administration resterait nécessaire en fin d'année afin de procéder aux régularisations nécessaires. La simplification attendue d'un revenu de base ne serait donc, en tout état de cause, pas au rendez-vous.

La seule possibilité d'assurer une telle contemporanéité serait d'imaginer un système de déclaration mensuelle obligatoire par l'ensemble des bénéficiaires du revenu de base de leur situation, afin de permettre à l'administration de verser, le cas échéant, tous les mois un crédit d'impôt. Une telle mesure impliquerait la mise en place d'une application informatique très performante et exigerait que tous les contribuables puissent y accéder. Elle n'est donc, pour cette raison, pas envisageable dans un avenir proche.

Dans un second scénario, le système d'impôt négatif mis en place serait assorti d'une individualisation de l'impôt - qui ne serait plus calculé en prenant en compte la situation du foyer fiscal mais de la situation de chaque individu - et de la mise en place d'un taux proportionnel d'imposition. Une telle mesure simplifierait incontestablement la mécanique fiscale, puisque le changement de situation du contribuable n'induirait pas de variation de son taux d'imposition. Néanmoins, comme l'a relevé Mme Véronique Bied-Charreton, elle se heurterait probablement à un problème de constitutionnalité. En effet, se référant à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789136(*), le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'affirmer à plusieurs reprises la nécessaire progressivité de l'imposition globale du revenu des personnes physiques137(*), afin que le prélèvement prenne en compte les capacités contributives de chacun. Ainsi, en l'état de la jurisprudence, la substitution d'un impôt proportionnel à l'impôt progressif ferait vraisemblablement l'objet d'une censure par le Conseil constitutionnel.

À droit constitutionnel constant, le versement d'un revenu de base par le biais d'un crédit d'impôt individuel, assorti d'une flat tax appliquée au premier euro d'activité, ne parait donc pas pouvoir être retenu.

Or, la faisabilité d'une réforme aussi profonde de notre système fiscal reste très hypothétique, même à moyen terme. La longue et difficile gestation du prélèvement à la source, longtemps serpent de mer des réformes fiscales et d'une ampleur pourtant plus limitée, est là pour le démontrer.

En conséquence, la mission souscrit à une approche alternative et susceptible d'être mise en oeuvre plus facilement. Dans ce cadre, le revenu de base mensuel serait fiscalisé - entrant ainsi dans le calcul du revenu fiscal de référence du foyer - tandis que le barème de l'impôt sur le revenu serait révisé afin que les personnes aujourd'hui non imposables le demeurent, malgré le revenu supplémentaire perçu, et que les personnes imposables ne basculent pas dans une tranche supérieure. Il s'agirait donc d'adapter à la hausse le barème afin de prendre en compte le surplus procuré par le revenu de base.

Une telle mesure permettrait de conserver l'architecture actuelle de l'impôt sur le revenu, en particulier sa progressivité, tout en assurant le financement du revenu de base par le biais de la fiscalité. Elle resterait néanmoins d'une lisibilité imparfaite pour les contribuables bénéficiant de revenus d'activité, qui percevraient tous un revenu de base qui serait ensuite partiellement ou entièrement « récupéré » par le biais d'une fiscalité qui leur apparaitrait alourdie, même s'il n'en est rien.

Partant de sa simulation d'un revenu minimum garanti évoquée précédemment, la Cnaf a poussé devant la mission138(*) sa réflexion jusqu'à la mise en place d'un revenu de base en esquissant deux scénarios. Dans le premier, l'allocation universelle imaginée sur la base de la fusion des prestations ciblées existantes serait distribuée à chaque ménage, ce qui supposerait, selon elle, de dégager des ressources supplémentaires considérables139(*), par exemple au travers d'une imposition supplémentaire et proportionnelle des revenus à un taux de 40 % - ce qui représenterait une ponction extrêmement importante sur les hauts revenus. Dans un second scénario, l'allocation serait compensée, pour les ménages dont les revenus sont supérieurs au montant de l'allocation, par une ponction sur leurs ressources, de sorte que le revenu universel fonctionnerait de facto comme un revenu minimum garanti.

B. POUR MESURER LES EFFETS POTENTIELS RÉELS D'UN REVENU DE BASE : EXPÉRIMENTER

1. Des effets économiques et sociaux largement inconnus

Comme le soulignait, au cours de son audition140(*), le « père du RSA », M. Martin Hirsch, ancien Haut-commissaire aux solidarités actives et président de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris, le revenu de base est une construction intellectuelle séduisante en elle-même, mais elle doit nécessairement s'intégrer dans un contexte où préexiste un système de protection sociale qui n'est pas totalement dépourvu d'efficacité, même s'il est fort perfectible.

Or, par rapport à des réformes qui se limiteraient à « re-paramétrer » notre système actuel de protection sociale sans pour autant en modifier totalement les fondements, l'introduction d'un revenu de base - eu égard aux besoins de son financement - aurait des conséquences systémiques, obligeant à une remise à plat totale des mécanismes socio-fiscaux actuels. Pourtant, ses effets macro-économiques et sociaux restent, à ce jour, encore largement inconnus.

a) Quel effet sur l'activité ?

La principale interrogation relative aux conséquences socio-économiques du revenu de base concerne ses effets sur l'incitation au travail, car aucune étude spécifique n'a, à ce jour, été menée sur ce point.

Pour l'évaluer, la Fondation Jean-Jaurès141(*) se base uniquement, par exemple, sur les travaux réalisés sur le salaire de réserve142(*), ce qui lui permet d'estimer que les effets désincitatifs du revenu de base seraient limités dans le cas d'un revenu de base à 500 euros. De fait, un revenu de base conçu comme un « filet de sécurité », d'un montant proche du RSA actuel, n'aurait a priori que peu d'effets désincitatifs par rapport à la situation actuelle.

L'inconditionnalité du revenu de base par rapport au RSA (dont le versement est soumis à une obligation de recherche d'emploi ou à une démarche d'insertion) pourrait cependant avoir un impact sur les personnes les plus éloignées de l'emploi.

D'après la direction générale du Trésor, le revenu de base aurait, sur un plan théorique, des effets ambigus sur l'offre de travail. Il pourrait encourager la reprise d'emploi pour les bas revenus, le revenu universel ne diminuant pas avec la hausse des revenus d'activité. Mais il pourrait induire une désincitation à l'activité pour les individus qui percevaient, avant réforme, des prestations d'un montant inférieur à celui du revenu de base ou pour ceux dont l'impôt augmenterait pour financer la réforme.

Certes, la majeure partie des montants proposés par les promoteurs du revenu de base demeurent au mieux proches du seuil de pauvreté et sont bien souvent nettement inférieurs ; dans ces conditions, il est peu probable que les actifs se détournent massivement du travail pour se contenter du revenu que leur octroie la société. En revanche, les propositions de revenu de base d'un montant plus élevé, à hauteur de 750 euros voire de 1 000 euros et plus, modifieraient le seuil de l'arbitrage entre travail et loisir et pourraient favoriser le retrait d'un certain nombre de personnes du marché du travail. Ceci pourrait conduire à une réduction du temps travaillé et donc à une baisse de l'activité économique.143(*) Ainsi, en désincitant au travail, le revenu de base pourrait conduire à une réduction de la richesse créée, ce qui mettrait d'ailleurs à terme en difficulté ses conditions de financement.

À l'inverse, sur le plan théorique, des effets positifs du revenu de base sur l'activité et l'emploi peuvent être attendus.

Premièrement, la construction même du revenu de base, cumulable avec les autres revenus, pourrait permettre de lutter contre les phénomènes de trappe à inactivité. On peut ainsi attendre d'un revenu de base qu'il lève les freins à l'activité des femmes dans les ménages modestes, même si, dans certaines configurations familiales et en fonction des paramètres de la réforme (réforme de la fiscalité, maintien ou non de certaines prestations), le revenu de base pourrait avoir l'effet inverse.

Deuxièmement, en assurant un filet de sécurité plus efficace que celui qui existe actuellement, c'est-à-dire sans les angles morts du RSA actuel, le revenu de base pourrait être de nature à lutter contre les spirales d'exclusion qui éloignent certains publics du marché du travail.

Enfin, si l'on considère que le chômage des moins qualifiés est dû à un coût du travail trop élevé, le revenu de base pourrait permettre de réduire voire de supprimer le salaire minimum et rendrait donc économiquement viables des emplois faiblement productifs qui ne le sont pas actuellement, sans dégrader la situation des intéressés.

En définitive, les incidences d'un revenu de base pourraient être très variables selon les segments de la population. En particulier, l'effet sur les jeunes semble incertain. Si le revenu de base pourrait constituer un soutien nécessaire pour les nombreux jeunes qui se trouvent aujourd'hui dans des situations de grande précarité économique, il est difficile de dire ex ante dans quelle mesure le revenu de base facilitera l'accès à l'emploi, incitera à la poursuite d'études supérieures ou sera simplement empoché par des jeunes qui bénéficient déjà d'une forte solidarité familiale.

b) Quel effet sur les salaires ?

L'effet du revenu de base sur les salaires fait également l'objet de débats.

Les promoteurs du revenu de base font valoir que les salariés disposant d'un filet de sécurité seront moins disposés à accepter des emplois insuffisamment rémunérés et qu'ils bénéficieront alors d'un pouvoir de négociation accru. Le partage de la valeur ajoutée évoluerait alors dans le sens d'une hausse des salaires.

Cette incidence a été évoquée au cours de son audition par M. Etienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), qui a estimé que l'octroi d'un revenu de base aurait nécessairement un impact sur la politique de rémunération des entreprises. Selon lui, « plus on s'approchera du niveau du SMIC et plus il faudra le relever, c'est évident. De la même manière, plus on se rapprochera de ces 1 000 euros, plus il faudra qu'un certain nombre d'entreprises qui ont besoin de main-d'oeuvre puissent revaloriser les salaires qu'elles verseront à leurs employés. Il est évident que cela va remettre à plat les politiques salariales. Même si quelqu'un estime qu'avec 800 euros ou 900 euros il n'a pas besoin de travailler et peut rester chez lui, quitte à faire des petits boulots, les entreprises continueront à avoir besoin de main-d'oeuvre et seront incitées à relever les salaires de façon à pouvoir attirer du personnel qui pourrait bénéficier de revenus salariaux plus importants. C'est donc un problème. »144(*)

À l'inverse, certains craignent qu'un revenu de base incite les employeurs à restreindre les salaires. Cette crainte, qui explique en grande partie les réticences de l'ensemble des organisations syndicales entendues par la mission, est partagée par le Centre des jeunes dirigeants (CJD), dont les représentants ont estimé qu'un système de régulation devrait être imaginé si un revenu de base était instauré.145(*)

L'effet de la mise en place d'un revenu de base sur le partage de la valeur ajoutée serait en définitif variable, puisque, comme le note la fondation Jean-Jaurès, ce revenu « agirait respectivement comme un revenu d'appui pour l'offre de travail des salariés ou comme effet d'aubaine pour la demande de travail par les entreprises, ces dernières ajustant alors les salaires à la baisse ». Ainsi, le revenu de base « serait plutôt favorable à l'offre de travail dans les branches connaissant un fort taux de marge et des difficultés à recruter importantes. A contrario, il serait favorable à la demande de travail dans les branches avec des taux de marges faibles et moins de difficultés à recruter ».

Il semble cependant là encore difficile de trancher ce débat ex ante, l'effet réel du revenu de base sur les salaires dépendant probablement de la situation dans laquelle se trouvent les différents secteurs d'activité en termes de marchés, de marges, de partage de la valeur ajoutée et de difficulté à recruter.

c) Quels effets redistributifs ?

La mise en place d'un revenu de base aurait nécessairement des effets redistributifs forts, là encore variables en fonction du montant retenu.

Comme le remarque l'économiste Guillaume Allègre, le revenu de base, en augmentant le salaire de réserve, conduirait à une hausse des bas salaires et à une plus grande égalité de ressources et aurait un coût pour les plus hauts revenus qui seraient fortement sollicités pour contribuer à son financement146(*). Ces effets redistributifs seraient également géographiques, compte tenu des différences de niveau de vie entre les territoires, avec des transferts importants des régions riches vers les régions les plus pauvres.

Enfin, il faut aussi prendre en considération les effets de la mise en place d'un revenu de base se substituant à certaines allocations sur les droits connexes qui peuvent être attachés à ces dernières. Le choix de l'articulation à mettre en place entre ces différents droits est une question fondamentale, pour éviter tant de supprimer drastiquement certains avantages actuellement servis que de créer des effets d'aubaine.

Ces interrogations majeures conduisent la mission à estimer qu'il ne serait pas envisageable d'instaurer un revenu de base en France sans qu'une expérimentation préalable ait permis d'examiner empiriquement ses incidences et son avantage comparatif par rapport aux actuels dispositifs de lutte contre la pauvreté et d'aide à l'insertion professionnelle.

2. L'exigence d'une phase d'observation expérimentale

La modélisation mathématique permet sans doute d'avoir une première appréhension des effets induits par l'introduction d'un revenu de base en France.

C'est effectivement sur de telles modélisations que les promoteurs du revenu de base ont construit leur projet. Il faut citer, à cet égard, les travaux menés depuis plusieurs années par M. Marc de Basquiat, qui a ainsi contribué à donner davantage de corps et de réalisme à l'hypothèse d'un revenu de base en France.

C'est d'ailleurs à une modélisation mathématique plus poussée qu'a appelé le Conseil national du numérique. Il a préconisé qu'un travail de simulation macroéconomique soit réalisé par un groupement d'économistes, statisticiens, fiscalistes, juristes du travail, et associant les organisations en charge de la gestion d'aides sociales et les services du Secrétariat général à la modernisation de l'action publique, puis modélisé sur une plateforme en ligne, permettant aux internautes de mieux comprendre les effets macro-économiques d'un tel dispositif. La nécessité d'une telle démarche a également été soulignée au cours de son audition par M. Daniel Cohen, directeur du département d'économie de l'École normale supérieure, qui a indiqué que les dispositions de la récente loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique faciliteraient l'accès des chercheurs aux données nécessaires.

Pour autant, votre mission estime que les résultats qui peuvent être tirés de ces travaux théoriques resteraient insuffisants pour cerner la réalité des comportements des bénéficiaires, notamment dans leur relation à l'emploi. Seule une mise en oeuvre concrète expérimentale est de nature à permettre de mieux examiner les effets potentiels de l'introduction d'un revenu de base.

En préconisant une expérimentation d'un revenu de base, votre mission ne fait que s'inscrire dans une démarche déjà adoptée pour d'autres dispositifs à vocation sociale sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, qui dispose que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

L'exemple en a notamment été donné par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, qui a autorisé à titre expérimental, dans des départements volontaires et pour une durée de trois ans, la mise en place d'un revenu de solidarité active pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé.

L'expérimentation du revenu de solidarité active

Autorisée par les articles 18 à 22 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, l'expérimentation du RSA a eu lieu dans 33 départements volontaires, bénéficiant ainsi à 111 000 allocataires du revenu minimum d'insertion ainsi qu'à 20 000 allocataires de l'allocation de parent isolé.

Elle a eu cependant pour seul objet d'étudier l'effet du retour à l'emploi des bénéficiaires, alors même que dans sa version généralisée à compter du 1er janvier 2009, le RSA s'est vu assigner un second objectif : apporter à certains travailleurs pauvres un complément de ressources.

Chaque département a pu déterminer le champ géographique de son expérimentation, ce qui a donc fait varier le nombre de bénéficiaires. Certains ont choisi l'expérimentation dans une grande ville (Marseille, pour le département des Bouches-du-Rhône), d'autres des territoires relativement étendus permettant d'attraire entre 4 000 et 8 000 allocataires (Aisne, Nord, Pas-de-Calais, Seine-Saint-Denis), la plupart ayant expérimenté le dispositif sur des cohortes de 1 000 à 3 500 personnes.

Des données quantitatives et qualitatives ont été acquises au cours de ces expérimentations, entre les zones d'expérimentations et les zones « témoins » retenues dans les départements, qui ont été ensuite analysées par un comité d'évaluation.

Initialement prévue pour une durée de 3 ans, l'expérimentation n'a en définitive pas duré plus de 15 mois, compte tenu de la généralisation du RSA au 1er juin 2009 par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, ce qui a limité l'appréciation à plus long terme des effets du dispositif.

Malgré cette durée et diverses difficultés techniques d'évaluation mises en exergue dans son rapport définitif, le comité d'évaluation des expérimentations du RSA a estimé que les retours quantitatifs et qualitatifs obtenus faisaient apparaître un taux moyen de retour à l'emploi supérieur dans les zones d'expérimentation que dans les zones témoins, laissant donc à penser que le dispositif était donc par lui-même pertinent pour remplir l'objectif de favoriser le retour à l'emploi.

Plus récemment, une expérimentation portant sur des dispositifs d'aides à l'emploi afin de lutter contre le chômage de longue durée a été mise en place par la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée, que M. Louis Gallois, président du fonds d'expérimentation institué par celle-ci, a présenté à la mission.

L'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée »

Autorisée par la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée, l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » repose sur le constat qu'aucun individu n'est inemployable, que si les emplois manquent le travail ne manque pas et qu'il existe des fonds pour financer les conséquences de la perte d'emploi qui peuvent être réorientés vers des dispositifs nouveaux de retour à l'emploi.

La loi prévoit une telle expérimentation dans le but de résorber fortement le chômage de longue durée en permettant à des demandeurs d'emploi d'être embauchés en contrat à durée indéterminée par des entreprises relevant de l'économie sociale et solidaire, pour exercer des activités économiques pérennes et non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire. Cette expérimentation repose sur des collectivités territoriales volontaires, sélectionnées par appel à candidature par une structure, créée sous forme d'association, prévue par la loi : le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée. Celui-ci est chargé de financer une fraction du montant de la rémunération ou des indemnités de licenciement des personnes embauchées, d'élaborer un cahier des charges, approuvé par un arrêté du ministre chargé de l'emploi, fixant les critères que doivent respecter les collectivités volontaires et de proposer au ministre chargé de l'emploi la liste des territoires retenus pour mener l'expérimentation et des collectivités y participant.

2 000 personnes devraient être concernées par cette expérimentation, qui interviendra dans des territoires qui devront comporter approximativement de 5 000 à 10 000 habitants, soit un nombre maximum d'environ 300 bénéficiaires chômeurs de longue durée par territoire.

Le budget du fonds d'expérimentation sera abondé en partie par la contribution des entités ayant recours aux services des chômeurs de longue durée embauchés par les entreprises à but d'emploi, le montant du RSA des intéressés que les départements n'auront plus à verser, ainsi qu'une dotation de l'État dont le montant idoine devrait correspondre, en année pleine, à 20 millions d'euros.

L'objectif est d'établir la liste des territoires d'expérimentation dans les prochains mois afin d'engager l'expérimentation, au moins partiellement, dès le 1er janvier 2017.

Certes, au cours des auditions, le principe même d'une démarche d'expérimentation d'un revenu de base a été critiqué.

Sur le plan des principes, M. Pascal Pavageau, secrétaire général de Force ouvrière, s'y est déclaré résolument hostile, en estimant que si un revenu de base devait être institué malgré l'opposition de son organisation, cela devrait « se faire à égalité de droits et de traitement ».147(*)

De son côté, M. Philippe Van Parijs, professeur à l'Université catholique de Louvain, a souligné les biais scientifiques d'une telle démarche ainsi que l'impossibilité d'en tirer une évaluation réellement incontestable.148(*) Selon lui, une expérimentation du revenu de base se heurte en effet à trois difficultés :

- d'une part, sa durée nécessairement limitée qui fausserait les comportements des bénéficiaires, puisque ces derniers intégreront le fait que la mesure est de nature temporaire. Dès lors, il ne serait guère possible d'évaluer si, véritablement, le revenu de base peut agir comme un élément moteur pour mieux choisir son emploi ou ses modalités d'exercice ;

- d'autre part, l'impossibilité de mesurer véritablement la dynamique créée à long terme sur le marché de l'emploi par cette mesure. Il estime ainsi qu'une série d'emplois, qui augmentent considérablement le capital humain mais qui génèrent, dans le même temps, des revenus incertains, devrait se développer, mais dont les effets réels ne pourront être détectés du fait du caractère nécessairement restrictif de l'échantillon de personnes bénéficiaires de cette expérimentation par rapport au marché du travail global ;

- enfin, le fait que, en pratique, l'on ne pourra pas mettre dans l'échantillon des bénéficiaires au titre de l'expérimentation des personnes qui, le cas échéant, seraient perdantes en cas d'introduction d'un revenu de base. Aussi, dès lors que tous les contributeurs nets, suite à la réforme, seront nécessairement exclus de l'échantillon, ceux qui sont opposés à la mesure, quelle qu'en soit la forme, pourront toujours réfuter une quelconque valeur méthodologique à l'échantillon.

Pour autant, consciente qu'une expérimentation ne pourra pas être exempte, quoi qu'il arrive, de toute critique méthodologique ou politique, votre mission estime qu'elle reste un moyen indispensable pour examiner l'ancrage territorial et les effets concrets d'une nouvelle forme d'aide sociale.

Il convient en effet d'adopter une démarche pragmatique, souvent insuffisamment mise en oeuvre dans notre pays, en recourant à l'expérimentation. Une majorité des personnes auditionnées par la mission s'y est montrée favorable, et certaines, comme MM. Louis Gallois ou Martin Hirsch, malgré leur scepticisme de principe, ont reconnu l'intérêt d'une démarche empirique en la matière.

3. L'objet de l'expérimentation

Les conditions de l'expérimentation envisagée devront respecter les contraintes posées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Aussi l'expérimentation devra-t-elle avoir un objet limité et suffisamment précis, être établie pour une durée elle-même limitée, prévoir des conditions précises et, enfin, ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle.149(*)

Eu égard à sa nature, l'expérimentation locale d'un revenu de base en France nécessiterait l'adoption d'un dispositif de nature législative qui en définirait les modalités. Elle ne pourrait cependant porter sur le volet fiscal du financement du revenu de base.

a) Une expérimentation dépourvue de volet fiscal

Si l'expérimentation du versement d'un revenu de base apparaît souhaitable, l'expérimentation de ses modalités de financement par l'impôt apparaît en revanche juridiquement délicate.

Lors de son audition, M. Frédéric Douet, professeur de droit fiscal à l'Université de Rouen, a souligné les exigences du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, qui pouvaient s'opposer à la mise en place d'un volet fiscal à l'expérimentation d'un revenu de base.

Mme Véronique Bied-Charreton, directrice de la législation fiscale au ministère de l'économie et des finances, a de son côté indiqué que, si l'article 37-1 de la Constitution, relatif à l'expérimentation législative et règlementaire, n'exclut pas explicitement la matière fiscale de son champ, aucune expérimentation fiscale n'a à ce jour été mise en oeuvre.

En effet, l'expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux servant à l'exercice d'une activité salariée à domicile, prévue par l'article 74 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, est pour l'essentiel un exercice de simulation fiscale, dans lequel les contribuables de cinq départements « test » sont tenus à des obligations déclaratives spécifiques. Elle n'a pas d'incidence sur leur niveau d'imposition qui reste fondé sur les bases locatives actuelles.

Par ailleurs, si le Gouvernement avait envisagé, en 2012, une expérimentation visant à permettre à la collectivité territoriale de Corse de fixer le taux et l'assiette des droits de mutation à titre gratuit afférents aux biens et droits immobiliers situés en Corse, ce projet s'est heurté devant le Conseil d'État à des obstacles liés à la territorialisation de l'impôt et au fait que, une fois pérennisé, ce dispositif aurait méconnu le principe d'égalité entre les charges publiques150(*). Ce projet a, de ce fait, été abandonné.

Si l'on pourrait vraisemblablement envisager sans inconstitutionnalité manifeste de modifier de manière expérimentale le barème de l'impôt afin de fiscaliser, pour les ménages aisés, la somme versée expérimentalement au titre du revenu de base, la mise en place d'un impôt négatif à titre expérimental semble extrêmement complexe et sujet à questionnement juridique.

Au surplus, dans les deux cas, l'exigence de territorialité de l'expérimentation pourrait également constituer un obstacle difficile à surmonter, puisqu'il ne sera pas aisé de définir le critère de rattachement à ce dispositif (résidence fiscale déclarée, centre des intérêts matériels et moraux, etc.).

Dans ces conditions, la mission estime, par pragmatisme, qu'il conviendrait de privilégier un versement expérimental du revenu de base non couplé à des dispositifs fiscaux dérogatoires expérimentaux. En outre, pour éviter les incidences pénalisantes qu'aurait, pour les bénéficiaires de l'expérimentation, un tel versement - notamment, le fait que ceux qui sont placés juste sous le seuil d'imposition deviennent imposables, ou pour ceux qui le seraient déjà, le fait d'être soumis à une tranche supérieure - il conviendrait que ce versement intervienne en franchise d'impôt, ce qui est, du reste, la solution retenue dans les projets d'expérimentation finlandais et néerlandais.

La mission considère que, même amputée de son volet fiscal, l'expérimentation serait à même de permettre de mieux cerner les comportements des bénéficiaires du revenu de base, en particulier ses effets sur l'emploi et la réduction de la pauvreté.

b) Une expérimentation dans plusieurs départements volontaires, par appel à projet

D'un point de vue scientifique, l'expérimentation peut s'effectuer selon deux modalités.

Elle peut intervenir sur un territoire unique avec un tirage au sort des personnes soumises à l'expérimentation. C'est, par exemple, le schéma dans lequel devrait s'engager la Finlande, où l'expérimentation sera testée sur l'ensemble du territoire national par un tirage au sort d'au moins 2 000 bénéficiaires. C'est, en général, la solution préconisée d'un point de vue scientifique, car elle évite les biais liés, en particulier, aux mouvements de population ainsi qu'aux différences économiques ou sociales des différents territoires. Lors de son audition, M. Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie, s'est déclaré pour cette raison favorable à cette modalité d'expérimentation.

À l'inverse, l'expérimentation peut s'opérer sur un territoire morcelé, en choisissant des zones d'expérimentation multiples et plus réduites. C'est la démarche qui a été retenue, par le passé, dans le cadre de l'expérimentation du revenu de solidarité active et, aujourd'hui, de l'initiative « Territoires zéro chômeur de longue durée ».

Sur ce point, votre rapporteur insiste sur la nécessité que l'expérimentation intègre la diversité des territoires français, et prenne ainsi place, pour reprendre la typologie dégagée par les travaux de M. Laurent Davezies,151(*) professeur au Conservatoire national des arts et métiers, tant dans des territoires productifs et dynamiques qui concentrent l'activité économique (grandes métropoles, départements ou régions fortement urbanisées comme l'Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur ou l'ancienne région Rhône-Alpes), que des territoires non productifs mais dynamiques et porteurs d'une « économie résidentielle » et, enfin, que des territoires désindustrialisés, dont l'économie est plus ou moins dépendante des revenus sociaux. France Stratégie soulignait ainsi récemment le « décrochage » relatif en termes de PIB par habitant des régions du Nord-Est par rapport à celles du Sud-Ouest : le PIB de ces dernières était supérieur de 3,5 % à celui des premières en 2000 ; en 2013, cet écart a atteint 9,5 %.152(*)

L'expérimentation doit donc intervenir dans ces territoires - où le marché s'avère globalement défaillant pour assurer la survie économique de leurs habitants - mais également dans des territoires dotés d'une économie plus forte. Il conviendra donc que l'appel à projet qui devra être défini mette en exergue la nécessité d'une diversité territoriale et que la sélection des projets se fasse notamment sur ce critère.

Amenée à s'interroger sur la personne publique qui devrait être désignée responsable de cette expérimentation territoriale, la mission a estimé que, compte tenu de la proximité avec les territoires, les collectivités territoriales devraient avoir la responsabilité de sa mise en oeuvre.

Elle a pris connaissance des réflexions qu'avaient à cet égard engagées certaines régions en la matière, et en particulier celle de la région Nouvelle-Aquitaine, ainsi que certains départements, notamment le département de la Gironde.

La réflexion au sein de la région Nouvelle-Aquitaine en vue d'une expérimentation territoriale d'un revenu universel

Une réflexion participative avec élus, société civile, chercheurs s'est engagée dans la région Nouvelle-Aquitaine afin de décider de la faisabilité et des paramètres d'une expérimentation du revenu universel sur son territoire et, le cas échéant, sur des territoires d'autres régions qui se porteraient volontaires.

À ce stade serait envisagée une expérimentation sous la forme d'une « recherche action » s'appuyant sur des travaux d'études doctorales en économie, psychologie et sociologie et sur une assistance à maîtrise d'ouvrage pour l'accompagnement administratif et scientifique et l'accompagnement ex-post. Elle s'appuierait aussi sur un comité scientifique en cours de constitution, qui suivra la démarche, puis l'évaluera, avec les doctorants.

Est à l'étude le versement d'une allocation de trois montants différents (500 euros, 800 euros, 1 000 euros), sur une population totale de 200 à 1 000 personnes, sur une durée de deux à quatre ans. L'enveloppe nécessaire, en fonction des options retenues, serait de l'ordre de 12 millions à 111 millions d'euros.

Trois rencontres régionales du comité de réflexion sont prévues : en septembre 2016 (sur les approches et les enjeux sociétaux), en janvier (sur le financement) et en juin 2017 (sur l'expérimentation). Un rapport sur la démarche globale devrait être présenté fin juillet 2017 pour un lancement de l'expérimentation en fin d'année 2017 ou en début d'année 2018.

La démarche engagée par le département de la Gironde pour la mise en place d'une simulation et d'une expérimentation d'un revenu de base sur son territoire

Depuis mai 2016, le département de la Gironde, sous l'impulsion de son président, M. Jean-Luc Gleyze, s'est engagé dans une démarche tendant à simuler puis, le cas échéant, à expérimenter sur son territoire diverses formes d'un revenu de base.

À cette fin, il entend mettre en place un partenariat avec la fondation Jean-Jaurès ainsi que deux organismes de recherche universitaire : le Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP), dirigé par le professeur Daniel Cohen, et l'Institut des politiques publiques de l'École d'économie de Paris, dirigé par M. Antoine Bozio.

Selon les informations recueillies par la mission, des études de simulation et de modélisation pourraient être lancées avant la fin de l'année 2016, afin de déterminer les effets de quatre modalités de revenu de base ou d'allocation unique. Il s'agirait de tester les effets :

- d'une fusion du RSA et de l'aide personnalisée au logement (APL) - réforme suggérée par M. Daniel Cohen au cours de son audition par la mission ;

- d'une fusion des minima sociaux selon le scénario 3 du rapport de M. Christophe Sirugue ;

- d'une allocation inconditionnelle d'un montant de 750 euros ;

- d'une allocation inconditionnelle d'un montant de 1 000 euros.

La mission estime néanmoins que la cohérence des compétences entre les divers échelons territoriaux plaide pour que les départements soient chargés de l'expérimentation d'un revenu de base.

En effet, les départements exercent depuis longtemps la compétence en matière d'aides sociales. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a désigné le département comme « chef de file » en matière d'aide sociale, d'autonomie des personnes et de solidarité des territoires. Et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), en supprimant la clause générale de compétence et les compétences du département à l'égard d'autres politiques publiques, a renforcé ce rôle de maître d'oeuvre des politiques de solidarité dans les territoires.

En outre, ils ont déjà - pour 34 d'entre eux - l'expérience d'une démarche d'expérimentation en matière de prestations sociales sur leurs territoires, avec le RSA.

La mission n'est toutefois pas opposée à ce que, comme dans de nombreux domaines, le département délègue, le cas échéant, la mise en oeuvre de l'expérimentation à un autre niveau de collectivité territoriale.

Entre 2008 et 2009, l'expérimentation du RSA s'est faite en laissant aux départements une grande marge de manoeuvre dans la constitution des zones et des groupes test. Ils ont ainsi pu choisir entre plusieurs modalités d'éligibilité du nouveau dispositif, définir le taux de cumul de l'allocation avec les revenus d'activité et déterminer la taille des zones d'expérimentation.

Votre mission estime que cette approche différenciée et « à la carte » est de nature à permettre de tester plusieurs modalités d'un revenu de base. Il est donc souhaitable que les départements, dont les compétences en matière d'accompagnement social les mettent en mesure de bien connaître les populations de leurs territoires, puissent ainsi être autorisés à opérer certains choix.

Pour autant, à l'instar de l'expérimentation du RSA, ces choix doivent pouvoir être évalués par un comité scientifique au niveau national qui doit s'assurer de la pertinence des critères retenus, notamment pour la définition des zones test. In fine, il devrait revenir à ce comité de proposer parmi les collectivités candidates les projets d'expérimentation qui lui paraissent comporter les moindres biais scientifiques afin de garantir une évaluation des expérimentations dans des conditions optimales.

c) Une expérimentation sur plusieurs cohortes de différentes formes d'un revenu de base mesurant les effets sur l'activité et la précarité

Au cours de ses travaux, la mission a pu se rendre compte combien l'acception même de revenu de base ou de revenu universel comportait des compréhensions variables. Dans bien des cas, le dispositif évoqué par les différents intervenants sous cette dénomination ou celle de revenu d'existence revêtait un caractère conditionnel. Et il est important de souligner que les deux pays de l'Union européenne dans lesquels la réflexion sur une expérimentation est la plus avancée - la Finlande et les Pays-Bas - ne testeront vraisemblablement aucun revenu totalement inconditionnel.

(1) Une expérimentation tournée vers la lutte contre la précarité et l'insertion dans l'emploi

Dès lors qu'elle estime que le revenu de base, s'il devait être instauré en France, devrait avoir pour objectif prioritaire la lutte contre la pauvreté tout en ne remettant pas en cause l'importance du travail et de l'activité dans l'insertion sociale, la mission estime que l'expérimentation devrait en premier lieu concerner la population en grande difficulté, c'est-à-dire notamment celle qui bénéficie aujourd'hui des minima sociaux. Cette démarche serait d'ailleurs conforme à celle que s'apprêtent à emprunter la Finlande et les Pays-Bas.

Toutefois, l'expérimentation proposée ne saurait se limiter à ces seuls bénéficiaires. Elle devrait également pouvoir concerner des publics qui ne reçoivent pas, aujourd'hui, de minima sociaux, soit de manière structurelle - parce que la réglementation actuelle les en exclut largement, comme les jeunes de moins de 25 ans -, soit de manière conjoncturelle - car les potentiels bénéficiaires n'en font pas recours.

C'est la raison pour laquelle elle ne souhaite pas limiter le champ de l'expérimentation ni soumettre, dans ce cadre, le versement d'une allocation à la préexistence d'une condition ou d'un statut.

Il conviendra néanmoins de constituer des groupes d'expérimentation et des groupes de contrôle homogènes, ce qui pourrait conduire à répartir les groupes par statut.

(2) Tester sur plusieurs segments de la population

L'expérimentation doit permettre de tester les effets concrets d'un revenu de base sur plusieurs segments de la société. À ce stade, et dans la mesure où il s'agit de catégories qui connaissent aujourd'hui la situation sociale la plus difficile, votre mission estime que l'expérimentation devrait se concentrer :

- d'une part, sur les 18-25 ans. L'expérimentation sur ce segment de la population française présenterait l'avantage d'aborder la problématique de la substituabilité des minima sociaux dans des termes moins aigus, puisque, pour l'essentiel, il n'est pas éligible au RSA153(*) ;

- d'autre part, sur les 50-65 ans qui, par leur âge plus avancé et la structuration actuelle du marché du travail154(*), sont souvent les plus éloignés de l'emploi et, de ce fait, peuvent davantage que les 25-50 ans tomber dans la pauvreté.

Pour autant, l'expérimentation pourrait être également envisagée, sans que cela soit un objectif prioritaire, pour la catégorie des 25-50 ans. Le revenu de base pourrait en effet avoir aussi, sur ce segment, des effets favorables, notamment sur la situation des familles monoparentales ou des femmes en reprise d'activité après avoir élevé des enfants.

Dans tous les cas, le nombre de bénéficiaires doit être suffisant pour que les données récoltées soient signifiantes : au total, votre mission estime que l'expérimentation devrait concerner entre 20 000 et 30 000 personnes afin de disposer d'un échantillon statistique pertinent. Il s'agit, du reste, d'un ordre de grandeur proche de celui retenu pour l'expérimentation du RSA en 2008.

(3) Expérimenter plusieurs formes d'allocation

Votre mission est convaincue que la pertinence d'un revenu de base ne peut s'apprécier qu'au regard de ses conséquences concrètes par rapport aux effets actuels des autres systèmes de protection sociale. Mais, si la mission a marqué des préférences à l'égard de certains principes devant présider à la mise en place d'un éventuel revenu de base en France, elle estime que le propre de l'expérimentation qu'elle recommande est d'explorer plusieurs systèmes - dont elle est consciente qu'ils peuvent s'écarter de l'épure d'un revenu de base stricto sensu puisque, pour certains, ils s'apparenteraient à une forme plus ou moins atténuée de revenu de participation - afin de déterminer lequel d'entre eux est le plus efficace.

À cet égard, la démarche retenue par la mission est proche de celle dans laquelle devraient s'engager les communes des Pays-Bas, à commencer par Utrecht.

Aussi, la mission propose-t-elle l'expérimentation :

- d'une allocation sous forme inconditionnelle. Les bénéficiaires se verraient verser une somme fixe, indépendamment de leur pouvoir d'achat, qu'ils pourraient utiliser de façon totalement libre. Il s'agirait ainsi de tester la forme la plus « pure » du revenu de base. Ce faisant, la France serait le premier pays de l'Union européenne à expérimenter un vrai revenu inconditionnel. Cette expérimentation pourrait concerner les 25-64 ans, dans un objectif de lutte contre la précarité et de retour à l'emploi ;

- d'un versement inconditionnel avec obligation d'utiliser l'allocation à des fins spécifiques. Un montant fixe serait versé à chaque bénéficiaire, mais son emploi serait « finalisé ». Le bénéficiaire devrait utiliser ces fonds par exemple pour des achats alimentaires, des actions de formation, des frais de mobilité.

La mission estime que l'expérimentation de cette forme de revenu serait particulièrement pertinente à l'égard des jeunes, pour lesquels il semble préférable d'orienter l'utilisation de l'allocation envisagée à des actions en lien avec leur bonne insertion dans la société ;

d'un versement conditionné au respect d'une obligation spécifique. Dans une telle hypothèse, le revenu ne serait versé qu'en contrepartie d'une obligation particulière, par exemple le suivi d'une action de formation ou des mesures de recherche d'emploi actives. Deux variantes seraient possibles : dans l'une, le revenu serait versé mais susceptible d'être retiré par la suite en cas de méconnaissance des obligations ; dans l'autre, le versement n'interviendrait qu'une fois constaté que l'intéressé a commencé à remplir ses obligations.

Cette modalité devrait être également testée notamment sur les jeunes. Néanmoins, compte tenu de la proximité de ce type de dispositif avec celui de la Garantie jeunes, une articulation avec cette dernière devrait être envisagée. Il conviendrait également de mettre en regard les effets d'un tel versement par rapport à celui d'un dispositif tel que « Territoires zéro chômeur de longue durée ».

En première approche, la mission estime que le montant du versement ainsi opéré devrait correspondre à celui du RSA, même s'il serait envisageable, le cas échéant, de tester un montant supérieur mais en tout état de cause relativement moindre que le seuil de pauvreté.

Ce versement viendrait se substituer aux minimas sociaux (RSA, ASS, AAH...) perçus par les personnes faisant l'objet de l'expérimentation, jusqu'à concurrence de leur montant, laissant au bénéficiaire tout reliquat supérieur à ce versement.

d) Une expérimentation d'une durée d'au moins trois ans pour permettre une évaluation réelle

En proposant d'expérimenter un revenu de base en France, la mission ne nourrit aucun a priori. Elle n'envisage cette expérimentation que comme un test, qui peut être concluant dans un sens ou dans l'autre, mais qui ne saurait présager d'ores-et-déjà de la mise en place d'un revenu de base en France. Dès lors, elle insiste pour que la durée de l'expérimentation soit suffisante afin que les données récoltées puissent être à même de conduire à une évaluation scientifique réelle.

La position de la communauté scientifique à l'égard de l'expérimentation du RSA est notamment qu'elle n'a pas été suffisamment longue - elle n'a duré effectivement que 15 mois - pour aboutir à une évaluation détaillée, même si au terme de cette durée, certaines lignes de force positives en faveur du RSA ont pu être dégagées, à l'époque, par le comité d'évaluation ad hoc présidé par M. François Bourguignon. Compte tenu de la complexité de l'expérimentation qu'elle propose de mettre en oeuvre, la mission estime donc que sa durée devrait être d'au moins trois ans.

Cette évaluation devra ensuite être effectuée selon une démarche scientifique (analyse de données statistiques, entretiens avec les bénéficiaires...) au moyen de critères qui devront avoir été préalablement définis.

À ce stade, la mission n'entend pas définir précisément les différents critères qui devraient être retenus pour procéder à l'évaluation de l'expérimentation. Il s'agit en effet de questions qui relèvent d'une expertise scientifique pour laquelle elle ne s'estime pas armée. Pour autant, elle juge intéressants les critères d'évaluation qui lui ont été présentés par l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA).

Quelques critères d'évaluation des effets des dispositifs expérimentés
présentés par l'ANSA

Pour mesurer l'impact économique :

- l'évolution du travail rémunéré et son impact sur le PIB ;

- les entrées / sorties du marché du travail, notamment des jeunes ;

- l'évolution des formes de travail : CDI ou CDD / travail indépendant / travail saisonnier ;

- l'évolution du niveau de salaire ;

- la qualité du travail proposé, accepté et refusé ;

- le développement de projets professionnels et de création d'entreprise ;

- l'augmentation ou non du coût de la vie, des loyers...

Pour mesurer l'impact sur l'accès aux droits et services :

- la simplification des dispositifs ;

- la baisse du non recours ou des demandes d'aides ;

- l'économie de l'argent public ; la réutilisation du temps agents sur l'accompagnement plutôt que sur l'application des procédures règlementaires ; la qualité des services rendus / fournis (délais, satisfaction, adaptation...) ;

Pour mesurer l'impact sur la société et les individus :

- les contributions à la société (travail non rémunéré) : bénévolat, vie familiale, projet culturel ;

- les nouvelles formes de travail investies - plus autonomes, plus adaptées à un monde créatif et ouvert ;

- la cohésion sociale et l'équilibre familial ; le bien-être individuel et collectif ;

- la qualification et la formation ;

- l'amélioration sur la santé des personnes et l'accès aux soins ;

- le sentiment de bonheur ;

Pour mesurer l'impact financier :

- pour les personnes : l'augmentation du niveau de vie ;

- pour les institutions : les coûts supplémentaires et les coûts évités.

En outre, il y aura lieu de comparer ensuite les résultats obtenus à l'issue de l'expérimentation avec ceux, pour les publics similaires, qui résulteront de la mise en oeuvre de la Garantie jeunes ainsi que de l'expérimentation « Territoires zéro chômage de longue durée ».

Il reviendra aux organes chargés de la gouvernance de l'expérimentation, et notamment son comité scientifique dont la constitution serait indispensable, de déterminer les critères pertinents.

4. La gouvernance et le financement de l'expérimentation

La gouvernance retenue pour l'expérimentation du revenu de base doit garantir l'objectivité scientifique de la démarche, tout en associant les parties prenantes. Comme dans d'autres dispositifs d'expérimentation, la mission croit nécessaire de séparer l'organe de pilotage de l'expérimentation de l'organe scientifique qui développera la méthodologie de l'expérimentation.

a) Un comité de pilotage

La mission estime, conformément au modèle d'expérimentation défendu par M. Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université de Paris-Est, lors de son audition, que la gouvernance de l'expérimentation projetée doit, autant que possible, assurer la participation des différentes parties prenantes qui, dans un projet aussi ambitieux, sont nombreuses. Un comité de pilotage de l'expérimentation devrait ainsi être institué, comprenant :

- des élus nationaux : députés et sénateurs. L'expérimentation est en effet un dispositif d'envergure nationale et ses résultats - quels qu'ils soient - auront un fort impact sur les politiques publiques pour l'ensemble de notre pays ; il est donc essentiel que la représentation nationale y soit pleinement associée ;

- des représentants des administrations qui seraient parties prenantes, tant au niveau central qu'au niveau déconcentré ;

- des représentants des collectivités territoriales, issus des structures nationales (Assemblée des départements de France, Association des maires de France, Association des régions de France) ainsi que des territoires expérimentateurs ;

- des universitaires, notamment en économie et en sociologie ;

- des représentants des associations représentatives des personnes en situation d'exclusion et de lutte contre la pauvreté ;

- des représentants des travailleurs sociaux ;

- des représentants des syndicats d'employeurs et des syndicats de salariés, compte tenu des effets potentiels sur l'emploi ;

- enfin, des bénéficiaires de l'expérimentation.

Ce comité, qui pourrait comporter une formation plus restreinte et plus opérationnelle, serait chargé de veiller à la bonne conduite des différentes expérimentations sur les différents territoires, tout au long de leur durée.

Dans la phase de démarrage de l'expérimentation, il lui reviendrait en particulier, sur la base des préconisations qui lui seront faites par le comité scientifique, de déterminer les modalités de l'appel d'offres et d'arrêter les territoires susceptibles de donner lieu à l'expérimentation. Sur ce dernier point, M. Yannick L'Horty a indiqué lors de son audition qu'il serait préférable, afin d'éviter tout biais méthodologique, que ces territoires soient ensuite tirés au sort parmi les territoires proposés par les départements.

b) Un comité scientifique

Garant de la qualité scientifique de la démarche, un comité scientifique devrait être constitué, qui serait composé d'universitaires ainsi que d'experts issus des administrations relevant des ministères économiques et sociaux (statisticiens, sociologues, économistes...).

Le comité scientifique serait chargé de définir les modalités techniques de l'expérimentation.

Il lui reviendrait, notamment, de sélectionner, parmi les territoires proposés par les départements, ceux qui présentent les caractéristiques économiques et sociales les plus pertinentes scientifiquement pour participer à l'expérimentation, et de définir les territoires de contrôle idoines. Lui incomberait également de proposer les conditions de mise en oeuvre pratique des différentes variantes expérimentées.

Il serait également chargé de piloter les travaux d'évaluation de l'expérimentation, par l'exploitation des données recueillies. Dans ce cadre, il serait souhaitable que des partenariats puissent être noués avec des instituts de recherches publics ou privés qui pourraient ainsi mener en pratique les mesures d'évaluation.

c) Une expérimentation prise en charge financièrement par l'État

Compte tenu de l'absence de volet fiscal de l'expérimentation, un financement ad hoc devrait être trouvé. La mission envisageant une expérimentation sur environ 20 000 à 30 000 personnes, le coût annuel maximum de l'expérimentation, avec un revenu de l'ordre de 500 euros coûterait, en année pleine, de l'ordre de 100 à 150 millions, ce montant pouvant varier en fonction du nombre des individus dans les échantillons testés qui seraient déjà allocataires des minima sociaux auxquels le revenu de base se substituerait à concurrence de son montant.

S'agissant d'une dépense à vocation d'aide sociale de lutte contre la précarité et d'inclusion dans l'emploi, la mission estime qu'elle devrait être financée par principe sur le budget de l'État.

Toutefois, les départements expérimentateurs pourraient, outre leur participation par le biais de la mise à disposition de leurs personnels pour le service du revenu de base dans le cadre de l'expérimentation, contribuer financièrement de manière volontaire aux frais engagés.

En outre, le financement de l'expérimentation pourrait s'inscrire dans le cadre prévu pour l'utilisation des crédits gérés par l'État155(*) au titre du fonds social européen (FSE).

Répartition des crédits issus du FSE géré par l'État, 2014-2020

(en millions d'euros)

Axe prioritaire

Objectif thématique

Soutien de l'Union européenne

Contrepartie nationale

Financement total

1. Accompagner vers l'emploi les demandeurs d'emploi et les inactifs et soutenir les mobilités professionnelles

OT 8 Promouvoir un emploi durable et de qualité et soutenir la mobilité de la main d'oeuvre

395,6

350,3

745,9

OT 10 Investir dans l'éducation, la formation et la formation professionnelle pour acquérir des compétences et pour l'apprentissage tout au long de la vie

58,1

52,5

110,7

2. Anticiper les mutations et sécuriser les parcours et les transitions professionnels

OT 8 Promouvoir un emploi durable et de qualité et soutenir la mobilité de la main d'oeuvre

707,3

627,8

1 335,1

3. Lutter contre la pauvreté et promouvoir l'inclusion

OT 9 Promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et toute forme de discrimination

1 634,4

1 450,5

3 084,9

4 Assistance technique

98,4

87,2

185,6

Total

2 893,8

2 568,4

5 462,2

Source : Programme opérationnel national du FSE pour la période 2014-2020

Ces crédits, qui représentent près de 2,9 milliards d'euros pour la période 2014-2020, sont en effet affectés en priorité à l'accompagnement vers l'emploi, à la sécurisation des parcours professionnels et à la lutte contre la pauvreté.

Ils permettent actuellement de contribuer au financement de l'expérimentation relative à la Garantie jeunes. Il semble que l'expérimentation envisagée par la mission puisse, compte tenu de son objet, bénéficier d'une partie de ces crédits au titre de chacun des trois axes d'action prioritaire du fonds.

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ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

I. AUDITIONS DE LA MISSION EN RÉUNION PLÉNIÈRE

Jeudi 9 juin 2016

- M. Marc de BASQUIAT, président de l'association pour l'instauration d'un revenu d'existence (AIRE) ;

- M. Jean-Éric HYAFIL, représentant du mouvement français pour un revenu de base (MFRB).

Jeudi 23 juin 2016

- M. Philippe VAN PARIJS, professeur à l'Université catholique de Louvain, fondateur du Basic Income Earth Network ;

- M. Christophe SIRUGUE, député, auteur du rapport « Repenser les minima sociaux - Vers une couverture socle commune », remis au Premier ministre.

Jeudi 30 juin 2016

- M. Baptiste MYLONDO, enseignant-chercheur à l'école de commerce et de développement 3A de Lyon, chargé de cours à Sciences-po Lyon et à Centrale Paris ;

- M. Lionel STOLERU, ancien ministre ;

- M. Daniel COHEN, directeur du département d'économie de l'École normale supérieure.

Jeudi 7 juillet 2016

- M. Gaspard KOENIG, président de Génération Libre ;

- Mme Agnès VERDIER-MOLINIÉ, directrice de la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Fondation iFRAP) ;

- M. Georges TISSIÉ, directeur des affaires sociales de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME).

Mercredi 14 septembre 2016

- M. Louis GALLOIS, président du Fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée.

Table-ronde regroupant des syndicats de salariés :

- MM. Boris PLAZZI, membre de la direction confédérale, et Alain DRU, secrétaire général « protection judiciaire de la jeunesse », de la Confédération générale du travail (CGT) ;

- Mmes Cécile POTTERS, assistante confédérale, et Jocelyne ARMANDE, secrétaire confédérale, et M. Pascal PAVAGEAU, secrétaire confédéral, de Force ouvrière (FO) ;

- Mmes Chantal RICHARD, secrétaire confédérale « insertion, pauvreté, chômage », et Marie POISSONNIER, secrétaire confédérale au service du secrétariat général, de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ;

- M. Joseph THOUVENEL, vice-président confédéral de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ;

- M. Gérard MARDINÉ, secrétaire national confédéral « économie, industrie, développement durable, logement », et Mme Anne BERNARD, responsable du secteur protection sociale, de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC).

Jeudi 15 septembre 2016

- MM. Emmanuel AMON, membre du comité exécutif, et Sébastien ROUCHON, délégué national en charge de la vie politique, du Centre des jeunes dirigeants d'entreprise (CJD).

Table-ronde regroupant des associations de lutte contre l'exclusion :

- M. Marc CASTILLE, directeur des relations extérieures, et Mme Henriette STEINBERG, secrétaire générale du conseil d'administration, du Secours populaire français ;

- MM. Guillaume ALMERAS, responsable du département « emploi, économie sociale et solidaire », et Dominique REDOR, économiste, du Secours catholique français ;

- M. Pascal LALLEMENT, délégué national d'ATD Quart Monde ;

- Mmes Michèle PASTEUR, directrice générale, et Sylvie HANOCQ, responsable projet, de l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA).

Jeudi 22 septembre 2016

- M. Jean PISANI-FERRY, commissaire général de France Stratégie ;

- M. Martin HIRSCH, directeur de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, ancien haut-commissaire aux solidarités actives.

Table-ronde regroupant des organismes gestionnaires de prestations sociales :

- Mme Delphine CHAMPETIER, directrice de cabinet du directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

- M. Pascal ÉMILE, directeur délégué de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) ;

- M. Bernard TAPIE, directeur des statistiques, des études et de la recherche, et Mme Patricia CHANTIN, responsable des relations parlementaires et institutionnelles, de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ;

- M. Jérôme RIVOISY, directeur général adjoint en charge de la stratégie et des relations extérieures de Pôle Emploi.

Mercredi 28 septembre 2016

- M. Étienne PINTE, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE) ;

- M. Philippe VASSEUR, commissaire spécial pour la revitalisation et la réindustrialisation des Hauts-de-France.

II. AUDITIONS DU PRÉSIDENT ET DU RAPPORTEUR, OUVERTES AUX MEMBRES DE LA MISSION

Mardi 14 juin 2016

- M. François LEVIN et Mme Judith HERZOG, rapporteurs au Conseil national du numérique.

Mardi 19 juillet 2016

- M. Frédéric DOUET, professeur de droit fiscal à l'Université de Rouen, agrégé des facultés de droit.

Mercredi 21 septembre 2016

- MM. Jean-Philippe VINQUANT, directeur général, Mme Pauline BERNE, cheffe de bureau « minima sociaux », et M. Pascal MAUBLET, de la direction générale de la cohésion sociale du ministère des affaires sociales et de la santé ;

- M. Benjamin VOISIN, sous-directeur de la sécurité sociale, au ministère des affaires sociales et de la santé ;

- MM. Arnaud BUISSÉ, chef du service des politiques publiques, Pierre LISSOT, chef du bureau « retraites et redistribution », et Amine NAOUAS, adjoint au chef de bureau « retraites et redistribution », de la direction générale du trésor, au ministère de l'économie et des finances.

Mardi 27 septembre 2016

- M. Yannick L'HORTY, professeur d'économie à l'Université Paris-Est Marne-la-Vallée.

Mercredi 28 septembre 2016

- M. Jean-Luc OUTIN, économiste à l'Université Paris I, membre, et Mme Michèle LELIEVRE, secrétaire générale, de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) ;

- Mmes Carine CHEVRIER, déléguée générale, et Séverine LEGUILLON, chef du département des synthèses, et M. Hervé LEOST, sous-directeur en charge des mutations économiques et sécurisation de l'emploi, de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, au ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;

- M. Olivier BARRAT, adjoint au chef du bureau de la durée et des revenus du travail de la direction générale du travail, au ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Jeudi 6 octobre 2016

- Mme Véronique BIED-CHARRETON, directrice de la législation fiscale, au ministère de l'économie et des finances.

III. CONTRIBUTIONS ÉCRITES

- Région Nouvelle-Aquitaine ;

- Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS) ;

- Conseil national des associations familiales laïques (CNAFAL) ;

- 39 contributions individuelles déposées sur l'espace participatif des pages internet de la mission d'information.

ANNEXE II - DÉPLACEMENT À HELSINKI (FINLANDE)

Dimanche 11 au mardi 13 septembre 2016

Délégation

- M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président ;

- M. Daniel Percheron, rapporteur ;

- Mme Chantal Deseyne, vice-présidente ;

- M. Jean Desessard, vice-président.

Dimanche 11 septembre

22h55 Arrivée à Helsinki du vol AF 5008 en provenance de Paris

Lundi 12 septembre

9h00 Entretien avec M. le professeur Olli Kangas, directeur à l'organisme de sécurité sociale finlandaise KELA, directeur du groupe de travail en charge de la mise en place de l'expérimentation finlandaise sur le revenu de base

11h00 Entretien avec M. Heikki Telakivi, directeur des relations internationales de l'Association des communes finlandaise (Kuntaliitto)

12h30 Déjeuner avec les services de la chancellerie diplomatique (M. Antoine Gosset, premier conseiller, Mme Eve Lubin, deuxième conseiller, et M. Joël Ferrand, attaché de presse) et le service économique (Mme Nadine Mouy, chef du service)

14h00 Entretien avec M. Timo Tanninen, conseiller au cabinet de Mme Pirkko Mattila, ministre des Affaires sociales et de la Santé, Mme Outi Antila, directrice générale, et Mme Liisa Siika-Aho, directrice, du ministère des affaires sociales et de la santé

19h00 Dîner à l'invitation de M. Serge Mostura, ambassadeur de France, avec Mme Tuula Haatainen, présidente de la commission des Affaires sociales du Parlement finlandais (Eduskunta), ancienne ministre, et M. le professeur Olli Kangas.

Mardi 13 septembre

10h00 Entretien avec Mme Tarja Filatov, présidente de la commission de l'Emploi et de l'Égalité du Parlement finlandais (Eduskunta)

11h30 Déjeuner de travail avec M. le professeur Heikki Hiilamo, professeur en sciences sociales à l'Université d'Helsinki, président du groupe de travail sur la lutte contre les trappes à inactivités

13h00 Entretien avec M. Joonas Rahkola, économiste de la confédération syndicale SAK

14h30 Entretien avec M. Penna Urrila, économiste en chef de la centrale patronale EK

16h00 Entretien à la Résidence avec M. Serge Mostura, ambassadeur de France

19h30 Départ du vol AF5005 à destination de Paris-CDG

21h35 Arrivée à Paris-CDG

ANNEXE III - DÉPLACEMENT À LA HAYE ET UTRECHT (PAYS-BAS)

Jeudi 29 au vendredi 30 septembre 2016

Délégation

- M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président ;

- M. Daniel Percheron, rapporteur ;

- M. Dominique de Legge, vice-président ;

- Mme Christine Prunaud, membre de la mission.

Jeudi 29 septembre 2016

10h40 Départ de l'aéroport Paris-Charles de Gaulle 2

11h35 Arrivée à l'aéroport Amsterdam Schiphol

La Haye

12h30 Déjeuner à la résidence de France, à l'invitation de M. Philippe Lalliot, ambassadeur de France, avec des membres de la Seconde chambre (Tweede Kamer) du Parlement : Mme Roos Vermeij et M. Duco Hoogland (parti PvdA), Mmes Chantal Nijkerken-De Haan et Anne Mulder (parti VVD), M. Norbert Klein (Groupe Klein - député séparé du parti 50PLUS)

14h30 Entretien au Sénat (Eerste Kamer) avec des membres de la commission des affaires sociales : Mme Annemarie Jorritsma-Lebbink et M. Mart van de Ven (parti VVD), et M. van Rooijen (parti 50PLUS)

17h30 Rencontre avec M. Henk-Wim de Boer, du centre de prévision budgétaire néerlandais CPB, et des journalistes

Dîner libre

Vendredi 30 septembre

Utrecht

7h15 Départ de La Haye pour Utrecht

8h45 : Entretien à l'Hôtel de ville d'Utrecht avec M. Victor Everhardt, adjoint au maire (parti D66), MM. Loek Groot, professeur, et Timo Verlaat, doctorant, à l'Utrecht University School of Economics (USE), et Mme Nienke Horst, conseillère politique à la ville d'Utrecht

La Haye

12h30 Déjeuner à la résidence, à l'invitation de M. Philippe Lalliot, ambassadeur de France, avec M. Daniël van der Ree (parti VVD) et Mme Marit Maij (parti PvdA), membres de la Seconde chambre, ainsi qu'avec MM. Nick van de Sande, membre du syndicat patronal VNO, Eelco Tasman, membre du syndicat de salariés FNV, Alexander de Roo, président de l'association néerlandaise pour un revenu de base, et Govert Buijs, professeur à l'Université libre d'Amsterdam, et Mme Azar Moshaver, membre du Think Tank du parti D66.

14h30 Entretien au ministère des Affaires Sociales (SZW), avec Mme Joyce van der Staaij, du service ASEA, et M. Masood Hamidi et Mme Noortje Klomp, du service PDV

18h45 Départ de l'aéroport d'Amsterdam Schiphol

20h  Arrivée à l'aéroport Paris-Charles de Gaulle 2

ANNEXE IV - COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

I. RÉUNION DU MARDI 31 MAI 2016 : RÉUNION CONSTITUTIVE

- Présidence de M. Serge Dassault, président d'âge -

M. Serge Dassault, président d'âge. - En ma qualité de doyen, il m'appartient de présider la réunion constitutive de notre mission commune d'information, créée en application du droit de tirage des groupes politiques prévu à l'article 6 bis du règlement du Sénat. Le groupe Socialiste et Républicain du Sénat en a formulé la demande lors de la Conférence des Présidents du 11 mai dernier. Il en a été pris acte et les 27 membres de la mission ont été nommés, sur proposition de l'ensemble des groupes politiques, lors de la séance publique du mercredi 18 mai.

L'objet de cette réunion est de désigner le président de la mission d'information, puis le rapporteur et les membres du bureau.

Lorsque le groupe qui a exercé son droit d'initiative le demande, la responsabilité de rapporteur est de droit confié à un membre de son groupe. Le groupe Socialiste et Républicain a formulé cette demande : nous devrons donc désigner notre rapporteur parmi ses membres. Le poste de président doit donc revenir à un membre de la majorité sénatoriale. Un consensus s'est dessiné entre le groupe Les Républicains et le groupe Union des démocrates et indépendants (UDI-UC) pour qu'un membre de ce dernier groupe occupe la présidence.

J'ai reçu la candidature de notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe. Il n'y en a pas d'autres ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe est désigné président de la mission d'information.

- Présidence de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président -

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je vous remercie de la confiance que vous m'accordez pour présider nos travaux sur un sujet devenu central dans la réflexion de diverses instances et organisations ; un sujet qui comporte des implications philosophiques, sociales, économiques et financières. La composition de notre mission traduit d'ailleurs déjà la diversité des problématiques qui animent cette question, puisqu'y figurent des membres de toutes les commissions permanentes, avec une prédominance des commissions des affaires sociales et des affaires économiques.

Il nous reviendra avant tout d'éclairer cette notion protéiforme et, si nous parvenons à un consensus, de nous prononcer sur la pertinence de sa mise en place en France, sous des formes et des modalités qu'il nous reviendra de déterminer.

Nous sommes placés dans un calendrier très contraint, eu égard à la date récente de création de cette mission - la session parlementaire est déjà entamée aux deux tiers.

Le groupe Socialiste et Républicain a demandé une prolongation de nos travaux jusqu'au mois de novembre. Néanmoins, lors de la Conférence des présidents du 11 mai dernier, le Président du Sénat a insisté pour que les travaux des structures temporaires restent inscrits dans le calendrier parlementaire normal. Notre objectif est par conséquent de terminer nos travaux fin septembre, voire début octobre prochain. Une réunion d'étape pour évaluer l'avancement de la mission pourrait intervenir avant la fin de la session extraordinaire de l'été.

Il est d'usage que chaque groupe dispose d'une représentation au sein du bureau. Dans ce cadre, nous pourrions nous mettre d'accord pour réserver deux sièges au bureau pour chacun des deux groupes les plus nombreux : le groupe Les Républicains et le groupe Socialiste et Républicain. Le bureau compterait ainsi huit membres, en incluant le président et le rapporteur.

Pour le poste de rapporteur de la mission, j'ai reçu, pour le groupe Socialiste et Républicain, la candidature de M. Daniel Percheron, malheureusement empêché.

M. Daniel Percheron est désigné rapporteur de la mission d'information.

Mme Annie David. - Le Pas-de-Calais est à l'honneur !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous serons aussi ouverts que possible... Il nous reste à désigner les vice-présidents. Pour les deux vice-présidences réservées au groupe Les Républicains, j'ai été informé de la candidature de M. Dominique De Legge et Mme Chantal Deseyne. Quel est le candidat du groupe Socialiste et Républicain ?

Mme Patricia Schillinger. - Nous proposons Mme Frédérique Espagnac.

Mme Christine Prunaud. - Le groupe Communiste, Républicain et Citoyen propose Mme Annie David.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Le groupe du rassemblement démocratique et social européen (RDSE) et le groupe écologiste ayant chacun un seul représentant au sein de la mission, je propose que MM. Michel Amiel et Jean Desessard, chacun au titre de leur groupe, soient également désignés vice-présidents.

Le bureau est ainsi constitué.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je vous propose, en accord avec le rapporteur, de nous retrouver autour d'auditions selon un rythme hebdomadaire en principe, ou plus exceptionnellement bi-hebdomadaire. Nos réunions pourraient se tenir le mardi en tout début d'après-midi et le jeudi après-midi, soit en formation plénière soit sous la forme d'auditions du président et du rapporteur, plus informelles. Certaines pourraient être ouvertes au public et à la presse, et le cas échéant faire l'objet d'une captation vidéo.

La question du revenu de base intervient dans un contexte global de remise en cause de la relation de travail - encore très marquée par le salariat - eu égard aux évolutions de notre société numérique et de notre modèle social en général.

Nos travaux devront aborder deux dimensions - l'émergence de nouvelles formes de travail et le renouvellement nécessaire de notre modèle de protection et d'accompagnement social - pour évaluer la pertinence de l'instauration d'un revenu de base.

Nous devrons ensuite aborder des questions plus techniques mais non moins importantes : à quel niveau fixer ce revenu de base et quel effet de substitution devrait-il avoir par rapport à d'autres minima sociaux ? Comment financer ce revenu de base ? Comment et par qui faire distribuer un revenu de base à nos concitoyens ? J'espère que nos travaux dégageront un consensus.

Il conviendra par conséquent d'entendre des acteurs venus d'horizons très différents : des promoteurs d'un revenu de base, en prenant soin d'embrasser le spectre le plus large des propositions déjà faites ; des personnalités qui se projettent dans l'évolution de nos sociétés à l'heure de la mondialisation et de la numérisation - le rapporteur souhaiterait que nous puissions entendre, si cela est envisageable, M. Jeremy Rifkin, un consultant américain que j'ai moi-même rencontré dans le cadre de ma région ; des représentants du monde des entreprises et des partenaires sociaux ; des représentants des organismes qui gèrent notre système de prestations sociales ; des représentants du milieu associatif, notamment spécialisé dans la lutte contre la pauvreté et l'accompagnement social ; des représentants de l'administration (ministère de l'économie, ministère des finances, ministère du travail, ministère des affaires sociales) ; et enfin des universitaires (économistes, juristes, financiers).

Je propose que nous entamions nos auditions dès jeudi 9 juin. Si cela est possible, je souhaiterais que nous entendions un universitaire, peut-être M. Daniel Cohen, pour un premier aperçu du concept de revenu de base et du contexte de sa résurgence dans le débat public.

Compte tenu des initiatives en cours aux Pays-Bas et annoncées en Finlande, il semblerait opportun de nous y rendre en délégation, avant la mi-juillet puis courant septembre.

Mme Annie David. - Peut-on vous suggérer des noms pour les auditions ? Nous avons des idées, pour avoir travaillé sur la proposition de résolution pour l'instauration d'un revenu de base discutée récemment en séance publique.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous serons à l'écoute de vos suggestions. Nous avons réfléchi à une liste, mais elle n'est pas exhaustive. Cependant, compte tenu de notre calendrier très serré, nous serons probablement contraints de limiter le nombre d'auditions. Il est également possible d'organiser des tables rondes et de solliciter des contributions écrites.

Mme Frédérique Espagnac. - Pourrions-nous tenir certaines réunions le mercredi après-midi ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous devons tenir compte des travaux en séance publique, mais on peut l'envisager par exception.

II. RÉUNION DU MERCREDI 21 SEPTEMBRE 2016 : DÉBAT D'ORIENTATION : ÉCHANGE DE VUES SUR LE RAPPORT

- Présidence de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président -

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Mes chers collègues, nous en sommes parvenus à un moment important de nos travaux, puisque nous débattons aujourd'hui des orientations à donner au rapport de la mission. Même si nous n'avons pas encore achevé notre cycle d'auditions, Monsieur le rapporteur et moi-même allons réaliser un état des lieux des travaux auxquels vous avez tous peu ou prou participé. L'objectif que nous cherchons à atteindre est de faire avancer la question du revenu de base et de dégager un avis consensuel du Sénat sur le sujet.

Après la constitution de notre mission le 31 mai dernier, nous avons entamé nos auditions le 9 juin et conduit à ce jour huit demi-journées d'auditions, totalisant quatorze auditions individuelles et deux tables rondes regroupant au total neuf organisations ou associations, dont l'ensemble des organisations syndicales et les associations de lutte contre l'exclusion.

Ces travaux seront complétés aujourd'hui et demain, ainsi que le mercredi 28 septembre prochain, par neuf nouvelles auditions et une table ronde.

Par ailleurs, une délégation de la mission comportant, outre le rapporteur et moi-même, nos collègues Chantal Deseyne et Jean Desessard, s'est rendue du 11 au 13 septembre à Helsinki, afin de s'informer sur la réflexion que mènent actuellement les pouvoirs publics et les universitaires finlandais sur la question, ainsi que sur le projet d'expérimentation qui devrait être soumis au Parlement finlandais dans les prochaines semaines.

Enfin, une délégation se rendra à La Haye et à Utrecht, aux Pays-Bas, les 29 et 30 septembre prochains. Elle sera composée du rapporteur et de moi-même, ainsi que de nos collègues Dominique de Legge et Christine Prunaud. Elle aura pour mission d'examiner le cheminement de la question aux Pays-Bas : un rapport sur le sujet est examiné cette semaine par la commission des affaires sociales de la Seconde chambre du Parlement néerlandais, alors que certaines municipalités entendent expérimenter le revenu de base au niveau local.

Nous aurons ainsi eu globalement deux mois et demi utiles pour mener nos travaux. Compte tenu des implications nombreuses d'un tel sujet, il aurait certainement été souhaitable de prolonger nos travaux sur certains aspects. Malheureusement, nous sommes contraints par les règles de la session : une mission d'information créée dans le cadre du « droit de tirage » reconnu à chaque groupe politique, en l'occurrence le groupe socialiste et républicain, doit nécessairement s'achever au début de la session suivante. Il en va ainsi même lorsqu'une mission est lancée tardivement au cours de la session, ce qui est le cas de la nôtre.

Nous devons donc mettre fin à nos travaux dans les toutes prochaines semaines et nous nous retrouverons le jeudi 13 octobre prochain, en début d'après-midi, pour examiner les conclusions de notre mission, c'est-à-dire le rapport établi par le rapporteur et ses éventuelles préconisations.

Avant de laisser la parole à Daniel Percheron pour qu'il évoque le plan du rapport, je me permettrai de préciser quelques points.

L'ensemble de nos travaux nous aura permis de mieux cerner un concept qui recouvre des modalités et des philosophies très variées, sinon parfois radicalement contraires. Il semble en effet que le succès actuel du concept de revenu de base ou de revenu universel tient d'abord et avant tout à sa plasticité.

Pour autant, pour la majorité de ceux qui ont participé aux travaux de la mission, il faut reconnaître que ces travaux ont certainement contribué à faire tomber certaines certitudes - d'un côté comme de l'autre - et à soulever de nombreuses questions philosophiques, économiques, sociologiques et surtout financières.

Dans ces conditions et face à cet objet protéiforme, dont tant de personnes se revendiquent aujourd'hui, peut-on conclure véritablement ?

Monsieur le rapporteur et moi-même avons beaucoup échangé sur le sujet. À quelques semaines de l'échéance, il nous semble possible de vous présenter les orientations que nous pensons devoir dégager de nos travaux.

Je laisse donc le rapporteur vous les présenter, mais je tiens d'ores et déjà à préciser que ces orientations ont été élaborées de concert et qu'elles recueillent donc mon complet assentiment.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Le revenu de base est une grande idée. Or, comme en convenait lui-même Albert Einstein, « une idée, vous savez, c'est rare ! ».

À l'époque de la Révolution française, Saint-Just l'énonçait de manière très lapidaire : « Les malheureux sont les puissances de la terre, ils ont le droit de parler en maîtres aux gouvernements qui les négligent ». Nous ne vivions pas alors à l'époque de BFM. Les élus étaient pétris d'histoire grecque et romaine et avaient le sentiment de changer le monde.

Aujourd'hui, l'idée d'un revenu universel progresse un peu partout. Dans les pays développés, notamment, le revenu de base pourrait constituer l'une des solutions au problème de la pauvreté, puisque la richesse des nations développées n'exclut pas l'existence de zones de pauvreté, ainsi qu'aux problèmes nés des effets néfastes de ce que l'on appelle, de façon sûrement imparfaite, la « révolution numérique » et l'« ubérisation » de l'économie, c'est-à-dire une société dans laquelle le chômage structurel pourrait laisser des millions de personnes au bord du chemin dans les décennies à venir.

Le revenu de base est parfois appelé revenu universel inconditionnel. Pour sa part, la Banque centrale européenne parle d'Helicopter money ou d'« hélicoptère monétaire » à propos des États européens endettés. Il s'agit en fait de distribuer une certaine somme d'argent à une population, 500 ou 600 euros par mois selon les cas, afin que chacun soit en mesure de vivre. Après l'avoir envisagée, le peuple suisse a rejeté la mise en place d'un revenu universel de 2 300 euros par mois environ. L'Alaska distribue, quant à lui, 100 euros par mois à ses citoyens, même s'il est vrai que cet État dispose d'une rente pétrolière. Notre propre Constitution évoque de tels moyens de subsistance, et l'on peut considérer d'une certaine façon que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'est absolument pas indifférente à la prise en compte de cette idée.

Devant cette grande idée, le président et moi-même avons l'humilité de penser que nous n'allons pas tout résoudre en quelques mois et en quelques auditions, aussi passionnantes soient-elles. Nous avançons donc à pas mesurés.

Sur notre chemin, par bonheur, nous avons pu étudier le modèle scandinave et, plus particulièrement, la Finlande. Nous nous sommes en effet rendus dans ce pays de 5 millions d'habitants, qui compte 1,5 million de syndiqués, et dont le produit intérieur brut par habitant, le PIB, s'élève à 38 000 euros, contre 30 000 euros en France. Nous y avons appris beaucoup de choses, car il s'agit d'un modèle où la protection sociale, la compétitivité économique et le consensus ont fait leur preuve.

Le gouvernement de coalition élu là-bas a lancé l'idée d'un revenu universel, alors que les partis qui le composent ne sont pas ceux qui sont à l'origine du compromis social, à savoir le parti socialiste et les partis traditionnels de la droite finlandaise. Ces partis ne sont donc pas les fondateurs historiques de l'État social à la scandinave.

Ces partis de gouvernement ont décidé de conduire une expérimentation sur le revenu universel, ce qui nous pousse nous, modestes artisans et humbles sénateurs, à considérer que l'expérimentation est la voie à suivre en France, pays aussi divers et incertain qu'agile quand il est question de ses territoires.

L'expérimentation finlandaise devrait porter sur un échantillon de 2 000 personnes. Nous avons pu rencontrer l'ensemble de ceux qui acceptent ou qui nuancent l'intérêt de cette expérience. Si le patronat finlandais, par exemple, approuve l'expérimentation, il estime aussi que l'échantillon devrait être dix fois plus large que celui qui a été retenu pour que les résultats soient concluants. Les syndicats finlandais, quant à eux, s'y opposent.

De la même façon, les organisations syndicales françaises refusent l'idée d'un revenu universel. Elles l'ont affirmé avec une force unanime ici, au Sénat : pour elles, la valeur travail et le salariat sont au fondement de la dignité humaine et de l'épanouissement individuel et structurent la société de manière irremplaçable. Les grandes associations luttant contre l'exclusion, le Secours catholique en tête, considèrent également que ce revenu de base ne constitue pas la bonne formule et qu'il serait préférable de les laisser continuer à accompagner les personnes en difficulté. Derrière ces interventions, on perçoit bien l'espoir d'un retour aux Trente Glorieuses et l'idée que le plein emploi en France et en Europe est possible. On raisonne comme en Californie, cet État où le plein emploi est à portée de main, mais où il reste d'importantes zones de pauvreté en raison notamment de la hausse des prix de l'immobilier. La Californie devrait elle aussi s'interroger sur son modèle, aussi séduisant soit-il.

Pour nous, l'expérimentation finlandaise a représenté une précieuse feuille de route. Cela étant, nous souhaitons poursuivre l'échange sur le sujet et nous sommes ouverts au débat. À l'heure actuelle, nous estimons que l'expérimentation devrait être au coeur de la traçabilité sociale et relever de la responsabilité des départements. Nous n'excluons toutefois pas de laisser la possibilité aux départements de négocier le champ de leurs interventions avec les régions et les différentes intercommunalités, comme la loi les y autorise parfois dans le cadre de la décentralisation. Nous souhaiterions en tout cas retenir des territoires et des échantillons représentatifs. C'est vers cela que nous nous orientons.

Nous avons également auditionné M. Louis Gallois : cet homme symbolise la synthèse entre l'État ou la régulation à la française, et la compétitivité des entreprises au travers de l'exemple d'Airbus. À côté de ses responsabilités, il s'est depuis toujours engagé dans des actions de solidarité. Le dispositif « Territoires zéro chômeur de longue durée » qu'il pilote aujourd'hui nous a particulièrement impressionnés. Son postulat de départ repose sur l'idée qu'il existe du travail pour tous et que tout le monde est employable. Au travers de l'expérience menée par M. Gallois, nous disposons d'un schéma qui connaît le succès, puisque plus de soixante territoires sont candidats à l'expérimentation.

En Finlande, compte tenu du modèle social et de la force des syndicats, l'expérimentation devrait uniquement porter sur les travailleurs très éloignés de l'emploi, les chômeurs de longue durée.

De notre côté, nous avons examiné les différentes initiatives qui ont été prises, lu le rapport Sirugue et étudié le dispositif « Garantie Jeunes ». Nous tenons par ailleurs compte de ce qui se dit sur toutes les travées de notre assemblée.

Aujourd'hui, les jeunes de 18 à 25 ans ne profitent pas des 34 % du PIB consacrés à la protection sociale. Nous n'excluons donc pas de les intégrer à l'expérimentation à venir. En effet, la question obsédante autour de ce que devrait être le revenu de base - complément ou substitut ? - ne les concerne pas. Ils constituent donc un terrain « vierge » sur lequel il est possible de conduire une expérience. C'est d'autant plus intéressant que la part du PIB attribuée aux seniors en France a augmenté de 22 % en quinze ans, quand la part consacrée aux jeunes de 18 à 25 ans a diminué de 1,7 %. Cela signifie que cette société qui vieillit a en quelque sorte laissé sa jeunesse de côté, quels que soient les efforts, les avancées ou encore les grands chantiers privilégiés, comme celui de l'Éducation nationale.

Le Président de la République s'est lui-même rendu au contact des jeunes à Arras dans le Pas-de-Calais, département en partie martyrisé en raison de la désindustrialisation. Il est très sensible à la démarche finlandaise en faveur des chômeurs éloignés de l'emploi et de ces individus qui, parfois âgés d'une cinquantaine d'années, ont besoin d'être accompagnés, car ils n'ont plus droit aux prestations sociales.

Bien entendu, si nous choisissons de conduire une expérimentation, nous devrons répondre préalablement à un certain nombre de questions : faut-il que le dispositif cible des catégories d'individus de manière exclusive et fermée ? Doit-on prévoir une expérimentation « à la carte », qui profiterait aux jeunes sur tel ou tel territoire et aux salariés sur tel ou tel autre ? Une expérimentation qui bénéficierait tantôt à tous les jeunes, tantôt à tout le monde ? Nous avons à étudier ces questions avant que l'exécutif ne s'en empare.

Il nous faut également proposer une synthèse autour du refus de la pauvreté. Cette approche existe depuis des millénaires, plus récemment depuis saint Vincent de Paul, et s'est prolongée jusqu'au mouvement ouvrier. Dans un pays comme la France, alors que nous nous interrogeons sur les métiers du futur et la révolution numérique, nous devrions être en mesure de faire partager l'idée selon laquelle il faut parvenir à faire baisser le seuil de pauvreté de 14 % à 8 % ou 9 %.

Je fais confiance aux élus, et aux sénateurs en particulier, pour bien cerner les contours de l'expérimentation : je suis en effet persuadé que celle-ci peut fonctionner. Ensuite, nous examinerons les chiffres : le coût total du revenu de base atteindra-t-il 2 %, 7 %, voire 14 % du PIB, comme le croit la fondation Jean Jaurès ? Dans un pays endetté comme le nôtre, qui emprunte 200 milliards d'euros par an, il nous faut être très prudents et responsables avant de parler de généralisation du revenu de base.

Il est en outre nécessaire de prévoir une contrepartie à l'expérimentation. Si nous annonçons à tous les jeunes qu'ils ont le droit de percevoir 560 euros, il faudra envisager un encadrement du dispositif. À défaut, nous courons le risque de voir invoquer au moindre fait divers l'irresponsabilité d'élites qui n'auraient rien compris au monde moderne et qui seraient incapables de s'adapter à son mouvement.

En conclusion, monsieur le président, je tiens à vous remercier de votre patience et de la disponibilité dont vous avez fait preuve. Vous nous avez menés sur des chemins qui nous semblaient a priori escarpés et sur lesquels nous n'avons jusqu'à présent jamais vraiment trébuché !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Mes chers collègues, vous aurez noté le talent et le lyrisme avec lesquels le rapporteur a abordé un sujet pourtant quelque peu austère. Je ne doutais pas de sa capacité à nous emmener sur les hauteurs, puisqu'il voit le problème du point de vue de Sirius...

Nous avons cherché ensemble à clarifier le débat. Si nous parvenions déjà à expliciter la distinction entre revenu de base, revenu d'existence et allocation universelle, nous aurions déjà réalisé du bon travail.

Il faudra également transposer le revenu de base au contexte français, mission que le rapporteur vient de définir à sa façon. Comment peut-on avancer dans cette direction ? Comment conduire l'expérimentation ? Que pouvons-nous faire ? Est-ce, selon vous, mes chers collègues, un schéma plausible ? C'est désormais à vous de nous dire ce que vous pensez de tout cela, étant entendu que nous souhaitons poursuivre nos travaux de la manière la plus consensuelle possible, ce qui ne vous empêchera pas de manifester d'éventuelles réserves, le 13 octobre prochain, lors de l'examen du rapport final. Essayons dans la mesure du possible d'avancer de concert d'ici là.

M. Yves Rome. - J'ai pris bonne note des explications que monsieur le rapporteur vient de nous livrer en embrassant des siècles d'histoire sur le sujet. Je partage sensiblement le même avis, en particulier sur les efforts de clarification qu'il est indispensable de faire sur la notion de revenu de base. De mon point de vue, ce concept reste malgré tout encore à préciser, tant les modalités de sa mise en oeuvre varient d'un pays à l'autre.

J'estime par ailleurs que le modèle français doit prévaloir dans l'approche à retenir. J'ai enfin bien noté votre souhait de mettre en oeuvre une expérimentation. J'attends cependant une précision de votre part à ce sujet. Si j'ai bien compris, l'expérimentation devrait relever prioritairement de l'échelon qui s'occupe du champ social, à savoir le département...

M. Daniel Percheron, rapporteur. - En effet ! Pour éviter tout reproche et toute caricature, il faut se garder de créer de nouvelles structures et prendre le département comme référence. C'est la collectivité vers laquelle j'irais d'instinct, ce qui n'empêche pas celle-ci de déléguer une partie de ses attributions à une communauté d'agglomération, par exemple.

M. Yves Rome. - Ce choix me semble cohérent, dans la mesure où l'action sociale fait partie des missions essentielles du département. Pour ma part, j'ai déjà participé à une expérimentation en tant que président de conseil général : il s'agissait alors de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, le RSA, par M. Martin Hirsch. Cette expérimentation s'est révélée plutôt fructueuse, et je regrette que ce sujet n'ait pas pu prospérer. De mon point de vue, il s'agissait en effet d'une première réflexion et d'une approche qui annonçait la démarche que nous tentons de mener.

À l'époque du RSA, nous avions décidé de ne retenir qu'une partie du territoire départemental pour conduire l'expérimentation et n'avions choisi que certaines zones. À mon sens, il faudrait laisser le département libre de déterminer les différents partenariats qu'il entend conclure avec d'autres collectivités territoriales et de fixer les lieux de l'expérimentation en fonction des données territoriales qui lui sont propres. C'est en effet le contexte local qui doit prévaloir.

C'est ainsi que l'on pourrait envisager dans certains cas de conduire des expérimentations en direction des jeunes et, dans d'autres, de prévoir un dispositif plus large. J'ai d'ailleurs cru comprendre, monsieur le rapporteur, que vous préconisiez une expérimentation « à la carte », avec un revenu qui n'aurait pas nécessairement une vocation universelle et qui pourrait profiter en priorité à tel ou tel public ou à tel ou tel territoire.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Oui, c'est à envisager !

M. Yves Rome. - J'en viens à ma question : quelles incitations le rapport entend-il préconiser pour que les départements s'engagent dans cette démarche ? Je n'ai rien entendu sur le sujet. Pourtant, je connais bien la maïeutique qui prévaut dans les départements : ceux-ci rencontrent aujourd'hui des difficultés pour faire face à leurs propres engagements en raison de l'absence de compensation financière des transferts de compétences opérés.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Selon nous, c'est à l'État de prendre en charge le dispositif, même s'il n'a pas d'argent...

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est comme cela en Finlande : l'État s'engage à verser de 3 à 7 millions d'euros par an.

M. Yves Rome. - À entendre le discours qui prévaut au sein de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, en particulier sur la non-compensation des transferts opérés par l'État en matière de prestations sociales, je vous assure que ce point est déterminant. En l'absence d'incitation claire et d'engagement de l'État sur cette question, la mise en oeuvre d'un revenu de base me paraît très compliquée.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je précise qu'il existe un Fonds d'expérimentation pour la jeunesse dont les crédits pourraient être employés à cet effet.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Je rappelle que les syndicats et les associations caritatives nous ont alertés sur la question du non-recours au RSA. Notre expérimentation sur le revenu de base devra donc viser à mettre fin à cette injustice. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous avons besoin du financement de l'État.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Je vous remercie de nous avoir conduits sur des chemins bien souvent synonymes de nourritures intellectuelles.

Au regard du travail accompli, nous sommes en mesure d'établir un rapport qui fera date. Je m'explique : dans le débat actuel, le rapport du Conseil national du numérique fait office de pierre angulaire au même titre que les travaux conduits par M. Marc de Basquiat et un certain nombre d'autres économistes. Or le rapport de notre mission présente un double intérêt, celui de proposer un certain nombre d'éléments de synthèse par rapport aux différentes philosophies et concepts de revenu, et celui de formuler des préconisations concrètes pour nous situer dans l'action.

Je partage votre analyse, monsieur le président : c'est la plasticité du concept qui le rend populaire. Notre attachement à l'idée de revenu de base a des origines diverses. En ce qui me concerne, je suis venu à cette idée par l'intermédiaire du personnalisme et des travaux d'Emmanuel Mounier, mais j'imagine que d'autres ici s'y sont ralliés en suivant d'autres canaux. Dès lors que nous aurons levé ces ambiguïtés et fixé le curseur du dispositif, nous verrons que l'idée sera moins consensuelle.

En tous les cas, l'idée infuse dans la sphère politique. J'ai toutefois été frappé par le refus que les organisations syndicales et les associations caritatives ont opposé à l'idée de revenu universel. Ils ont vraiment gardé le pied sur le frein !

Personnellement, je suis totalement favorable à une expérimentation. Je trouve à cet égard que nous n'en conduisons pas suffisamment en France. En revanche, j'éprouve une certaine réticence à choisir les jeunes comme cible. Je crains en effet que le dispositif soit brocardé à cause de cela et que cette orientation suscite des réactions défavorables. On le sait bien, le risque, c'est que certains parlent de salaire ou de revenu jeune.

C'est la raison pour laquelle je suis assez attaché à l'universalité du revenu de base. Cela étant, prévoir une expérimentation à géométrie variable, comme vous l'envisagez, permettrait peut-être d'étudier les effets induits par le dispositif sur le comportement de ses bénéficiaires.

Mme Annie David. - J'en suis vraiment désolée, mais ma première remarque concerne le calendrier de la mission : le 13 octobre prochain, il est prévu que j'assiste au congrès des élus de montagne à Saint-Dié-des-Vosges. Il ne me sera donc pas possible d'assister à la réunion d'examen du rapport de la mission.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous comprenons parfaitement la situation, madame David. Je tiens au passage à préciser que le Sénat siège le 13 octobre et que c'est pour cette raison que nous avons retenu cette date.

Mme Annie David. - S'agissant du revenu de base, je ferai une remarque liminaire : un revenu ne peut être distribué que s'il existe ! Or, aujourd'hui, comme vous l'indiquiez, 14 % de la population française vivent sous le seuil de pauvreté. Si les moyens de lutter contre cette pauvreté existent, pourquoi ne pas les avoir utilisés jusqu'à présent ?

Ensuite, je partage les interrogations relatives à l'expérimentation. Il est tout à fait envisageable de mettre en place un tel dispositif, même si nous avons déjà adopté une proposition de loi d'expérimentation visant à faire disparaître le chômage de longue durée. Au passage, le fait que cette proposition de loi était appelée de leurs voeux par les associations caritatives à l'époque, alors que ces mêmes associations s'opposent aujourd'hui à la mise en oeuvre d'un revenu de base devrait nous questionner !

J'entends parler d'une expérimentation « à la carte » : les départements pourraient cibler les personnes qui ont le plus besoin de ce revenu de base. Très bien, mais sous quelle forme ce revenu serait-il versé ? C'est ce qui importe en définitive. Cette expérimentation a besoin d'un cadre, car différentes solutions existent : Veut-on substituer ce revenu aux diverses allocations actuelles qui vont du RSA à l'allocation logement, ou s'agit-il au contraire d'un revenu complémentaire ? Beaucoup d'interrogations subsistent : vous affirmez que c'est à l'État de financer l'expérimentation, mais sur quelles enveloppes budgétaires prélèvera-t-on les crédits ? Vous le savez, le groupe CRC a des propositions à formuler à ce sujet. J'entends déjà dire que le Gouvernement a prévu de réaliser 3,7 milliards d'euros d'économies supplémentaires dans le cadre du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. C'est effrayant !

Lutter contre la pauvreté constitue un objectif qui peut évidemment tous nous rassembler. Vous évoquiez tout à l'heure le non-recours au RSA. Pourquoi ne pas inciter à un meilleur recours au RSA, plutôt que d'inventer un nouveau revenu dont le financement reste à définir et dont les bénéficiaires ne sont pas encore connus ?

Je comprends en partie le refus opposé par les organisations syndicales au sujet du revenu de base. Ces organisations doivent s'appuyer sur la valeur travail, ce que je comprends, parce que notre société est aujourd'hui fondée sur le salariat. C'est donc à un véritable changement de société que l'on doit réfléchir lorsque l'on envisage la mise en oeuvre du revenu de base. En définitive, cela fait beaucoup de questionnements.

Je m'interroge enfin sur l'une des propositions figurant dans le projet de rapport et qui concerne les économies auxquelles pourrait conduire la mise en place du revenu universel. Cela m'interpelle : l'instauration du revenu de base est-elle destinée à faire des économies ou à véritablement lutter contre la pauvreté et à permettre aux individus de percevoir des revenus dignes ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Dans le projet de rapport, nous envisageons d'éventuelles économies de gestion, et absolument pas des économies sur le plan général. Je tiens à vous rassurer sur ce point, madame David.

M. Michel Amiel. - Compte tenu de l'ampleur de la réforme, j'imagine mal que l'on puisse envisager autre chose qu'une expérimentation. Cela me semble difficilement contestable. En revanche, que compte-t-on expérimenter au juste ? C'est là la véritable question : le revenu de base se veut-il un substitut ou un complément aux allocations actuelles ? Si l'on cherche à créer une allocation complémentaire en ciblant uniquement les jeunes, nous sommes hors sujet. S'il s'agit en revanche d'étudier la mise en place d'un revenu de base au caractère universel et sans contrepartie, ce sur quoi les économistes, les sociologues et le monde politique ont réfléchi, nous sommes tous d'accord sur la définition du revenu de base.

Pour ma part, je considère que l'expérimentation devrait porter sur un véritable revenu de base, c'est-à-dire un revenu qui se substituerait probablement aux dispositifs en vigueur et non un complément aux allocations existantes. Cette option simplifierait peut-être la question du financement de la réforme.

Se pose également la question de l'évaluation du dispositif. On rencontre de nombreuses difficultés pour évaluer correctement les politiques sociales. Tout d'abord, c'est un domaine d'intervention qui est par définition extrêmement flou. Ensuite, il est important de choisir une durée d'évaluation : au bout de combien de temps peut-on juger de l'efficacité d'un dispositif de ce type ? À mon sens, il faut compter au moins trois ans. Enfin, à partir de quels critères doit-on évaluer l'expérimentation ? Selon moi, il faudrait d'ores et déjà mettre en place des grilles d'évaluation.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Très juste !

M. Michel Amiel. - À défaut d'une évaluation correcte, l'expérimentation fera un « flop » et chacun renouera avec les positions dogmatiques qui lui sont propres, qu'elles soient libérales ou dirigistes.

Ensuite se pose la question du financement. Je ne rejoins pas tout à fait les positions politiques et économiques de Mme David ; il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là du sujet essentiel. Si l'on retenait l'idée d'un guichet unique, on pourrait concevoir une expérimentation à budget presque constant. Le financement reviendrait en effet à la somme des allocations existantes, à condition que le montant du revenu de base atteigne un niveau à peu près convenable. Selon les écoles, le coût total du revenu de base fluctuerait entre 15 % et 25 % du PIB par habitant. Cela équivaudrait à un revenu de base représentant entre 465 euros, ce qui correspond au montant du RSA socle actuel, et 1 000 euros dans les cas les plus optimistes. Dans ce cas, on dépasserait même la somme des allocations existantes.

Le revenu de base me semble par ailleurs préférable aux dispositifs de type RSA, car il pourrait contribuer à une simplification du système. Le RSA est une idée intéressante, mais sa gestion est trop complexe.

Pour moi, et bien que j'aille à l'encontre des positions exprimées par les syndicats et les associations caritatives, la notion d'un revenu sans contrepartie est au fondement même du concept de revenu de base. Il faut admettre l'idée selon laquelle nous sommes passés d'un système social caritatif avec saint Vincent de Paul à une politique assurantielle en 1945, avec le Conseil national de la Résistance, et à une politique du dividende aujourd'hui. Cette notion de dividende est née de l'idée du partage des biens agricoles préconisée par Thomas Paine, puis a évolué à l'époque moderne.

C'est autour de cette notion qu'il faut réfléchir, faute de quoi on parlerait de tout autre chose. Ce que propose M. Manuel Valls, par exemple, n'a rien à voir avec le revenu de base, c'est un revenu ciblé sur les jeunes. Le risque que l'on court serait de nous retrouver hors sujet.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Soyons clairs, nous ne disposons pas encore de réponses très précises aux questions posées jusqu'à présent sur l'expérimentation en tant que telle. Nous en posons le principe, mais n'en avons pas encore bien défini le champ.

Nous devrons à l'évidence définir plus clairement l'objet du dispositif avant de le mettre en oeuvre et de l'évaluer. C'est ce que préconise par exemple l'Agence nouvelle des solidarités actives, l'ANSA, dans la contribution qu'elle vient de nous remettre. J'ai moi-même une formation scientifique et suis attaché à une telle méthode.

Le revenu de base doit-il être universel ? Faut-il cibler une population particulière ou une population dont une partie ne bénéficierait pas d'allocations actuellement ? Ce sont de vraies questions. En Finlande, nous avons entendu un certain nombre de critiques à ce sujet : certains considèrent qu'un revenu qui serait destiné aux jeunes constituerait une prime à l'oisiveté. La France, quant à elle, a déjà généralisé une Garantie jeunes, mais pour un public très précaire, puisque ce dispositif est destiné à 150 000 jeunes par génération. C'est donc tout autre chose qu'un revenu universel.

Mme Christine Prunaud. - Je suis complètement d'accord avec vous sur la question du financement.

Pour moi aussi, le revenu universel correspond à une grande idée humaniste et révolutionnaire. Cela étant, je me rends bien compte, pour travailler sur cette question avec le groupe CRC, qu'il s'agit d'une idée difficilement réalisable. Proposer une expérimentation me semble une bonne chose. Comme mes collègues, je m'interroge cependant sur le choix des bénéficiaires et sur les critères d'attribution à retenir.

Il me semble difficile d'envisager un revenu « à la carte ». Personnellement, je suis favorable à un revenu universel, c'est-à-dire un revenu supplémentaire par rapport aux dispositifs existants. C'est à mes yeux le dispositif le plus juste et le plus simple. Je n'ai pas d'idée sur le montant de ce revenu sans contrepartie, mais il faut veiller à ne pas créer de ressentiments chez les personnes qui touchent le SMIC.

J'estime que l'expérimentation doit plus particulièrement porter sur les jeunes de 18 à 25 ans, car c'est une catégorie de la population en détresse, y compris les jeunes qui bénéficient du RSA.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il y en a peu !

Mme Christine Prunaud. - Enfin, puisque les syndicats ont mis en avant la valeur travail lors de nos auditions, il serait intéressant d'étudier cette question : il existe des métiers valorisants, enrichissants, mais aussi des emplois totalement dévalorisants, auxquels on se rend la boule au ventre. Selon moi, il faudrait introduire des nuances autour de la notion de travail et, sur ce point, je ne suis pas entièrement d'accord avec la position défendue par les syndicats.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il est en effet ressorti de nos auditions que le salariat était la référence absolue des syndicats et que l'emploi équivalait pour eux au salariat, et ce alors même que le travail évolue et qu'il faut tenir compte de cette nouvelle réalité.

M. Yannick Vaugrenard. - Ce sujet est extrêmement complexe. Nos ambitions au moment de la sortie du rapport devront donc être tempérées par le réalisme. Trois mois de travail me semblent beaucoup trop courts. Si nous parvenions à poser les bonnes questions sans pour autant y apporter toutes les réponses, nous aurions déjà accompli une bonne partie du chemin.

Je voudrais aborder trois aspects importants du revenu de base.

Premièrement, nous observons avec horreur un non-recours aux dispositifs existants. M. Louis Gallois chiffre ce phénomène à 7 ou 8 milliards d'euros par an, M. Étienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, à 10 milliards d'euros. Par ailleurs, 50 % des personnes qui pourraient bénéficier du RSA ne le perçoivent pas pour des raisons qui tiennent à la complexité administrative que chacun connaît. Le chiffre atteignait même 70 % pour le RSA activité. C'est énorme ! Pour empêcher ce non-recours, il existe probablement beaucoup de propositions. Néanmoins, la solution pourrait consister à mettre en oeuvre le revenu de base.

Deuxièmement, nous vivons une révolution technologique sans précédent. Pour la plupart des économistes, quoi qu'il advienne, nous n'aurons pas un niveau d'emploi suffisant pour employer l'ensemble de la population active.

Troisièmement, sur un plan davantage philosophique, nous pourrions considérer que nous avons automatiquement une forme de responsabilité collective vis-à-vis de toute personne présente sur notre territoire et que, de ce fait, nous devons lui garantir un revenu minimum de subsistance.

C'est en tenant compte de ces trois aspects qu'il importe d'approfondir notre réflexion. Il faut retenir l'idée d'un revenu universel minimum pour lequel aucune contrepartie ne serait nécessairement prévue, notamment sous la forme d'un travail. On peut très bien être utile à la société tout en étant bénévole. On peut par exemple accompagner des malades en fin de vie sans être rémunéré. Il doit davantage être question d'utilité sociale que du lien entre salariés et entreprises.

Une fois le constat posé, on voit bien que les choses sont compliquées et que les oppositions peuvent naître de nos idées politiques respectives. Pourtant, on pourrait très bien s'accorder sur une orientation qui prendrait en considération les trois aspects que je viens d'évoquer. Cela nous permettrait d'avancer collectivement. Cela ne signifie pas que l'on s'accorde sur les solutions à apporter, mais que l'on peut s'entendre au niveau à la fois économique, philosophique et social sur le fait que le dispositif législatif actuel n'est pas opérant.

L'expérimentation n'est essentielle qu'à la condition de prévoir une évaluation. Cela doit aller de soi.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous sommes tous d'accord !

M. Yannick Vaugrenard. - Enfin, pour faire disparaître cette forme d'idéologie dominante un peu préoccupante qui fait que, aujourd'hui, les pauvres sont à la fois pauvres et stigmatisés, je m'interroge sur l'opportunité de restreindre l'expérimentation à un public particulier. On pourrait cependant envisager de mener l'expérimentation en ciblant tantôt le public jeune à l'échelle d'un territoire donné, tantôt les retraités ou les familles monoparentales à l'échelle d'un autre territoire. On pourrait également imaginer de faire coexister ces expérimentations avec une expérimentation locale où l'ensemble de la population du territoire bénéficierait du dispositif. Cette réflexion doit être collective, conduite au niveau national sous la responsabilité financière de l'État.

Enfin, même si je sais que cette disposition ne figure ni dans notre règlement ni dans la coutume sénatoriale, je pense que nous devrions créer un dispositif de suivi obligatoire des propositions et des orientations formulées par une mission six mois ou un an après la fin de ses travaux. Cela permettrait d'examiner l'état d'avancement de la réflexion et d'observer si le rapport est resté sur une étagère ou non !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Vous avez parfaitement raison, monsieur le sénateur. La commission des affaires sociales a par exemple créé un comité de suivi sur l'amiante en vue d'examiner la réalité de la mise en oeuvre des préconisations du rapport de la mission d'information de 2005.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Il s'agit d'un débat très riche et intéressant. Je partage à peu près l'intégralité des positions exprimées à l'instant par notre collègue Yannick Vaugrenard. À l'heure de la révolution numérique, il nous appartient de trouver une nouvelle forme de compromis social et de refonder un contrat social dans lequel chacun doit trouver sa place et qui ne reposerait pas nécessairement sur le salariat. Nous devons donc conduire un travail d'approfondissement autour du modèle social de demain et réfléchir à la place que devra occuper chaque individu. Comme M. Michel Amiel l'a déjà dit, nous sommes passés d'une société dans laquelle les individus bénéficient d'un traitement caritatif à une société où l'on partage les dividendes.

Sur la question plus spécifique du financement, je tiens à souligner que, compte tenu du coût du dispositif, il n'est pas envisageable de créer un revenu de base qui s'ajouterait aux allocations existantes.

S'agissant du champ de l'expérimentation, il faut ensuite reconnaître qu'il existe un véritable malaise de la jeunesse : les jeunes sont les plus exclus. Ce sont eux qui paient le prix fort aujourd'hui. Je suis donc partagée : je suis à la fois favorable à la prise en compte des difficultés des jeunes et à l'instauration d'un revenu universel. C'est pourquoi je considère que la recommandation de M. Yannick Vaugrenard au sujet d'une expérimentation « à la carte » est intéressante.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous convergeons sur ce point, ma chère collègue.

En tant qu'observateur passionné de la VRépublique, je pense que la France est aujourd'hui en difficulté parce qu'elle est aux prises avec la mondialisation, comme elle l'a été par le passé avec la décolonisation. Elle rencontre des difficultés à régler les problèmes posés par la mondialisation des échanges, la compétition des territoires, des nations, voire des empires, ainsi que par la révolution technologique.

Aux États-Unis, les conclusions d'une étude qui vient de paraître montrent qu'après sept ou huit ans, le commerce avec la Chine n'a coûté que 2,7 millions d'emplois au pays. Seulement, ces emplois ont été perdus dans des régions où l'on ne parvient pas à les remplacer.

En tant qu'ancien président du conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, je sais ce qu'est un territoire déstructuré par la désindustrialisation : il existait 173 000 emplois dans l'industrie textile au moment de la conclusion de l'Accord multifibres, il n'en reste plus que 13 000 aujourd'hui... Curieusement, les emplois ne repoussent pas sur les ruines de la deuxième révolution industrielle ! Or le revenu universel répond en partie à cette angoisse.

Ensuite, j'aimerais souligner que les Finlandais m'ont impressionné : ils ont su déminer la question du revenu universel, en premier lieu, parce qu'ils ont imaginé le lancement d'une expérimentation et, en second lieu, parce qu'ils n'ont pas prévu de le verser aux jeunes. En effet, tous les jeunes Finlandais bénéficient déjà d'une allocation d'études pour un montant total d'environ 500 euros par mois. Bien entendu, ils ne perçoivent cette somme qu'en contrepartie d'un contrôle sur la réalité de leur formation. Autrement dit, un lycéen finlandais doit attester de son assiduité au lycée, l'étudiant finlandais de son assiduité à l'université.

Ce serait une erreur de considérer que le contrat social serait rempli en France, parce que notre pays détient le record du monde des dépenses en matière de protection sociale avec 34 % du PIB national. Dans l'arrondissement de Lens, par exemple, 45 % des jeunes de moins de 25 ans sont au chômage. Aussi, quand j'entends dire que l'avenir se situe au niveau des métropoles et que celles-ci vont créer 70 % des richesses, je sais à quel point il y a danger. Les jeunes de la France périphérique peuvent légitimement s'inquiéter. C'est la raison pour laquelle, moi aussi, je trouve très intéressant de mettre en place une expérimentation à destination des jeunes.

En Finlande, le revenu de base de 560 euros ne sera pas imposable. Il s'ajoutera aux dispositifs en vigueur. Les Finlandais qui retrouveront un emploi conserveront ce revenu non imposable. Ceux qui imaginent un revenu de base en France l'envisagent à l'inverse sous la forme d'un crédit d'impôt positif ou négatif. Une expérimentation sur un public jeune serait donc intéressante, car ils ne bénéficient pas de la protection sociale aujourd'hui. Ils forment un public pour lequel la question de savoir si le revenu de base doit constituer un complément ou un substitut aux allocations ne se pose pas. C'est pourquoi nous pourrions peut-être expérimenter la distribution d'un revenu de base pour l'ensemble des jeunes d'un territoire donné. C'est un terrain nouveau et c'est d'autant plus intéressant que l'on toucherait ainsi davantage les familles et les parents. En effet, qui dit jeunes dit parents...

Un tel dispositif rend nécessaire la mise en place non pas d'une contrepartie, mais d'un encadrement de l'expérimentation : les bénéficiaires du revenu de base devront être en apprentissage, faire une formation, conclure un contrat de professionnalisation, suivre des cours au lycée ou à l'université. Il ne faut pas donner l'impression qu'il s'agit de paresseux qui ont réussi au bout du compte à toucher la prime suprême ! Nous savons désormais que toute une partie de la population est sensible aujourd'hui à l'effet Trump : si M. Donald Trump a autant de succès aujourd'hui, c'est parce qu'une partie de l'Amérique blanche est victime des effets de la mondialisation.

Trouver un consensus à propos de la diversité de l'expérimentation à conduire inciterait vraisemblablement l'État à l'accepter - je suis d'accord avec l'idée que les travaux de la mission devraient dès lors se poursuivre dans la durée. Il faudra néanmoins prévoir une grille d'évaluation du dispositif. On voit bien que la personnalité démultipliée de M. Louis Gallois et la composition du comité de pilotage constituent pour les entreprises une forme de garantie absolue que le dispositif « Territoires zéro chômeur de longue durée » ne dérapera pas.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - L'ensemble des interrogations convergent, qu'il s'agisse de l'expérimentation, des jeunes ou de l'évaluation. Sur certains points, il semble que nous soyons d'accord et qu'il soit possible d'avancer, même s'il risque d'être difficile de fixer le champ de l'expérimentation. Pour ma part, je comprends parfaitement les observations faites sur le ciblage des jeunes. Cependant, expérimenter signifie justement mesurer ! On peut tout à fait retenir une cohorte de jeunes chômeurs, une autre cohorte d'élèves et étudiants, puis évaluer les différences de comportements et de réactions. Il convient de le rappeler : l'objectif est de ramener ces populations au travail,...

M. Yannick Vaugrenard. - À l'activité !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. -... sous quelque forme que ce soit.

On sait déjà que l'emploi marchand ne constituera pas une réponse à la situation de certaines personnes. C'est une préoccupation qui est déjà partiellement prise en compte dans le cadre des « territoires zéro chômeur de longue durée ». Il convient par conséquent de veiller à bien coordonner ces deux expérimentations. Elles sont différentes, l'une consistant à verser aux entreprises une allocation qui l'était auparavant aux individus, l'autre, celle sur le revenu de base, ayant pour objet de profiter directement aux individus. Il y a peut-être là matière à engager une réflexion, car nous ne sommes pas encore parvenus à clarifier le débat qui s'ouvre sur le sujet.

Mme Annie David. - Certaines questions me viennent lorsque je vous écoute.

Il me semblait que le revenu universel devait être versé à tous et à toutes, quel que soit leur statut : salariés, jeunes, chômeurs, étudiants... Or, d'après ce que vous venez dire, ce ne serait déjà plus tout à fait le cas, puisque vous souhaitez avant tout ramener ces personnes à l'emploi. Cela signifie-t-il qu'une fois un emploi retrouvé, elles perdraient le bénéfice du revenu universel ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président et M. Daniel Percheron, rapporteur. - Non !

Mme Annie David. - Reste la question des travailleurs pauvres. Il est difficile pour des personnes qui travaillent à temps plein et qui rencontrent des difficultés pour joindre les deux bouts d'accepter la mise en place d'un revenu universel sans contrepartie attendue de la part de ses bénéficiaires. C'est peut-être la raison pour laquelle les organisations syndicales y sont hostiles. Il s'agit d'un véritable changement de société, il sera donc nécessaire de faire preuve de pédagogie à l'occasion de la présentation du dispositif.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - En effet, il faudra être très attentifs à la manière de présenter les choses, faute de quoi on s'exposera au populisme et à l'effet Trump.

Mme Annie David. - Enfin, à la suite de M. Michel Amiel, je me pose une question sur le financement du revenu de base : quelles participations peut-on attendre de « la finance » pour assurer le financement du revenu de base ? Quelle répartition des richesses envisagez-vous ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - L'Europe découvre soudain qu'il existe un problème avec la jeunesse. On pourrait peut-être réfléchir à la manière d'interpeller l'Europe sur le sujet. On pourrait engager une grande politique européenne en faveur des jeunes. Aujourd'hui, il existe certes des dispositifs comme le programme Erasmus, mais il existe aussi des centaines de milliards d'euros qui pourraient probablement être mieux utilisés si on les consacrait à une politique européenne claire, crédible et populaire. C'est une autre piste à explorer !

M. Yannick Vaugrenard. - Je suis favorable à ce que l'on approfondisse la piste européenne. Cependant, pour moi, la question du financement du revenu de base constitue un autre débat, et je ne sais pas s'il est possible de le mener dans le cadre de la mission.

La pédagogie autour du dispositif est très importante, compte tenu du poids de l'opinion publique. Comme je l'ai déjà dit, il me semble intéressant de cibler l'expérimentation sur les jeunes à l'échelon d'un territoire bien déterminé, sur les retraités pauvres à l'échelon d'un autre territoire, sur les familles monoparentales encore sur un autre, et enfin de prévoir un versement généralisé du revenu sur un dernier.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous sommes d'accord sur ce point.

Lorsque l'on étudie deux arrondissements miniers, Longwy à l'est, Lens dans le Nord, on s'aperçoit que ce sont les territoires où l'économie de marché produit le moins de richesses par habitant. Autrement dit, c'est là où le système ne fonctionne pas. À Lens, cela représente 1 000 euros par an et par habitant. Dans une vallée de Savoie, l'économie touristique rapporte à elle seule 8 000 euros par an et par habitant ! On voir bien que certains territoires ne parviennent pas à surmonter les phénomènes de désindustrialisation liés à la mondialisation. La part de l'industrie dans l'économie a tellement reculé qu'elle atteint 11 % du total.

L'échec de l'économie de marché sur un territoire pourrait constituer l'un des critères de sélection des lieux d'expérimentation du dispositif.

Les jeunes représentent un terrain vierge pour cette expérimentation. C'est pourquoi nous pourrions peut-être verser le revenu universel à l'ensemble de jeunes d'un territoire, en prenant la précaution de ne pas rendre ce versement totalement inconditionnel. Tout le monde doit le percevoir, ce qui nous permettrait de savoir si cela correspond à un éloge de la paresse ou si, au contraire, ce dispositif permet aux jeunes de trouver du travail ou de mener à une activité autre que le salariat.

Dans le cadre de nos travaux, nous avons auditionné de jeunes entrepreneurs, qui ont déclaré que leur entreprise leur permettait d'augmenter la charge de travail, mais qu'ils n'étaient pas en mesure de la convertir en salaires supplémentaires. En revanche, ils nous ont affirmé que si nous mettions en place un revenu de base inconditionnel, ils seraient prêts à intégrer des personnes dans leur entreprise.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Étant entendu qu'ils ont précisé qu'il ne s'agissait pas de créer une trappe à pauvreté !

Mme Anne-Catherine Loisier. - Aborder la question du revenu de base en termes d'impôt négatif ou d'impôt positif permet aux personnes qui disposent d'un emploi de mieux comprendre l'intérêt d'un tel revenu. Il est donc important de bien définir l'approche que l'on entend retenir.

Je n'ai aucun complexe à dire qu'il existe une énorme injustice et un problème de solidarité entre générations. Il ne faut certes pas stigmatiser les jeunes en en faisant la cible du dispositif, mais il existe dans les faits une injustice fondamentale.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Lorsque j'étais président de conseil régional, j'avais la conscience tranquille. Je connaissais le montant des investissements de la région dans les lycées professionnels, les subventions accordées pour les cantines, les aides à la rentrée scolaire. Or je m'aperçois que, en réalité, le pays n'a pas réalisé tout ce qu'il fallait pour sa jeunesse.

Nous devons tenir compte du fait que les Finlandais, ce peuple à l'intelligence collective exceptionnelle - ils ont tout de même cohabité avec le géant stalinien ! -, ce peuple courageux, mesuré et diplomate, a su déminer ce dossier.

En France, nos grands penseurs déclarent - à juste titre ! - qu'il faut mettre en place un revenu de base et qu'il doit être imposable pour que le système puisse s'équilibrer. Or ils oublient qu'une minorité des Français paient l'impôt sur le revenu et que 10 % d'entre eux seulement paient 70 % de l'impôt. Cette révolution fiscale pourrait en réalité conduire à une révolution tout court. Il faut donc la manier avec précaution.

En Finlande, après un travail considérable, on s'est aperçu que le Parlement, la sécurité sociale et les communes parvenaient progressivement à déminer le dossier en prévoyant une expérimentation ciblée, mesurée et non fiscalisée : ils ont ainsi cherché à « apprivoiser » le revenu de base.

En ce qui me concerne, je trouve qu'il serait passionnant d'envisager une expérimentation du revenu universel pour tous les jeunes d'un territoire, notamment dans les zones où l'économie de marché balbutie.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous venons d'accomplir un vaste tour d'horizon de notre sujet. Il ne reste plus désormais qu'à en faire la synthèse !

III. RÉUNION DU JEUDI 13 OCTOBRE 2016 : EXAMEN DU PROJET DE RAPPORT

- Présidence de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président -

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd'hui pour examiner le rapport de notre collègue Daniel Percheron. Vous en avez sans doute déjà pris connaissance. Son contenu donnera lieu, je le crois, à une discussion nourrie.

La constitution de la mission dans les dernières semaines de la session ordinaire 2015-2016, le 31 mai 2016 plus précisément, nous a conduits à réaliser nos travaux dans des délais très resserrés entre juin et septembre 2016. Malgré tout, nous avons pu réaliser quarante-trois auditions ou entretiens en formation plénière ou en formation « président-rapporteur », toutes ouvertes à la presse et au public, ou encore à l'occasion de déplacements. Ces travaux nous auront permis d'entendre quatre-vingt-dix-neuf personnes et d'entreprendre deux déplacements d'une délégation de quatre membres en Finlande puis aux Pays-Bas. Nous avons également reçu une quarantaine de contributions d'internautes par le biais du site participatif ouvert à cet effet sur les pages internet de la mission.

En trois mois, nous aurons eu la possibilité d'écouter un large panel d'intervenants : des promoteurs du revenu de base avec des philosophies parfois très différentes, voire inconciliables ; des personnalités comme MM. Lionel Stoleru et Martin Hirsch - nous n'avons malheureusement pas pu entendre Michel Rocard, pour les raisons que chacun connaît -, qui militent pour qu'un filet de sécurité réel soit mis en place dans notre société, afin d'empêcher nos concitoyens de tomber dans un complet dénuement, ou comme Louis Gallois et Philippe Vasseur ; des think tanks, comme Génération libre et l'IFRAP ; des économistes, avec les professeurs Daniel Cohen et Yannick L'Horty ; des représentants du patronat et des salariés ; des représentants des organisations et instances de lutte contre l'exclusion ; enfin, des représentants de différentes administrations, comme la direction générale du Trésor, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, la direction générale de la cohésion sociale et la direction de la législation fiscale.

En outre, les deux déplacements en Finlande et aux Pays-Bas nous ont permis de puiser les informations là où elles étaient, malgré le peu de temps dont nous disposions. Nous avons essayé de ne laisser aucun aspect du revenu de base dans l'ombre.

Dans ces pays, contrairement à ce qu'on laissait entendre, aucune expérimentation n'a été engagée à ce jour. Des projets techniquement avancés, notamment en Finlande, sont certes sur la table, mais aucun d'entre eux n'a reçu un début d'exécution. Par ailleurs, aucun de ces projets d'expérimentation ne prévoit de tester un réel revenu de base, c'est-à-dire un versement à caractère inconditionnel et universel.

Ce que nos travaux d'audition ont permis de faire apparaître avec clarté, c'est que la notion de revenu de base est utilisée bien souvent pour rassembler et caractériser des dispositifs qui ne présentent parfois aucun caractère inconditionnel et universel. C'est une notion tellement séduisante qu'elle est d'ailleurs souvent confondue, d'une façon parfois loin d'être involontaire, avec un « revenu social minimum garanti », ce qui n'est pas la même chose, puisque le versement d'un tel revenu dépend de conditions de ressources.

Du reste, même lorsqu'on parle effectivement d'un revenu inconditionnel et universel, la plasticité du concept est telle qu'il permet d'englober une multiplicité d'objectifs, parfois inconciliables entre eux, qui se traduisent par des modalités de mise en oeuvre très variables.

À cet égard, je crois pouvoir dire que l'étude que nous avons menée ensemble est pionnière, puisqu'elle est la première étude de cette ampleur conduite par une autorité constitutionnelle. C'est l'un des mérites de l'initiative du groupe socialiste et républicain, comme de l'initiative antérieure de notre collègue Jean Desessard, que de nous avoir conduits à nous intéresser à ce vaste sujet, qui soulève des questions de philosophie politique, de sociologie, d'économie et de finances publiques, que peu de thèmes permettent d'aborder en même temps.

Le rapporteur vous présentera sa démarche dans un instant. Avant de lui laisser la parole, je souhaite néanmoins préciser que nous avons eu, lui et moi, de nombreux échanges sur la façon la plus pertinente de rendre compte de la richesse des auditions et entretiens que nous avons menés et sur les conclusions qu'il y avait lieu d'en tirer. Nous nous sommes rejoints sans difficulté pour porter un regard pragmatique sur le revenu de base, loin des présupposés idéologiques et philosophiques qui biaisent souvent le débat. C'est la raison pour laquelle je peux d'ores et déjà vous dire que les développements du rapport et les recommandations qu'il propose recueillent ma pleine approbation.

La parole est désormais au rapporteur, après quoi, mes chers collègues, j'inviterai chacun d'entre vous à s'exprimer de manière générale sur nos travaux et sur la démarche retenue. Dans un dernier temps, nous passerons à l'examen des demandes de modification du rapport.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, je tâcherai d'être bref.

Après la résolution du « père » du revenu universel au Sénat, Jean Desessard, le rapport qui vous est proposé se caractérise par un indiscutable parti pris de synthèse. Comme l'a dit notre président, nous avons cherché à synthétiser les enjeux autour du fameux revenu universel « à la française ».

Le titre du rapport que nous allons proposer - « De l'utopie à l'expérimentation » - résume bien notre démarche, tant le revenu universel apparaît comme une utopie dans le débat politique actuel, en France et au-delà de nos frontières.

À partir de cette utopie, nous nous sommes confrontés au terrain et à la réalité des expérimentations, afin de comprendre comment elles prenaient en compte la grande et belle idée d'un revenu universel versé à chaque citoyen, éventuellement de la naissance jusqu'à la mort, pour lui permettre de faire face à la pauvreté, aux aléas de la vie et aux mutations de la société, bref pour l'accompagner.

Nous avons écouté des personnalités tout à fait remarquables et éloquentes, qu'elles soient favorables à l'idée de revenu universel, comme le professeur Philippe Van Parijs ou Gaspard Koenig, ou qu'elles soient sceptiques, réservées, voire opposées au dispositif.

Nous avons rencontré cette opposition sincère et structurée chez les représentants de grands syndicats de salariés et d'associations de lutte contre l'exclusion. Le rôle du travail dans la société, la dignité grâce au travail, l'organisation de la société autour du travail ont été au coeur de la réflexion menée par ces opposants et au coeur de leurs hésitations. Les grandes associations caritatives semblaient, elles aussi, être obsédées par la dignité, à juste titre d'ailleurs, puisque le travail, c'est la dignité et l'épanouissement. Avant de verser un revenu universel, ces représentants nous ont dit qu'il fallait réfléchir aux incidences d'un tel dispositif et à ce vers quoi nous tendons.

Le président et moi-même n'avons pas eu de sujet de désaccord au cours de ces trois mois. Pour la première fois dans un parlement, notre objectif était de « bricoler » une réponse à cette interrogation : le revenu de base, le revenu universel ou inconditionnel est-il la solution à l'évolution actuelle du monde, à la mondialisation et aux inquiétudes qu'elle engendre ? Le président et moi-même avons souvent été sur la même ligne, et ce n'est pas un hasard ! Nous venons en effet tous les deux d'un département martyrisé par la fin de la révolution industrielle, le Pas-de-Calais, et même du bassin minier, où le mouvement ouvrier, parfois le marxisme, et le christianisme social ont, pendant plus d'un siècle, envisagé de répondre aux effets des révolutions industrielles par le progrès social, la mutualisation et la solidarité. Aujourd'hui, cette réponse se heurte aux grandes mutations que vit notre pays.

Ce qui me frappe de plus en plus, c'est la convergence des analyses sur la désindustrialisation. Aux États-Unis, les échanges commerciaux avec la Chine détruisent des millions d'emplois industriels. Vous me direz que les États-Unis sont proches du plein emploi. Certes, mais les régions industrielles qui meurent ont beaucoup de mal à renaître. On ne peut comprendre la trajectoire de Donald Trump que si l'on a à l'esprit les déséquilibres causés par la désindustrialisation et les échanges internationaux. En France, il en est également question. Il n'y a qu'à ouvrir le dernier livre de François Lenglet, dans lequel il est question du nord-est de la France et de cette France désindustrialisée. Les mêmes thèmes sont présents partout.

Nous sommes au coeur de ce que nous qualifierons, pour simplifier, la « demande de protection » que nous adressent ceux que l'on appelle désormais les milieux populaires. C'est d'autant plus important que la mondialisation accroît l'écart entre les métropoles où sont produites les richesses et les territoires désindustrialisés, voire les territoires périphériques. Aussi cette dimension doit-elle faire partie de la réflexion sur le revenu de base.

M. Lionel Stoleru, le père du RMI, grand commis de l'État devenu ministre, a fait preuve d'une grande clarté lors de son audition : le revenu universel, c'est avant tout le refus de la pauvreté et des 14 % de Français qui se situent sous le seuil de pauvreté. Il s'est montré très convaincant grâce aux chiffres et aux arguments qu'il a présentés.

M. Philippe Vasseur, homme de synthèse à lui seul en tant que chef d'entreprise, député, ancien ministre de l'agriculture et père du World Forum de Lille, a affirmé qu'il ne voyait pas comment on pourrait échapper à la mise en place d'une forme de revenu de base dans les vingt années à venir, compte tenu des mutations causées par l'économie numérique. Il l'a évidemment énoncé avec beaucoup de prudence, nous renvoyant au rapport et aux modalités concrètes de mise en oeuvre du dispositif.

M. Jean Pisani-Ferry, quant à lui, a déclaré qu'il ne fallait pas surestimer la mutation numérique, mais que le processus de destruction créatrice décrit par Joseph Schumpeter ne se vérifiait plus dans l'économie de transition qui caractérise les pays développés aujourd'hui. Il y aurait désormais davantage d'emplois détruits que d'emplois créés. Il faut donc penser à ce besoin de protection exprimé par les populations.

Ensuite, nous avons souhaité observer les pratiques étrangères qui mêlent culture de gouvernement et utopie, culture de gouvernement et revenu universel, culture de gouvernement et expérimentation.

Nous nous sommes donc rendus en Finlande, pays référence du modèle scandinave, même si les difficultés de l'entreprise Nokia et la fin de la rente forestière ont fait croître le taux de chômage à 8 %. Nous avons entendu plusieurs des membres des partis du gouvernement de coalition. Tout d'abord pendant la campagne électorale, puis dans l'exercice du pouvoir, le gouvernement finlandais a promis à sa population de mettre en place un revenu universel pour tous. La Finlande est un pays qui compte 1,5 million de syndiqués pour 5,5 millions d'habitants.

Le revenu de base n'est pourtant pas proposé par les tenants du modèle scandinave, notamment les sociaux-démocrates, mais par la coalition au pouvoir, formé en particulier du centre et des conservateurs. Le gouvernement finlandais formule donc cette proposition hors du cadre politique traditionnel, avec une prudence et une volonté de maîtrise tout à fait impressionnantes. L'expérimentation doit porter sur un échantillon de 2 000 individus, parmi les plus éloignés de l'emploi, que l'on va tirer au sort et accompagner pour retrouver l'emploi. L'objectif affiché en Finlande est d'atteindre un taux d'emploi de 72 %, proche du taux de 73 % observé en Suède.

Sécurité sociale, comité de pilotage, comité scientifique, tout est prévu pour que l'expérience soit maîtrisée. Surtout, rien n'empêche le gouvernement finlandais d'élargir par la suite l'échantillon retenu et les publics ciblés. Ce gouvernement a l'obsession d'orienter les citoyens vers l'emploi et de faire en sorte que les prestations sociales soient cumulables avec ce revenu de base non imposable pour les personnes qui reprennent une activité à temps partiel ou à temps plein. Le but de l'expérimentation dans ce pays est de sortir du sous-emploi et des trappes à inactivité.

Nous nous sommes également déplacés aux Pays-Bas, à la fois pour rencontrer le père de la proposition d'un revenu universel dans ce pays et pour comprendre la réticence du gouvernement face à cette idée. Les Pays-Bas offrent l'exemple d'un modèle décentralisé : c'est la commune qui assure la sécurité sociale des citoyens. Nous nous sommes rendus à Utrecht, ville riche et dynamique de 350 000 habitants, avec 60 % d'emplois qualifiés, une université ambitieuse et un taux de chômage compris entre 7 et 8 %. Cette ville veut obtenir l'autorisation de mettre en place son propre revenu de base. L'expérimentation porte là-bas sur 500 personnes avec pour cible les individus les plus éloignés de l'emploi qui bénéficient du minimum social. L'expérimentation se veut diversifiée : un groupe de 100 personnes reçoit l'aide sans aucune contrainte, d'autres groupes de 100 personnes voient leur aide conditionnée à l'exercice de certaines activités, selon des modalités différentes. Quatre groupes distincts ont ainsi été créés pour promouvoir la diversité dans l'expérimentation. Les 500 membres de l'échantillon choisis parmi les 9 000 bénéficiaires de minima sociaux que compte la ville perçoivent une allocation comprise entre 125 et 190 euros, selon qu'elle est destinée à un individu ou à un ménage.

Au vu de ces expériences, nous sommes revenus avec quelques certitudes.

Pouvons-nous et devons-nous mener une expérimentation ? Oui, nous devons expérimenter le revenu de base « à la française ». Les auditions nous ont amenés à répondre à une première exigence : l'élaboration de l'expérimentation et son évaluation doivent s'inscrire dans une démarche de rigueur absolue.

Nous avons auditionné un professeur de faculté, M. L'Horty, qui nous a convaincus du fait que l'échec du RSA était lié à la décision d'arrêter l'expérience au bout de dix-huit mois. Les experts que nous avons rencontrés nous ont conseillé de lancer une expérimentation sur trois ans.

Nous sommes également convaincus de la nécessité de mettre en place un comité de pilotage et un comité scientifique totalement indépendant. Sur ce point, nous avons eu la chance d'entendre le retour d'expérience de M. Louis Gallois, homme de synthèse lui aussi, grand serviteur de l'État, indiscutable et indiscuté, mais aussi ancien patron d'Airbus. Il nous a entretenus des territoires « zéro chômeur de longue durée », expérimentation qui se fonde sur le volontariat des territoires et sur quelques postulats : il existe du travail pour tous et tout le monde est employable, à condition qu'on aille chercher chacun et qu'on l'accompagne vers le travail. Nous avons senti qu'une expérimentation menée de cette manière pour le revenu de base serait indiscutable.

S'agissant de la taille de l'échantillon, nous pourrions envisager de transposer l'expérience finlandaise en France : là-bas, l'expérimentation porte sur 2 000 personnes, ce qui correspondrait en France, si l'on restait dans les mêmes proportions, à un échantillon de 25 000 ou 30 000 individus.

L'échelon territorial légitime pour conduire l'expérimentation nous semble être le département. Nous espérons que la simplification engagée par M. Christophe Sirugue et la traçabilité du modèle social français accompagneront la mise en oeuvre du revenu universel.

Cela étant, nous sommes conscients qu'un encadrement global de l'expérience est nécessaire. Nous avons bien vu aux Pays-Bas ou en Finlande que la contrepartie au versement du revenu de base repose sur le retour à l'emploi ou sur la formation qui prépare à l'emploi.

S'agissant du montant du revenu de base, nous sommes tous d'accord pour envisager le versement de 500 euros, montant équivalent à celui du RSA. Nous considérons à ce sujet que c'est à l'État de financer intégralement cette réforme, en sollicitant éventuellement une aide de l'Europe. Les Néerlandais envisagent une dépense de 150 millions d'euros par an, budget qui semble supportable aujourd'hui dans notre pays, surtout dans cette période préélectorale. Il est d'ailleurs remarquable d'entendre certains candidats à l'élection présidentielle, toutes familles politiques confondues, parler du revenu universel.

Deux ou trois pistes ont été esquissées sans que nous les développions.

Personnellement, j'ai été impressionné par le raisonnement de M. Jean Pisani-Ferry sur le besoin de protection et de sécurisation des parcours professionnels. Nous devrions peut-être songer à inclure le revenu de base dans le compte personnel d'activité, le CPA. C'est un point de vue personnel : le revenu de base ne serait plus un dû, mais un droit. J'imagine un droit de tirage de cinq ou six ans, auquel on pourrait avoir recours tout au long de la vie pour accompagner les ruptures, les transitions ou certaines décisions. Inscrire le revenu de base au coeur du CPA, c'est remettre ce revenu à sa juste place, alors que nous sommes sous la menace d'un débat où le revenu de base serait au service de l'assistanat, de la paresse et de la poésie, et non du labeur, de la richesse collective et de l'intérêt du pays.

Si le revenu de base devenait un droit partiel et limité dans le temps, le coût de sa mise en oeuvre, évalué à 330 milliards d'euros par la Fondation Jean-Jaurès dans le cas où il s'agirait d'un revenu réellement universel qui engloberait l'ensemble des prestations sociales versées, serait divisé par huit ou neuf. Son coût ne représenterait alors que 1,5 ou 2 % du PIB, soit à peu près la dépense consacrée aujourd'hui à la formation professionnelle...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Cette piste mérite d'être explorée.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Les défenseurs du revenu de base sont impressionnants, mais pas tout à fait à l'heure française. Ils considèrent, en effet, que c'est à l'impôt de jouer le rôle de régulateur. Le revenu de base est imposable. En conséquence, ceux qui ne sont pas imposables perçoivent l'intégralité de l'aide, 6 000 euros de revenus par an ne rendant pas redevable de l'impôt sur le revenu. Quant aux autres, comme ils paient des impôts, ils ne toucheront qu'une part de ce revenu, voire pas de revenu du tout si leur impôt excède ce montant. En somme, les classes moyennes supérieures et les millionnaires ne percevront pas de revenu de base, quand les pauvres auront la garantie de le toucher. Reste un problème : l'impôt sur le revenu en France représente une part minoritaire des ressources du pays, à savoir 3,5 % du PIB contre 8 à 9 % du PIB dans les autres pays industrialisés. En outre, 57 % des Français n'y sont pas assujettis.

Faire de l'impôt sur le revenu le régulateur du revenu de base, c'est appeler à une profonde évolution de notre fiscalité - la retenue à la source annonce d'ailleurs une telle perspective - avec tous les aléas créés par le débat sur la fiscalité à la française. L'impôt sur le revenu peut difficilement être considéré comme le véhicule idéal pour assurer le financement indolore et équitable du revenu de base. Cela étant, pourquoi pas ? Le revenu de base pourrait être l'une des pistes permettant de faire évoluer la fiscalité française.

Pour conclure, j'ajouterai que notre président souhaiterait se concentrer sur deux cibles particulières : les personnes dont l'âge est compris entre 50 et 55 ans, qui ont parfois du mal à atteindre la retraite sans encombre, et les jeunes qui ont entre 18 et 25 ans, car ces derniers ne bénéficient pas du filet de la protection sociale. Au fond, comme le montre M. Lenglet, avec une simplicité excessive, dans son dernier livre, l'euro est la monnaie de la rente, la monnaie créée par des vieux pour les vieux ! D'une certaine façon, la génération des papy boomers a commis le hold-up parfait, profitant des Trente Glorieuses mais laissant le soin à la génération à venir de régler l'addition. Les jeunes doivent être une cible privilégiée, je le répète. Dans l'arrondissement de Lens, 45 % des jeunes de 18 à 25 ans sont au chômage. Or c'est l'arrondissement qui a le plus voté en faveur du parti de Mme Marine Le Pen aux dernières élections régionales.

Telle est la démarche que nous avons suivie et les quelques recommandations que nous présentons dans le rapport.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur. Vous avez présenté nos ambitions communes avec talent et une pointe de lyrisme.

Mes chers collègues, vous devez avoir eu connaissance des recommandations figurant dans le rapport. Je suis sûr que nous les partageons sur l'essentiel. Notre mission était avant tout d'informer. C'est ce que nous avons fait, puisque nous nous sommes efforcés de dresser un panorama général de ce qu'est le revenu de base aujourd'hui en Europe et même dans le monde, et de formuler des propositions sur ce qu'il est envisageable de mettre en oeuvre dans le contexte français. Nous avons mis l'accent sur les changements possibles, notamment en matière fiscale, et proposons une expérimentation, dont les modalités peuvent être discutées. Quoi qu'il en soit, nous nous en remettrons à un comité de pilotage et à un comité scientifique pour en définir les contours. Nous nous sommes en revanche accordés sur un point : si l'expérimentation se met en place, il faudra fixer des objectifs clairs pour parvenir à une évaluation correcte du dispositif retenu. Il ne s'agit donc pas de partir à l'aventure. Il est important que nous puissions nous accorder sur les recommandations figurant à la fin de ce rapport. C'est pourquoi je vous invite maintenant à vous exprimer.

M. Jean Desessard. - J'ai lu votre rapport avec attention et ai quelques questions techniques à vous poser avant que nous ne passions au débat politique à proprement parler.

Premièrement, s'agissant de l'expérience menée à Utrecht, je ne comprends pas la différence que vous faites entre deux des quatre groupes tests créés au sein de l'échantillon. Le deuxième groupe test recevrait un revenu « à la condition d'exercer l'une des activités qui lui seraient proposées par la ville ». Le troisième groupe test percevrait automatiquement ce même revenu, « mais le perdrait s'il n'exerçait pas l'une des activités proposées par la ville ».

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Les élus d'Utrecht ont choisi de mettre en place une expérimentation diversifiée : ils ont créé des groupes tests qui bénéficieront de l'allocation de 125 euros selon des modalités différentes. Certaines personnes la percevront sans avoir à respecter de conditions particulières, d'autres n'en bénéficieront que s'ils exercent telle ou telle activité...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - En réalité, les Néerlandais cherchent à tester la réaction des personnes en fonction des contraintes auxquelles elles doivent faire face.

M. Jean Desessard. - Sincèrement, je ne vois pas de différence entre les deux groupes tests dont je viens de parler

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il existe pourtant une différence. L'un des groupes perçoit automatiquement un complément de revenu qu'on lui reprend en cas de problème. L'autre groupe ne reçoit cette allocation que s'il exerce une activité.

M. Jean Desessard. - Évoquant l'expérimentation territoriale introduite par la loi du 29 février 2016, notre rapporteur écrit que « la création de ce type de dispositifs spécifiques constitue un aveu de l'échec des dispositifs généralistes ». Je trouve que cette phrase est ambigüe, notamment parce que les minima sociaux sont justement des dispositifs destinés à répondre à des besoins spécifiques.

Enfin, vous écrivez que « la proportion de chômeurs au sens du Bureau international du travail depuis un an ou plus a atteint 43,5 % au premier semestre 2016 ». À quel échantillon s'applique ce taux ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - C'est simple : 43,5 % des chômeurs sont des chômeurs de longue durée. Il conviendrait peut-être de le préciser plus clairement.

M. Michel Amiel. - Au-delà de toute considération politique et des présupposés idéologiques et philosophiques habituels, je voudrais vous poser une question de méthodologie au sujet de l'expérimentation que vous envisagez de mettre en place. Même si les sciences sociales ne sont pas tout à fait des sciences exactes, cette méthode a-t-elle été validée par des mathématiciens spécialisés en sciences sociales ? Si je pose cette question, c'est que la lecture récente d'un ouvrage de M. Louis Chauvel, intitulé La Spirale du déclassement, m'a replongé dans des considérations mathématiques que j'avais complètement oubliées.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est la raison pour laquelle nous prévoyons de faire valider le dispositif par un comité scientifique.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Que voudriez-vous exactement ?

M. Michel Amiel. - On pourrait imaginer que des statisticiens de l'École des hautes études en sciences sociales se penchent sur la question.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous avons auditionné le professeur L'Horty, un homme de bon sens, qui connaît bien le sujet en tant qu'économiste et statisticien. Il nous a livré un certain nombre de conseils, tout comme l'ont fait les représentants des think tanks auditionnés. On nous a mis en garde contre les écueils à éviter. Nous sommes prudents et conscients du fait que l'expérimentation doit se dérouler dans de bonnes conditions. C'est pourquoi nous proposons que l'expérimentation soit menée scientifiquement, que les évaluateurs soient ceux qui choisissent les territoires tests et que ce choix ne résulte pas d'une quelconque influence politique ou du copinage. M. Louis Gallois nous a également mis en garde à ce sujet. Rassurez-vous, monsieur Amiel, votre remarque dans le rapport est bien prise en considération dans le rapport.

M. Michel Amiel. - La notion de randomisation est importante en matière statistique. Retenir un échantillon de 20 000 ou de 30 000 personnes ne me paraît pas forcément très représentatif, sans compter qu'il faut pouvoir tester ensuite les résultats obtenus sur un échantillon d'une taille équivalente.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Vous avez parfaitement raison. Si nous avons choisi un échantillon de cette taille, c'est aussi pour des raisons budgétaires. On pourrait aller plus loin, prendre un échantillon plus large, car cela nous donnerait davantage de certitudes, mais cela coûterait aussi davantage que les 150 millions d'euros dont nous avons parlé tout à l'heure. En tout cas, il ne nous appartient pas de définir les conditions scientifiques de l'expérimentation.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Si j'ai bien compris le rapport, vous proposez une expérimentation avec trois options possibles : la première permettrait à un individu de percevoir une allocation de manière inconditionnelle ; la deuxième prévoit le versement inconditionnel de l'allocation, mais assorti d'une obligation de l'utiliser à des fins ciblées ; enfin, la troisième conditionne le versement du revenu au respect d'une obligation spécifique.

S'agissant des populations ciblées, envisagez-vous de retenir le critère de la précarité et de la fragilité sociale en plus du critère de l'âge ? En d'autres termes, souhaitez-vous réserver le dispositif aux pauvres ou préféreriez-vous, au contraire, jouer la carte de l'élargissement du dispositif ? Aujourd'hui, ce que l'on craint le plus, c'est que le revenu de base désintéresse les personnes du travail.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Oui, c'est la hantise !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je ne suis pas d'accord avec cela, mais je peux le comprendre. C'est pourquoi il me semble qu'il ne faudrait pas trop restreindre le champ de l'expérimentation aux individus les plus précaires.

Deuxième question : comment allez-vous garantir une expérimentation territoriale diversifiée ? Êtes-vous favorables à cette diversité des territoires tests ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Oui, tout à fait, nous y sommes favorables.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Si le rapport donne l'impression d'être vague en ce qui concerne les modalités de l'expérimentation, c'est parce que l'exemple finlandais, l'expérimentation du RSA ou l'expérience de M. Louis Gallois ont montré de manière catégorique qu'il ne fallait trop se mêler des détails et se contenter de décrire les grandes lignes, c'est-à-dire le principe d'une expérimentation diversifiée. La mise en oeuvre devra s'opérer selon une méthode scientifique.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il est évident qu'il ne nous appartient pas de choisir les populations ou les territoires cibles. Il importe toutefois que le rapport soit ouvert.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Mais il est très ouvert !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Madame Lienemann, nous proposons dans le rapport d'expérimenter plusieurs formes d'allocation : une allocation sous forme inconditionnelle, un versement inconditionnel avec l'obligation d'utiliser l'allocation à des fins spécifiques, et enfin un versement conditionné au respect d'une obligation spécifique. Telles sont les trois pistes que nous proposons sur des territoires diversifiés, pour tenir compte d'une diversité de publics.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous disposons à cet égard d'un outil, les tableaux de M. Laurent Davezies sur les inégalités territoriales.

M. Jean Desessard. - Comme l'indique le rapport, « l'expérimentation doit permettre de tester les effets concrets d'un revenu de base sur plusieurs segments de la société », dans la mesure où « il s'agit de catégories qui connaissent aujourd'hui la situation sociale la plus difficile ». On en revient à la question de Mme Lienemann : cible-t-on uniquement les catégories sociales les plus en difficulté ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Non, ce n'est pas le cas.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Selon moi, il faudrait prendre un panel relativement étendu, dans lequel la part laissée aux plus pauvres serait la plus importante.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Non, je ne partage pas votre avis, car cela fausserait les résultats ! Il faut choisir un panel universel.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Vous avez raison, je suis moi aussi favorable à l'universalité totale du revenu de base. Un tirage au sort comme en Finlande me conviendrait tout à fait.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Vous êtes en parfait accord avec ce que nous proposons. Nous voulons l'expérimentation la plus scientifique possible. Si le panel n'est pas suffisamment large, on ne peut plus parler de revenu universel.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Oui, il s'agirait alors d'une aide sociale améliorée !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - En revanche, le fait de mener une expérimentation sur des territoires différents peut conduire à des résultats différents. Il faut pouvoir les mesurer, et laisser les scientifiques et les évaluateurs procéder à la fois à l'analyse des résultats et au tirage au sort.

Mme Christine Prunaud. - Il est bien précisé dans le rapport que la mission « ne souhaite pas limiter le champ de l'expérimentation ni soumettre, dans ce cadre, le versement d'une allocation à la préexistence d'une condition ou d'un statut ». Ainsi, nous ne stigmatiserons pas les pauvres.

Mme Élisabeth Doineau. - Je souhaite remercier notre président et notre rapporteur pour le travail réalisé.

J'ai eu la chance de conduire l'expérimentation liée au RSA dans mon département. En réalité cette expérience était trop courte : nous avons tout juste eu le temps d'en organiser la gestion. Le revenu de base revêt un aspect davantage philosophique et sociétal. Si nous prévoyons une évaluation scientifique, il faudra absolument intégrer parmi les critères d'évaluation des éléments comme la santé des individus et l'éducation. Il est important d'explorer tous les champs possibles pour montrer que le revenu de base correspond à un changement de pensée et de paradigme.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Vous trouverez un certain nombre de critères d'évaluation à la fin du rapport, madame Doineau.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Les scientifiques que nous avons auditionnés ont été très convaincants, ils m'ont même éloigné de mon schéma de pensée habituel. Ils nous ont recommandé avec force de retenir les critères d'évaluation du dispositif avec le plus de rigueur possible.

M. Yannick Vaugrenard. - Beaucoup d'économistes nous ont dit que la révolution numérique ne nous permettait plus de raisonner comme il y a à peine dix ou vingt ans. Lors des précédentes révolutions industrielles, les emplois supprimés étaient remplacés par de nouveaux emplois. Ce ne sera plus le cas désormais. Dès lors que cette réalité est comprise de l'ensemble de l'échiquier politique, cela change tout.

Cela signifie également que nos propositions doivent en tenir compte : il ne faut plus systématiquement conditionner le revenu de base à une utilité salariale, mais plutôt à une utilité sociale. Or l'objectif prioritaire affiché dans les recommandations est l'insertion par le travail. C'est contradictoire avec le constat que je viens de dresser par rapport à la révolution numérique. Ce n'est pas l'insertion par le travail et donc par le salariat...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Attention, le travail, ce n'est pas le salariat ! Il existe une nuance !

M. Yannick Vaugrenard. - Dans ce cas, il serait utile de le préciser dans le rapport.

Ensuite, tout le monde s'accorde sur l'idée d'une expérimentation et d'une évaluation scientifique. Cela étant, selon les critères politiques que nous retiendrons, l'évaluation sera analysée dans un sens ou dans l'autre. C'est pourquoi je propose que l'on élargisse au maximum l'expérimentation en ne se concentrant pas sur une catégorie d'âge ou un critère géographique. Ce serait une erreur de cibler le dispositif sur les 18 à 25 ans et sur les plus de 50 ans, dans la mesure où les gens qui souffrent de la pauvreté appartiennent à toutes les catégories d'âge : il y a des retraités pauvres, des jeunes pauvres, les familles monoparentales... Je préfèrerai que l'expérimentation territoriale ne cible pas des publics particuliers.

Enfin, lorsque l'on parle du revenu de base, on s'expose au risque d'une forme de récupération politique de court terme. Je pense notamment aux élections à venir. Je ne voudrais pas que le travail de la mission fasse l'objet d'une récupération de cette nature. En effet, nous en sommes davantage au stade des interrogations qu'à celui des certitudes, même si nous en avons quelques-unes. C'est l'expérimentation qui doit prévaloir, et non l'exploitation politique du sujet dans le cadre des campagnes électorales à venir. Beaucoup de doutes subsistent. Je dis également cela parce que j'ai été frappé par la frilosité des organisations syndicales. Il me semble qu'il faut rester prudent, car il est important d'associer l'ensemble du corps social à cette réforme. Sinon, nous n'y arriverons pas.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Les chiffres le montrent : l'État a abandonné les jeunes de 18 à 25 ans depuis près de quinze ou vingt ans. La part de PIB consacrée à cette catégorie de la population a diminué de 1,7 %, alors qu'elle augmentait de 22 % pour les plus de 60 ans. Nous avons, le président et moi-même, une sensibilité particulière à l'égard de ces jeunes, mais cela ne veut pas dire qu'elle s'imposera ou qu'elle triomphera.

Le chômage des jeunes de 18 à 25 ans s'élève à 25 %, contre 8 % pour les personnes de 25 à 50 ans. Le chômage frappe 16 % des salariés de plus de 50 ans. Il existe donc des segments de la population beaucoup plus concernés par le problème du chômage.

Si nous choisissons de concentrer le dispositif sur les jeunes de 18 à 25 ans, nous obtiendrons indirectement l'assentiment des parents et nous nous rapprocherons d'un consensus sur le sujet. Ce n'est pas un argument électoral, mais un argument politique. Plus le public des bénéficiaires du revenu de base est large, plus les polémiques autour du dispositif enflent.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je précise que le rapport envisage également une expérimentation du revenu de base pour la catégorie des 25 à 50 ans : « L'expérimentation pourrait également être envisagée, sans que cela soit un objectif prioritaire [pour] les familles monoparentales ou des femmes en reprise d'activité après avoir élevé des enfants. »

M. Yves Rome. - Avec les évolutions qu'entraîne la société numérique, on ne peut plus considérer que le monde marche comme avant. Or les organisations syndicales continuent à se référer au monde ancien, raison pour laquelle elles sont réticentes à cette idée de revenu de base.

Ce ne sera pas facile de convaincre de l'utilité d'un tel revenu. M. Martin Hirsch a eu une formule heureuse quand il a déclaré : « Si j'étais gouverneur de la planète Mars, je défendrais sans aucun problème le revenu universel de base. »

L'expérimentation du revenu de base proposée dans le rapport cible deux segments de populations : les jeunes et les personnes âgées. C'est une bonne chose, car ce sont les catégories les plus fragiles. J'ajoute que cette expérimentation devra être suffisamment longue pour que l'évaluation soit la plus certaine et convaincante possible.

Mme Christine Prunaud. - L'intervention de Yannick Vaugrenard me paraît très intéressante. Il faut en effet insister sur l'importance de l'utilité sociale qu'aurait le revenu de base. C'est impératif si, au-delà des partis, nous voulons convaincre les Français de son utilité. Sans cela, on l'opposera au revenu du travail.

Par ailleurs, j'ai été moi aussi très étonnée de la réaction des syndicats. Cette notion d'utilité sociale du revenu de base pourrait peut-être les persuader du bien-fondé de la chose.

Un mot sur les segments retenus pour l'expérimentation : les 18-25 ans sont effectivement ceux qui n'ont rien, sauf ceux qui ont la chance d'avoir une bourse, mais ils sont rares. C'est la catégorie délaissée par les gouvernements, celle qui ne touche pas d'allocations, celle qui n'a pas d'autonomie.

M. Jean Desessard. - Je veux vous dire tout le plaisir que j'ai eu à participer à cette mission commune d'information. Vous avez su, monsieur le président, animer nos travaux de manière intelligente, douce et rigoureuse. Quant à M. le rapporteur, même s'il faut parfois savoir décoder ses propos, il a le verbe haut !

Les personnes que nous avons auditionnées étaient de qualité, et nos travaux se sont répartis de manière agréable dans le temps, même s'ils se télescopaient parfois avec d'autres obligations sénatoriales.

Je ferai maintenant quelques réflexions sur le rapport lui-même.

C'est un travail remarquable. J'associe à mes félicitations l'administration du Sénat. C'est aussi un rapport très complet, qui fait clairement la différence entre revenu de base et allocation garantie.

Tous les minima sociaux, toutes les allocations sont expliqués. Vous exposez les arguments pour ou contre le revenu de base, avec exhaustivité et nuance. Vous avez retranscrit de manière très fidèle tous les problèmes liés à sa mise en place.

Les préconisations sont également excellentes. Il aurait été risqué de prétendre passer immédiatement à la mise en place d'un revenu de base universel. C'est pourquoi j'aime beaucoup le titre d'une partie du rapport : « Abandonner l'utopie et envisager pour le futur un revenu de base réaliste ». Avec l'expérimentation que vous proposez, la France pourrait peut-être aller plus loin que d'autres pays dans cette ambition.

J'approuve également la décision de faire le choix de deux catégories : il fallait trancher. L'esprit du revenu de base, qui doit être inconditionnel, est préservé : c'est le plus important.

Je pourrais à la rigueur discuter des trois approches différentes du revenu de base que vous exposez dans le rapport, monsieur le rapporteur : une approche « libertarienne », une approche « marxiste ou écologiste », une approche « social-démocrate ». Je veux bien que vous vous réserviez le beau rôle en préférant l'approche « social-démocrate », mais, entre nous, l'approche « écologiste » ou « marxiste » pourrait aussi marcher !

Cela dit, la méthode retenue, celle des petits pas, convient à tout le monde.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - C'est vrai que nous avons peut-être cédé au travers français de la classification. Que voulez-vous, c'est notre esprit cartésien ! Mais c'est peut-être aussi parce que nous sommes Français que nous pouvons donner au revenu de base un bel avenir.

M. Dominique de Legge. - Je m'associe totalement aux propos de M. Desessard sur la manière dont ont été menés nos travaux.

Nous avons, je crois, trouvé le juste milieu. Deux choses en effet sont difficiles à expliquer à nos concitoyens : verser une allocation y compris à ceux qui n'en ont pas besoin ; verser une allocation sans contrepartie. Dans le contexte actuel, il faut être extrêmement prudent pour éviter toute récupération malhonnête. La solution trouvée par la mission me semble donc équilibrée.

Quelques observations de vocabulaire maintenant.

Dans l'avant-propos, on peut lire qu'« il existe encore [...] des gens qui, dans notre pays, meurent de faim ». Il y a peut-être des gens qui meurent de faim, mais il y a surtout des gens qui meurent de froid. J'aimerais que cela soit précisé.

Dans les recommandations de la mission d'information, il est indiqué : « Si un revenu de base devait être envisagé en France, en cas d'expérimentation favorable... » Qu'est-ce à dire ? Que l'expérimentation aura déjà été faite ? Je propose de préciser : « dans le cas où l'expérimentation serait favorable ».

Plus loin, il est indiqué : « S'agissant de l'expérimentation qu'elle appelle de ses voeux... ». Je préférais que l'on écrive « qu'elle préconise ».

Par ailleurs, je propose de faire passer le paragraphe qui commence par ces mots avant le précédent, qui commence par « Si un revenu de base devait être envisagé en France », pour plus de clarté.

Pardon pour ces remarques un peu scolaires, mais à mon sens importantes.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - C'est le but de cette réunion, mon cher collègue ; malgré toutes nos relectures, il reste toujours des scories.

Mme Christine Prunaud. - J'ai une remarque du même type. Je lis dans le rapport : « Enfin, si l'on considère que le chômage des moins qualifiés est dû à un coût du travail trop élevé, au niveau du SMIC... » Je suis désolée, mais le chômage n'est pas dû qu'aux salaires trop élevés des employés ! Il y a d'autres facteurs.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous pouvons enlever la référence au SMIC, bien sûr.

Je précise par ailleurs que ce n'est pas ce que nous pensons. C'est une thèse, d'où le : « Si l'on considère... »

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je tiens à mon tour à saluer la conduite des débats.

J'aurai seulement une question pratique, relative à l'expérimentation : quelles sont les conditions juridiques nécessaires pour la mettre en place sur une partie seulement du territoire et pour des catégories données ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il faut passer par la loi.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je salue moi aussi ce travail, qui est de très bonne qualité. Il fait apparaître tous les débats qui traversent la société française, en y apportant même une touche d'optimisme pour l'avenir.

Je voudrais insister sur un point très important : l'autonomie des personnes, qui ne peut se concevoir que dans le rapport entre sécurité et travail. Cela a été dit, les discontinuités des carrières professionnelles vont être de plus en plus importantes. Un dispositif tel que le revenu universel de base, offert à tous et sans condition, est en mesure de donner confiance aux personnes qui ont des carrières hachées et de les stimuler. C'est une façon de favoriser leur autonomie pour affronter la diversité des solutions qui s'offrent à eux, et c'est donc une sécurité.

La raison pour laquelle nous ne sommes pas sociaux-démocrates quand on est de gauche, en France, et qu'il n'y a pas à droite de libéraux au sens anglo-saxon, c'est que nous avons en commun la trame républicaine, pour laquelle l'être humain est avant tout un citoyen, qui a une utilité sociale.

C'est cela qui amène notre système à donner des droits à l'individu, qu'il soit salarié ou non. Et cela n'enlève rien, bien sûr, à la valeur travail comme élément d'identité et d'utilité sociales. Nous savons que ces deux questions ne sont pas liées, nous les femmes, qui étions reconnues pour notre travail avant que de l'être en tant que citoyennes.

En contrepartie de ses droits, le pacte républicain attend du citoyen qu'il s'engage dans la cité. C'était le sens du service militaire par exemple. Pour moi, ce revenu de base est une nouvelle étape dans l'histoire du pacte républicain, une étape particulièrement importante dans le contexte actuel.

Le rapport insiste peu sur l'effet redistributif qu'aurait une telle mesure. Il est très judicieux d'avoir ciblé les jeunes pour l'expérimentation : la discontinuité de leurs parcours, la diversité de leurs profils en font un public fragile, qui doit être aidé.

Je suggérerai seulement que l'expérimentation porte sur les jeunes de 15 à 28 ans ; 28 ans, c'est l'âge moyen de l'obtention d'un CDI, en France. C'est très important : les très pauvres ont déjà le RSA, et le revenu de base ne va pas changer grand-chose pour eux. Mais, pour les travailleurs précaires, disposer du revenu de base sera un élément de sécurité, qui leur permettra de faire des projets. Cela sera utile au jeune de 26 ans, en banlieue, qui veut lancer sa PME, par exemple, et qui ne se rémunérera pas la première année.

Il faut fédérer les catégories sociales, et le revenu de base jusqu'à 28 ans le permettra.

Je ferai quelques remarques sur le financement d'un revenu universel de base.

Il y a cette idée du « quantitative easing for the people », grâce auquel l'argent des banques centrales serait versé directement aux citoyens. La Banque centrale européenne a eu cette discussion. Elle serait prête à faire évoluer le quantitative easing dans sa forme actuelle, qui ne conduit les banques qu'à accumuler l'argent dans leurs caisses ou à acheter des bons du trésor allemand.

L'idée, c'est de le placer plutôt dans des investissements ciblés, ou de l'utiliser pour financer des politiques de pouvoir d'achat. Pourquoi, dès lors, ne pas demander au Gouvernement de négocier avec la BCE pour que cet argent finance, au moins dans un premier temps, l'expérimentation du revenu de base ? Je signale à ce titre que d'autres pays européens s'interrogent à ce sujet.

Le rapport mentionne également la piste d'un financement par l'impôt. Dans tous les cas, la mise en place d'un revenu universel de base devra nécessairement être adossée à une réforme fiscale importante.

Dernier point, qui me tient à coeur. Parmi les trois formes d'allocation dont le rapport préconise l'expérimentation, deux sont réellement ce que l'on appelle un revenu de base, car elles sont inconditionnelles.

Pour la troisième, qui est conditionnée au respect d'une obligation spécifique, je propose une autre appellation, celle de « revenu de base option revenu de participation ». Ça clarifierait le concept.

Le revenu de base dans sa forme pure, c'est-à-dire sans condition requise pour son versement, divise la société française. Les libéraux y voient le complément de salaire que le salaire marchand n'apporte plus. Les gens de gauche y voient un salaire garanti, que le salaire issu du travail peut compléter.

Un revenu de base option revenu de participation permettrait de dépasser cette division.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Cette idée de « revenu de participation » ne dira rien à nos concitoyens.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous disons bien dans le rapport que le propre de l'expérimentation est d'essayer plusieurs systèmes dont certains se rapprochent d'un revenu de participation. Faut-il vraiment être encore plus précis ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - En tout cas, ce n'est pas le même concept.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je comprends en revanche votre souci, chère collègue, mais je rappelle que le rapport indique que le revenu de base est un outil de lutte contre la pauvreté qui ne remet pas en cause l'importance du travail dans la société.

Voulez-vous ajouter que c'est un outil de sécurisation professionnelle autant qu'un élargissement des droits fondamentaux garantis par République ?

Mme Christine Prunaud. - La notion d'utilité sociale du revenu de base nous convient mieux.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - J'aimerais qu'apparaisse le mot de « République » dans ce rapport.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous pouvons y inscrire que le revenu de base a pour objectifs la lutte contre pauvreté, l'insertion par le travail et la sécurité des parcours professionnels. Il est vrai que les parcours professionnels se sont métamorphosés en dix ans.

M. Yannick Vaugrenard. - Notre société est en pleine transformation. Il est important de ne plus penser comme on le faisait avant. Et le concept d'utilité sociale est important en cela, en plus de regrouper l'insertion par le travail, l'engagement dans les associations, le bénévolat, etc.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il faut seulement éviter de le mentionner dans les pages consacrées à l'expérimentation. Rajoutons donc l'utilité sociale à la liste des objectifs du revenu de base.

M. Jean Desessard. - Parler de sécurité des parcours va contre notre objectif. Notre ambition est de sortir le revenu de la conditionnalité. Ce n'est déjà pas facile, car beaucoup penseront que cela incitera les gens à ne rien faire, et d'autres diront que nombre de Français n'en ont pas besoin.

Le revenu de base n'a rien à voir avec la sécurité des parcours. C'est même le contraire ! Je préfère parler d'insertion dans le travail.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il n'est donc pas forcément nécessaire de parler de sécurité des parcours ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je me permets d'insister sur l'importance de la mentionner dans le rapport. On vient de parler des carrières hachées : il faut de la sécurité !

M. Jean Desessard. - Très bien, je n'insiste pas...

M. Michel Amiel. - Je salue à mon tour ce rapport très dense, très riche. C'est le point de départ pour des évolutions futures. Soyons conscients du fait que nous essuierons les plâtres. Les critiques viendront de partout, de tous les bords du champ politique. Mais j'ai confiance : en fervent défenseur du Tibet, je suis aussi le défenseur de la voie du milieu !

Un regret seulement, monsieur le président : j'aurais aimé qu'on parle dans ce rapport des inégalités croissantes dans la société française. Les inégalités se creusent en fonction des différences de patrimoine, d'une part, et d'éducation, d'autre part.

Avoir le baccalauréat aujourd'hui, c'est comme avoir le BEPC dans les années 1950. De la même façon, à salaire égal, ceux qui par transmission ou héritage ont un patrimoine important ne sont pas du tout dans la même situation que ceux qui n'en ont pas.

Cela nous amène à parler d'un autre concept, que j'aurais préféré à celui de « pauvreté », abondamment utilisé dans le rapport : celui de « paupérisation », notamment des classes moyennes.

La révolution industrielle que nous connaissons, comme toutes les révolutions industrielles au cours de l'histoire, va faire disparaître des milliers d'emplois. La grande différence, c'est que ce sont des emplois qualifiés.

Dans ces conditions, et même si je ne suis pas tout à fait certain d'être totalement pour le revenu de base, je pense qu'un filet de protection, sur le modèle de celui prôné par M. Hirsch, peut être utile.

Mme Patricia Schillinger. - Ce rapport est un bel outil de travail. Mais il n'est pas suffisant. Il nous faudrait une analyse plus précise, par type de département - que donnerait un revenu de base dans un département riche, un département pauvre, un département frontalier ? - pour que l'expérimentation soit réellement efficace. Rappelez-vous la fin de la taxe professionnelle, mes chers collègues : nous étions heureux d'en libérer nos communes et, trois ans plus tard, tout le monde était perdant.

Le département dont je suis l'élue est un de ceux où les indemnités chômage sont les plus élevées. Certains touchent 5 000 euros ! Est-il envisageable qu'ils touchent également le revenu de base ?

Par ailleurs, je pense qu'il faut en réalité quatre populations cibles pour l'expérimentation : les jeunes, les actifs, les retraités, le monde agricole.

Il faut aussi avoir le courage de bloquer les loyers. J'imagine déjà les effets pervers de l'instauration d'un revenu de base : les propriétaires vont en profiter pour augmenter les prix.

M. Dominique de Legge. - Je voudrais revenir sur le concept d'utilité sociale. Je suis tout à fait d'accord : on peut s'épanouir autrement que dans le cycle marchand. Mais, l'utilité sociale, où est-ce que cela commence ? Où est-ce que cela se termine ? Quelle est l'utilité sociale d'une personne qui vit seule dans son appartement à écrire des livres que personne ne lit ? Une des personnes que nous avons auditionnées a prétendu que la méditation était d'utilité sociale !

C'est dans la société que se mesure la plus-value sociale d'une action, d'une attitude.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous allons vous proposer rapidement une rédaction satisfaisante pour introduire l'idée selon laquelle le revenu de base pourra servir à pratiquer une activité sociale reconnue. C'est l'esprit dans lequel nous travaillons.

M. Pierre Camani. - Nous avions vraiment besoin de ce travail, car le sujet est complexe, et il faut bien y réfléchir.

Je veux évoquer la question du revenu des agriculteurs. La presse s'en est fait l'écho ce matin, même si elle a des informations parfois incorrectes : un tiers des agriculteurs vivent avec un revenu de 350 euros. Le revenu de base dans le secteur de l'agriculture aurait donc un effet systémique extraordinaire. Il assurerait la survie des petites et moyennes exploitations. On changerait de paradigme, puisque, aujourd'hui, rien ne prime sur la course à la grande exploitation. Dans le Lot-et-Garonne, par exemple, les productions sont très variées, et les petites exploitations souffrent énormément.

Je propose donc que l'expérimentation cible aussi le monde agricole.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous avons bien sûr pensé à introduire des préconisations visant spécifiquement le monde agricole. Mais c'est volontairement que nous y avons renoncé, compte tenu de la charge explosive du texte.

Cependant il faut dire que la situation française est paradoxale. L'agriculture française est subventionnée à hauteur de 18 milliards d'euros par an, dont 11 milliards sont versés par l'Europe. Et pourtant, un tiers des agriculteurs touchent 350 euros par mois seulement. Notre problème, c'est le découplage entre le niveau « salaire » et le niveau « production ».

Il faudrait que la France discute avec l'Union européenne pour sur-subventionner les 100 premiers hectares. Ce serait sauver l'exploitation familiale. Évidemment, les organisations syndicales agricoles doivent être d'accord.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Devrions-nous ajouter un paragraphe selon lequel l'expérimentation pourrait être élargie, notamment en direction du monde agricole ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - J'étais pour qu'on l'introduise au moment de la présentation de la deuxième forme d'allocation. Ce faisant, on s'assurerait que l'argent du revenu de base n'est pas utilisé pour l'équilibre global de fonctionnement de l'exploitation.

M. Dominique de Legge. - Je comprends très bien la préoccupation de nos collègues à l'égard des agriculteurs, mais je préfère vous le dire : je n'assumerai pas, politiquement, la rédaction proposée par le rapporteur. Les agriculteurs veulent vivre de leur métier, pas d'un revenu de base ciblé. Ce n'est pas opportun. Ce serait aussi contribuer à les assimiler aux autres populations cibles, qui sont les populations les plus fragiles.

M. Pierre Camani. - J'ai moi aussi des doutes sur la réaction qu'aurait le monde agricole à cette proposition.

M. Jean Desessard. - J'ajoute une chose : le résultat de l'expérimentation du revenu de base sur cette population spécifique, qui en a grand besoin, sera nécessairement positif. Ce ne serait plus une expérimentation. Restons généraux dans les catégories ciblées, c'est mieux.

Mme Christine Prunaud. - Parmi la catégorie des 18-25 ans, il y a des jeunes agriculteurs qui s'installent. Cela ne sert à rien de les distinguer des autres.

Une question, monsieur le président : nos groupes respectifs voudront peut-être s'exprimer sur ce rapport. Comment peuvent-ils le faire ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Les groupes politiques s'exprimeront après notre vote d'aujourd'hui sur le rapport. Ils ont jusqu'à lundi 11 heures pour déposer une contribution ou émettre des réserves.

Mme Christine Prunaud. - Je pose la question, car, si en tant que communiste je soutiens ce travail et ces propositions, je suis minoritaire dans mon groupe sur ce sujet.

M. Yannick Vaugrenard. - J'aimerais revenir sur la notion d'utilité sociale. Il faut impérativement la conserver dans le rapport, par opposition à celle d'utilité salariale. On trouvera toujours des personnes solitaires qui écrivent des livres que personne ne lit, mon cher collègue ; il y a toujours des exceptions à une règle générale !

On entend trop souvent parler d'assistanat. Le revenu de base n'est pas destiné à un assisté, mais à un ayant droit. Ces deux termes s'opposent.

Mme Frédérique Espagnac. - Des familles où la femme gagne 350 euros et le mari 650 euros, c'est le cas de la plupart des agriculteurs dans mon département. Ces personnes doivent être éligibles au revenu de base.

M. Jean Desessard. - Mais c'est le contraire du revenu de base, qui doit être inconditionnel !

Mme Christine Prunaud. - Le revenu de base, c'est pour tout le monde !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Ne ciblons pas de catégorie socio-professionnelle spécifique. J'ajoute que les agriculteurs sont très clairs : ils veulent vivre de leur travail.

Mme Frédérique Espagnac. - Nous parlons d'hommes et de femmes qui ne se soignent pas ! Ils en ont besoin.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Le revenu universel est pour tout le monde. On ne peut pas faire d'expérimentation pour les agriculteurs seulement. La situation est grave ; elle doit avoir une réponse spécifique. Le revenu de base en est une, pour les agriculteurs comme pour d'autres.

M. Pierre Camani. - C'est le territoire sur lequel portera l'expérimentation qui fera la différence.

Mme Chantal Deseyne. - J'approuve complètement les préconisations du rapport, sous réserve que l'expérimentation soit rigoureuse. J'insiste également sur un point : la précarité n'est pas qu'économique ; elle est aussi sociale et éducative. Le revenu de base ne suffit pas : il faut aussi accompagner les plus démunis.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - C'est mentionné dans le rapport, ma chère collègue.

Je vais maintenant mettre aux voix le projet de rapport, incluant les modifications proposées aujourd'hui.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Y compris l'extension de la catégorie cible des jeunes de 18 à 28 ans ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Non. À partir de 26 ans, les jeunes ont droit au RSA, même s'ils n'ont pas travaillé.

Je mets donc désormais le rapport aux voix.

Le rapport est adopté à l'unanimité des membres présents.

ANNEXE V - CONTRIBUTIONS INDIVIDUELLES DE MEMBRES DE LA MISSION D'INFORMATION ET DE GROUPES POLITIQUES

I. CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

Le groupe communiste républicain et citoyen tient à remercier toutes les personnalités qui ont contribué, par le partage de leur expertise, à enrichir les travaux de cette mission d'information. Nous saluons également le travail réalisé par l'ensemble de la mission et, en particulier, par son président et son rapporteur.

Le revenu de base, une fausse bonne idée pour lutter contre la grande pauvreté et l'exclusion

Alors que le Premier ministre a évoqué récemment la possibilité d'instaurer un « revenu universel garanti » fusionnant « la plupart » des minima sociaux, la mission d'information sénatoriale sur l'intérêt et les formes possibles de mise en place d'un revenu de base en France a achevé ses auditions et délivré ses préconisations.

À rebours des discours stigmatisant et des projets punitifs, les propositions de revenu universel versé à chacune et chacun sans contrepartie réaffirmeraient une solidarité inconditionnelle de l'ensemble de la société. À l'opposé de celles et ceux qui souhaiteraient diviser les plus précaires, le débat sur le revenu universel a le mérite de faire débat.

Alors que les conséquences sociales et humaines de la crise économique renforcent chaque jour les écarts entre les plus riches et les plus pauvres, des propositions pour éradiquer les injustices et la précarité sont indispensables.

Les parlementaires communistes portent un projet de société débarrassée des inégalités et des classes sociales. Une société où les conditions d'existence sont assurées pour toutes et tous, autrement dit « de chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins ».

Pour notre part, nous sommes favorables d'assurer une rémunération suffisante à tous les individus permettant l'émancipation et le bonheur. Afin d'y parvenir, il ne suffit pas de répartir les richesses différemment il faut également modifier la création de richesses et c'est le sens de notre projet politique.

Une solution immédiate à un problème systémique

L'échec des politiques libérales contre le chômage, la persistance des inégalités, la peur du déclassement et les suppressions d'emplois résultant de la révolution numérique conduisent les politiques à rechercher des solutions nouvelles. Les propositions de revenu universel ou revenu de base sembleraient apporter une solution au développement de la très grande pauvreté. Comment peut-on continuer d'accepter que la cinquième puissance mondiale compte près de 8,8 millions de pauvres?

L'intérêt d'un revenu de base pour assurer à toutes et tous, une somme d'argent suffisante pour subvenir aux besoins et sortir définitivement de la précarité, peut sembler positive mais comporte plusieurs limites concernant les sources de financement, les responsabilités des entreprises, et la création de la valeur.

Tout d'abord, nous devons poser la question du financement du revenu de base.

Le revenu de base universel est-il financé par l'impôt ? Si les préconisations de la mission d'information semblent répondre en grande partie positivement en proposant d'assurer le financement du revenu de base par la solidarité nationale, financer le revenu de base par l'impôt pose la question de l'efficacité des systèmes existants.

Le taux du non-recours aux minima sociaux actuels démontre qu'un simple reformatage des dispositifs existants ne résoudra pas la pauvreté dans notre pays. Seule l'universalité des prestations peut garantir la fin du non-recours et la réduction de la stigmatisation des bénéficiaires.

D'une part, ce système risque d'enfermer les individus en dehors du travail. Le revenu de base assurant le minimum vital, il n'est plus indispensable de travailler pour subvenir aux besoins. Si nous critiquons les inégalités salariales, la captation de la plus-value par les seuls employeurs au détriment des travailleur-se-s, les conditions de travail et le respect des règles de sécurité, nous continuons de penser que le travail est source d'émancipation. Par le travail, les individus sont amenés à participer à un collectif, à se dépasser.

D'autre part, le transfert du salaire payé par les entreprises et l'État sur l'État seul, pour les salariés et les non actifs, exempt les entreprises de leurs obligations salariales. Le revenu d'existence n'est donc qu'un transfert de ressources des travailleurs productifs vers les chômeurs.

Le risque de déresponsabiliser socialement le patronat peut favoriser la pression à la baisse sur les salaires. Si chacun a prétendument les moyens de contractualiser individuellement, accroître le niveau de prise en charge sociale collective est fragilisé.

Le projet de revenu de base porte davantage de risques pour l'avenir de notre modèle de Sécurité sociale que d'avantages. Le revenu de base est un cheval de Troie pour la Sécurité sociale, dont les fondements seraient encore affaiblis par un tel système.

La singularité du travail salarié comme vecteur unique de création de la valeur.

L'importance que l'on attache au travail ne se limite pas à son potentiel émancipateur, il l'est également car le travail est créateur de richesses. La distribution de tout revenu suppose d'abord son existence, seul le travail est créateur de richesses.

Ce n'est pas parce qu'un individu se livre à des activités autonomes, utiles et créatrices de liens sociaux qu'il crée de la valeur. C'est par la combinaison d'un capital et d'une force de travail salariée qu'elle se crée. Or c'est aussi par cette combinaison que se définit l'exploitation capitaliste.

Proposition alternative au revenu de base : la sécurisation de l'emploi et de la formation

Plutôt que l'instauration d'un revenu de base nous proposons la sécurisation de l'emploi et de formation. Ce projet vise, par une mobilisation nouvelle de la monnaie et du crédit, un essor massif des services publics, dont un grand service public de l'emploi et de la formation, la création d'un nouveau contrat de travail dont le CDI serait le socle, une forte diminution du temps de travail et le droit à la formation toute la vie, la création de nouveaux pouvoirs des salarié-e-s sur l'argent et la production.

La réduction de la durée du temps de travail à 32 heures, l'augmentation des salaires avec un SMIC à 1 700 euros, et la réduction de l'âge de départ à la retraite ainsi que la durée de cotisation permettent de créer les conditions d'une nouvelle maîtrise sociale et environnementale par une métamorphose et un dépassement du marché du travail vers une civilisation d'où serait progressivement éradiqué le chômage.

L'extension de la définition du salariat, la conquête de nouveaux droits d'intervention pour les travailleurs sur l'organisation du travail comme sur la gestion de l'entreprise assureraient l'émancipation des travailleur-se-s.

La réponse à la crise de la protection sociale suppose une révolution, à savoir le passage de droits sociaux attachés au poste de travail à des droits sociaux attachés à la personne et transmissibles d'une entreprise à l'autre, avec une garantie de revenu et droits assurée entre deux activités. En cela, le projet de sécurisation de l'emploi et de la formation tend à se rapprocher du revenu de base.

Cependant, plutôt que de transférer à l'État l'obligation de garantir un filet de sécurité pour les actifs, nous y incluons la responsabilité des entreprises concernant l'emploi et la qualité du travail. Les entreprises doivent participer au financement du fonds mutualisé de garantie de ces droits sociaux, à hauteur de leurs moyens financiers mais aussi en fonction des choix opérés en matière de gestion de la main d'oeuvre.

Pour y parvenir, il est indispensable d'investir massivement dans l'éducation et la recherche et plus précisément dans la formation initiale et continue. Afin d'assurer l'accès et la réussite du plus grand nombre il est nécessaire de mettre en place un salaire étudiant pour lutter contre la reproduction sociale et l'échec.

Conclusion

Lutter efficacement contre le chômage doit être la priorité de tout projet politique, pour notre part plutôt que l'instauration d'un revenu de base nous proposons de sécuriser l'emploi et la formation pour une nouvelle logique politique, sociale, économique et financière. Pour l'ensemble de ces raisons, le groupe CRC ne votera pas en faveur de la mission parlementaire d'instauration d'un revenu de base.

II. CONTRIBUTION DE M. JEAN DESESSARD, MEMBRE DU GROUPE ÉCOLOGISTE

Le Groupe écologiste tient à remercier les membres de la mission pour la qualité du travail mené. Il salue en particulier l'animation assurée avec énergie par son président et son rapporteur, la qualité et la précision du rapport ainsi que la diversité enrichissante des intervenants auditionnés.

Le Groupe écologiste se félicite de l'organisation de cette mission, à la suite de la proposition de résolution pour l'instauration d'un revenu de base qu'il a défendue dans notre assemblée le 19 mai 2016. À l'issue de ce débat, le Groupe socialiste s'est saisi de ce sujet passionnant en sollicitant cette mission d'information, apportant à la réflexion collective sur le revenu de base la légitimité institutionnelle qui lui faisait encore défaut. Il en résulte le présent rapport dont le titre « Le revenu de base de l'utopie à l'expérimentation » situe bien l'évolution de la réflexion sur le sujet. Ce rapport, fruit de longs et riches travaux, dresse ainsi un vaste tableau des différentes analyses sur le revenu de base, s'attardant sur le concept et ses origines, sur sa (ses) définitions, embrassant tous les points de vue et formulant des propositions concrètes.

En Finlande, en Suisse, aux Pays-Bas, c'est désormais un débat à l'échelle européenne qui s'est ouvert ces dernières années sur le sujet. Notre mission a pu s'en rendre compte lors de ses déplacements pour observer les expérimentations en cours à Helsinki et à Utrecht.

Rien d'étonnant à cela, alors que le chômage de masse se consolide, que les richesses n'ont jamais été aussi mal réparties, que l'économie collaborative rationnalise les échanges économiques à l'extrême (supprimant tous les intermédiaires commerciaux entre producteurs et consommateurs), que la robotisation et l'automatisation remplacent et remplaceront des millions d'emplois... L'ampleur des bouleversements à l'oeuvre en ce XXIe siècle donne le vertige et invite à verser au débat des propositions ambitieuses.

Le revenu universel est de celle-ci.

Plusieurs définitions du revenu de base existent, mais le rapport s'est concentré sur les convergences entre les points de vue : inaliénable, inconditionnel et cumulable, voilà le principe du revenu de base. Cela signifie que tous les individus présents sur le territoire national ont droit à un même revenu, cumulable avec d'autres revenus, notamment des salaires, qui leur sera versé chaque mois automatiquement sans qu'ils n'aient besoin de faire de démarche particulière.

Améliorer notre solidarité nationale

Parmi toutes les vertus du revenu de base, la plus essentielle est de lutter efficacement contre la pauvreté. Cette lutte contre la pauvreté est au coeur de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1948, puisque son article 25 affirme que : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires ». Avec près de 9 % de nos concitoyens vivant sous le seuil de pauvreté, cet objectif n'est pas toujours pas atteint... Cette donnée montre clairement les insuffisances de notre système actuel de solidarité nationale.

Comme le montre très bien le rapport, le revenu de base permet tout d'abord de simplifier grandement notre régime de prestation sociale, extrêmement complexe. Le taux de non recours aux prestations sociales, considérablement élevé (près de 50 % pour le RSA), doit nous alerter. Le revenu de base permet de régler ce problème.

Les écologistes proposent, à l'instar de la mission, que le revenu de base vienne se substituer aux actuels minimas sociaux existants (si le montant du minima est supérieur au revenu de base instauré, le différentiel serait naturellement préservé). Cette simplification, associée à la fin du contrôle des allocataires, aura également pour effet de diminuer les frais de gestion, d'économiser des moyens humains et financiers pour les remobiliser vers d'autres missions.

Le revenu de base présente un autre avantage révolutionnaire par rapport au régime social existant. En étant cumulable avec tout type de revenu, il supprime, comme l'explique le rapport, « les trappes à inactivité » créées par le RMI/RSA et ses effets de seuils. Aujourd'hui, face à l'incertitude que représente le calcul de son montant de RSA, face au découragement que provoque l'idée de devoir recommencer toutes les fastidieuses et humiliantes démarches administratives nécessaires à son obtention, de nombreuses personnes refusent des contrats courts ou des contrats à temps partiel. Ceci créé des « trappes à inactivité », situation où la reprise d'un emploi précaire, entraînant une fermeture des droits au RSA, pénalise l'allocataire, plutôt qu'elle ne lui bénéficie. Le revenu de base, cumulable avec tout type de revenu du travail, met un terme à cette situation. Loin de désinciter au travail comme on l'entend beaucoup trop souvent, le revenu de base serait, de fait, beaucoup plus efficace que l'actuel RSA pour favoriser le retour vers l'emploi des chômeurs.

En s'intéressant au revenu de base comme une méthode de rénovation de notre protection sociale, un autre avantage est à faire valoir : il supprime la notion « d'assistanat ». Aujourd'hui, de nombreux responsables politiques, l'administration en charge du contrôle des allocataires, le regard d'une société de plus en plus individualiste font peser sur nos concitoyens les plus fragiles, les plus précaires un odieux soupçon, celui d'être les « parasites » d'une société dont ils ne contribueraient pas au bon fonctionnement. Le revenu de base, en tant que droit universel, versé à tous les citoyens à montant égal fait disparaitre le concept même « d'assisté », puisque tous les citoyens en sont bénéficiaires.

Le revenu de base est de fait « le pilier manquant de notre protection sociale », comme l'exprime si bien le « Mouvement Français pour le Revenu de Base » (MFRB).

Accompagner les évolutions du travail

Le marché de l'emploi est amené à subir des mutations profondes dans les années à venir. En octobre 2014, une étude publiée par le cabinet Roland Berger a estimé que le numérique pourrait supprimer 3 millions d'emplois en France à l'horizon 2025. Il s'agit des robots, mais aussi des logiciels et applications, de plus en plus omniprésents dans notre vie quotidienne. Il est indispensable que notre société trouve le moyen de fiscaliser les gains de productivité réalisés par les machines, logiciels et ordinateurs, afin de les redistribuer à la société pour compenser les pertes d'emploi afférentes.

Face à cette révolution, le revenu de base apparait ainsi comme une solution durable face à un chômage structurel. Il permet à chacun de disposer d'un minimum vital, lui garantissant une place dans la société.

Moins dépendant du salaire pour subvenir à ses besoins, le travailleur - ou le demandeur d'emploi - se voit ainsi renforcé dans la négociation avec l'employeur qu'elle concerne sa rémunération aussi bien que ses conditions de travail.

Le revenu de base permet aussi d'envisager une diminution du chômage par un partage « souple » et choisi du travail, c'est-à-dire ni par la contrainte de la loi, ni par la contrainte du marché et de son cortège de temps partiels subis. Le revenu de base est l'outil essentiel pour l'avènement de la « civilisation du temps libéré » imaginée par le philosophe André Gorz au siècle dernier qui propose de mettre à profit les immenses gains de productivité offerts par la technologie pour travailler moins et repenser l'activité humaine : familiale, associative, démocratique...

Le revenu de base est aussi un moyen efficace pour sécuriser les jeunes entrepreneurs, les travailleurs indépendants et tous les travailleurs de l'économie collaborative à mi-chemin entre auto-entreprenariat et salariat déguisé. Une manière d'inviter nos concitoyens à innover et prendre des risques en leur assurant, quoiqu'il advienne, leur subsistance.

Dans un monde en pleine mutation, le revenu de base constitue un puissant levier de transformation de la société

Transformer la société

À force de créer des besoins, de créer des emplois pour créer des emplois, de poursuivre la destruction de notre planète pour tenter de prolonger la trop funeste croissance du PIB, le travail perd de son sens pour toute une partie de nos concitoyens, tant et si bien qu'un tiers des travailleurs se retrouvent dans le concept de bore-out, (l'ennui au travail).

Le revenu de base est le levier qui permet à tous ces travailleurs de s'arracher du productivisme en redéfinissant leur activité qu'elle soit culturelle, sociale, écologique ou démocratique (potentiellement beaucoup plus bénéfiques à la société que nombre d'activités économiques existantes). Pour les jeunes, sur qui la contrainte économique pèse plus que les autres, pour les femmes, encore limitées par les vestiges persistants de la société patriarcale, pour les artistes, les citoyens engagés, etc. le revenu de base individualisé serait un extraordinaire vecteur d'autonomie et donc d'émancipation.

Le rapport néglige quelque peu cette dimension du sujet.

Par ailleurs, en supprimant notre dépendance à la croissance économique, le revenu de base permettrait de mettre en oeuvre la transition écologique avec beaucoup de sérénité. En luttant contre la centralisation des emplois, le revenu de base favoriserait le développement de l'activité dans tous les territoires et plus particulièrement les territoires déshérités, victimes de la mondialisation sauvage. Pour les petits agriculteurs notamment, il serait un complément, leur permettant de maintenir leur exploitation et de résister dans un système agro-industriel qui les broie. Bref, en changeant le paradigme économique dominant, le revenu de base constitue un outil fondamental pour la mise en oeuvre du projet de société porté par les écologistes.

Financer le revenu de base

La mission n'a pas tranché cette complexe question. Néanmoins, le rapport présente de façon détaillée toutes les pistes existantes de l'impôt négatif à l'allocation universelle en passant par la dotation en capital. Toutes apparaissent complexes à mettre en oeuvre, techniquement et/ou politiquement, et toutes nécessitent une réforme fiscale d'ampleur.

Au regard de tous les bénéfices évoqués précédemment, nous défendons la mise en oeuvre progressive d'une allocation universelle. Pour ce faire, nous retenons le scénario progressif proposé par le MFRB :

- Étendre le RSA aux 18-25 ans (aujourd'hui exclus du dispositif) ;

- L'individualiser (aujourd'hui un couple touche 1.5 RSA et pas 2) ;

- Supprimer la conditionnalité (recherche d'emploi) du RSA et automatiser son versement ;

- Créer une allocation enfant (pour tous les enfants) en remplacement de la politique familiale actuelle ;

- Universaliser le revenu de base, c'est-à-dire l'étendre à toute la population.

En ce qui concerne le financement, il faut comprendre que l'instauration d'un revenu de base au niveau du RSA (525 euros) coûterait plus de 400 milliards d'euros. Il n'est naturellement pas envisagé de remplacer toutes aides sociales existantes par un revenu de base, mais certaines seront amenées à disparaitre (tout ou partie) pour contribuer à son financement.

Le reste du financement serait assuré par une réforme complète de l'impôt sur le revenu qui comprendrait la suppression des quotients familial et conjugal, d'un certain nombre de niches fiscales et l'instauration d'un nouveau barème de l'impôt sur le revenu pour lequel tous les citoyens contribueraient dès le premier euro gagné (hors revenu de base).

Expérimenter le revenu de base

Le Groupe écologiste salue la volonté de la mission de passer « de l'utopie à l'expérimentation ». Il se félicite de l'ambition du dispositif imaginé : 20 à 30 000 personnes, dans plusieurs départements aux caractéristiques socio-économiques différentes, se verraient verser un revenu de base du montant du RSA durant 3 années.

Il regrette néanmoins vivement que le dispositif imaginé pour les 18-25 ans ne soit pas inconditionnel, traduisant, comme trop souvent, la vision paternaliste que notre société a de sa jeunesse...

Conclusion

Nous saluons le travail de la mission, ce rapport constituant une avancée dans la réflexion pour la mise en place d'un revenu de base.

Le revenu de base, universel et inconditionnel, apparait comme un nouvel outil de solidarité, efficace pour lutter contre la pauvreté, adapté aux transformations de notre économie. Plus qu'un rêve, il s'agit aujourd'hui d'une nécessité, et comme le dit si bien le philosophe et économiste Philippe Van Parijs, « Un jour, nous nous demanderons comment nous avons pu vivre sans le revenu universel ».

ANNEXE VI - COMPTES RENDUS DES AUDITIONS EN RÉUNION PLÉNIÈRE DE LA MISSION D'INFORMATION

I. RÉUNION DU JEUDI 9 JUIN 2016

A. AUDITION DE M. MARC DE BASQUIAT, PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION POUR L'INSTAURATION D'UN REVENU D'EXISTENCE (AIRE)

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous accueillons pour notre première audition M. Marc de Basquiat, président de l'Association pour l'instauration d'un revenu d'existence (Aire).

Le président et le rapporteur de cette mission sont tous deux originaires du Pas-de-Calais et vous avez devant vous un contremaître de la social-démocratie et un libéral-social : vous êtes en terrain pacifié pour débattre avec nous. Comme le disait Einstein, « une idée, vous savez, c'est si rare ! ». Nous tenons une idée rare, le revenu de base. Les Suisses ont dit non au revenu d'existence pour tous et la Fondation Jean Jaurès a publié des chiffres qui devraient exclure a priori tout débat, mais les idées existent dans la République française, la plus sociale des pays avancés. Que signifie un revenu d'existence pour toutes et tous, un revenu de base, universel, inconditionnel ? Dans notre monarchie élective, il pourrait réanimer la question sociale. Nous espérons que vous interviendrez avec la même passion et la même pédagogie qui caractérisent vos écrits !

M. Marc de Basquiat, président de l'Association pour l'instauration d'un revenu d'existence (Aire). - Je suis très honoré d'être la première personne auditionnée par votre mission d'information. Peut-être aurait-il fallu que vous eussiez d'abord une présentation plus philosophique, la mienne sera surtout technique.

Si le revenu de base peut sembler une question simple, il soulève des questions d'une redoutable complexité.

L'Aire a été créée il y a 27 ans par l'académicien Henri Guitton et le professeur Yoland Bresson, auquel j'ai succédé à son décès en 2014. Elle rassemble une grande diversité d'experts et de représentants de la société civile : l'ancien ministre Lionel Stoleru, le sociologue Alain Caillé, fondateur de la Revue du MAUSS, le philosophe Jean-Marc Ferry, auteur en 1995 de l'Allocation universelle - Pour un revenu de citoyenneté, l'économiste Claude Gamel, le père Louis-Marie Guitton, responsable de l'Observatoire socio-politique du diocèse de Fréjus-Toulon, l'ancien grand-maître du Grand-Orient de France Guy Arcizet, le responsable d'ATD-Quart Monde de l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » Patrick Valentin, l'entrepreneur Michel Meunier, ancien président du Centre des jeunes dirigeants (CJD), entre autres.

Je suis ingénieur, directeur de projets et de transformation dans un grand groupe français, et depuis 2011 titulaire d'un doctorat en économie sur le financement d'une allocation universelle en France. La même année, j'ai travaillé avec le CJD sur les propositions « Objectif Oïkos », que vous connaissez bien. La première proposition était une allocation universelle de 400 euros par mois. En 2012 et 2013, j'ai participé à la création du Mouvement français pour un revenu de base (MFRB), espace militant, rassemblant toutes les sensibilités philosophiques et politiques dans des actions de terrain. Je suis membre du réseau international Basic Income Earth Network (BIEN). En 2014, j'ai publié le rapport Liber, un revenu de liberté pour tous, en partenariat avec le think tank Génération libre, de Gaspard Koenig. Ce rapport explique pédagogiquement et concrètement le revenu d'existence, et plus techniquement comment la fonction redistributive actuelle de notre pays peut être optimisée.

Au sein de l'Aire, nous partageons quelques convictions fortes : dans tous les pays, le niveau du revenu d'existence dépend du niveau de développement collectif du pays - ou capital collectif accumulé : le multimilliardaire Warren Buffet reconnaît ainsi qu'il n'aurait pas réussi de la même manière s'il était né au Bangladesh.

Selon Yoland Bresson, le niveau de revenu provenant de ce capital commun en France correspondrait à un budget de 14 % du PIB. Selon lui, « l'économie risquerait de se venger » si le montant fixé est trop élevé. Le revenu de solidarité active (RSA), principale prestation de garantie du revenu en France, peut servir de repère minimal du revenu d'existence : 461 euros par mois pour une personne seule - une fois déduit le forfait logement ; multiplié par 50 millions d'adultes et un budget moindre pour les mineurs, on arrive à 15 % du PIB.

Chacun cherche à se réaliser et à contribuer à la vie de sa communauté ; le travail, s'il est choisi en lien avec ses aspirations profondes, est un formidable moyen d'épanouissement. La perception du revenu ne doit pas être un obstacle au fait de travailler - ce qui est le cas aujourd'hui. Le revenu d'existence serait un peu plus favorable que le RSA actuel mais il ne découragerait pas à chercher du travail ni à payer l'impôt.

Dans une logique émancipatrice de liberté réelle pour chacun d'un choix de vie rationnel, le revenu d'existence est individuel. La théorie des échelles d'équivalence estime qu'un couple - marié, pacsé ou concubin - ne reçoit que 1,43 fois le RSA d'une personne seule. On ajoute alors 200 euros au titre du RSA. Mais ce dispositif génère contrôles et stratégies de dissimulation d'une vie commune ; ce n'est pas à l'honneur de notre République. Laissons la liberté aux citoyens de s'associer et d'optimiser leur existence selon ce qui fait sens pour eux.

Depuis toujours, le débat sur le revenu d'existence se centre sur la somme d'argent distribuée, alors que l'enjeu majeur serait de savoir d'où vient l'argent. Ce sujet est en réalité une réforme fiscale. Le revenu d'existence n'est qu'un socle : on conserve le système de santé, les aides au logement, les retraites, l'assurance chômage, les aides relatives au handicap ou à la dépendance. Le rapport de la Fondation Jean Jaurès ou les propos de certains ultralibéraux qui proposent de démanteler la protection sociale sont pour nous irrecevables.

Dans notre système socio-fiscal actuel, nous avons trois logiques totalement distinctes : des prestations universelles financées par l'impôt - santé, éducation, police, justice... - le revenu d'existence est de même nature ; des assurances sociales comme les prestations retraite, l'assurance chômage et la prévoyance, dont le montant dépend des cotisations ; des prestations de solidarité ciblées, comme le logement, le handicap. Ne mélangeons pas les trois catégories.

Pour modéliser les effets du revenu d'existence que nous proposons, nous avons réalisé un nuage issu d'une micro-simulation de 450 000 familles, développée par Thomas Piketty : c'est le schéma qui est actuellement projeté.

Actuellement, selon la taille de la famille, les mécanismes à l'oeuvre diffèrent, avec une fonction de redistribution implicite, dont les Français sont peu conscients. La moyenne du nuage s'approche d'une ligne droite ; tous les mécanismes de redistribution se compensent plus ou moins : certains acteurs sont davantage contributeurs, d'autres bénéficiaires. On constate néanmoins que les jeunes sont systématiquement moins aidés que les autres.

Nous avons donc imaginé une représentation graphique plus simple, formalisant un système redistributif avec des regroupements par orientation, avec une courbe unique par configuration familiale. La progressivité de la redistribution est calée sur le système actuel, tout en éliminant les incohérences et les iniquités. Avec notre système, les montants sont à peine supérieurs pour une personne seule, mais, du fait de l'individualisation, ont un effet de gain assez marqué dans une configuration familiale plus large. Les aides au logement demeurent, même si on pourrait les améliorer et s'ajoutent au revenu d'existence. Si l'on compare les résultats obtenus au regard du seuil de pauvreté, l'on s'aperçoit que les montants proposés restent inférieurs à ce seuil de pauvreté, ce qui reste dans la continuité du système actuel. Certes, la loi pourrait augmenter le niveau pour que chacun arrive au seuil de pauvreté, mais c'est un autre débat ; en tant que centre d'expertise, l'Aire ne se positionne pas sur le niveau mais sur la méthode.

Une fois le mécanisme mis en place, tous les revenus sont traités à l'identique, quel que soit le type de contrat de travail. Le moindre revenu est éligible à des prélèvements - les mêmes pour tous - réalisés sur le compte fiscal « impots.gouv.fr », abondé chaque mois d'un montant de revenu d'existence mensuel, sorte de crédit d'impôt, venant en déduction de l'impôt. Chaque mois, selon son niveau d'activité, la personne recevra donc un complément de revenu ou devra s'acquitter d'un impôt. Cette dynamique automatique, simple, devra être complétée par une fiscalité annuelle complémentaire, qui peut prendre différentes formes, sur la pertinence desquelles nous ne nous prononçons pas : surtaxe sur les hauts revenus, fiscalité sur le patrimoine, TVA...

Grâce à un revenu d'existence fixé à 470 euros pour les adultes, 200 euros pour les enfants de moins de 14 ans et 270 euros pour les enfants de 14 à 18 ans, et cette mécanique fiscale automatique, on peut remplacer de nombreux mécanismes incorporant de la redistribution. On les synthétise pour en faire un mécanisme compréhensible, automatique et équitable.

Quelles mesures pourrait-on à terme supprimer ou simplifier, sachant que toutes peuvent être discutées ? Vous avez devant vous un tableau simplifié sur le bouclage budgétaire avec cinq étapes possibles pour instaurer un revenu d'existence.

Première étape : plusieurs prestations sociales sont financées par les revenus du travail, comme pour la santé, ce qui introduit un biais important dans le système redistributif : les retraités et les revenus financiers y contribuent assez peu. Nous pourrions donc basculer le maximum de ces cotisations non contributives vers un prélèvement fiscal sur une assiette très large de type CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale). Cette réforme peut être engagée immédiatement et indépendamment du reste, car elle suit sa logique et a ses difficultés propres. Cette étape assainit le système redistributif.

Deuxième étape : la politique familiale rassemble un ensemble de dispositifs, de transferts monétaires via les familles en fonction du nombre, de l'âge des enfants, des revenus et du statut marital des parents. Notre réforme remplacerait huit dispositifs par une allocation forfaitaire par enfant dès le premier enfant, variable avec l'âge. Ces allocations de 200 euros pour un enfant de moins de 14 ans et de 270 euros pour un jeune de 14 à 18 ans seraient financées par un prélèvement de type CRDS de 3 % environ.

La réforme des minimas sociaux, proposée par le troisième scénario du rapport du député Christophe Sirugue présenté le 18 avril dernier, créée une « couverture socle commune », éventuellement complétée par des compléments de soutien pour les personnes âgées ou handicapées ou en insertion, avec une logique de droits et devoirs. Cette couverture socle est un élément constitutif, par nature, du revenu d'existence, qu'il remplacera à terme. On remplacera alors cette couverture socle, mécanisme social, en dispositif fiscal.

L'impôt sur le revenu, dans sa forme actuelle, est le premier outil redistributif du système fiscal français, puisqu'il réalise des transferts verticaux ou horizontaux, ponctuels, au gré des multiples niches fiscales. Mais, alors que les minima sociaux et autres prestations sociales réalisent des transferts vers les plus modestes, l'outil fiscal poursuit cette mission entre les classes moyennes et les plus aisées. Nous réaliserons un reengeneering de cet ensemble de règles complexes, qui génère de nombreuses frustrations et tentatives de fraude.

La couverture socle commune, créée par le troisième scénario du rapport Sirugue, pourra évoluer vers une forme fiscale, sous forme d'un crédit d'impôt mensuel, accordé sous condition de ressources. Le quotient conjugal, qui réduit parfois largement d'impôt des couples dont les revenus sont très différents, serait avantageusement remplacé par une individualisation simultanée de l'impôt et des prestations. Ainsi, un conjoint sans aucun revenu pourrait demander à recevoir la couverture socle commune fiscale tandis que l'autre acquitterait un impôt en fonction de ses revenus : plutôt qu'instaurer un quotient conjugal avec des effets compliqués et parfois inéquitables, on pourrait donner le RSA au conjoint sans revenu, par une complète individualisation.

Nous instaurons donc un impôt universel de redistribution du revenu, où chacun contribue à environ 21 % de ses revenus, dès leur perception, diminué du crédit d'impôt mensuel de 470 euros. En contributions nettes, cela coûterait donc 293 milliards d'euros, ce qui est un chiffre colossal ! Mais notre micro-simulation calcule si chaque famille est bénéficiaire ou contributrice nette : il en résulte que le total des contributions nettes - et donc des bénéfices nets - s'élèverait en réalité à 110 milliards d'euros, et non à 293 milliards d'euros.

Le dispositif proposé est simple, sous forme d'un crédit d'impôt individuel et mensuel, conjugué à un impôt proportionnel et à un autre impôt dont la forme reste à définir. La complexité vient davantage du démontage des nombreux systèmes redistributifs actuels. Selon les économistes, l'effet revenu du RSA est très limité. Peu de personnes choisissent volontairement cette frugalité. A l'inverse, l'élimination de tous les effets de seuil actuels abaisse considérablement l'effet de substitution. Le travail paie ; cela devient évident pour tous. Cette proposition, d'un point de vue microéconomique, incite fortement à travailler, même à temps très partiel.

Pour répondre à la crainte d'un afflux d'immigration dû à l'effet d'aubaine, nous proposons de conserver les règles prévues pour le RSA, qui ne peut être octroyé qu'à des personnes justifiant de cinq ans de résidence régulière en France.

Les gagnants et les perdants sont induits par la disparition des dispositifs redistributifs actuels, parfois implicites : ainsi, les retraités contribuent peu au financement de la protection sociale, tandis que les parents modestes d'un seul enfant sont très peu aidés. Certains effets sont intrinsèques au dispositif - les couples à bas revenus sont structurellement gagnants à une prestation individualisée - d'autres dépendent du choix de la fiscalité complémentaire. Actuellement, certains bénéficient d'un système social généreux, d'autres non. Sa complexité incite chacun à suspecter son voisin de profiter du système. Le pari de la transparence et de l'universalité des règles fiscales et sociales est à la base du consentement à l'impôt. On contribue plus volontiers à un programme compréhensible qu'à un « machin » flou qu'on suspecte d'alimenter des avantages particuliers dont on est exclu.

L'intérêt transpartisan d'un revenu de base est réel ; il est techniquement possible ; votre assemblée montre qu'un consensus est possible sur des enjeux fondamentaux. L'Aire espère que votre mission demandera à l'unanimité, au prochain Gouvernement, de mettre en place dès le début du quinquennat les premières étapes menant à l'instauration effective d'un revenu d'existence en France.

M. Alain Vasselle. - Qui ne demande rien n'a rien !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Merci de cet exposé très complet.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Merci de cet exposé très intéressant. La première partie, très pédagogique et dialectique, esquisse une traçabilité de la question sociale. La deuxième partie est héroïque ; imaginons un candidat à la présidentielle qui exposerait la complexité fiscale et la façon d'en venir à bout : on peut lui prédire un score entre 0,5 et 0,6 % des voix...

Allons au fond de la traçabilité sociale. L'avenir fiscal du pays est une autre chose, aucun de nos concitoyens ne peut nous suivre si nous croisons les problèmes sans les maîtriser. Vous avez beaucoup travaillé ; Christophe Sirugue esquisse des pistes ; les présidents de conseils départementaux ici présents, artisans de la politique sociale de notre pays, connaissent exactement la nécessité et la difficulté de la mise en oeuvre. Vous aviez bien signalé, en évoquant les gagnants et les perdants, que nous sommes un pays qui renouvelle les générations. L'optimisme fondamental de la Nation est là, à condition que ces générations s'insèrent correctement dans la société.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Selon vous, le travail paie ; je l'espère bien, sinon nous n'aurions pas de rentrées fiscales ! Vous n'avez pas totalement résolu le problème des recettes. J'ai apprécié votre démonstration complète et fouillée. Cela me rappelle le projet Oïkos développé par le CJD il y a quelques années. Ce sont des projets complets, remettant en cause certains fondements du système redistributif actuel.

Comme le dit M. Percheron, il serait difficile à présenter à nos concitoyens. Tous les hommes politiques voudraient simplifier le système, car certaines personnes n'ont pas accès aux prestations auxquelles elles ont droit, comme la couverture maladie universelle complémentaire, faute d'information ou par peur d'être stigmatisés.

M. Alain Vasselle. - Ce n'est pas pour rien que nous avons choisi comme président le rapporteur général de la loi de financement de la sécurité sociale, M. Vanlerenberghe, qui se sentira très inspiré pour des propositions sur les cotisations ou la fiscalité pour la prochaine loi de financement pour 2017 ! Lorsque le RSA a été instauré grâce à Martin Hirsch, perdurait la question récurrente des droits connexes accompagnant le RSA, octroyés non pas en fonction des revenus des bénéficiaires mais de leur statut, ouvrant à certains avantages financiers ou fiscaux. Avez-vous analysé le fait qu'un revenu minimum garanti puisse dépasser un SMIC ?

Avez-vous réalisé des études comparatives avec d'autres pays ? En tant qu'ancien rapporteur général des lois de financement de la sécurité sociale, j'ai pu constater, au Danemark ou aux Pays-Bas, que l'équivalent d'un revenu minimum était deux à trois fois supérieur au RSA, mais qu'il était soumis à la fiscalité qui s'appliquait à tous les citoyens, quel que soit leur statut. Ce revenu net était comparable au RSA français.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesurons la faisabilité du dispositif qui nous est présenté. Pour certains, il est provocateur ; pour d'autres, il est révolutionnaire ; pour d'autres encore, il est intéressant. Mais il n'a jamais débouché sur des initiatives d'un Gouvernement, qu'il soit de droite ou de gauche.

M. Jean Desessard. - Compte tenu de l'importance de cette réforme révolutionnaire, y-a-t-il des mesures transitoires pour aider les citoyens à se familiariser avec le processus, pour prouver sa crédibilité ? Monsieur le rapporteur, lorsque vous dites que c'est héroïque, vous donnez déjà un sens très critique au rapport. Si l'on veut analyser ce financement, il faut imaginer qu'il est possible...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous serons objectifs, rassurez-vous !

M. Dominique de Legge. - Quelle est la différence entre le dispositif proposé et l'impôt négatif ? Le dispositif d'allocations logement, auquel vous ne touchez pas, donne-t-il satisfaction ? Quid de la branche famille, puisque le gros de la réforme la concerne ?

M. Marc de Basquiat. - J'accepterais volontiers d'être un héros, mais ce qui est héroïque, c'est plutôt de s'y retrouver dans le maquis de notre système redistributif actuel -alors qu'en démocratie, il faut que les citoyens comprennent les règles qui les concernent : nous en sommes très loin, je le dis après avoir consacré plusieurs années au sujet, où j'ai utilisé des outils complexes de micro-simulation - que j'ai empruntés à Thomas Piketty - pour parvenir enfin à une vue d'ensemble que nos concitoyens n'ont pas dans la vie quotidienne, ce qui pose un problème de démocratie.

Le financement du revenu de base ne serait pas assuré ? Le problème est politique. Ma démarche a surtout consisté à évaluer l'enveloppe nécessaire et je suis parvenu à 53 milliards d'euros ; le choix des modalités ne m'appartient évidemment pas, le débat est politique, mais les options existent : ces 53 milliards d'euros, on les obtient par exemple en élevant raisonnablement l'impôt sur les revenus supérieurs à 100 000 euros annuels, ou encore en instaurant un prélèvement de 0,5 point sur le patrimoine. Quoiqu'il en soit, l'impôt actuel sur le revenu est devenu si incompréhensible qu'il ne peut plus être défendu en l'état, rationnellement, et c'est encore un problème pour notre démocratie.

Quid, ensuite, des droits connexes au RSA ? Il y a déjà longtemps que la recherche académique établit que même si le travail ne paie plus - c'est-à-dire même quand la différence de revenu est très faible avec des revenus d'aide sociale - le travail reste préféré parce qu'il représente un statut, un levier d'intégration sociale. Et si la Finlande est sur le point d'essayer le revenu universel, c'est aussi que la grande générosité du système redistributif désincite à travailler.

Quelle transition entre notre système actuel et le revenu de base ? Techniquement, la réforme est moins complexe qu'il y paraît. La politique familiale pourrait être revue en une mandature, en commençant par huit grandes mesures redistributives - en particulier le quotient familial, l'allocation de rentrée scolaire (ARS) et le complément de RSA, pour aller vers un forfait par enfant et un avantage dès le premier enfant. Le débat porte sur des questions de fond : tenons-nous toujours à la « prime » à partir du troisième enfant ? Ce n'est pas à l'expert de répondre, son rôle est de fournir au débat des analyses précises. D'autres pistes existent que la forfaitisation, notamment le troisième scénario du rapport Sirugue ; il faut les verser au débat.

Quelle réforme de l'IRPP ? Je crois qu'en l'état actuel, le quotient conjugal est une anomalie importante qui pose un réel problème d'équité : l'avantage qu'il procure peut aller jusqu'à 24 000 euros par an pour un foyer fiscal, ce qui est considérable. L'administration fiscale a bien identifié ce problème, reste que c'est un sujet politique des plus délicats...

Quid de l'impôt négatif ? L'idée, qui a connu son heure de gloire dans les années 1960 avec Milton Friedman, fait peur en France parce qu'on l'associe avec la prime pour l'emploi, laquelle a le fort inconvénient d'être versée largement après la situation sociale qu'elle entend corriger. C'est un outil qui peut être utile, mais je parlerais plutôt de crédit d'impôt, à mensualiser pour qu'il soit au plus près de la situation vécue.

Les allocations logement, enfin, sont-elles satisfaisantes ? À l'évidence non, l'APL nourrit l'inflation du prix des logements; quant à forfaitiser les 17 milliards d'euros qu'elle représente, je crois que ce serait la diluer trop pour en espérer un effet véritable.

M. Yannick Vaugrenard. - En cette première réunion de notre mission, il serait utile de s'accorder sur le constat. On dit que la France a la meilleure protection sociale au monde, mais est-ce le cas quand 8,5 millions de nos compatriotes vivent sous le seuil de pauvreté - dont un enfant sur cinq en moyenne nationale, et un enfant sur deux en zone urbaine sensible ? Notre système est-il vraiment performant alors qu'il laisse quasiment entier le déterminisme social qui fait qu'en France, on hérite encore de la pauvreté ?

Il suffit de faire ces constats pour mesurer qu'en fait, nous avons besoin de plus de solidarité, de fraternité, et que cela passe nécessairement par une meilleure répartition des revenus et du patrimoine.

On entend dire, ensuite, que tous les revenus devraient être soumis à l'impôt; mais n'est-ce pas déjà le cas avec la TVA, qui frappe davantage les plus pauvres puisqu'elle n'a rien de proportionnel ?

Il faut, enfin, prendre en compte le fait que, contrairement à la révolution industrielle, la révolution numérique ne créera pas davantage d'emplois qu'elle en supprimera, parce qu'elle allège considérablement l'administration de l'économie dans son ensemble. Dès lors, un certain nombre de nos concitoyens, quelles que soient leurs qualités, leurs compétences, ne trouveront pas de travail, parce qu'il n'y aura pas d'emploi pour tous ; cela pose la question de la citoyenneté elle-même, de l'égalité - et c'est ici que le revenu de base trouve toute sa place. Il nous appartient, en tant que responsables politiques, avec humilité, d'ouvrir le débat sur ces questions qui, je crois, seront celles des décennies à venir.

M. Yves Rome. - Nous sommes dans une période disruptive, où nous vivons la fin d'un monde sans voir encore quel sera le prochain. Les questions de l'emploi pour tous et du revenu de base sont liées, le débat récent sur le financement du RSA en témoigne.

Vos réflexions sur notre système redistributif sont de bon sens, mais le revenu de base est-il pour autant faisable, et comment le financer ? Je me vois mal, comme président de conseil départemental, annoncer à quelque deux mille agents de mon département - si je compte tous ceux qui accompagnent les populations en difficulté - que demain, grâce à l'administration numérisée et le revenu de base, ils n'auront plus à exercer leurs tâches. Qu'en pensez-vous ?

Enfin, comment expliquez-vous l'échec du RSA sur le volet du retour à l'activité ?

Mme Patricia Schillinger. - Ne se résigne-t-on pas excessivement en disant qu'une partie de nos concitoyens ne trouvera pas d'emploi quoiqu'on fasse ? N'est-ce pas se débarrasser de ceux qu'on qualifie « d'inutiles » ? Comment, ensuite, le revenu de base peut-il fonctionner durablement ? Quels effets produit-il dans le temps ? Enfin, comment assurer les périodes de rupture, comme le congé parental : ne risque-t-on pas d'ajouter de l'inégalité dans ces situations ?

M. René Danesi. - L'idée que la révolution technologique changera tout me laisse sceptique : le numérique va changer beaucoup de choses, mais de là à remettre en cause l'ensemble de notre protection sociale, j'en doute. Quant à la nécessité de réformer notre système de protection sociale, ses dysfonctionnements suffisent à la justifier. Avons-nous la meilleure protection sociale au monde ? La plus coûteuse, en tout cas, et des marges d'amélioration existent, en lien avec la réforme de notre système fiscal.

Vous dites que les gens continuent et continueront à travailler pour le statut social; mais les générations changent et bien des jeunes pensent désormais qu'on ne vit pas pour travailler et qu'il vaut mieux se débrouiller sans travailler. La valeur travail change, celle de solidarité aussi - et je crois que si nous étions solidaires dans nos villages, c'est aussi parce que nous n'avions pas d'autre choix, c'était dans l'intérêt de chacun. Ce n'est plus guère le cas aujourd'hui, avec tous les outils qui sont à notre disposition pour vivre égoïstement... Vous parlez de désincitation au travail dans les pays d'Europe du nord, mais je crois qu'elle existe ici aussi.

Enfin, il faut bien avoir conscience que les fondements de la politique familiale vont au-delà de ce qui peut justifier le revenu d'existence : si la politique familiale est constante depuis 1945, si aucun gouvernement n'a remis en cause depuis lors la « prime » au troisième enfant, c'est parce que la France a voulu que les générations se renouvellent; l'Allemagne, qui n'a pas fait ce choix, doit aujourd'hui faire venir des immigrés par millions, avec comme résultat que la société allemande se désintègre. Il y a donc des choix collectifs, qui priment parfois sur l'intérêt individuel et qui montrent qu'une société, ce n'est pas seulement la somme des individus qui la composent...

Mme Christine Prunaud. - Une première chose sur le revenu de base, c'est de s'accorder sur son étendue : doit-il bénéficier à tous les membres de la société, comme je le souhaite personnellement ? Cela fait débat, y compris dans mon groupe politique et il suffit de voir que l'allocation aux jeunes de 18-25 ans n'a pas été retenue par la gauche dans la campagne de 2012, pour mesurer le chemin qu'il reste à parcourir... Il faut parvenir, ensuite, à financer un tel revenu de base sans faire reculer notre protection sociale; nous avons été suffisamment échaudés par de prétendues « simplifications » qui se traduisent par de véritables reculs...

Les jeunes ne voudraient plus travailler ? Le travail ne paierait plus ? Je suis surprise d'entendre ici de tels arguments, parce que la réalité, c'est qu'un nombre toujours plus grand de jeunes ne trouvent plus de travail, c'est qu'ils ne sont plus bien formés pour travailler. Les jeunes préféreraient se « débrouiller », frauder ici ou là ? Je ne m'attendais pas à entendre ici l'antienne contre les « abus à la protection sociale », parce que s'il faut parler des abus, parlons aussi de la fraude fiscale - dont les montants sont autrement importants et qui, s'ils étaient évités ou récupérés, suffiraient à financer le revenu de base...

Enfin, je serais favorable à une allocation dès le premier enfant plutôt que de concentrer les moyens de la politique familiale à partir du troisième enfant. Quant à dire que l'Allemagne, parce qu'elle n'a pas notre politique familiale, devrait importer des immigrés par millions alors que des réfugiés qui se pressent en Europe fuient la guerre, je crois que le drame humain auquel nous assistons mérite qu'on choisisse d'autres termes pour en parler...

M. René Danesi. - Si, au cours de nos travaux, l'on ne peut plus dire ce que l'on pense, autant ne pas venir du tout !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Dont acte.

M. Marc de Basquiat. - Les nouvelles technologies ne sont pas la source de mon engagement pour le revenu de base, mais elles me paraissent en renforcer nettement les arguments et son urgence.

L'accompagnement social restera nécessaire en tout état de cause. Les services sociaux ne sont pas de simples guichets qui délivrent des allocations. Les travailleurs sociaux se plaignent suffisamment de n'avoir plus assez de temps pour gérer l'humain. Le revenu de base leur ôtera un travail administratif qui leur pèse aujourd'hui et le travail social en sera renforcé.

Le revenu de base, ensuite, est tout à fait compatible avec les règles actuelles du congé parental : nul risque qu'il constitue un facteur d'inégalité.

Nous connaissons mal, en France, la politique familiale allemande : il faut savoir - une étude comparative de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le démontrait il y a déjà de nombreuses années - que l'Allemagne dépense davantage que la France pour ses enfants, et que nous sommes nous-mêmes dans la moyenne européenne : notre système est moins généreux qu'on le croit et il est le seul à ne pas donner à partir du premier enfant. De fait, la « prime » au troisième enfant, qui n'a pas été remise en cause depuis 1945, a été inventée à une période où l'accent était mis sur le renouvellement des générations après la guerre, mais est-elle encore adaptée à notre société ? Quant au différentiel avec l'Allemagne, les spécialistes l'expliquent moins par des raisons d'allocation que par des raisons culturelles, par exemple le fait que les femmes s'arrêtent bien davantage de travailler quand elles ont des enfants, et par un moindre équipement en crèches.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Merci pour toutes ces précisions. Nous poursuivrons nos auditions à 16h15 avec le Mouvement français pour le revenu de base (MFRB).

B. AUDITION DE M. JEAN-ÉRIC HYAFIL, DU MOUVEMENT FRANÇAIS POUR UN REVENU DE BASE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président- Notre mission commune d'information sur la mise en place d'un revenu de base en France qui débute ses travaux aujourd'hui est heureuse, pour cette seconde audition, d'accueillir M. Jean-Eric Hyafil, qui représente le Mouvement français pour un revenu de base (MFRB).

Quelle est la définition que vous entendez mettre derrière ce mot et comment voyez-vous la mise en oeuvre d'un tel projet ? Quel est par ailleurs le budget que vous souhaitez consacrer à cette démarche ? En tant que politiques responsables, nous souhaitons obtenir le plus d'information possible sur ce dispositif. Je vous passe ainsi la parole.

M. Jean-Eric Hyafil. - Merci, Monsieur le Président. À titre liminaire, je tiens à votre disposition divers supports documentaires, parmi lesquels la contribution que notre mouvement a remise à M. Christophe Sirugue, dans le cadre de son rapport sur la réforme des minimas sociaux dans le cadre de la mission que lui a confié le Premier ministre.

Tout d'abord, le MFRB, fondé en 2013, se veut transpartisan. Il réunit un millier de membres dans 65 groupes locaux et accueille tous les partisans de ce revenu à la condition qu'ils en respectent la charte. Nous avons organisé deux universités d'été et comptons sur votre présence lors de notre troisième université d'été qui aura lieu le 16 juillet prochain à Villeneuve-sur-Lot. Nous sommes également à l'origine de divers événements, comme un colloque dans la Haute assemblée l'année dernière et à l'Ambassade de Finlande. Notre mouvement publie également un journal ainsi que des revues pédagogiques. Notre site internet est considéré comme la référence francophone sur ce revenu de base et 28 000 personnes nous suivent sur Facebook. Enfin, nous finalisons actuellement la rédaction d'un livre blanc en deux volumes qui sera disponible à la fin juin 2016.

Le revenu de base est un droit inaliénable, inconditionnel, cumulable avec d'autres revenus, distribué par une communauté politique à tous ses membres de la naissance à la mort, sur une base individuelle, sans contrôle ni condition de ressources, ni exigence de contrepartie. Le montant de ce revenu est ajusté démocratiquement, car le MFRB ne se positionne ni sur un montant précis ni sur une piste de financement spécifique.

Notre charte précise également que l'instauration d'un revenu de base ne doit pas remettre en cause le système public d'assurance sociale, mais compléter et améliorer la protection sociale existante. Ce revenu n'a donc pas vocation à remplacer les retraites, l'assurance chômage ou l'assurance maladie.

Je présenterai ici un revenu de base du montant du RSA qui ne remplace que celui-ci et la prime d'activité. Nous ne touchons nullement aux allocations et autres prestations. J'ai ainsi choisi ce montant pour des raisons pédagogiques.

Pourquoi un revenu de base ? Je rappellerai le contexte de cette proposition marqué par la puissante vague d'automatisation et de numérisation des emplois, vectrice d'une hausse des inégalités de revenus et conduisant à une fragilisation de l'emploi classique protégé par l'assurance chômage. Tous les emplois de la classe moyenne sont ainsi menacés. Ce contexte est également marqué par une fragilisation du salariat, comme en témoignent le phénomène dit d'« ubérisation », la montée du travail indépendant et la hausse des emplois précaires. Enfin, on observe depuis ces dernières années la hausse du mal-être au travail, qui peut conduire à une perte de sens pour ceux qui l'exercent. Il serait paradoxal qu'un tel progrès technique - la numérisation des emplois - génère autant de menaces et conduise à un recul social. L'une des idées de ce revenu de base est de transformer ce progrès technique formidable en progrès social, puisqu'avec un revenu de base, les travailleurs disposent d'une meilleure protection sociale, d'une marge d'autonomie accrue pour quitter un emploi qu'ils estiment privé de sens et accéder à un nouvel emploi plus sensé à leurs yeux, même si celui-ci est plus faiblement rémunéré.

Le revenu de base présente également trois grands avantages. D'une part, c'est un dispositif qui sécurise la vie des travailleurs, en permettant la fin du non-recours aux minima sociaux, en garantissant un socle sécurisant pour tous les travailleurs qui ont un revenu variable et en permettant de faire face plus rapidement aux accidents de la vie. D'autre part, ce dispositif incite au travail du fait de sa clarté, comparé au couplage du revenu de solidarité active (RSA) avec la prime d'activité dont la complexité et la dégressivité peuvent dissuader les travailleurs de reprendre une activité. Ainsi, le revenu de base conduit à la disparition du risque de trappe à inactivité et permet d'accroître le différentiel de revenus quand on reprend une activité. Or, reprendre une activité rémunérée tout en disposant d'un revenu de base permet d'accroître ses revenus de manière significative par rapport au seul RSA.

Enfin, le revenu de base est un droit émancipateur et vecteur de richesses. On sort ainsi du discours stigmatisant sur la charité, puisque le RSA est une prestation associée à la pauvreté, pour garantir le droit à l'autonomie qui est assuré à tous les individus, quel que soit leur revenu. Ce supplément d'autonomie bénéficie aux jeunes qui ne sont pas éligibles au RSA ainsi qu'aux couples, et plus particulièrement aux femmes, dont les revenus sont dissymétriques et qui peuvent remédier aux difficultés actuelles du quotient conjugal fiscal. En effet, lorsque le mari dispose de revenus plus conséquents, il acquitte moins d'impôts du fait du quotient conjugal, alors que son épouse, aux revenus moindres, ne peut percevoir le RSA et ne dispose, par conséquent, d'aucune marge d'autonomie financière. Le fait que chaque membre du couple du couple dispose d'un revenu de base est un vecteur d'autonomie. Le revenu de base est enfin un droit générateur de confiance et garantit une sorte de filet de sécurité, générateur de confiance dans l'avenir qui réduit la peur de la dégringolade sociale. Il permet encore de réduire la peur du risque chez les individus qui seront alors plus à même de générer de nouvelles richesses marchandes ou non marchandes.

J'en viens à présent au fonctionnement du revenu de base et à ses effets redistributifs. Pour bien le comprendre, il faut considérer le système redistributif actuel, composé du RSA et de l'impôt sur le revenu (IRPP). Si une personne seule reçoit 500 euros au titre du RSA, le fait d'occuper un emploi de 100 euros occasionne une perte de 38 euros de son RSA, ce mécanisme se réitérant par tranche de cent euros jusqu'à atteindre environ le montant du SMIC. Au-delà du SMIC perçu, la personne ne percevra naturellement plus le RSA et commencera par acquitter des impôts sur le revenu. Bien que désormais le RSA activité ait été remplacé par la prime d'activité, le dispositif demeure globalement le même. La redistribution assurée par le système actuel peut être remplacée par un revenu de base.

Qu'apporte l'introduction d'un revenu de base ? En percevant déjà celui-ci, toute personne touchant un revenu supplémentaire paiera immédiatement de l'impôt sur le revenu qui sera prélevé à la source. Son revenu ne baissera pas ainsi de 38 euros, voire de moins en fonction des paramètres retenus, mais ceux-ci seront, pour ainsi dire, pris par l'impôt sur le revenu. Il est ainsi possible d'instaurer un revenu de base sans bouleverser les mécanismes actuels de redistribution, ni augmenter les prélèvements des plus aisés. On peut aisément démontrer que le revenu de base, contrairement à ce que prétendent ses détracteurs, peut être mis en oeuvre et finançable, à la condition de taxer les premiers euros gagnés.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Pourriez-vous préciser votre propos ? L'impôt sur le revenu intervient-il sur le revenu de base lui-même ou sur le cumul avec les nouveaux revenus lorsqu'on reprend le travail ?

M. Jean-Eric Hyafil. - L'impôt sur le revenu n'intervient que sur les revenus issus du travail, et non sur le revenu de base. Évidemment, plusieurs pistes sont possibles. En effet, une piste est développée dans la contribution du MFRB au rapport Sirugue, dans laquelle le revenu de base est intégré au revenu imposable, mais où la première tranche, que représente le revenu de base, est exonérée d'impôts afin de maintenir un quotient conjugal. Je ne pense pas devoir développer cette thèse devant vous aujourd'hui, mais pour répondre à votre question, dans ce cas simple le revenu de base est exonéré d'impôt. Évidemment, ce système ne peut fonctionner qu'à la condition d'un mécanisme de prélèvement à la source. Le salarié perçoit ainsi chaque mois de l'État son revenu de base et touche son salaire de son employeur, ce salaire étant net puisque versé après un impôt prélevé à la source. Certains proposent que le revenu de base prenne la forme d'un crédit d'impôt, c'est-à-dire une forme d'impôt négatif soustrait à l'impôt théorique que l'individu doit acquitter. Une telle perspective conduit à une relation bilatérale entre l'impôt et l'État. Or, si cette notion fait débat, je pense que l'impôt négatif n'est pas un revenu de base et qu'il pose plusieurs difficultés.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - C'est une notion sémantique ?

M. Jean-Eric Hyafil. - C'est également une notion très technique. L'impôt négatif, relation entre l'État et l'individu, empêche, par ses modalités, le prélèvement de l'impôt à la source. À l'inverse, le revenu de base permet de faciliter le prélèvement à la source. En outre, si l'individu ne perçoit qu'un impôt négatif, il n'a pas conscience de toucher le revenu de base qui perd alors son caractère universel. Il en résulte qu'on continue ainsi à stigmatiser les personnes qui touchent l'impôt négatif. Enfin, tout comme avec le RSA, on ne peut jamais prévoir le montant de l'impôt négatif qui sera perçu, compte tenu du nombre aléatoire des impôts pris en compte dans le calcul. Des décalages peuvent également survenir. En cas d'inactivité, il faut parfois observer un délai avant que ne se mette en route l'impôt négatif. Alors qu'avec le revenu de base, il ne peut y avoir de mois sans revenu.

Examinons maintenant les effets redistributifs du revenu de base. En matière d'autonomie, tout le monde est évidemment gagnant : selon les paramètres choisis et le taux marginal d'imposition sur les premiers euros gagnés, les couples modestes, les 18-24 ans ainsi que les ayant-droits au RSA et les travailleurs pauvres sont les grands bénéficiaires du revenu de base. On peut basculer son financement sur les hauts patrimoines, les paradis fiscaux ou encore les multinationales, et pas seulement sur les ménages acquittant déjà l'impôt sur le revenu. Une multitude de pistes est possible.

Venons-en au financement. Différentes propositions ont été présentées dans notre contribution au rapport de M. Sirugue, qui seront également développées dans notre prochain livre blanc. En fait, tout dépend du terme que l'on choisit. À long terme, il serait intéressant d'introduire le revenu de base dans le cadre d'une vaste réforme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Mais à court terme, il est possible de créer un nouvel impôt qui serait le pendant de la redistribution actuelle du RSA. Aujourd'hui, lorsqu'on gagne 100 euros de salaires, on perd 38 euros de RSA. On pourrait alors créer un impôt à 38 % qui s'appliquerait dès les premiers euros gagnés mais serait plafonné au montant du revenu de base. Il s'agirait ainsi d'un impôt supplémentaire venant s'ajouter à la CSG. Cette proposition n'est certes pas idéale mais, susceptible d'être mise en oeuvre à court terme, elle permettrait d'instaurer rapidement un revenu de base.

À long terme, la question de la réforme de l'IRPP amène à s'interroger sur plusieurs points, dont l'avenir des niches fiscales et du quotient conjugal. Nous développons ces points dans notre contribution au rapport de M. Sirugue. Il serait possible de maintenir les niches fiscales dans le nouveau dispositif, à condition d'en réviser le mode de calcul pour qu'elles continuent à représenter les quelque 34 milliards d'euros actuels. On peut également en basculer certaines vers d'autres pistes, comme l'établissement d'un chèque-services, destiné à financer les crèches ou des soins spécifiques aux personnes âgées, par exemple. Une telle démarche permettrait ainsi de rendre ces niches fiscales plus redistributives.

Sur la question du quotient conjugal, faut-il totalement individualiser l'impôt ou le maintenir en l'état ? Je ne développerai pas ce point évoqué également dans notre contribution au rapport de M. Sirugue. On peut par ailleurs diversifier les sources de financement et basculer vers le revenu universel les exonérations de cotisation qui peuvent créer à des trappes à bas salaires et ralentir la progression salariale des personnes au SMIC.

Nous pensons enfin qu'il est possible d'expérimenter le revenu de base dans un département ou une région. Nous invitons votre mission d'information à soutenir cette démarche et à proposer une loi d'expérimentation. Comment y parvenir ? Si la loi n'autorise pas à expérimenter un prélèvement fiscal dérogatoire, on peut néanmoins expérimenter l'allocation d'un revenu de base : l'expérimentation permettra déjà de vérifier les bienfaits du revenu de base par rapport au système actuel de protection sociale qui ne sécurise pas assez les travailleurs disposant de revenus variables. Cette expérimentation du revenu de base permettra ainsi de vérifier qu'il ne dissuade nullement les individus à travailler et à s'investir dans la vie de la cité.

Ainsi, en conclusion, élément structurant d'un discours sur l'autonomie, le revenu de base permet de renouer avec l'idée de progrès. Le revenu de base est applicable dès maintenant et pourrait accompagner la réforme fiscale. Avant de conduire cette réforme à l'échelle nationale, on peut l'expérimenter au niveau local. Nous vous invitons à vous y pencher et vous remercions de votre attention.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je vous remercie de votre présentation et passe à présent la parole au rapporteur, M. Daniel Percheron.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Monsieur, j'ai écouté avec grande attention votre exposé où l'intelligence de la démonstration était au rendez-vous. Néanmoins, j'ai beaucoup de mal à comprendre pourquoi, au nom de l'État providence, vous liez cette avancée exceptionnelle à l'impôt sur le revenu qui est l'objet de tous les fantasmes et déséquilibres en France. Je rappelle que 10 % des ménages assurent 70 % de l'impôt et qu'aujourd'hui 57 % des Français ne paient pas cet impôt. Toucher à l'impôt sur le revenu, c'est vraisemblablement être juste, mais c'est jouer avec de la dynamite ! Il me semble donc très aventureux d'aller pour l'instant dans cette direction. La réforme fiscale sera, bien entendu, à l'ordre du jour des prochains débats présidentiels. Se fera-t-elle du fait de l'attention exacerbée portée aux classes moyennes, compte tenu des chiffres que je vous ai communiqués ? La question est vraiment posée.

Par ailleurs, vous avez le mérite de simplifier et de souligner qu'on ne remet pas en cause le système de protection sociale, ce que vous nous disiez déjà dans votre contribution au rapport de notre collègue député Christophe Sirugue. Ce système de mutualisation quasiment unique au monde - retraites, chômage, sécurité sociale et tiers-payant généralisé - tient pour l'instant et on se concentre à partir du RSA sur le revenu de base. Vous donnez des chiffres et des arguments très forts. Mais à la suite des conclusions du dernier rapport de France Stratégie, présidé par Jean Pisani-Ferry, sur la situation de la France en matière d'emplois, une question doit nous obséder : la société française a consacré un tiers de plus de son PIB aux personnes âgées depuis 2000 et diminué en conséquence la part de la jeunesse qui se pose désormais la question de sa place dans la société, notamment du fait du chômage structurel, de la révolution numérique ou de la préservation de certains acquis sociaux. Vous faîtes bien apparaître que, parmi les grands bénéficiaires de ce revenu, se trouvent la jeunesse et tout particulièrement les 18-25 ans. Ce sont des pistes très fortes pour qui peuvent montrer que le revenu de base - simplifié et éventuellement expérimenté localement - peut être à la portée des courageux politiques qui décideraient d'essuyer les plâtres.

Vous avez également développé un argument ambivalent en nous indiquant que l'on paierait, à un certain moment, un impôt sur le revenu dès le premier centime d'euro perçu. Dans le cadre de notre mission, nous devons avant tout éviter d'être caricaturaux. Il convient d'éviter que la perception du revenu de base se focalise sur le prélèvement de l'impôt à la source. Notre pays n'a jamais été aussi fragile ; nous sommes au coeur de l'État Providence et le pays n'a jamais été aussi lointain de cette réalité. Nous sommes au coeur de la construction européenne et notre pays n'a jamais eu autant de doutes sur les perspectives de son adhésion au projet européen. Le revenu de base est donc un magnifique sujet que nous allons tenter d'approfondir avec la sagesse reconnue du Sénat.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je formulerai deux remarques ainsi qu'une question. Vous nous dîtes que l'on se dirige vers la disparition de l'emploi en raison de la numérisation et qu'il va nous falloir trouver de solutions. Or, celles que vous préconisez sont des solutions de non-emploi. Pensez-vous que ce que vous préconisez va s'avérer satisfaisant pour la population ? J'ai au contraire l'impression que le travail donne aux personnes l'autonomie et la liberté, même si vous évoquez très justement un mal être. Je crains les effets d'une conception du revenu de base qui n'aurait d'autre objet que de compenser la perte d'emplois. Vous posez un problème qui, de mon point de vue, affaiblit votre démonstration.

Deuxièmement, je rejoins ce qui vient d'être dit sur l'impôt. Je pense qu'il faudrait trouver un mode de financement acceptable et juste ; mais je ne pense pas que nous y parvenions en rajoutant un impôt. Vous n'avez pas cité les volumes annuels de dépenses pour le revenu de base et j'aimerais tout de même disposer de plus d'informations en la matière. En outre, je ne comprends pas le prélèvement de 38 % du revenu net plafonné au montant revenu de base, que vous venez d'évoquer. Quel en est le mécanisme sous-jacent ? Pourquoi ne diminuez-vous pas le revenu de 38 % ? Votre démonstration ne me convainc pas et j'attends de votre part davantage d'explications.

M. Yves Rome. - Je partage l'idée que cette société, qui est disruptive avec l'apparition du numérique et ses effets sur l'organisation de la production, aura moins en moins besoin d'hommes derrière des postes de travail. On le constate manifestement aujourd'hui. Les trois temps de la vie - celui de la formation, du travail et de la retraite - que nous avons connus jusqu'à présent sont désormais obsolètes, tout particulièrement pour la jeunesse qui, de contrat précaire en contrat précaire, avec des périodes de coupure, peut connaître la peur du lendemain. Le revenu de base est un élément de réponse partielle qui peut remédier à ces ruptures dans la vie professionnel des salariés qui, désormais, ne sera plus linéaire. Paradoxalement, même si de plus en plus de tâches seront exercées par l'intelligence artificielle, des objets connectés ou des robots à l'instar de ce qui se passe dans la production Outre-Rhin où le 4.0 est en cours de réalisation, d'autres tâches d'utilité sociale pourront se faire jour. Le bénévolat, l'accompagnement des personnes âgées ou l'accueil précoce de la petite enfance, qui sont des moyens de lutte contre la ségrégation sociale et l'installation durable de la pauvreté, représentent de réelles perspectives. Le revenu de base peut ainsi concourir de manière significative à ce nouveau séquençage de la vie des individus. En revanche, se pose un certain nombre de problèmes s'agissant de son financement.

À l'instar de mes collègues, je ne partage pas du tout l'analyse que vous nous proposez, car vous êtes à la fois moderne dans votre discours sur la nécessité de créer un revenu de base et très traditionnel quant aux modes de financement que vous préconisez. En effet, vous reprenez à votre compte de vieilles recettes en appelant à certaines modifications. Ne serait-il pas plus judicieux, puisque la valeur se déplace vers les fameux GAFA et les grands groupes de l'industrie numérique, d'envisager des taxes supplémentaires sur les profits dégagés par les grandes sociétés numériques pour envisager des modalités de financement du revenu de base ? Si l'on en reste à vos pistes, il y a peu de chances, me semble-t-il, de faire avancer le dossier. Il s'agit de prélever cette valeur où elle se créée et qui nous échappe actuellement, comme en convient l'ensemble du champ politique, et non où elle est déjà prélevée.

M. René Danesi. - La numérisation va changer un certain nombre de choses et supprimer de nombreux emplois comme l'ont fait, à chacune de leur époque, toutes les innovations technologiques. Il y aurait mille sortes d'emploi à créer, comme nous le constatons au quotidien dans notre mandat de maire, et ceux-ci ne réclament pas une formation de pointe. En 1994, je me trouvais au Japon et j'ai pu constater que ce type d'emplois rendait de véritables services, que ce soit dans le Shinkansen ou encore le métropolitain de Tokyo où subsistaient des poinçonneurs. Cette société a trouvé le moyen d'être particulièrement performante en innovant dans l'intelligence, tout en assurant des emplois aux personnes les moins qualifiées, tandis qu'en Europe le patronat a préféré recourir en masse à une main d'oeuvre d'origine étrangère. Une élévation du niveau de formation comme celle du Japon n'a rien à voir non plus avec ce que l'on trouve à Cuba, où de nombreuses personnes étaient occupées dans des tâches proprement inutiles. Quel que soit le système économique en vigueur, on peut toujours trouver des emplois valorisants et adaptés à toutes les compétences, à condition toutefois de le vouloir ! Le travail demeure la première dignité de chacun. Je suis certes pour l'idée d'un revenu universel, mais il faut avant tout offrir à tout individu un emploi grâce auquel il puisse subvenir à ses besoins.

En ce qui concerne le financement de ce revenu universel, l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) est la marque du courage des hommes politiques français depuis sa création pendant la Première guerre mondiale... Dans aucune autre démocratie, l'IRPP n'est acquitté par aussi peu de personnes ; tout l'effort porte sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ! Après un siècle de mauvaises habitudes, tous gouvernements confondus, je ne vois pas les politiques suicidaires qui souhaiteraient changer cette situation. La TVA sociale, qu'on appliquerait à tous les produits importés de pays qui pratiquent le dumping social, voire environnemental, comme la Chine où les normes de production sont beaucoup moins strictes qu'en France, pourrait être introduite, à la condition d'en avoir le courage et d'agir en informant les autorités de l'Union européenne. Une telle TVA serait justifiée et pourrait alors servir au financement du revenu universel.

M. Alain Vasselle. - Je ne voudrais pas être redondant par rapport à ce qui vient d'être dit. Je voudrais demander à notre invité la source d'inspiration des propositions qu'il a développées ? S'est-il interrogé sur les pratiques usitées, notamment en Europe du Nord dont les pays sont réputés être plus en avance que nous dans le domaine de l'action sociale ? Notre mission cherche en effet à être éclairée sur la pertinence de ce dispositif et le moment viendra où, à la lueur de ses conclusions, nous serons plus à même de nous positionner. A ce stade, il s'agit d'être éclairé sur les travaux que vous avez effectués. Avez-vous procédé à une analyse comparée et quels enseignements en avez-vous tirés pour faire les propositions qui sont les vôtres aujourd'hui ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, présidentMerci mes chers collègues. Je vous cède la parole, M. Hyafil.

M. Jean-Éric Hyafil. - Je vous remercie pour toutes ces questions. Lorsque j'ai évoqué l'impôt sur le revenu, je pensais en fait à sa dimension générique, en y incluant notamment la contribution sociale généralisée (CSG). Évidemment, on pourrait proposer d'assurer une partie du financement du revenu de base par la CSG ou par l'actuel impôt sur le revenu. Une vaste réforme fiscale est ambitieuse mais nécessaire. À cet égard, l'avantage de la mise en place d'un revenu de base est que tout le monde acquittera un impôt sur le revenu. Cette généralisation, par rapport à ce qui prévaut actuellement, serait évidemment bénéfique.

En outre, il se trouve que l'introduction d'un revenu de base serait de nature à faciliter le prélèvement de l'impôt sur le revenu à la source. En effet, la difficulté actuelle de ce mode de prélèvement réside dans le passage de la tranche de 0 % à celle de 14 % pour tous les ménages qui se situent dans la classe moyenne aux revenus médians et qui commencent à payer de l'impôt sur le revenu : une incertitude demeure sur le montant que ces ménages doivent acquitter, surtout lorsque leurs revenus sont irréguliers ou que leur situation conjugale s'avère incertaine, voire s'ils cumulent plusieurs emplois. Or, avec la réforme du revenu de base, on instituerait une vaste première tranche imposée à hauteur de 23 à 30 % d'impôt sur le revenu, suivant l'assiette retenue. Les contribuables auraient ainsi une connaissance claire du montant de leur impôt. Il faudrait faire preuve d'un réel courage politique pour mener ces deux réformes de fond, mais une telle démarche est possible. 

Sur le financement du revenu de base, d'autres pistes que celle de l'impôt sur le revenu existent. Je partage le constat exprimé qu'il faut taxer les multinationales qui échappent à l'impôt sur le revenu. Je souscrits également à l'idée d'instaurer une fiscalité écologique et de créer une taxe visant tous les produits polluants arrivant depuis l'extérieur aux frontières de l'Europe. Pourquoi n'ai-je pas développé ce point ? Car je me place dans le court terme en me positionnant sur ce qui existe, à savoir l'impôt sur le revenu. Une fois ces réformes opérées, de tels prélèvements permettront d'alimenter une base vouée à être substituée partiellement à cet impôt. L'un n'empêche pas l'autre. J'ai proposé une démarche s'appuyant sur l'impôt sur le revenu sans exclure d'autres pistes de financement qui peuvent prendre le relais de celui-ci ou assurer l'augmentation du financement du revenu universel. Ces différentes pistes seront d'ailleurs développées dans notre livre blanc.

Je partage avec vous l'idée que le travail est fondamental et que tout le monde souhaite travailler. Mon premier diagnostic sur la numérisation des emplois n'avait pas pour finalité d'annoncer la fin du travail ; la question demeure complexe et il est toujours possible de créer des emplois. Personnellement, je ne pense pas que la création des emplois représente un but en soi. En effet, je fais la nuance entre travail et emploi, car on peut être utile à la société sans pour autant être rémunéré. Le revenu de base n'est nullement compensatoire à la perte d'emploi ; il est au contraire vecteur d'autonomie en permettant aux individus de mieux choisir leur emploi. Il est toujours possible de créer des emplois dans les secteurs des services, à l'exemple du Japon ou des États-Unis, où dans les supermarchés des employés ont pour tâche d'orienter les consommateurs dans les rayons en fonction de leurs demandes. Je ne souhaiterais pas, personnellement, occuper un tel emploi et je pense que de tels emplois ne doivent guère susciter l'intérêt des personnes.

Créer un emploi pour créer un emploi ne fait pas forcément rêver notre jeunesse qui préfère trouver du sens dans un emploi qui peut être moins rémunéré, dans des secteurs comme l'économie sociale et solidaire, la culture ou les activités pédagogiques. La jeunesse n'a pas envie d'éprouver le sentiment de gâcher sa vie dans un emploi qui n'a pas de sens pour elle. La possibilité de choisir son emploi et d'en refuser éventuellement un perçu comme dépourvu de sens est l'un des avantages du revenu universel. Ainsi, l'instauration d'un revenu de base ne consacre certainement pas la fin du travail, bien au contraire !

Je n'ai pas présenté de budget total. En effet, l'approche macroéconomique du financement du revenu de base, qui est notamment celle de la Fondation Jean Jaurès, est erronée. Une telle démarche ne prend pas en compte l'effet redistributif à l'échelle individuelle. Effectivement, ce revenu universel, du point de vue de son budget brut, coûte certes cher, mais demeure relativement anodin pour les ménages les plus aisés. La question du budget brut n'est donc pas essentielle.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il faut tout de même le chiffrer !

M. Jean-Eric Hyafil. - Le budget brut du revenu de base, pris en tant que tel, s'élèverait à 180 milliards d'euros, soit 8 % du PIB. Ce chiffre ne présente cependant aucun effet économique. On pourrait ainsi demander à l'INSEE de ne comptabiliser que le solde entre revenu de base perçu et impôt sur le revenu versé. Autrement dit, comptabilisé comme un crédit impôt, le budget brut du revenu de base revient seulement à 10 milliards d'euros.

Enfin, la source d'inspiration du revenu de base est multiple. Certains, d'inspiration libérale, souhaitent simplifier le système fiscal pour supprimer toute trappe à inactivité. D'autres, d'une tradition plus progressiste, voire gauchiste, marxiste et écologiste, cherchent à ce que les individus se réapproprient le travail

M. Jean DesessardCe ne sont pas les mêmes traditions !

M. Jean-Éric Hyafil. - On retrouve l'idée marxienne sous-jacente de sortir de l'aliénation du travail pour mieux se le réapproprier.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Pourquoi un seuil de 38 % ?

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Le RSA est dégressif. En quoi, la dégressivité frappe-t-elle un éventuel revenu de base ?

M. Jean-Éric Hyafil. - Dans le schéma précédemment exposé, l'État assure le revenu de base en début de mois et prélève l'impôt sur le revenu à la source. Cet impôt prélevé à la source ne serait que le pendant du taux de dégressivité actuel du RSA. S'élevant à 38 % du salaire net, ce nouvel impôt serait plafonné dès qu'on atteint le montant du revenu de base. Cet impôt s'ajouterait à l'actuel CSG. Pourquoi cet impôt et un taux de 38 % ? Parce que ces montants ont pour vocation d'être expérimentés et se veulent réalistes. L'expérimentation ne réclame pas de législation nécessairement complexe. Évidemment, ce n'est pas le régime fiscal idéal.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, présidentIl serait intéressant que vous nous donniez un exemple pratique, en prenant par exemple pour base la fiche de paie, et que vous exposiez l'équilibre général de votre dispositif. Bien évidemment, celui-ci ne manque pas d'induire un coût total, puisqu'il est versé à tous les Français !

M. Jean-Éric Hyafil. - Le budget brut global s'élèverait à 178,9 milliards d'euros. Mais ce budget global du revenu de base disparaîtrait si l'INSEE comptabilisait le revenu de base comme un crédit d'impôt. Au final, les contribuables les plus aisés devraient certes payer plus d'impôt pour alimenter ce budget, mais ils récupéreraient ensuite le montant de cette augmentation en percevant, à leur tour, le revenu de base, suivant la réforme fiscale conduite.

Cette projection s'appuie sur le raisonnement suivant : le revenu de base proposé pour les enfants n'étant qu'une rationalisation du système des allocations familiales, on doit estimer que le revenu de base concerne 52 millions d'adultes. On suppose également que les 13,5 millions de personnes retraitées, les 2,5 millions de chômeurs indemnisés et le million de bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé reçoivent déjà, au titre des différentes prestations, le revenu de base. Ainsi, un revenu de base de 465 euros par mois, soit 5 580 euros par an, impliquerait un budget total de 193 milliards d'euros, dont on déduit les 10 milliards versés au titre du RSA auxquels est également retranché le supplément enfant du RSA. Ce budget, établi en 2013, se substitue également à 14,9 milliards d'euros de prestations sociales remplacées. La hausse des dépenses publiques de 178,9 milliards serait assurée par les recettes de l'impôt sur le revenu à un taux de 38 %. Si ce budget est bouclé, mais je tiens à insister qu'il est sans fondement économique et est dépourvu d'effet redistributif. S'agissant enfin de l'analyse comparée, actuellement peu de pays ont mis en oeuvre un revenu de base. Certains ont pu le faire, en raison de revenus pétroliers, comme en Alaska.

M. Jean Desessard. - Ce revenu représente quelque 100 dollars par mois !

M. Jean-Éric Hyafil. - En effet, ce revenu représente environ 1 000 dollars par an. Des expérimentations se font jour dans des pays en développement ainsi que, ponctuellement, aux États-Unis et au Canada, dans la ville de Dauphin où sa mise en oeuvre à la fin des années 70 a été étudiée par la sociologue Evelyn Forget.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, présidentNous avons l'intention d'aller en Finlande et aux Pays-Bas afin d'étudier certaines initiatives locales. Je vous remercie, Monsieur, de votre démonstration.

II. RÉUNION DU JEUDI 23 JUIN 2016

A. AUDITION DE M. PHILIPPE VAN PARIJS, PROFESSEUR À L'UNIVERSITÉ CATHOLIQUE DE LOUVAIN, FONDATEUR DU BASIC INCOME EARTH NETWORK

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Philippe Van Parijs, philosophe et économiste et titulaire de la chaire d'éthique économique et sociale de l'université catholique de Louvain. M. Van Parijs s'intéresse de longue date à la question du revenu de base, puisqu'il a participé en 1986 à la fondation du Basic Income European Network (BIEN) - devenu le Basic Income Earth Network - et a publié en 2005 avec M. Yannick Vanderborghts un ouvrage discutant des mérites d'une allocation universelle.

La question du revenu de base a gagné une audience considérable dans le champ de la discussion publique, et le réseau BIEN en est le principal promoteur au niveau européen. Je précise que nous avons déjà entendu des représentants de l'AIRE (association pour l'instauration d'un revenu d'existence) et du MFRB (mouvement français pour le revenu de base).

La notion de revenu de base recouvre une grande diversité de projets qui sont eux-mêmes mus par des motivations et des visions de la société parfois très éloignées les unes des autres. Je voudrais d'abord savoir comment le BIEN se situe dans cette « mouvance » et quelle vision du revenu de base vous défendez.

Nous serons ensuite particulièrement intéressés par vos réflexions sur la définition d'une allocation universelle, sur le champ qu'elle doit couvrir et sur la méthode qui pourrait être suivie pour la mettre en place.

M. Philippe Van Parijs. - Merci de m'accueillir. En effet, j'attache une grande importance aux interactions entre les élus et les personnes exerçant des responsabilités politiques d'une part, et les universitaires insérés dans des réseaux, d'autre part. Dans ce contexte, il y a un bénéfice mutuel et je parlerai brièvement pour pouvoir ensuite répondre à vos questions. Effectivement, l'idée du Basic income m'est venue en décembre 1982. Comme je ne l'avais ni lu ni vu nulle part, j'ai dû inventer un nom et j'ai proposé de la nommer « allocation universelle » en analogie avec le suffrage universel : car l'allocation universelle est un élément de pouvoir économique distribué de manière strictement égalitaire, comme le suffrage universel est un élément de pouvoir politique distribué à chacun.

Lorsqu'on a une idée que l'on croit géniale, l'une des deux choses suivantes se produit. D'abord, on s'aperçoit que cette idée présente de sérieux défauts. Pour ma part, j'ai eu l'occasion de parler de cette idée sur six continents et de rencontrer beaucoup d'objections, sans pour autant en rencontrer une qui soit décisive. Ensuite, on découvre que l'on n'a pas été le premier à avoir eu cette idée. J'ai découvert petit à petit d'autres personnes et les ai réunies dans notre ville universitaire de Louvain-La-Neuve, en septembre 1986. Nous avons alors fondé le BIEN - Basic Income European Network - avec une trentaine de personnes. Depuis lors, nous organisons un congrès tous les deux ans et progressivement, ces congrès ont accueilli de plus en plus de personnes en provenance des six continents. Sous leur pression, lors du congrès de Barcelone en 2004, on a transformé le Basic Income European Network en Basic Income Earth Network ; ce qui permet de conserver cet acronyme « BIEN », vraiment idoine ! Le BIEN a désormais des sections sur l'ensemble des continents. Le dernier congrès a eu lieu à Montréal et le prochain se tiendra, pour la première fois, en Asie, à Séoul, au début du mois de juillet 2016.

Je suis responsable d'une chaire d'éthique économique et sociale et de nombreuses idées autres que celles-là sont pertinentes pour mes travaux et mes publications. Mon ouvrage le plus long et aride s'intitule La liberté réelle pour tous, publié aux Presses universitaires d'Oxford il y a une vingtaine d'années, qui est une tentative de justification philosophique de l'allocation universelle. Avec mon collègue Yannick Vanderborght, nous terminons un livre de référence sur cette question pour les presses universitaires de Harvard qui fait le point sur ses différentes dimensions, à la fois historiques, économiques, éthiques et politiques.

Il me paraît utile de donner d'abord des perspectives philosophiques à cette question et d'envisager ensuite les aspects pratiques de cette allocation universelle, même si mes collègues, que vous avez auditionnés, connaissaient beaucoup mieux la situation française que moi. Il faut bien distinguer l'allocation universelle des deux autres modèles de protection sociale, en les plaçant dans une perspective historique. Je voudrais ensuite indiquer ce qui est pour moi l'argument fondamental en faveur de ce revenu de base, avant de comprendre pourquoi un intérêt sans précédent se dégage en Europe, voire même depuis la Californie jusqu'à la Corée. De toute l'histoire de l'humanité, il n'y a jamais eu un tel intérêt depuis ces derniers mois, voire ces dernières semaines, en faveur de cette notion.  

Premièrement, il existe trois modèles fondamentaux de protection sociale.

Le premier est né au début du XVIe siècle dans vos régions, Messieurs les président et rapporteur. En effet, le tout premier système a été instauré dans la ville d'Ypres vers 1515. Ce premier modèle d'assistance sociale théorisé se focalisait sur les pauvres, avec une condition de contrepartie : seuls les pauvres qui manifestent le souhait de travailler avaient le droit de recevoir cette allocation. Le premier à l'avoir théorisé est un Juif converti appelé Vives, né à Valence et ayant étudié à la Sorbonne, avant d'enseigner à Louvain. Il a publié en 1515 l'ouvrage De Subventione pauporum - c'est-à-dire en français De l'assistance aux pauvres - qui justifie ce nouveau dispositif selon lequel il est plus efficace que les municipalités s'occupent de l'aide aux pauvres plutôt que la charité privée ou les organisations ecclésiales. Ce modèle a subi de nombreuses transformations et des crises extrêmement intenses, notamment lors du passage du Old Poor Laws aux New Poor Laws au Royaume-Uni. Ce modèle est encore présent dans nos modèles actuels d'assistance sociale comme dans le revenu de solidarité active (RSA) en France. Naturellement, ce modèle est plus généreux que ne l'était le modèle d'Ypres en 1515, mais repose sur une même logique en ciblant sur les pauvres une aide conditionnée aux ressources et à la situation familiale, impliquant comme contrepartie un travail effectif dans les Workhouses ou les dépôts de mendicité sous l'Ancien Régime.

Un deuxième modèle est apparu et a été formulé par Condorcet lorsqu'il se cachait, un an avant sa mort. Dans son ouvrage Esquisse de l'histoire des progrès de l'esprit humain, Condorcet formule en un paragraphe le principe de l'assurance sociale. Il ne s'agit pas d'une aide ciblée sur les pauvres, mais d'une forme de solidarité entre les travailleurs. Cela suppose que les travailleurs parviennent à dégager un surplus au-delà de leur survie immédiate, de manière à pouvoir couvrir une série de risques de leur existence : le grand âge, l'invalidité, la maladie ou le chômage involontaire. Il a fallu du temps pour que cette bonne idée devienne réalité. C'est Bismarck, à la fin du XIXe siècle, qui a mis en oeuvre le premier système d'assurance sociale avec les pensions du Deuxième Reich allemand au moment de l'unification allemande. Jaurès espérait, dans une intervention très éloquente à l'Assemblée nationale, que le modèle d'assurance sociale puisse se substituer intégralement à celui de l'assistance sociale.

Enfin, un troisième modèle, que l'on pourrait qualifier de dividende social, est apparu. La forme en est différente et ce modèle est celui du revenu de base et de l'allocation universelle qui présentent un caractère inconditionnel. Cette inconditionnalité se décline de trois manières : premièrement, son versement est strictement individuel ; on n'a pas besoin d'examiner la situation personnelle des individus. Deuxièmement, ce revenu est aussi inconditionnel, c'est-à-dire universel : il est versé quels que soient les revenus, qu'il s'agisse des revenus du travail ou des revenus du capital. Enfin, il n'implique aucune contrepartie de la part de ses bénéficiaires : on n'a pas besoin de savoir si vous travaillez ou si vous désirez travailler pour déterminer si vous y avez droit. Ce troisième modèle est plus récent que les deux autres. Le premier à avoir publié une proposition systématique en la matière est Joseph Charlier qui a publié à Bruxelles en 1848 son livre Solution du problème social. 1848 est aussi l'année de publication, à Bruxelles également, du Manifeste du Parti communiste de Karl Marx. Joseph Charlier défendait une socialisation de l'ensemble du sol et, avec certaines mesures de transition, du patrimoine immobilier ; le loyer payé sur l'ensemble de ce patrimoine immobilier devait être distribué entre tous les citoyens adultes d'un pays. C'est ce qu'il appelait le dividende territorial. Cette idée n'a eu aucun impact, à l'exception de trois débats publics qui se sont tenus sur ce revenu de base. Les deux premiers débats ont été locaux et limités à un pays, tandis que la troisième occurrence de ce débat se poursuit encore aujourd'hui.

Le premier débat est intervenu, peu après la première guerre mondiale, à l'initiative d'un ingénieur quaker au Royaume-Uni, Daniel Miller, qui avait créé un petit mouvement et publié un livre pour défendre le « State bonus », qu'il proposait ainsi de fixer à 20 % du PIB par tête. Les arguments qu'il défendait alors sont très semblables à ceux qui sont encore en débat aujourd'hui. Ce sujet a été discuté par le parti travailliste britannique, y compris lors d'une conférence annuelle, avant d'être finalement rejeté.

Le second débat s'est déroulé aux États-Unis à la fin des années 1960 et au début des années 1970, à l'initiative des professeurs James Tobin et John Kenneth Galbraith, qui étaient très liés au parti démocrate et ont convaincu Georges McGovern, candidat à la présidence contre Richard Nixon, de placer le Demogrant sur sa plateforme électorale. Ce Demogrant représentait un versement de 1 000 dollars par personne et par an pour chacun des résidents des États-Unis. McGovern n'a pas gardé cette proposition dans son programme électoral, une fois les primaires passées et a été défait de manière spectaculaire par Richard Nixon. Cependant, l'idée a inspiré un certain nombre d'expérimentations de ce qu'on appelait alors « l'impôt négatif » aux États-Unis et au Canada, mais le débat public sur cette question s'est tout à fait assoupi en Amérique du Nord.

Le troisième débat se déroule au milieu des années 1980 en Europe, indépendamment dans plusieurs pays, en Angleterre, Belgique et aux Pays-Bas, ainsi qu'au Pays-Bas où un syndicat de travailleuses à temps partiel a été le fer de lance d'une campagne qui a conduit à un véritable débat public en 1985. Dans la foulée a été créé le réseau européen puis mondial BIEN et depuis lors, ce débat n'a fait que prendre de l'ampleur dans différents pays.

Quel est l'argument fondamental pour comprendre l'intérêt d'une allocation universelle et en quoi celle-ci diffère-t-elle de l'assistance sociale ? Cette allocation est bien autre chose qu'un instrument efficace de lutte contre la pauvreté financière. Une manière de le comprendre, c'est de commencer par se poser la question de l'impact de l'introduction d'un tel revenu inconditionnel sur la rémunération du travail, c'est à dire le niveau des salaires. Le public est d'ordinaire partagé sur cette question : va-t-elle conduire à une augmentation ou à une diminution des salaires ? L'intuition est de dire que, puisqu'on dispose d'une partie de son revenu de manière inconditionnelle, l'employeur assurera le complément nécessaire pour avoir une vie décente. Mais l'autre intuition est de dire que disposer d'un revenu inconditionnel et ce, même lorsqu'on n'est pas disposé à travailler, implique d'augmenter les salaires pour avoir suffisamment d'emplois. La réponse correcte à cette question est que les tenants de l'une ou l'autre conception ont raison lorsque l'on raisonne en fonction de catégories d'emplois différentes. Ce point est absolument crucial pour l'argumentation en faveur de l'allocation universelle : celle-ci donne la possibilité de dire oui à certains emplois et de dire non à d'autres emplois qu'on ne peut actuellement refuser.

De manière plus précise, certains emplois ne paient pas suffisamment pour qu'on puisse en vivre aujourd'hui : c'est le cas des emplois à temps partiels, des stages, ou encore des emplois comportant un aspect de formation et qui sont payés peu, c'est-à-dire insuffisamment pour pouvoir en vivre. D'autres emplois, y compris ceux qui relèvent du statut de travailleur indépendant, sont considérés comme très intéressants et peuvent correspondre à une profonde vocation, mais qui ne donnent alors lieu qu'à des revenus très incertains ou irréguliers. Grâce à l'allocation universelle, à des emplois comme ceux-ci, qui comprennent une dose importante de transfert de capital humain, il sera plus facile de dire oui. Il sera également plus facile de dire non, en partie du fait de ces autres alternatives, aux emplois dont les conditions d'exercice ou de rémunération ne permettent pas le plein épanouissement. Ce qui est vraiment crucial pour l'allocation universelle, c'est de comprendre qu'elle va induire ces deux effets : la possibilité de dire non, ce qui constitue une sorte de remède pour lutter contre l'exploitation et la trappe de l'emploi, ainsi que la possibilité de dire oui et de lutter contre l'exclusion et le chômage.

La différence avec l'assistance sociale, c'est que l'allocation universelle donne une liberté réelle de faire d'autres choix. C'est un instrument de liberté. Comme l'écrivait Jean-Jacques Rousseau dans les Confessions, « l'argent que l'on a est un instrument de liberté et celui que l'on cherche à acquérir est un instrument de servitude ». L'allocation universelle est à la fois un instrument de liberté et une manière d'échapper à la servitude.

Enfin, quatrième et dernier point, pourquoi y a-t-il cet intérêt sans précédent pour l'allocation universelle ? Selon moi, c'est en raison d'une perception large et plus aigüe des deux problèmes à partir desquels l'idée m'était initialement venue. Le premier problème, c'est le chômage, dans un contexte d'anticipation de son accroissement, du fait des changements technologiques qui vont conduire à la perte d'emplois. En France, les prédictions en termes de robotisation ont relancé ce débat, du fait de l'estimation d'une perte de deux millions d'emplois pour les seuls États-Unis. Cette problématique n'est pas neuve, car lors des périodes antérieures d'intérêt pour l'allocation universelle, cet argument était déjà présent. Ici, en France, durant l'Entre-deux-guerres, Jacques Duboin proposait un revenu social, qui n'était pas vraiment l'allocation universelle, dans sa publication intitulée La grande relève des hommes par les machines. À la fin des années 1960, aux États-Unis, l'un de ceux qui ont propulsé le débat s'appelait Robert Theobald qui avait écrit un manifeste pour la « Triple révolution » dont l'automation fournissait l'argument central. Ce n'est pas nouveau, mais on constate un scepticisme beaucoup plus grand sur la désirabilité de la croissance comme moyen de faire face et de répondre aux défis du progrès technologique. En 1982, personne n'avait entendu parler du changement climatique qui est depuis lors beaucoup plus présent à l'esprit des gens. Pourtant, le Club de Rome avait, dix ans plus tôt, émis un cri d'alarme sur les limites technologiques de la croissance.

Deuxièmement, le scepticisme a également gagné, de manière nouvelle, l'idée même de possibilité de la croissance. Vous avez sans doute entendu les déclarations répétées de M. Larry Summers, ancien président de Harvard et ministre sous Clinton, sur l'émergence d'une stagnation séculaire. Un tel propos contraste avec l'idée de récession antérieure, notamment entre les deux guerres, où l'on évoquait l'idée d'une stagnation temporaire et parler d'une stagnation séculaire n'était à l'époque plausible pour personne. Aujourd'hui, de plus en plus d'économistes, fût-ce même chez ceux qui la considèrent comme désirables, disent que la croissance est devenue impossible, du moins en Europe et en Amérique du Nord.

Troisièmement, nous avons eu la croissance. Nos pays sont en effet beaucoup plus riches que ce qu'ils étaient au début des Trente Glorieuses. Le problème du chômage a-t-il été résolu ? Celui de la précarité est au moins aussi important qu'à l'époque ! Il est temps qu'on cesse de nous leurrer en nous expliquant que la solution du chômage réside dans une accélération de la croissance. Cette conviction-là est de plus en plus partagée et de nombreuses personnes se disent qu'il est nécessaire d'inventer un nouveau remède structurel au chômage et à l'exclusion qui soit autre qu'une croissance qui, si elle était possible, ne serait pas désirable et si elle était désirable, ne serait pas possible.

Outre cette raison fondamentale, il en est une autre, plus générale. En effet, nous avons un besoin impérieux et urgent d'utopie réaliste. J'étais à un festival d'idées à Udine, en Italie, où se tenait un débat sur le djihadisme. Y participait un professeur de l'École des hautes études, d'origine iranienne et dont l'analyse des causes de l'afflux de jeunes partisans, d'origine maghrébine ou caucasienne en faveur de l'idée absurde d'un Califat islamique était très convaincante. Il manque ici une utopie mobilisatrice qui aille au-delà tant d'une sujétion au marché de plus en plus grande, que d'une lutte pour les avantages acquis auxquels ces jeunes-là n'ont d'ailleurs pas accès. Il faut aspirer à un avenir. Pour pouvoir façonner cette utopie mobilisatrice, on a bien sûr besoin d'autre chose que cette allocation universelle en restructurant la distribution des revenus et en créant ce socle qui pourrait dynamiser notre société. Ce n'est pas le lieu aujourd'hui d'en discuter, mais je suis convaincu que l'allocation universelle est essentielle lorsqu'elle est en interaction avec d'autres composantes qui favorisent cette évolution.

En conclusion, j'ai piloté pendant toute cette année ce que nous avons appelé « l'Année Louvain des utopies pour le temps présent », puisque nous célébrons le cinq-centième anniversaire de la publication, à Louvain, de l'Utopie de Thomas More suite à l'intervention d'Érasme. Nous en avons profité pour nous remémorer ce glorieux début du XVIe siècle qui a été fondamental non seulement pour l'histoire notre civilisation mais aussi à travers le monde. Nous en avons profité pour inciter tous les membres de notre communauté universitaire, des plus âgés aux plus jeunes, et tout particulièrement nos étudiants et nos chercheurs, à trouver une place pour la pensée utopique intelligente et fédératrice des disciplines, telle une sorte de « smart utopia ». Ne laissons pas les ingénieurs ou les économistes travailler seuls à leur utopie ! Il importe de travailler ensemble afin de réfléchir sur les effets pervers des idées qui peuvent apparaître, de prime abord, formidables. D'où l'importance du genre de discussion que nous pouvons avoir, y compris dans ce cadre-ci.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Merci Monsieur le Professeur. Monsieur le Rapporteur, vous avez certainement un grand nombre de questions à poser, suite à cette intervention ?

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est tout de même le silence qui s'impose, avec Thomas More, Jaurès, Condorcet à l'isolement attendant le verdict. L'utopie dans une société qui, malgré l'État providence, sort de l'autorité et de l'organisation millénaire de la religion : avouez qu'il n'est pas simple de passer à l'allocation universelle ! Vous êtes professeur en Belgique et êtes ainsi au coeur d'un État providence comme en France. Le financement de l'État providence en France repose sur le travail et, malgré cela, une partie de ceux qui produisent est dans la rue, à quelques mètres d'ici. Le malentendu existe face au chômage, aux nouvelles technologies et à l'accélération foudroyante du progrès. Vous êtes très convaincant, mais il faut que vous nous répondiez, par rapport au PIB, aux prélèvements, au ras-le-bol fiscal, à l'éloge de la paresse, à tous ces thèmes aujourd'hui.

Comment finance-t-on le revenu universel ? Il y a des présidents de département, qui sont irremplaçables dans la mise en oeuvre de l'État providence, au plus près des populations, qui essaient une pédagogie tout à fait remarquable. Il y a aussi, depuis l'école de Chicago, une invasion de la planète par les théories monétaristes et de libre-échange. Un tel dispositif coûte cher et peut remplacer d'autres allocations. Un tel dispositif permet également à la jeunesse de croire à nouveau dans l'intégration naturelle et l'ascenseur social. Avez-vous quelques pistes, compte tenu des milliards d'euros qui se profilent, dans le cadre de la campagne présidentielle, des campagnes départementales et du malentendu des élections régionales ? Pouvez-vous argumenter de manière à la fois homéopathique et efficace le financement de cette utopie ?

M. Philippe Van Parijs. - Le montant de l'allocation universelle, telle que je l'ai évoquée, n'est pas fixé de manière définitive. Cette allocation est-elle finançable ? C'est une question qui demeure sans réponse si l'on ne précise pas son montant. Je suis philosophe et j'ai beaucoup de mal à raisonner en milliards, surtout en circulant d'un pays à l'autre où tel ou tel montant peut s'avérer relatif. Je suis cependant capable de raisonner en termes de pourcentages du produit intérieur brut (PIB). Des différences énormes se font alors jour.

Cette allocation universelle existe aujourd'hui dans deux endroits dans le monde : en Alaska, depuis 1982, où un fonds a été constitué à partir de l'exploitation du pétrole, à l'initiative d'un gouverneur républicain qui a souhaité que les dividendes de cette dernière profitent aux générations ultérieures. Il permet ainsi aux Alaskais de devenir parties-prenantes dans l'exploitation de ce fonds qui distribue des dividendes annuels. Le second exemple, plus instable et récent, est Macao où, depuis 4 ans, les résidents permanents de Macao reçoivent un revenu annuel provenant des gains des casinos. Dans ces deux endroits, le PIB par tête est très élevés : en Alaska, c'est le plus élevé des États-Unis. Le dividende annuel distribué en Alaska et à Macao fluctue entre 2 et 3 % du PIB par tête, en fonction de l'évolution de la bourse.

À l'autre extrême, le référendum Suisse du 5 juin dernier, portait sur une proposition se déclinant en trois articles : premièrement, la Confédération introduit un revenu de base inconditionnel ; deuxièmement, ce revenu inconditionnel doit suffire à une vie digne et à une participation à la vie publique ; troisièmement, le pouvoir législatif en déterminera à la fois le montant et le mode de financement. Aucun montant n'était explicitement formulé, mais dans les commentaires des initiateurs de la proposition, il était évoqué un revenu strictement individuel mensuel de 2 500 francs suisses, soit d'environ 2 300 euros. Il eût ainsi représenté quelque 38 % du PIB de la Suisse. J'ai participé à plusieurs reprises aux débats en Suisse, notamment à Genève, à Zurich et dans les médias suisses. Il s'agissait d'un montant qu'il serait irresponsable d'introduire.

Manifestement, des différences très grandes existent donc quant aux niveaux évoqués. Pour des pays comme la France ou la Belgique, on peut songer, en régime de croisière, à un revenu de base strictement individuel qui représente 25 % du PIB par tête. Rien n'interdit d'y aller plus lentement comme on a pu le faire dans les deux autres modèles de protection sociale. En effet, les pensions de Bismarck étaient très faibles par rapport à celles servies par le régime français de retraite actuel. De la même manière, ce qui était distribué aux mendiants d'Ypres était très faible par rapport à ce qui est aujourd'hui distribué sous la forme du RSA en France. Il faut imaginer cet ordre de grandeur - entre 15 et 25 % du PIB par tête.

Pour autant, il ne s'agit pas de balayer les autres modèles de protection sociale. Toute proposition réaliste d'un revenu de base dans des pays comme les nôtres concerne ainsi un revenu socle qui viendrait se positionner en-dessous de l'ensemble de la distribution des revenus, y compris un certain nombre d'allocations conditionnelles qui resteront soumises aux mêmes conditions qu'antérieurement.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est votre position ?

M. Philippe Van Parijs. - C'est ma position. Pour répondre à l'une de vos questions, 450 euros par tête en France, soit 15 % du PIB, me paraît une proposition envisageable. La semaine dernière, cette question a été abordée en Belgique, non seulement parce que le Ministre-Président de la Région Wallonne, M. Paul Magnette, l'une des personnalités les plus en vue du parti socialiste belge, a souligné que l'allocation universelle s'inscrivait dans le sens de l'histoire, mais aussi en raison d'une proposition du président d'un centre public d'aide sociale, de retenir un montant de 600 euros par personne, soit 24 % du PIB par habitant. Il faut penser à ce genre de montant. Naturellement, pour des personnes qui reçoivent une allocation chômage d'un montant supérieur, ces 600 euros représenteraient la base à laquelle pourrait alors s'ajouter un complément disponible selon le type de condition qu'on a actuellement.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Si je résume vos propos : le socle, ce serait le revenu universel et inconditionnel ; la conditionnalité s'appliquerait ensuite à beaucoup d'aides sociales en fonction de l'individualisation des cas.

M. Philippe Van Parijs. - Oui, mais dans moins de cas aujourd'hui, du moins en ce qui concerne la Belgique et ce, pour deux raisons. D'une part, un certain nombre d'allocations sont inférieures à ce montant et il faut ainsi intégrer ce type de données dans la réforme de l'impôt. D'autre part, comme il s'agit d'un socle, la trappe du chômage et à exclusion est réduite, sans la combler tout à fait, puisque cette allocation universelle est combinable avec un travail à temps partiel inférieur au montant garanti à chacun, mais qui est combinable avec ce revenu socle ; ce que, du reste, les actuels revenus minimums garantis ne permettent pas dans leur grande majorité.

M. Alain Vasselle. - J'aurai une réaction, en vous écoutant, qui vous semblera sans doute un peu provocatrice : on distribue cette allocation française universelle d'un montant de 450 euros à tous les résidents français dès l'âge de dix-huit ans, et après qu'adviendra-t-il ? Vous avez bien développé les vertus de cette allocation universelle. À vous entendre, grâce à cette allocation universelle, les Français pourraient enfin connaître un réel épanouissement dans leur vie. Mais pensez-vous réellement que cette allocation universelle, qui pourrait notamment être cumulée avec un certain nombre de droits connexes dont le recensement et l'évaluation font aujourd'hui défaut, le permettrait-elle ? La question complémentaire que je pose est la suivante : faut-il remettre en cause l'échelle des salaires suite au cumul de cette allocation universelle avec une activité professionnelle ? On remet alors en cause le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) qui intègre pour l'entreprise les 450 euros d'allocation qui serait alors à la charge de l'entreprise. Il faudrait en mesurer l'impact en termes de baisse de charges pour l'entreprise. Mais ces 450 euros entreraient-ils alors dans l'assiette des cotisations sociales, car il importe d'aller au-delà du simple versement d'un revenu minimal pour accorder la protection sociale, que ce soit en matière de santé et de retraite. Je réagis à chaud par rapport à la proposition que vous faîtes !

M. Philippe Van Parijs. - Ces questions me paraissent légitimes. L'allocation universelle n'est pas une garantie d'épanouissement pour chaque Français, mais plutôt un remède à un certain nombre de défauts de notre système actuel de protection sociale de manière à l'ajuster aux défis du XXIe siècle. Cette démarche, donne une possibilité accrue de dire oui ou non à un emploi qui est sensible au montant et à la proportion du niveau du PIB qu'il représente. Mais il importe d'y aller graduellement, car il faut que la demande de travail s'y ajuste. Procéder graduellement permet, d'une part, de multiplier le développement de ces emplois, à haute qualité de formation, en raison de la possibilité plus grande de dire oui ; de tels emplois ayant plus de sens pour les personnes qui les occupent. D'autre part, cette démarche force à un ajustement pour les emplois qui ne présentent pas ces qualités et qui risquent de connaître une pénurie de candidats. Alors il faudra essayer d'automatiser ces tâches et de remplacer les gens par des machines, ou, si cette démarche n'est pas possible, essayer d'améliorer leur qualité. Si cette perspective n'était ni possible ni désirable, il conviendrait alors de les rémunérer davantage. Il faudra un certain temps pour que cela intervienne. L'allocation universelle induit une dynamique au sein de l'économie et de la société qui correspond aux exigences de notre monde, à la fois en raison des contraintes écologiques et des nouvelles possibilités technologiques qui devraient être couplées avec une transformation réellement révolutionnaire de notre système d'enseignement. Je n'aborderai pas ce dernier sujet qui me passionne, mais je suis tout à fait d'accord avec vous pour dire que le versement de cette allocation n'est pas la panacée qui va épanouir d'emblée tous les Français.

S'agissant de la question des rapports avec le SMIC, je n'ai pas personnellement étudié ce point en France. Je l'ai fait en revanche pour la Belgique pour laquelle nous avons fait des micro-simulations, avec des allocations, fût-ce même d'un niveau relativement faible. Dans le cas belge, toute proposition de financement à un niveau relativement faible doit passer par la réforme de l'impôt sur les personnes physiques. Dans tous nos pays, nous avons une forme d'exonération des premières tranches de revenus et des taux faibles sur les tranches suivantes, à des taux bien inférieurs au taux marginal de la plupart des contribuables. Ces cadeaux fiscaux seraient remplacés par l'allocation universelle et ce, même pour les personnes bénéficiaires des revenus les plus élevés. Les gens qui sont au SMIC verront les premières tranches de leur salaire davantage imposées qu'elles ne le sont aujourd'hui. Les revenus bruts des travailleurs à temps plein au SMIC ne seront ainsi pas réellement modifiés et les raisons d'avoir un SMIC ne disparaîtront pas en cas d'allocation universelle. Mais alors, dans quelle mesure la trappe du chômage est-elle diminuée ? En raison de l'augmentation considérable et souhaitable du travail à temps partiel voulu et choisi. L'allocation universelle est à la fois un moyen pour ceux qui se rendent malades, parce qu'ils travaillent trop, de réduire leur temps de travail et ainsi de libérer leurs emplois de manière temporaire ou partielle en faveur de ceux qui ne parviennent pas à en trouver un. D'après nos micro-simulations, les principaux gagnants nets de l'introduction de l'allocation universelle sont les travailleurs à temps partiel. Il faut désormais considérer le travail à temps partiel comme une forme d'investissement dans notre capital humain puisqu'il permet de concilier la formation et le développement de nouvelles capacités. Il faut ainsi abandonner cette idée qu'on est formé pour la vie après quelques années d'enseignement après les études secondaires. Ce temps partiel est également un investissement dans la génération plus jeune puisque les parents qui en bénéficient peuvent prendre plus de temps pour s'occuper de leurs enfants au moment où ils voient que ces enfants en ont en besoin. Ce temps partiel est lié à la question du SMIC qui aura toute sa raison d'être en cas de l'allocation universelle. Comment sortons-nous alors de la trappe du chômage, puisqu'il faudra prévoir que tout emploi viable soit suffisamment rentable pour que l'employeur soit en mesure de payer le SMIC ? Ce qui va être systématiquement encouragé, c'est une multiplicité d'emplois à temps partiel, y compris sous la forme d'un travail non salarié, indépendant, en partenariat avec d'autres et avec toutes les incertitudes que l'on peut assumer du moment qu'on peut compter sur ce revenu socle.

M. Dominique de Legge. - J'ai bien compris la différence philosophique entre ce que vous présentez et le mécanisme d'assistance sociale. Vos propos me conduisent à formuler une observation et à poser plusieurs questions. Premièrement, si l'on part d'une redistribution moyenne de 450 euros par mois pour des personnes âgées de plus de dix-huit ans, on se place à peu près au niveau que l'on connaît actuellement. Il n'y a pas de sensible amélioration. Deuxièmement, vous confirmez bien que ce dispositif est déconnecté complètement du dispositif assurantiel sur le plan assurance-chômage, maladie et vieillesse. Si tel est le cas, ne peut-on pas analyser la proposition que vous formulez comme la création d'une allocation unique qui serait une forme de simplification du dispositif assez complexe qui repose, en France, sur une vingtaine d'allocations entre la naissance et la mort ? Enfin, dans un contexte budgétaire très contraint et, dans notre tradition française égalitaire, pensez-vous que le versement d'une allocation à tout le monde, quel que soit le revenu, soit considéré comme opportun ? Ne risque-t-on pas d'y voir là un cadeau destiné aux plus riches ?

M. Yannick Vaugrenard. - Merci beaucoup pour vos propos introductifs et ceux qui ont suivi. Ce que vous proposez conduit à une révolution de la pensée et des comportements qui s'entrechoque avec les perspectives ou les échéances électorales qui sont toujours de court-terme. Pour que soit conduite une réflexion en profondeur, à la fois philosophique et économique, des propositions et de leurs perspectives, il faudrait que les responsables politiques, dont nous sommes, fassent abstraction, en toute honnêteté intellectuelle, des échéances à venir. C'est là la principale difficulté, en raison du fonctionnement démocratique et médiatique de notre pays. Par ailleurs, il faut dresser un constat. Je rappellerai quelques chiffres : la France compte trois millions d'enfants vivant en-dessous du seuil de pauvreté ; un enfant sur deux vit dans une zone urbaine sensible et pour beaucoup, le revenu universel représente une allocation de survie en quelque sorte. Ce n'est ni plus ni moins que cela, mais une telle démarche a toute son importance. Comme le disait un grand philosophe, nous ne sommes pas encore libres ; nous avons seulement atteints la liberté d'être libres. Un tel constat vaut pour tous, que ce soit pour les personnes en situation de pauvreté ou nous-mêmes. Il faut bousculer tout cela, pour arriver à convaincre en quelque sorte. Une fois les principes philosophiques développés, ceux-ci s'entrechoquent avec la réalité économique de court terme. Il y a peu à la fois de philosophes et d'économistes, comme Karl Marx en son temps. On a besoin de cela, car nous sommes confrontés au réel et ceux qui sont aujourd'hui en situation de grande précarité sont montrés du doigt et considérés comme des profiteurs d'une sorte d'assistance, alors que je considère que ces personnes sont des ayants-droits de notre République. C'est un vrai combat à mener, de manière noble et paisible, pour essayer de faire évoluer les mentalités, afin d'éviter qu'elles ne soient corsetées dans une vision de court-terme. Je souhaiterais avoir votre avis sur ce point. En outre, la proposition que vous défendez répond déjà au phénomène central du non-recours des ayant-droits, que ce soit pour le RSA ou d'autres aides sociales, qui est aujourd'hui considérable. À partir du moment où un dispositif est automatisé, le problème des complexités administratives est résolu. L'allocation universelle répond à cette difficulté et s'avère ainsi, d'un point de vue humain, d'une valeur tout à fait considérable.

M. Philippe Van Parijs. - Je partage les considérations générales qui viennent d'être évoquées, s'agissant notamment de la difficulté à réconcilier cette réflexion à long terme avec la prise à bras le corps des nouveaux défis avec les échéances politiques. Une chose demeure remarquable à mes yeux : c'est le degré auquel ces propositions divisent les partis politiques, ce qui représente à court terme une difficulté et à plus long terme un atout. Une difficulté tout d'abord puisqu'aucun d'eux d'ailleurs ne souhaite mettre cette mesure à son programme tant elle est un facteur de division. En Suisse, des débats parlementaires ont eu lieu avant la votation populaire : si les partis de droite ont voté unanimement contre cette mesure, les partis socialistes et écologiques étaient divisés entre partisans et opposants à cette mesure. À plus long terme, il faudra obtenir le même type de consensus pour instaurer ce troisième modèle de protection sociale que celui qu'on a pu obtenir pour les deux précédents. Il ne faut pas qu'une nouvelle majorité démantèle ce qui a été créé par la précédente. En fait, à travers l'Europe, ce sont plutôt les partis chrétiens-démocrates, plutôt localisés à droite initialement, qui ont introduit les systèmes d'assurance sociale grâce à un consensus suffisamment large sur la base du système. Dans certains pays, comme en Finlande, la proposition d'un revenu de base, initialement portée par les écologistes et la gauche du parti social-démocrate qui sont tous deux dans l'opposition aujourd'hui, est désormais relayée par le « parti des vrais Finlandais », membre le plus à droite de l'actuelle coalition gouvernementale qui a pourtant mis cette mesure-là à l'ordre du jour. Certes, des différences se sont faites jour entre les différentes versions, mais la question n'est pas tant celle du montant que celle de savoir ce que l'on remplace. Sur le fond, il s'agit d'un défi permanent. Nos démocraties sont rythmées par les échéances électorales, dans certains pays plus particulièrement. En Suisse, la dynamique est profondément différente de celle que l'on trouve en France, puisque ce pays est doté d'une assemblée et d'un gouvernement constitués à la proportionnelle où toute forme d'alternance est empêchée, puisque tous les partis se trouvent représentés dans le Conseil fédéral.

Comme vous l'avez souligné, le montant évoqué pour l'allocation universelle ne changera pas grand' chose à la situation des ménages les plus défavorisés. Or, pour ceux-ci, des changements surviendront, en raison du nombre de personnes qui ne font pas valoir leurs droits à un certain nombre de transferts. France stratégie a publié un rapport dans lequel il était indiqué qu'en France, la moitié des ayant-droits du RSA-socle ne faisait pas valoir ses droits. Le taux de pauvreté en Suisse est de 7,5 %, alors que seuls 2,5 % des personnes disposent de l'aide sociale, soit un taux de non-versement extrêmement important. Le fait d'avoir formellement droit à quelque chose ne signifie pas qu'on fait effectivement valoir ses droits. Les personnes qui sont dans cette situation sont les plus démunies également en matière d'information et le revenu universel induit une réelle différence. Mais, outre cette question des ayant-droits, le fait que ce revenu soit un socle et non un filet, c'est-à-dire qu'il soit combinable avec d'autres prestations ou revenus, instille une dynamique et une plus grande liberté quant au choix d'activités. Il permet également aux ménages de sortir de l'exclusion puisqu'il est possible de cumuler sans limite leur socle avec des revenus du travail, fût-il à temps partiel. C'est là une différence dynamique, et non statique, avec notamment le RSA.

L'allocation universelle, telle que je la conçois, n'a pas vocation à se substituer au système en vigueur. Loin de n'être qu'une seule allocation pour tous, elle constitue est un socle qui peut se substituer entièrement à certains transferts, si ce socle est suffisamment important. En particulier, les couples, qui sont actuellement au revenu conditionnel dans certains pays, n'auront plus besoin d'une intrusion quelconque dans leur vie privée pour savoir s'ils ont droit à quelque chose. En revanche, pour toutes les propositions sérieuses d'allocation universelle, ce sera insuffisant pour pouvoir en vivre, si l'on vit seul dans une ville où le coût du logement est très élevé. Pour ces personnes-là, il faudra un complément et qu'un travailleur social s'occupe de leur situation n'est pas une mauvaise chose, car cette démarche permet de rompre l'isolement dans lequel elles sont bien souvent confinées.

L'allocation universelle induit également une simplification pour deux raisons. D'abord, en partie parce que les allocations, ou certains avantages fiscaux qu'il est parfois plus difficile d'obtenir, sont plus faibles que son montant. Ensuite, parce qu'il s'agit d'un socle qui permet de sortir de cette situation d'ayant-droits conditionnels, du fait de la possibilité de combiner un revenu du travail.

Enfin, votre dernière question portait sur la compréhension par l'opinion de l'octroi d'une allocation universelle aux plus riches. Donner aux riches comme aux pauvres est en fait mieux pour les pauvres, car les riches paieront pour leur allocation universelle. On leur supprimera ainsi leur exonération pour les premières tranches d'impôt ainsi que les taux faibles s'appliquant aux tranches suivantes. S'il y a des gagnants nets du système, en particulier parmi les travailleurs à temps partiel, un ajustement fiscal devra être effectué. Par exemple, si l'on introduisait une allocation universelle en Belgique, je ne devrais pas me demander comment l'utiliser, parce qu'en fait, à la fin du mois, mon salaire serait certainement moindre que ce dont je dispose actuellement, car un professeur d'université, en fin de carrière et au barème maximal, figure parmi les 6 à 7 % des salariés les plus riches du pays. Je devrai ainsi contribuer au financement de cette allocation universelle. Mon incitation au travail sera-t-elle réduite ? Bien sûr que non ! Et ma réponse vaut également pour les autres personnes qui seront soumises à ce type de régime. Ce n'est pas qu'on gaspille en donnant aux riches. Il faut se garder d'une sorte de myopie, y compris parmi les personnes qui sont préoccupées par la réduction de la pauvreté, et réfléchir en termes d'équilibre général à l'effet comparé de ces deux dispositifs.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous êtes vraiment un professeur belge ! Lorsque vous indiquez que le revenu universel augmentera votre fiscalité et fera de vous un contributeur amélioré, vous êtes tout à fait étranger au raisonnement des classes moyennes françaises !

M. Philippe Van Parijs. - Peut-être aussi aux classes moyennes belges ! Mais je pense qu'il est nécessaire de réhabiliter l'impôt. Outre que les augmentations de capital échappent largement à l'imposition, en comparaison avec ce que payent les travailleurs, une inégalité très forte demeure dans la distribution des revenus du travail. L'un de mes collègues faisait remarquer que si l'on payait les joueurs de l'équipe nationale belge seulement un million d'euros par an, ceux-ci ne marqueraient pas moins de buts... On a besoin d'une fiscalité qui soit beaucoup plus forte. La plus grande partie de notre revenu est un cadeau, qui résulte de l'accumulation du capital et de l'innovation technologique qui nous a précédés, et non de notre effort individuel. La plus grande part de mon revenu résulte de ce que je n'ai pas fait. Il suffit de comparer mon revenu avec les mêmes activités d'enseignement conduites il y a deux cent ans à Calcutta pour mesurer l'immensité de ce cadeau. Ce que fait l'impôt, loin de confisquer une partie du capital de ceux qui ont beaucoup travaillé et de le distribuer à d'autres, c'est d'assurer le partage plus équitable de ce qu'on a reçu.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Je pense, Monsieur le professeur, que vous pouvez obtenir de 3 à 4 % au premier tour dans une ville moyenne avec ce raisonnement-là, dans l'état de la France d'aujourd'hui ! Mais vous pouvez gagner éventuellement si vous convainquez. Vous avez été très précis et avez évoquez l'Alaska. Certes, on ne peut deviner, en écoutant Mme Sarah Palin, que son État est à la pointe de la modernité dans le domaine social. Vous avez également répété à plusieurs reprises l'idée d'une démarche progressive. Êtes-vous totalement étranger une expérimentation bien localisée, progressive et régulièrement évaluée ?

M. Philippe Van Parijs. - Tout dépend de ce qu'on entend par cette notion. Plusieurs expérimentations sont planifiées ou en cours. J'y crois beaucoup en termes de publicité autour de l'idée, mais ces dernières ne nous donneront aucun enseignement décisif quant aux effets de l'introduction véritable d'une allocation universelle. Certes, la plus sérieuse expérimentation doit avoir lieu, pendant deux ans, en Finlande et sera la plus importante jamais réalisée en Europe. Si la Cour constitutionnelle finlandaise donne son accord, en considérant qu'elle ne consacre pas une forme d'inégalité parmi les citoyens - puisque seuls certains d'entre eux bénéficieront de cette allocation - cette expérimentation devrait débuter le 1er janvier prochain.

Les difficultés méthodologiques quant à la constitution de l'échantillon mises à part, trois problèmes fondamentaux demeurent. Le premier réside dans la limitation de la durée d'expérimentation qui fausse les comportements. En effet, les Finlandais concernés vont-ils quitter leur emploi pendant la durée de l'expérimentation ? Quel va être l'effet net si l'on introduit une telle mesure à durée indéterminée ? On ne peut le déterminer. D'ailleurs, toutes les autres expérimentations, y compris celles ayant trait à l'impôt négatif, partageaient cette difficulté. Au Kenya, dans un contexte tout à fait différent il est vrai, une expérience sur dix ans devrait être conduite. On relativise certes ces difficultés, sans pour autant les éliminer, sur une telle durée à l'issue de laquelle le politique aura peut-être perdu tout intérêt pour cette mesure, comme cela s'était produit au Canada.

La seconde difficulté réside dans la mesure, non de manière statique à court-terme, de l'impact de cette mesure, mais plutôt dans la dynamique qu'elle créée à plus long terme sur le marché de l'emploi. Une série d'emplois, qui augmentent considérablement le capital humain mais qui génèrent, dans le même temps, des revenus incertains, va ainsi se développer. Ces effets-là ne pourront être détectés du fait du caractère nécessairement restrictif de l'échantillon de personnes bénéficiaires de cette expérimentation par rapport au marché du travail global, comme en Finlande notamment.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est votre conviction ?

M. Philippe Van Parijs. - 0,1 % du marché du travail n'aura aucun impact visible au niveau de l'offre des emplois. Il y a encore une troisième difficulté. On peut placer dans l'échantillon des personnes qui vont gagner plus, en net, suite à l'introduction de la mesure ; mais on ne pourra pas mettre dans cet échantillon des personnes qui, comme moi, seraient perdantes en cas d'introduction de la mesure. Ce qui fait que tous les contributeurs nets, suite à la réforme, seront nécessairement exclus de l'échantillon. Tous ceux qui sont opposés à la mesure, quelle qu'en soit la forme, pourront donc toujours réfuter une quelconque valeur méthodologique à l'échantillon. Ceux dont les taux marginaux ont été augmentés n'ont pu réagir. Cela signifie que l'application à l'ensemble de la population n'aurait plus cette contrainte du délai, aurait un impact direct sur les emplois disponibles et, enfin, les contributeurs nets seraient impliqués, puisqu'ils financeraient la mesure, à l'inverse des expériences pilotes en Inde ou en Namibie conduites avec des fonds extérieurs. Cela ne signifie pas qu'on se lance dans l'aventurisme au sens propre ; mais il faut plutôt le faire, comme avec Bismarck ou à Ypres, de manière graduelle. Les pensions Bismarck avaient jusqu'alors été considérées comme une utopie totale !

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Un peu comme Lula au Brésil ?

M. Philippe Van Parijs. - Le cas de Lula est différent.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Vous venez de faire l'éloge de la réforme graduelle. J'y crois beaucoup et on n'y arrive pas de manière brutale. Mon expérience de maire, et mon collègue rapporteur pourrait également en témoigner à l'aune de sa propre expérience de président de région, me laisse à penser que les réformes les plus faciles à accepter sont celles qui relèvent d'une logique gagnant-gagnant. J'ai pu ainsi passer du système de district à la communauté urbaine parce que tout le monde était gagnant et que je disposais de revenus supplémentaires. Cette mesure s'est révélée extrêmement bénéfique pour les populations parce que l'État nous y aidait.

Il faudrait trouver un revenu qui vienne s'ajouter, comme en Alaska ou à Macao où la redistribution de revenus issus de ressources spécifiques a un sens. Qu'est-ce qui pourrait contribuer à améliorer la redistribution dans nos États actuels ? J'ai bien compris que vous étiez le farouche partisan d'une allocation socle venant s'ajouter à tout le reste. Nous allons d'ailleurs écouter cet après-midi M. Christophe Sirugue, auteur d'un rapport au Premier ministre proposant l'instauration d'un revenu-socle rassemblant plusieurs prestations déjà existantes en une seule. Cette démarche peut constituer un premier pas.

M. Philippe Van Parijs. - C'est certes un pas dans la bonne direction, mais nous demeurons dans un dispositif d'assistance sociale plus intelligent et simple pour les bénéficiaires.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous n'avez pas évoqué un critère qui nous amènera à la réflexion. S'il y a expérimentation, avec toutes les limites, les incertitudes, les inconvénients et les chances que vous avez soulignées, elle ne peut se faire que dans les territoires où l'économie de marché ne remplit pas son rôle. Bien entendu, il y a des catégories et des populations en difficulté. Mais il existe aussi des territoires qui sont également en difficulté. La Belgique comme les bassins miniers du Nord-Pas-de-Calais ont subi des séismes économiques et des drames sociaux. Lorsque, dans ces territoires, comme cela a été quantifié, le marché ne peut pas ramener la prospérité, le revenu universel peut fournir progressivement une approche instillant la fameuse dynamique que vous avez évoquée. C'est important. Pour nous, les critères économiques sont vraisemblablement décisifs dans la pédagogie de l'explication : tel territoire rural qui voit le marché absent et donc la précarité s'imposer ou tel territoire de reconversion industrielle où le marché est vraiment absent au moins à moyen terme peut nous aider à aller progressivement sur la dynamique que vous avez soulignée.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Ce sera une bonne conclusion, qui appelle néanmoins une réponse.

M. Philippe Van Parijs. - Peut-être, car chaque cas est différent. Pour aller de l'avant, il faut toujours une coalition efficace entre trois catégories d'acteurs : des visionnaires - d'où mon plaidoyer pour l'utopie et la définition d'une direction où aller - des catalyseurs d'énergie, qui vont dans la rue pour remettre en cause l'actuel système, ainsi que des bricoleurs, qui parviennent à saisir les interstices du système et les occasions politiques qui permettent d'aller de l'avant. Pour cela, on a besoin d'élus et de personnalités politiques comme vous, qui à la fois comprennent l'importance d'aller dans une certaine direction et ont suffisamment d'expérience pour saisir les occasions.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Ce que vous avez évoqué sur le consensus relève davantage, dans la France d'aujourd'hui, du territoire limité que du débat national, voire référendaire. On a pu le voir en Suisse. C'est au niveau d'un territoire ou de plusieurs que l'on peut obtenir l'accord fondamental.

M. Philippe Van Parijs.- La mobilité entre les territoires est une menace pour ce type de dispositif.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Merci beaucoup pour votre intervention de cet après-midi et d'être venu de Bruxelles spécialement pour nous parler de cette allocation universelle.

B. AUDITION DE M. CHRISTOPHE SIRUGUE, DÉPUTÉ, AUTEUR DU RAPPORT « REPENSER LES MINIMA SOCIAUX - VERS UNE COUVERTURE SOCLE COMMUNE », REMIS AU PREMIER MINISTRE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président - Nous avons le plaisir d'accueillir notre collègue député Christophe Sirugue, au titre du travail qu'il a effectué, en qualité de parlementaire en mission, sur la réforme des minima sociaux.

Monsieur le député, votre travail a débouché sur la remise d'un rapport au Premier ministre le 18 avril dernier que vous avez intitulé : « Repenser les minima sociaux - Vers une couverture socle commune ».

Vous proposez dans votre rapport trois pistes d'actions, d'inégale ambition : des mesures de simplifications immédiatement susceptibles d'être mises en oeuvre, une réduction par deux des minima sociaux par regroupement de certaines des dix allocations existantes à ce jour, enfin une réforme très ambitieuse conduisant à l'instauration d'une couverture socle « unique » commune à tous, et qui serait le cas échéant assortie de prestations sociales complémentaires pour régler certaines situations.

Notre mission commune d'information a souhaité pouvoir vous entendre et échanger avec vous car, à l'occasion de cette réflexion menée sur la réforme des minima sociaux, vous vous êtes intéressé au revenu de base. Mais, si vous vous êtes penché sur le revenu de base, vous l'avez néanmoins écarté, en considérant qu'il ne constituait pas la solution la plus pertinente pour l'objectif que vous poursuiviez, à savoir la lutte contre les exclusions.

Nous souhaiterions donc tout particulièrement que vous puissiez nous éclairer sur les raisons qui vous ont conduit à cette solution.

Avant de vous laisser la parole, peut-être notre rapporteur, Daniel Percheron, souhaite-t-il compléter mon propos et vous poser quelques questions ?

M. Daniel Percheron, rapporteur - La France est la République la plus « sociale » : le financement de la protection sociale représente 34 % de son produit intérieur brut (PIB).

Dans son rapport, Christophe Sirugue passe de l'univers kafkaïen des aides sociales, dont seuls les conseils départementaux possèdent les clés au nom de la proximité, à l'esquisse d'une fable de La Fontaine dont la morale serait que la protection sociale est pour tous une exigence, une réalité et un succès amplement démontré. Je vais laisser le charme opérer depuis la Saône-et-Loire, terre de complexité...

M. Christophe Sirugue, député - Après une telle introduction, la barre est haute !

Vous l'avez rappelé dans votre propos introductif, la mission qui m'a été confiée ne portait pas sur la mise en place d'un revenu universel, mais sur l'évaluation des différents minimas sociaux existants. Le rapport que j'ai remis au Premier ministre a donc consisté à étudier les dix minimas sociaux existants en France, et à faire quelques constats qui sont relativement préoccupants : si nous avons une couverture sociale extrêmement développée dans notre pays, force est de constater qu'elle est parfois difficilement accessible, très souvent injuste si l'on considère le fait qu'à ressources identiques on peut relever de dispositifs différents, et d'une grande complexité pour les personnes qui en sont les allocataires mais aussi pour ceux qui instruisent les demandes d'aide.

Nos minimas sociaux sont le fruit de notre histoire et de la réponse apportée à certains problèmes à différentes périodes. Ce sont donc des dispositifs juxtaposés, sans que personne n'ait cherché à organiser un quelconque lien entre eux. Ceci explique le manque de cohérence entre ces dispositifs. Par principe, ces minimas correspondent à des statuts : tel statut ouvre droit à tel minimum social. Ceci est une source d'iniquité importante, puisque les ressources de référence prises en compte dans le calcul des minimas sont différentes : certains sont soumis à forfait - par exemple, un forfait logement est pris en compte dans le calcul du revenu de solidarité active (RSA) -, les critères d'âge sont variables - parfois légitimement, pour ce qui est notamment de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) -, certains donnent lieu à des exonérations fiscales, d'autres non, certains ont un montant est un différentiel, d'autres un montant fixe...

Par ailleurs, les droits connexes, qui représentent parfois un apport complémentaire de revenus important, sont variables d'un minimum social à l'autre. Ces aides ont outre une connotation différente : personne ne reprochera à un allocataire de percevoir l'ASPA ou l'allocation adulte handicapée (AAH), alors qu'il existe des débats récurrents autour de la légitimité du RSA.

La commande du Gouvernement fixait à la mission qui m'a été confiée trois objectifs relatifs à l'accès au droit, à la simplification et à l'équité, et formulait deux recommandations : être vigilant quant à l'impact des évolutions proposées sur les opérateurs et essayer de réaliser une évaluation financière des propositions.

À l'issue de nos travaux, nous avons proposé trois scénarios. Un premier scénario que je qualifie de « paramétrique », essaie de tenir compte des dix minimas sociaux existants, sans remettre en cause la philosophie des minimas par statut. Ce modèle propose d'harmoniser les « bases ressources » des aides, les périodes de référence - actuellement cela peut aller de l'année n-2 jusqu'aux trois derniers mois -, de clarifier la question de leur individualisation ou de leur familialisation, et d'avancer sur la question de l'âge d'éligibilité - il s'agit en l'occurrence pour moi d'une réflexion qui doit valoir pour tous les scénarios.

Maintenir les minimas sociaux existants tout en essayant d'harmoniser leurs paramètres n'est pas un exercice aisé à opérer, surtout au regard de l'écart des sommes qui sont versées entre l'aide la plus faible, qui s'élève à 340 euros, et l'aide la plus élevée qui est de 807 euros.

Le deuxième scénario s'inspire de ce que préconisait la Cour des comptes : regrouper les minimas sociaux par « pôles ». Je n'ai pas complètement suivi la classification de la Cour, et je propose pour ma part cinq pôles : un pôle relatif au handicap dans lequel on retrouve l'AAH et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), qui semblent devoir faire l'objet d'une harmonisation ; un pôle concernant les personnes âgées, qui comporte l'ASPA ; un pôle relatif à l'aide en direction des demandeurs d'asile, qu'il me paraissait difficile de regrouper avec d'autres aides ; un pôle relatif au revenu minimum qui comprendrait le RSA, l'allocation veuvage, le revenu de solidarité dans l'outre-mer (RSO), ainsi que les autres dispositifs relevant de la même logique ; enfin, un pôle constitué par l'allocation de solidarité spécifique (ASS) .

Au départ, la commande était de fusionner le RSA et l'ASS, mais l'étude que j'ai menée montre que cela risquerait de faire un nombre de perdants substantiels chez les bénéficiaires de l'ASS. Je plaide toutefois pour une réforme de l'ASS qui est censée accompagner les demandeurs d'emploi en fin de droit et où l'on retrouve des personnes bénéficiaires depuis plus de dix ans. C'est une forme d'hypocrisie que d'avoir un dispositif qui accompagne les personnes jusqu'à l'âge de la retraite sans le dire. Je suis donc favorable à ce que l'on réduise la durée de versement de l'ASS à deux ans, période à l'issue de laquelle les personnes basculeraient vers le RSA.

Le troisième scénario, qui a ma préférence, consiste sortir de la logique de statut pour revenir au droit commun. Il s'agit d'avoir un socle de couverture commun permettant un traitement équitable des différentes situations qui en relèvent. Ce socle, de 400 euros, serait assorti de deux compléments : un complément pour les personnes dans l'impossibilité de travailler, qu'elles soient âgées ou handicapées, pour arriver à un montant comparable à celui de l'AAH et de l'ASPA ; un complément de 100 euros pour les personnes inscrites dans un processus d'insertion, ce qui permettrait une légère amélioration par rapport au montant actuel - hors forfait logement, le montant du RSA est de 477 euros. Surtout, ce dispositif serait totalement individualisé, ce qui fait permettrait une amélioration substantielle de la situation des personnes en couple.

La question qui se pose est de savoir comment revaloriser l'idée qu'on a vocation à sortir des minimas sociaux. Je suis frappé par le fait qu'on apprécie la question des minimas sociaux indépendamment des politiques d'insertion. Or, si les minimas sociaux ont toute leur utilité pour les personnes qui n'ont pas d'autre possibilité que de relever de ces dispositifs, il en est tout autrement des personnes dont notre devoir est de les amener à en sortir.

Cela pose la question des politiques d'insertion. Le constat, c'est qu'il y a un effondrement des moyens consacrés aux politiques d'insertion dans notre pays. Alors qu'au moment du revenu minimum d'insertion (RMI) il existait une obligation de consacrer 20 % de l'enveloppe de l'aide aux politiques d'insertion, cette obligation a disparu depuis. Un peu plus de 7 % des montants des allocations versées sont actuellement consacrés aux politiques d'insertion, alors même que nous aurions besoin d'actions fortes dans ce domaine.

Les politiques d'insertion sont essentiellement menées par les conseils départementaux, qui sont dans une situation financière difficile compte tenu des politiques sociales qu'ils mènent par ailleurs au profit des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes en situation d'exclusion. Mais je ne suis pas sûr que cela soit la seule explication de la baisse des moyens consacrés à l'insertion.

Ayant été président de conseil départemental, je m'autorise à être sévère avec les départements. Aujourd'hui, dans beaucoup de départements, les politiques d'insertion ne comportent plus d'éléments innovants. La plupart du temps, on se contente de continuer à financer les chantiers et les structures d'insertion existants ; parfois les subventions diminuent. Mais il n'existe quasiment plus d'innovation sociale en matière d'insertion. J'ai d'ailleurs échangé sur ce point avec le président de l'Assemblée des départements de France. J'ai donc proposé que le paiement du RSA soit renationalisé ou recentralisé - mais pas intégralement afin qu'il reste une forme d'incitation en direction des départements - au risque de voir sinon cette politique publique nationale être déclinée très différemment d'un département à un autre. Les déclarations entendues ici ou là montrent que ce risque existe...

Une autre question importante et non réglée est celle du pilotage territorial du service public de l'emploi. Lorsque l'on regarde ce qu'il se passe sur nos territoires, je ne suis pas sûr que les difficultés résultent d'un manque de moyens. Si l'on considère les moyens de Pôle emploi, des missions locales, de Cap emploi, des maisons de l'emploi, etc., je suis même intimement convaincu que c'est moins une question de moyens que d'organisation de l'action du service public de l'emploi. Cet élément n'a pas été clarifié : nous avons donné des compétences économiques aux régions, des compétences d'insertion aux départements, nous laissons émerger des agglomérations qui interviennent dans ces domaines, mais l'État continue de vouloir jouer un rôle sur l'ensemble de ces politiques. Or, la révision générale des politiques publiques (RGPP) étant passée par là, il ne reste plus beaucoup de personnel suffisamment formé dans les préfectures et sous-préfectures pour pouvoir appuyer l'action menée. Cela ne se produit que lorsqu'un sous-préfet est mobilisé sur ces questions et décide d'animer les choses.

Il me semble que le troisième scenario, qui permet de créer un socle unique, est un point de départ pour la mise en place éventuelle d'une allocation universelle.

Ce débat ne peut toutefois pas avoir lieu sans que soit posée la question de la fiscalité, qui dépasse le champ qui était celui de mon rapport.

Au-delà des questions techniques, il faudrait également s'interroger sur la finalité d'une telle allocation : s'agit-il d'un complément de revenu, d'une substitution aux dispositifs et allocations existants à dépense constante ou d'une transformation de notre système d'aides sociales ?

Mettre en oeuvre un revenu universel dont le niveau serait suffisant pour vivre poserait la question du rapport de notre société au travail.

Même si des expérimentations ont pu être menées à l'étranger, nous ne disposons pas aujourd'hui de retours d'expérience suffisants pour nous appuyer sur un modèle. L'exemple de l'Alaska, basé sur la rente pétrolière, est difficilement transposable, et l'expérimentation finlandaise n'est que partielle et présente une certaine incertitude juridique.

Quoi qu'il en soit, il est nécessaire, avant d'avoir un débat plus approfondi sur la question, de mettre en oeuvre un socle unique comme le propose le troisième scenario de mon rapport.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Quel regard portez-vous sur l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » d'une part, et sur la garantie jeunes d'autre part ?

M. Christophe Sirugue, député. - J'ai soutenu ces deux dispositifs en tant que député.

Concernant l'expérimentation « zéro chômeur », qui consiste à offrir un CDI à des personnes en situation d'exclusion, le dispositif ne résout pas la question de la sortie du dispositif. Si on n'envisage pas l'accompagnement en termes de parcours, on maintient les personnes dans l'exclusion et la stigmatisation, à l'image des limites de l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

La garantie jeunes fonctionne bien. Elle s'adresse à un public choisi et volontaire et s'appuie sur la mobilisation d'entreprise. Sa généralisation ne doit pas la transformer en droit opposable, sous peine de remettre en cause son efficacité.

Plus largement, je pense qu'il faut distinguer la politique publique de l'outil utilisé, et ne pas réduire l'une à l'autre.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Les dispositifs de lutte contre l'exclusion se caractérisent par une trop grande incohérence dans le pilotage des différents acteurs : Pôle emploi, les missions locales, les départements... Chacun a un point de vue qui est légitime du fait de ses missions propres, mais cette diversité ne permet pas une action efficace.

Je partage par ailleurs votre interrogation sur la place de la valeur travail.

M. Christophe Sirugue, député- Il existe plusieurs approches de cette question. On sait que les évolutions technologiques auront un effet sur le nombre d'emplois offerts par l'économie. Le revenu universel doit-il traduire un changement de paradigme ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - Quelle efficacité peut avoir le revenu de base dans la lutte contre la pauvreté, et quel regard portez-vous sur la réforme mise en oeuvre au Royaume-Uni ?

M. Christophe Sirugue, député. - Le revenu universel peut s'inscrire dans le cadre d'une politique de lutte contre la pauvreté en permettant un reformatage des dispositifs existants.

L'exemple anglais a des limites : il a fait beaucoup de « perdants » et a entraîné une explosion des coûts liés à la fusion des opérateurs plutôt que des économies de gestion.

Plus largement, je me méfie des modèles, qui ne tiennent pas compte des spécificités de chaque pays. Notre système de sécurité sociale est unique dans son champ. Il couvre de nombreux domaines qui relèvent ailleurs de la logique assurantielle.

Le scénario 3 de mon rapport nécessite d'approfondir les études avant de pouvoir être mis en pratique.

M. Yves Rome. - Seul le travail monétarisé est évoqué dans le rapport. Or il existe de multiples secteurs d'activité qui créent du bien-être et qui ne sont pas solvables au sens de l'économie de marché.

C'est une vieille lune de croire que la numérisation de la société va faire disparaître bon nombre de métiers traditionnels. On oublie de dire qu'elle en créé de nombreux autres. L'économie collaborative fait émerger de nouvelles activités qui finissent par être monétarisées. Je recevais ce matin le fondateur de Heetch, qui a déjà transporté plus de 3 millions de passagers en moins de trois ans, et qui fournit à des jeunes une activité et un complément de revenu d'en moyenne de 6000 euros par an. Ce type de changements que peut apporter l'économie collaborative n'est pas suffisamment pris en compte.

Il existe de nombreux secteurs de l'économie liés au bien vivre ensemble qui permettent l'émergence de nouvelles activités et qui redonnent aux personnes une apparence d'utilité sociale. Pour lutter contre l'isolement des personnes âgées maintenues à domicile, j'avais par exemple mis en place dans mon département des « visiteurs de convivialité », car ce dont souffrent le plus les personnes âgées, c'est de la solitude.

S'agissant du revenu universel, il n'y a pas de modèle, et les différentes pistes méritent d'être creusées. La vraie question qui se pose est de savoir quelle fiscalité adopter. Si l'on reste dans le système d'aujourd'hui, il ne sera pas possible d'avancer. En revanche, si l'on prend en compte les évolutions très fortes qui traversent l'organisation de la société et de la production, il y a peut-être d'autres leviers fiscaux qui pourraient être utilisés afin de solvabiliser un éventuel revenu de base.

M. Christophe Sirugue, député. - Je ne vais pas transposer ici les débats sur la « loi travail », mais il ne faudrait pas faire comme s'il y avait un vase communiquant entre les emplois qui disparaissent et ceux qui émergent. La réalité, c'est que les nouveaux emplois ne correspondent pas forcément à ceux que l'on connaît aujourd'hui.

Une des difficultés, lorsque l'on considère l'économie collaborative, c'est la qualification de la relation entre le donneur d'ordre et celui qui exécute la tâche. Sur ce point il faut être prudent, car requalifier en salariat les activités exercées pose un vrai problème, tout comme oublier qu'il s'agit quasiment de relations de gré à gré.

Le travail continue à être l'élément prédominant de la situation d'une personne dans la société, soit par la ressource qu'elle en retire, soit grâce à la place qu'elle occupe socialement. L'émergence de ces nouveaux emplois, qui ne sont pas comme ceux que l'on connaît aujourd'hui, pose une vraie difficulté et appelle à être vigilant.

Je ne sous-estime pas le fait que l'économie du numérique puisse créer des emplois. Mais malheureusement, on ne perd pas autant d'emplois qu'on en créé, et on ne crée pas le même type d'emplois.

Je ne comprends pas comment on peut aborder la question de la mise en place d'un revenu universel sans commencer par celle de la fiscalité. En soi, tout le monde peut être d'accord avec l'idée d'un revenu universel, mais le résultat peut être très différent selon le mode de financement choisi. Il s'agit d'un aspect essentiel ; si l'on élude la question de la fiscalité, on se trompe. Si j'avais dû faire un rapport sur le revenu universel, la moitié de mes travaux aurait porté sur la question du financement, et donc de la fiscalité.

En Finlande, les organisations syndicales défendent le revenu universel comme moyen de lutter contre la pauvreté, ce qui n'est pas tout à fait la vision du Gouvernement. Pourtant il y a un accord sur l'idée d'expérimenter un revenu universel.

Certains collègues parlementaires ont introduit et soutenu l'amendement Ayrault-Muet. Je regrette que ce débat ait pris la forme d'un amendement et qu'il n'ait pas été posé sur la table et davantage étayé. Lors de la remise de ce rapport, j'ai dit au Premier ministre que si la question était de savoir si ce que je proposais étaient les prémisses d'un revenu universel, il serait nécessaire de lancer une nouvelle mission de six mois pour creuser le sujet. Mon rapport ne pose pas les bases du revenu universel, bien que l'on puisse peut-être considérer que l'existence d'un socle commun constitue une première marche...

M. Pierre Camani. - Je partage totalement ce qui vient d'être dit : la question fiscale est essentielle. La mise en place d'un revenu de base est inséparable d'une réforme fiscale.

Une expérimentation locale, à l'échelle d'une intercommunalité ou d'un département, ne pourrait-elle pas nous permettre d'avancer sur le sujet ? Encore une fois, la problématique est tellement complexe qu'aucune solution n'est idéale.

M. Christophe Sirugue, député. - Il y a quelques jours, la Suisse a voté sur l'introduction d'un revenu de base. Suite à un débat agité, le référendum s'est traduit par un refus.

Quand on a un projet qui est aussi ambitieux que celui-là, qui vient chahuter de manière forte des piliers entiers de notre modèle social, deux options sont possibles: soit il convient de préparer la réforme quatre ou cinq ans à l'avance, en organisant de grands champs de concertation, d'analyse, de confrontations ainsi qu'un grand débat public ; soit on considère qu'il faut expérimenter - mais si l'expérimentation est réalisée sur un échantillon trop faible, il y aura toujours des personnes pour expliquer que les conclusions ne sont pas fiables.

Il faut par ailleurs se poser la question du financement existant de la redistribution, qui n'est pas que fiscal - je pense notamment aux aides sociales. La question est de savoir comment faire, en cas d'expérimentation d'un revenu de base, pour isoler correctement les différentes sources de financement de l'aide sociale.

L'intérêt d'une expérimentation, c'est qu'elle soit menée dans les conditions les plus proches possibles de ce que l'on veut faire. L'échantillon doit être suffisamment important, de même que la durée d'expérimentation.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je suis en convergence totale avec vous : il faut une réflexion en profondeur sur le financement du revenu de base par la fiscalité. Mais une telle réforme fiscale constituerait une révolution... Voulons-nous aller jusque-là ?

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Notre collègue député a été lumineux. Il a présidé un conseil départemental et il est l'un de ces contremaîtres à la française, artisans d'un État-providence qui est, même si l'air du temps ne permet pas d'entendre, le plus complet en Europe. Face à la mondialisation, à la crise, aux nouvelles technologies, le malentendu est en train de s'installer.

À aucun moment, dans la réponse à la crise, il n'y a eu de vraie tentative de mise cohérence des minimas sociaux. Après les Trente Glorieuses, sous le septennat de Valérie Giscard d'Estaing, on est passé de 32 % à 39 % de prélèvements obligatoires pour répondre à la crise. En 2008, ce sont les amortisseurs sociaux qui ont permis que la crise épargne relativement les français.

Cette complexité et cette absence de cohérence des minimas sociaux nous privent d'une véritable « traçabilité » dans le domaine social. C'est dans ce contexte que renaît l'idée d'un revenu universel et ce besoin, face aux nouvelles technologies, face à la panne de l'ascenseur social, face au piétinement de la jeunesse devant l'emploi, de trouver une solution et de réinvestir dans l'État. Car c'est aussi de lui qu'on attend les solutions de demain.

Il y a un dans ce domaine un cadre de savoir-faire qui me semble s'imposer : le département, qui a failli disparaître, mais dans le cadre duquel le travail de proximité peut prendre toute sa place.

Il est des territoires, comme le Nord-Pas-de-Calais, où les mutations durent depuis 30, 40, 50 ans, où l'économie de marché ne parvient pas à ramener la prospérité et où le chômage des jeunes atteint parfois 40, 45 %, comme en Espagne. Ce sont des territoires où le revenu de base peut ouvrir des perspectives. Il nous faudra peut-être l'envisager. D'autant plus que dans ces territoires qui doutent, où la crise se prolonge, où les mutations à peine achevées voient arriver d'autres mutations, les forces de protestation deviennent petit à petit majoritaires. Nous ne sommes plus dans le cadre d'un débat politique classique. Les forces de négation et de protestation gagnent du terrain.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Je pense qu'il faut éviter de tomber dans un débat où l'émotion et la subjectivité prennent trop de place. L'idée d'un revenu de base est un peu révolutionnaire, utopique...

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est une utopie réaliste !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Ce que j'ai beaucoup apprécié dans le travail de Christophe Sirugue, c'est qu'il a apporté de la méthode dans un domaine qui en manque.

Je ne rêve pas de revenir à la planification, car c'est révolu. Mais faire une matrice de tout ce qui existe, comme vous l'avez fait, identifier le domaine du possible et expérimenter, avec méthode et gradualité, je pense que c'est la voie que nous devrions essayer de suivre.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Le rapport Sirugue est une première tentative de cohérence. C'est dans cette perspective que nous devons avancer.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Absolument.

III. RÉUNION DU JEUDI 30 JUIN 2016

A. AUDITION DE M. BAPTISTE MYLONDO, ENSEIGNANT-CHERCHEUR À L'ÉCOLE DE COMMERCE ET DE DÉVELOPPEMENT 3A DE LYON, CHARGÉ DE COURS À SCIENCES-PO LYON ET À CENTRALE PARIS

M. Dominique de Legge, vice-président. - Je vous prie d'excuser le président Jean-Marie Vanlerenberghe, retardé. M. Michel Rocard, souffrant, nous a fait savoir qu'il ne pouvait pas venir aujourd'hui, mais nous espérons le recevoir en septembre. Merci à M. Baptiste Mylondo, économiste défenseur ardent du revenu de base, d'avoir bien voulu se libérer rapidement. Nous vous écoutons.

M. Baptiste Mylondo, économiste. - Merci de votre invitation. Je suis défenseur - ardent, je l'espère - du revenu inconditionnel contre le revenu de solidarité active (RSA) et la logique de l'assistanat. Ma position de principe est que le RSA est inefficace et injuste : une politique sociale censée lutter contre la pauvreté dont le résultat est un taux de pauvreté de 14 % est inefficace ; une politique stigmatisant et excluant par la pauvreté est injuste.

On présente le RSA comme une main tendue vers les exclus ; avec 524 euros et 68 centimes, ce serait plutôt une main tendue par les bénéficiaires, qui ont parfois tellement honte qu'ils ne font pas la démarche de le demander.

À l'assistanat, je préfère la logique de la reconnaissance. L'assistanat répond en effet à une logique de défiance, qui préjuge que les bénéficiaires sont inactifs. Je veux donc sortir du RSA non seulement parce que son montant est insuffisant mais aussi parce que sa logique est mauvaise.

Le revenu inconditionnel est un revenu versé en échange de la participation de tous à la richesse collective.

Si l'on s'accorde pour juger que la pauvreté est inacceptable et intolérable, on ne peut pas se contenter du montant actuel, qui ne correspond qu'à 30 % du niveau de vie médian et à la moitié du seuil de pauvreté.

La société doit reconnaître à chacun de ses membres un revenu décent permettant une vie digne, en reconnaissance de sa participation active à la vie sociale. Pour échapper à la pauvreté, ce revenu doit être au moins de 1 000 euros pour une personne seule ; pour supprimer l'exclusion, il doit garantir l'accès des biens et services essentiels ; pour lutter contre l'exploitation, il doit permettre à chacun de se passer durablement de l'emploi - cela dans le but d'améliorer les conditions de vie dans l'emploi.

C'est un minimum. Faire moins, c'est ne pas être à la hauteur de l'enjeu. Il est scandaleux de tolérer la pauvreté.

On peut aller au-delà et reconnaître le travail de tous : changer de registre par rapport au RSA. Ne plus parler de revenu minimum, mais d'un revenu forfaitaire versé à tous car tout le monde travaille : le travail ne peut en effet se limiter à l'emploi.

Pour Anthony Atkinson, par exemple, sept critères devraient donner droit à la perception d'un revenu de participation : avoir un emploi, rechercher un emploi, poursuivre des études, s'occuper de ses enfants, s'occuper de ses parents âgés, être bénévole ou être dans une situation de handicap interdisant d'exercer les six activités précédentes. Qui ne répond pas à au moins à un de ces critères ? Ma conviction, c'est que personne n'est dans ce cas, et donc que tout le monde a droit à un revenu.

N'est-il pas juste de verser une subvention, une indemnité à tous les bénévoles ? Or, nous sommes tous bénévoles, nous entretenons tous la vie sociale. Il faut reconnaître le travail, le faciliter, donner à tous la possibilité de travailler. Le revenu inconditionnel est nécessaire non pas à cause du chômage, ni à cause des robots, de la révolution numérique ou de l'impossibilité dans laquelle se trouve la société de fournir un emploi à tous. Ces éléments ajoutent à l'urgence mais le fond de l'affaire, c'est la nécessité de reconnaître le travail de tous.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous avez beaucoup d'assurance et de conviction. Cela coûterait quand même quelques centaines de milliards d'euros. Il faudra que vous esquissiez des pistes pour parvenir au financement d'une telle dépense.

M. Daniel Chasseing. - Parmi les demandeurs d'emploi, je sais par expérience qu'il y en a qui ne souhaitent pas travailler. Que se passe-t-il pour eux ?

M. Dominique de Legge, vice-président. - Que se passe-t-il pour ceux qui ne répondent à aucun des sept critères ? Vous parlez d'une indemnisation du bénévolat : les termes sont antinomiques ; s'il est indemnisé, peut-on encore parler de bénévole ? Qui décide de la pertinence de son action ?

M. Baptiste Mylondo. - Le travail ne se réduit pas à l'emploi. Si nous appelons travail toute activité qui contribue à l'utilité collective, une bonne part ne s'exerce pas dans le cadre de l'emploi. C'est pour cela qu'il faut instaurer un revenu inconditionnel. Au lieu de considérer que ceux qui travaillent versent généreusement un revenu aux autres, il s'agit de reconnaître toutes les activités qui s'exercent hors de l'emploi.

M. Daniel Chasseing. - Je vous le certifie, certains des chômeurs à qui on propose un emploi aidé ne viennent pas, ou viennent le premier jour et ne reviennent pas le lendemain.

M. Baptiste Mylondo. - Peut-être pour mieux travailler autrement ? On peut refuser un emploi pour s'engager dans une association, par exemple.

M. Daniel Chasseing. - Je vous garantis que certains refusent l'emploi sans s'engager dans une association.

M. Baptiste Mylondo. - Tout le monde rentre dans un critère, si nous avons une vision large du bénévolat, au-delà des seules associations déclarées. Nous sommes tous bénévoles dans une grande association, la société : cet engagement doit être reconnu. Cela peut passer par des heures au service des Restos du coeur, ou par les services rendus à un voisin dans le besoin : ce n'est pas moins utile. Tout le monde entretient la vie sociale en réalisant une activité.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Réalise ou peut réaliser ?

M. Baptiste Mylondo. - S'il y a des passagers clandestins - ce dont je doute - il est de toutes manières préférable de leur tendre la main pour les inviter à participer à la construction de la société. La confiance est préférable à la défiance.

M. Daniel Chasseing. - Je suis favorable à un revenu pour ceux qui veulent se former et cherchent un travail. Il faut bien des critères de l'utilité sociale. Je suis tout à fait d'accord pour ne pas laisser des gens sur le bord du chemin, mais enfin... faire la cuisine tout seul chez soi ou nettoyer son appartement, est-ce un travail ?

M. Baptiste Mylondo. - Je ne crois pas qu'il y ait des gens qui se contentent de nettoyer leur appartement.

M. Daniel Chasseing. - Ah bon ! J'ai dû tomber sur des exceptions !

M. Baptiste Mylondo. - Dans cette logique, la personne ne remplissant pas les critères n'a droit à rien. Les critères excluent. La pauvreté est-elle acceptable ? Peut-on mériter d'être pauvre ?

M. Daniel Chasseing. - Non, mais une personne à qui vous proposez un travail ou une formation doit l'accepter. Comment faites-vous pour amener les personnes à accepter un emploi ?

M. Baptiste Mylondo. - Mon but est différent : je veux leur donner la possibilité de travailler, sous quelque forme que ce soit. La pauvreté est intolérable. Les contreparties, les critères donnent le droit d'exclure des bénéficiaires.

M. Daniel Chasseing. - Donc, vous proposez de faire passer le RSA à 1 000 euros. C'est une position qu'on peut accepter ; il faudra juste en trouver les moyens.

M. Baptiste Mylondo. - Le travail doit être défini non par le critère de pénibilité, mais par celui de l'utilité sociale, vue largement : est utile tout ce qui n'est pas nuisible. Je refuse de qualifier une activité d'inutile, car définir l'inutile, c'est rendre possible l'exclusion de certains du droit à un revenu. Qui juge de ce qui est utile ? La majorité ? Quid de la minorité dans ce cas ? Si nous acceptons de qualifier une activité d'inutile, les minoritaires seront jugés inutiles et seront exclus.

Pour le financement, plusieurs propositions existent. Le revenu inconditionnel ne doit pas avoir d'impact sur la protection sociale ou sur les services publics : il ne doit pas se traduire par un recul de la dépense publique. Nous proposons donc de conserver toute la protection sociale, sauf le RSA et les allocations familiales - le revenu inconditionnel versé dès la naissance peut en effet s'y substituer.

J'imagine une source de financement fiscale : un impôt sur le revenu plus progressif et augmenté, plutôt que la TVA, qui ferait augmenter les prix - ce qui pourrait être perçu comme un marché de dupes. La TVA n'est pas l'impôt le plus juste qui soit : c'est une taxe proportionnelle, qui peut être progressive, mais très faiblement, et est donc incompatible avec le nouveau partage des richesses que nous souhaitons.

Marc de Basquiat a fait une simulation : pour verser 1 000 euros par majeur et 250 euros par mineur, un impôt moyen de 57,9 % serait nécessaire. Cela aurait pour effet une augmentation du niveau de vie des huit premiers déciles et une diminution de celui des deux derniers. Le premier décile gagnerait environ 87,5 %, le deuxième 50 %, le troisième 27 %, et ainsi de suite jusqu'au huitième, pour qui cela ne changerait rien ; le neuvième perdrait 5,5 % de niveau de vie et le dixième 15,9 %. Reconnaître le travail de tous implique un autre partage de la valeur.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Karl Marx devait être comme vous au début. ! Mais c'est un compliment que je vous adresse ! Vous savez que 10 % des ménages paient 70 % de l'impôt sur le revenu, qui produit 75 milliards d'euros contre 175 milliards pour la TVA. Celle-ci pèse sur les importations et elle est plus progressive que la légende ne le dit. Miser sur l'impôt sur le revenu ouvrirait un débat très tendu dans le pays en ciblant les classes moyennes.

M. Baptiste Mylondo. - Elles ne sont pas affectées, selon les chiffres que je vous ai donnés.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Les 57 % des personnes qui ne paient pas d'impôt sur le revenu aujourd'hui deviendraient imposables. Un débat tendu dans les classes moyennes se changera en malentendu dans les classes populaires. Si vous leur dites qu'elles paieront l'impôt sur le revenu grâce à votre revenu universel, elles y verront un marché de dupes, pour reprendre votre expression, et la caricature ne sera pas loin. Il faut être très prudent.

M. Baptiste Mylondo. - Pas si cela se traduit par une augmentation sensible de leur niveau de vie.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Je ne vous parle pas de la cohérence de vos chiffres, mais du débat tel qu'il a eu lieu au Royaume-Uni ou pourrait avoir lieu en France ; je ne parle pas de la Sorbonne, mais des arrière-salles de bistrot, de la télé ou des préaux, là où on simplifie, où on grossit le trait et où peut être tenté déformer. Votre propos, quoique cohérent, prend le pays à bras-le-corps dans ce qui pourrait devenir un débat fondamental.

M. Baptiste Mylondo. - L'enjeu le mérite.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Oui, mais il faudra en sortir dans un bon état démocratique.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Si tout le monde touche ce revenu, quel est l'intérêt des sept critères ?

M. Baptiste Mylondo. - Il n'y en a pas ; tout le monde doit en bénéficier.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Vous refusez de définir ce qui est utile, soit ; mais qui définit ce qui est nuisible ? Je veux bien qu'on déplace le curseur, mais vous butez toujours sur la même difficulté.

M. Baptiste Mylondo. - J'en reste à un critère légal : si la loi interdit une activité, c'est qu'elle la considère comme nuisible.

M. Dominique de Legge, vice-président. - L'oisiveté est-elle utile ? Sinon, c'est qu'elle est nuisible !

M. Baptiste Mylondo. - La contemplation peut être utile.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Réduire la contemplation à de l'oisiveté me semble tout à fait réducteur !

M. Baptiste Mylondo. - Je ne pense pas que l'inactivité totale existe. Il y a des taux modulés de TVA, certes ; mais moins on a de revenu, moins la part dépensée du revenu est forte, et donc plus la base d'imposition est élevée. Pour rendre la TVA proportionnelle, il faudrait augmenter fortement le taux sur les biens de luxe... Je ne crois pas de toutes manières que la désincitation à consommer soit un bon signal.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Je ne suis pas opposé à ce a qu'on cherche des solutions idéales, comme celle que vous défendez admirablement. Mais on peut aussi chercher à les apprivoiser - ce que vous ne faites vraiment pas. Jean-Jacques Rousseau et Maximilien Robespierre seraient fiers de vous. Mais, vous savez, comme à la Convention, il y a toujours une Plaine, au milieu des débats idéologiques, qui cherche pragmatiquement des solutions. Ce que vous proposez fonctionnerait comme la sécurité sociale, où la liberté totale de choix des soins de l'assuré débouche sur la socialisation de la dépense devenue totale depuis quelques mois - avec le tiers payant. Vous connaissez le mot d'un député de l'Est : la sécurité sociale est un supermarché sans caissière - tout est dit ! M. Alain Minc l'avait déjà dénoncé il y a 40 ans : la sécurité sociale favorise les cadres, qui ont une espérance de vie plus longue et une consommation de soins plus élevée.

Il faut apprivoiser votre solution. Je vis dans des cités minières. Lorsqu'une rue abrite en majorité des chômeurs de longue durée, elle se radicalise et les votes ne vont pas vers les solutions sages, mais vers les solutions simples.

M. Baptiste Mylondo. - D'où l'importance de la reconnaissance, et de cesser d'opposer les actifs et les assistés.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Il faudrait que tous partagent vos thèses - on en est loin !

M. Daniel Chasseing. - Je suis d'accord avec vous pour dire qu'il faut au moins 1 000 euros pour vivre. Mais les personnes en emploi qui toucheront 1 200 euros et devront utiliser leur voiture pour aller travailler percevront moins pour vivre que les personnes qui font du bénévolat.

M. Baptiste Mylondo. - Non : elles toucheront 1 000 euros de revenu inconditionnel et toucheront en plus leur salaire de 1 200 euros, dont 57,7 % auront été retranchés par l'impôt sur le revenu. Qui veut augmenter son revenu est donc bien incité à trouver un emploi.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Le seul poste d'économie que votre système réserve est l'activité de Pôle Emploi autrefois gérée par l'ANPE.

M. Baptiste Mylondo. - Plus les allocations familiales et les politiques de l'emploi, comme les contrats aidés. Mon propos n'est pas de faire des économies, mais de traiter la pauvreté.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Avez-vous des exemples concrets de pays où un tel système a été mis en place ?

M. Baptiste Mylondo. - Non, mais il y a eu des expérimentations à travers le monde. De toute façon, la protection sociale ne demande qu'à être étendue.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous le savez, la France est la nation la plus socialement performante avec 34 % du PIB, devant l'Allemagne et le Danemark, qui y consacrent 30 %. Son contrat social est le plus complet dans les pays à économie de marché.

Vous voulez respecter l'intégralité du contrat, en y ajoutant le revenu universel. Les 34 % du PIB représentent 700 milliards d'euros. Si vous ne supprimez que le RSA et les allocations familiales, il faudra donc trouver 650 milliards d'euros d'impôt sur le revenu.

M. Baptiste Mylondo. - Pas exactement.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - La majorité sénatoriale, dans le débat budgétaire, avec toute son imagination, n'a fait bouger le budget que de 4 à 5 milliards d'euros. On est loin des 650 milliards ! Ce sont des chiffres révolutionnaires, qui peuvent provoquer la révolution - ce qui ne serait peut-être pas pour vous déplaire...

M. Baptiste Mylondo. - Je préfère parler de transformation sociale. La France n'est pas performante socialement.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Quantitativement !

M. Baptiste Mylondo. - Quantitativement, nous ne pouvons pas accepter 14 % de pauvreté.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous comprendrez qu'un social-démocrate s'arrête à un certain niveau du PIB... À 34 %, un parti de gouvernement peut considérer qu'il a rempli un contrat social honorable.

M. Baptiste Mylondo. - Les moyens sont peut-être importants, mais les dispositifs sont inefficaces.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Quand, à l'injonction d'un CRS, vous vous rangez sur le côté pour laisser passer une ambulance se frayant un passage vers le centre hospitalier de proximité, où une salle de réanimation à 2 000 euros par jour attend un sans-domicile fixe, un salarié ou un patron, il y a quand même une certaine efficacité ! Entendez la voix du réformiste, dans toute sa médiocrité...

M. Baptiste Mylondo. - En matière de pauvreté, nous ne sommes pas à la hauteur des enjeux. On ne doit pas avoir peur d'une hausse d'impôt.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Vous proposez de porter l'impôt sur le revenu de 75 à 650 milliards !

M. Baptiste Mylondo. - Je propose un impôt sur le revenu dès le premier euro gagné hors revenu inconditionnel, mais avec pour effet une augmentation du niveau de vie des 80 % les moins riches et une augmentation raisonnable de l'impôt des 20 % les plus riches.

M. Daniel Chasseing. - Les bénéficiaires paieraient-ils l'impôt ?

M. Baptiste Mylondo. - Ceux qui n'ont que ces 1 000 euros n'en paieraient pas.

M. Dominique de Legge, vice-président. - Pour percevoir un impôt, il faut qu'il y ait un revenu ; il faut donc bien produire de la richesse. Ne craignez-vous pas que tout le monde fuie ? Nous vivons dans un système marchand qui a le mérite de créer des richesses. Comment veillez au grain, pour qu'il y ait toujours une minorité de gens suffisamment riches pour financer votre système ?

M. Baptiste Mylondo. - Vous considérez donc que s'il existe un revenu inconditionnel, plus personne ne voudra avoir un emploi ?

M. Dominique de Legge, vice-président. - Vous aurez un emploi, mais pas forcément intérêt à gagner beaucoup d'argent. Par ailleurs, nous vivons dans un monde d'échanges commerciaux et sociaux. Comment fonctionner dans une économie mondialisée ? Qu'on le regrette ou non, celle-ci est une réalité.

M. Baptiste Mylondo. - Quelqu'un qui gagne le Smic bénéficierait d'une augmentation de son niveau de vie de 280 euros. La désincitation ne peut venir que les conditions de l'emploi. C'est d'ailleurs l'un des avantages du revenu inconditionnel : cela devrait être une incitation à améliorer ces conditions.

Quant à la mondialisation, le revenu inconditionnel n'est ni plus ni moins problématique que notre protection sociale : elle garantit des travailleurs de bonne qualité, bien formés, bien soignés, extrêmement productifs.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Nous remercions cet économiste ardent d'être venu de Lyon en TGV pour nous faire part de ses convictions. Nous lui avons donné des idées sur la prudence dont doit faire preuve une assemblée représentative.

Vous présentez le revenu inconditionnel de manière abrupte, sympathique mais trop directe, au vu de l'état actuel du pays. Cette très belle idée qui éclot çà et là dans tous les pays développés n'en mérite pas moins d'avoir toute sa place dans notre réflexion. Merci.

M. Baptiste Mylondo. - Faudrait-il donc s'interdire certaines propositions dans le débat ?

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Certainement pas. Mais nous autres parlementaires sommes confrontés à ce qui monte des profondeurs d'un pays, notamment des bassins de chômage, à savoir le besoin d'une solution. Tout continue et tout bouge. Généralement les Français ont ce qu'ils veulent : on l'a vu pour la sécurité sociale, mais c'est aussi vrai pour la retraite : les retraités français sont seuls au monde à avoir un niveau de revenus supérieur à celui des actifs - puisqu'il en représente 102 %. L'égoïsme du troisième et du quatrième âge peut ainsi s'exprimer dans un relatif consensus.

M. Daniel Chasseing. - S'il y a assez d'activité pour le financer.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'est vrai, il faut financer ce modèle français que vous bousculez...

M. Baptiste Mylondo. - Que nous cherchons à améliorer, plutôt.

B. AUDITION DE M. LIONEL STOLERU, ANCIEN MINISTRE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Monsieur Stoleru, vous avez été ministre. Vous avez surtout milité pour l'institution d'un revenu minimum en France. Cela s'est concrétisé en 1988, avec la création de ce que l'on pourrait considérer comme l'allocation généralisée de l'époque, le RMI ou revenu minimum d'insertion. Cela fait plus de vingt-cinq ans que vous avez eu l'intuition de ce qui est aujourd'hui devenu le RSA, qui reste un outil important pour lutter contre la précarité et permettre à certains de bénéficier d'un revenu.

Vous êtes un ardent partisan du revenu universel. Vous l'avez récemment rappelé dans une tribune du Figaro. Le revenu de base recouvre une grande diversité de projets, de visions de la société. Ce débat traverse l'ensemble des formations politiques. Vous vous êtes prononcé à titre personnel pour un revenu fixé à 500 euros par mois, qui prendrait la forme d'un crédit d'impôt.

Le problème principal qui ressort de nos premières auditions, c'est le financement de ce revenu. Sur le principe même, des discussions perdurent. Ainsi, la question se pose en termes philosophiques et éthiques par rapport au travail : comment financer ce revenu, si le travail n'est plus premier ? À notre sens, c'est une difficulté. Si ce financement se fait par l'impôt, il faut des revenus, qu'il s'agisse de revenus sur le capital ou de revenus salariaux.

Nous attendons donc vos idées en la matière ; mais je laisse au préalable la parole au rapporteur.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Je commencerai par un souvenir, celui des jours heureux ! En 1988, vous préconisiez le RMI - c'était la seule grande proposition de François Mitterrand -, financé par le rétablissement de l'impôt sur les grandes fortunes. Tout le monde comprenait cette corrélation.

Avez-vous la même simplicité à nous proposer aujourd'hui pour le revenu universel ?

M. Lionel Stoleru. - Madame, messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation.

Nous allons nous évader de l'actualité et parler de la condition humaine. Monsieur le président, vous avez vous-même parlé de la dimension philosophique de cette question.

Les philosophes qui nous expliquent que la condition humaine est différente de la condition animale ont de quoi manger en se levant. Ce n'est pas le cas pour une grande partie de la planète, c'est-à-dire pour les 2 ou 3 milliards d'habitants, en Asie ou en Afrique Noire, qui ont pour seul souci en se levant le matin de se demander ce qu'ils mangeront dans la journée -comme les animaux.

Selon certains, la France et plus généralement les pays développés n'auraient pas ce souci. Grave erreur ! Plus d'un million de repas sont servis par les Restos du coeur. Coluche mérite un prix Nobel : il a réalisé une oeuvre admirable. Vous voyez comme moi des images de détresse de femmes, d'enfants qui font les poubelles, les déchets des supermarchés, qui se rendent sur les marchés vers quatorze heures. Tout cela est intolérable !

Il faut d'abord discuter du revenu universel en termes non pas techniques, mais philosophiques. Quelle idée se fait-on d'une société développée dans laquelle les citoyens ne peuvent pas satisfaire leurs besoins fondamentaux ? Ceux-ci sont au nombre de trois : manger, se soigner, se loger.

Je commencerai par ce dernier besoin, se loger. Il n'est pas dans notre sujet et, de l'abbé Pierre à aujourd'hui, personne ne sait comment le traiter. Les lois économiques du marché sont celles de l'offre et de la demande : quand on donne une aide personnalité au logement (APL) de 200 euros à un étudiant, le prix de sa chambre de bonne augmente d'autant ; le prêt à taux zéro a pour seule conséquence de faire augmenter le prix de l'immobilier.

À mon avis, le problème du logement est le plus difficile des trois besoins à régler. C'est le plus coûteux - 15 à 20 milliards d'euros d'allocations logement - pour des résultats très mauvais. Le revenu universel ne résout pas ce problème pour l'instant, mais il faudra bien l'intégrer un jour ou l'autre.

Le deuxième besoin, c'est se soigner. En France, le problème est résolu : le système de couverture sanitaire permet à peu près à tout citoyen d'avoir un accès aux soins quels que soient ses revenus.

J'en viens au premier besoin, manger. Sur ce sujet, l'histoire nous invite à pas mal de modestie. En Angleterre, on emprisonnait les pauvres ; aux Pays-Bas, ce n'était pas mieux. En France, la tradition catholique a été très ambiguë, en affirmant« heureux les pauvres d'ici-bas, puisqu'ils seront les riches dans l'au-delà ». C'est commode, cela permet de patienter, mais ce n'est pas une réponse au problème.

Certes, on peut avoir recours à des allocations en nature, mais ce n'est pas satisfaisant. Les tickets, comme cela se pratique aux États-Unis, n'ont jamais bien résolu le problème. Confucius disait : « Donne un poisson à un pauvre, tu le nourriras un jour ; apprends-lui à pêcher, tu le nourriras toujours. » Il faut compléter la formule : tu le nourriras toujours... de poissons ! Mais l'économie de marché permet d'échanger le poisson contre d'autres aliments. La solution au problème fondamental de manger, c'est de donner de l'argent.

Ce sujet me préoccupe depuis longtemps. Je suis un enfant de la guerre, issu d'une famille juive immigrée qui a vécu dans le dénuement total pendant la période nazie. Voir que le problème de l'alimentation n'est pas résolu aujourd'hui est pour moi intolérable.

Lorsque j'étais au cabinet de Valéry Giscard d'Estaing, alors ministre des finances, je lui ai demandé d'aller à Washington étudier pendant trois mois l'impôt négatif de Milton Friedman. Des tentatives avaient été lancées, après Kennedy, pour mettre en place l'impôt négatif, c'est-à-dire donner de l'argent à ceux qui n'en avaient pas. Une expérience a été menée à échelle réelle dans le New Jersey : on a distribué de l'argent à un groupe test et à un groupe neutre pour voir si cela suscitait des motivations différentes pour le travail.

Devant le Congrès américain, l'idée ne passait pas trop mal, jusqu'à ce que le président de la commission des affaires sociales du Sénat, opposé au système, réussisse à trouver un cas particulier : quelqu'un touchant la prestation du nouveau système gagnait plus en ne faisant rien qu'en travaillant. Le projet a été retoqué de peu.

Je suis rentré des États-Unis avec une forte connaissance économique, technique et politique du sujet et ai écrit un livre ; Vaincre la pauvreté dans les pays riches.

Je suis devenu le conseiller économique de Valéry Giscard d'Estaing, une fois celui-ci élu Président de la République. Son opinion était celle du Sénat américain : il estimait qu'il n'avait pas de majorité pour faire accepter que l'on paie des gens à ne rien faire, que l'incitation à la paresse ne passerait pas, etc. Or, sans que j'y sois pour rien, il a créé le minimum vieillesse. Cette décision ne posait pas de problème politique, puisque l'on ne pouvait accuser les retraités d'être des fainéants. Cela faisait partie du programme social. En outre, à l'époque, la France était un pays d'inflation, et l'inflation avait ruiné les rentiers. Le minimum vieillesse permettait de donner à manger aux retraités qui avaient tout perdu.

En 1981 a eu lieu le bouleversement politique que l'on sait. J'ai recommencé à donner des cours et continué à faire la promotion d'un revenu minimum, sans grand succès.

En 1988, François Mitterrand s'est présenté pour un second mandat. Il a écrit sa Lettre à tous les Français, que l'on trouvait dans tous les journaux et les magazines. On y lisait notamment : « Si je suis élu, je mettrai en oeuvre le RMI proposé par M. Stoleru. » Or je ne l'avais jamais rencontré ! Il a été élu, a nommé M. Rocard Premier ministre, lequel a constitué un gouvernement d'ouverture qu'il m'a demandé d'intégrer, afin de créer le RMI.

Pendant quinze ans, entre 1974 et 1988, ce dispositif était impossible. Tout à coup, cela devenait possible ! Il a fallu seulement trois semaines pour élaborer la loi sur le RMI, qui a été votée à l'unanimité. Quand on a une volonté, on fait les choses : c'est cela, la politique !

Nous avons créé le RMI, ce dont j'étais satisfait aux trois quarts seulement. En effet, le RMI est extrêmement simpliste : il s'agit de donner 460 euros à quelqu'un qui n'a rien du tout et, quand celui-ci gagne 100 euros, il perd 100 euros de RMI, de sorte qu'il n'a rien gagné du tout. Ce n'est pas du tout incitatif au travail.

J'ai conseillé à M. Rocard de rendre le dispositif dégressif, pour inciter les gens à travailler et à gagner de l'argent. Il n'a pas voulu, objectant que tout le monde comprenait le dispositif en l'état. En effet, cela concernait une tranche de la population qui n'était pas considérable et la somme versée n'était pas énorme. En outre, le RMI ne coûtait rien - 3 ou 4 milliards d'euros par an. Sur le plan politique, l'impôt sur les grandes fortunes rapportait autant, ce qui équilibrait les choses, même de façon hypocrite.

Une mesure simple votée à l'unanimité et qui ne coûtait rien : que demander de plus ? Or l'économie a ses lois : un système qui n'incite pas au travail n'est pas bon, surtout lorsque l'on entre dans des périodes de chômage de masse.

Le « I » de RMI signifie « insertion », mais ce n'était qu'un mot : personne ne pensait qu'il aurait un contenu, car on ne savait pas comment faire. Reste que, politiquement, cela faisait bien.

On s'est ensuite rendu compte des insuffisances du RMI. Martin Hirsch, qui venait de la gauche et travaillait pour Nicolas Sarkozy, comme je venais de la droite et avais travaillé pour François Mitterrand, a dynamisé le système avec le RSA. En effet, le revenu de solidarité active est un RMI dynamique : celui qui commence à gagner de l'argent ne se voit pas retirer du montant de son allocation la totalité de ce qu'il a gagné.

Un taux de dégressivité du RSA a été fixé. À ma grande surprise, Bercy a accepté celui de 62 %. Ainsi, celui qui gagne 100 euros voit son RSA diminuer seulement de 38 euros, il garde 62 euros. C'est beaucoup. Pourquoi Bercy a-t-il fait preuve d'une telle générosité ? J'en reste tout à la fois émerveillé et mécontent.

Le résultat mathématique de ce choix, c'est que cela coûte beaucoup plus cher, 10 milliards d'euros. En effet, cela concerne de plus en plus de personnes. En outre - c'est le reproche que je fais au système -, cela va trop loin. Si l'on retire 38 euros chaque fois que l'on gagne 100 euros, pour atteindre un RSA de zéro euro, il faut gagner un peu plus que le SMIC.

De fait, le RSA donne de l'argent non seulement à ceux qui n'ont rien, mais aussi aux travailleurs pauvres. Or ce n'est pas le sujet. C'est un mélange des genres très malsain. Les salaires, c'est une chose, la protection sociale contre la pauvreté et la misère, c'en est une autre.

Avec ce taux très généreux de 62 %, le RSA crée une confusion des genres dont on voit les conséquences aujourd'hui, notamment dans ce débat politique insupportable entre assistanat et assistance, surtout à droite. On a donc créé un débat sur un sujet qui n'en est pas un. Je continue à me demander pourquoi ce taux a été retenu. D'ailleurs, aucun citoyen concerné n'y comprend rien. Pour ma part, si j'avais été en charge de ce dossier, j'aurais proposé un système à 50-50, qui a le mérite de la simplicité : quand on gagne 1 000 euros, donc en dessous du SMIC, le RSA n'est plus versé.

La répartition 38-62 est tombée du ciel. Elle fausse les discussions actuelles et soulève un débat où l'on repose des questions que je pensais révolues sur l'assistanat et l'assistance.

Dans le RSA, le « A » d'« activité » n'a pas plus de contenu que le « I » de RMI. Là encore, cela fait bien dans le débat politique.

Martin Hirsch aurait pu faire voter le RSA à l'unanimité. Je n'ai toujours pas compris pourquoi la majorité de droite a tout fait pour que la gauche ne le vote pas, alors que celle-ci n'était pas du tout hostile à la transformation du RMI en RSA. On ne peut pas dire que l'on ait encouragé un vote consensuel sur ce sujet.

Je ne m'attarde pas sur la prime d'activité, qui regroupe le RSA et la prime pour l'emploi. C'est une bonne chose d'avoir supprimé la prime pour l'emploi, qui était totalement incompréhensible. La prime d'activité est le système actuel.

Le dernier rapport de Christophe Sirugue, dont j'apprécie beaucoup les travaux, a constitué une nouvelle péripétie. Voilà un député qui connaît à fond son sujet et qui accomplit un travail très approfondi et documenté. Son deuxième rapport est tout aussi remarquable que le premier : il fait un pas de plus et propose de fusionner la dizaine de minima sociaux dans le scénario n° 3, scénario qui me paraît très bien. La presse n'a parlé que de l'intégration des jeunes. Certes, cela fait partie du rapport et c'est un vrai sujet, mais ce n'est pas l'essentiel. Pourquoi, en laissant de côté le problème des jeunes, faudrait-il attendre deux ans pour mettre en oeuvre ce qu'il préconise ?

L'étape suivante, c'est le revenu de base ou revenu universel. De Milton Friedman au RMI, il s'est passé une quinzaine d'années ; du RMI ou RSA, vingt ans se sont écoulés ; du RSA au revenu universel, comptons de quinze à vingt ans. L'histoire est en marche ; elle ne s'arrêtera pas. En effet, le revenu universel est le débouché final normal dans les sociétés développées.

Le RMI a apporté une innovation importante en donnant de l'argent à n'importe qui, quel que soit son statut. Il n'y a pas de critères, contrairement aux prestations sociales. On perçoit le RMI quand on n'a pas de revenu. Le RMI est déjà universel, tout comme le RSA.

Le revenu universel va plus loin dans plusieurs domaines.

D'abord, le revenu universel est individualisé. C'est important. Alors que le RMI et le RSA sont familiaux, le revenu universel est individuel : on ne tient pas compte du fait que son bénéficiaire est marié ou pas. Chaque individu reçoit par exemple 500 euros. C'est plus généreux que le RSA, puisque, dans ce dernier cas, un couple ne perçoit pas deux fois 500 euros.

Ensuite - c'est une différence majeure -, on ne demande pas si l'on a des revenus. Il suffit d'être un citoyen français d'un certain âge - disons de vingt ans à la mort -, quels que soient ses revenus.

Ce débat a fait naître deux controverses fondamentales.

La première m'étonne toujours : on va donner de l'argent à ceux qui ne font rien ? Moi, contribuable, je vais travailler pour que les gens ne fassent rien ? On le fait pourtant déjà depuis 1988 avec le RMI, c'est-à-dire depuis vingt-huit ans. Je croyais le débat terminé et exorcisé depuis cette date ! À cette époque, on a accepté que les gens qui n'avaient rien aient de quoi manger : avec 500 euros, soit 15 euros par jour, on ne meurt pas de faim. Cette polémique resurgit. C'est assez déprimant.

Derrière ce débat, il y a une réflexion intéressante sur deux aspects de la condition humaine. D'une part, il s'agit de satisfaire un besoin fondamental : manger. D'autre part se pose la question du libre arbitre, et l'on peut raisonner ainsi : « Avec 500 euros par mois, j'ai de quoi manger. Pour ma part, ce qui m'intéresse, c'est de peindre des paysages. Si je n'ai pas de quoi me loger, tant pis. Je me contenterai d'une cabane. Cela me suffit. » Ou alors : « Moi, ce qui m'intéresse, c'est d'écrire de la poésie et des livres, peu importe qu'ils se vendent. » Pour ma part, je n'ai rien contre ces choix, d'autant que ceux qui ont une passion telle qu'ils acceptent de vivre ainsi ne forment pas foule. Peut-être que Van Gogh ne se serait pas suicidé s'il avait perçu le RMI. Misère et génie ne font pas forcément bon ménage. Quoi qu'il en soit, on peut supprimer la misère.

La seconde controverse, c'est le chèque à Mme Bettencourt : on donnerait 500 euros par mois à Mme Bettencourt ? Eh oui ! Mais personne ne voterait pour un candidat qui le proposerait ! À cette question, la réponse rationnelle, pour autant que l'on soit dans le pays de Descartes, serait : que voulez-vous que cela me fasse ? Mme Bettencourt paie X euros d'impôt sur le revenu. Elle en paiera X moins 500 euros par mois. Si cela vous choque tant que cela, on peut même créer une dernière tranche augmentée de 500 euros pour récupérer les 500 euros de Mme Bettencourt !

La réponse technique est facile ; la réponse politique l'est moins. Moi qui ai vécu la réponse politique pour des gens qui se trouvaient au bas de l'échelle, c'est-à-dire donner de l'argent à des gens qui ne font rien et encourager la paresse, je me rends compte que le débat sur le revenu universel attribué à des personnes appartenant à des classes socialement supérieures promet d'être intéressant ! C'est un débat 100 % politicien, puisque les solutions fiscales sont très faciles.

Pour vous, madame, messieurs les sénateurs, l'important, c'est ce qui se passe entre zéro - c'est-à-dire celui qui n'a rien et est dans la misère - et l'infini, c'est-à-dire Mme Bettencourt et les hauts revenus.

Pour ma part, cela ne me choque pas que M. Carlos Ghosn gagne un million d'euros par mois. S'il veut bien payer ses impôts en France, c'est très bien. J'ai professé l'économie de marché et écrit de nombreux livres sur le sujet : l'économie de marché s'accommode très bien d'un plancher de revenus ; en revanche, elle ne s'accommode pas du tout d'un plafond de revenus. Cela revient à la tuer, car elle est fondée sur l'enrichissement, notamment en économie ouverte.

Laissons Mme Bettencourt à sa fortune et Carlos Ghosn à son million d'euros mensuel et regardons ce qui se passe pour l'ensemble des Français.

Par rapport au RMI, au RSA et à la prime d'activité, le revenu universel a pour autre caractéristique majeure d'être fiscal. On sort du système social, composé en France des partenaires sociaux, des collectivités territoriales, des associations, de la gestion paritaire, etc. - vous le savez mieux que moi, c'est très compliqué et très cher en gestion. On balaie tout cela et il y a uniquement un système fiscal. En France, celui-ci fonctionne plutôt bien, comme dans la plupart des pays développés.

J'ai évoqué le système de soins. En France, il suffit d'aller sur internet pour consulter l'état de son compte santé.

Pour les impôts, on a maintenant un compte fiscal : la déclaration se fait en principe obligatoirement en ligne. Les revenus sont enregistrés, tout comme le montant des impôts. Chacun connaît donc l'état de ses comptes et ce qu'il doit, sous la forme soit d'une mensualisation soit du tiers provisionnel selon le système choisi. Le compte fiscal est donné en temps réel.

Pour le revenu universel, ce serait la même chose.

Chaque mois, on aurait + 500, comme si on percevait une rente sur son compte bancaire. À celui qui ne perçoit aucun revenu, le Trésor public enverrait un chèque de 500 euros à la fin du mois - c'est déjà ce qui se passe en cas de remboursement d'impôt. Pour celui qui perçoit des revenus, le montant du revenu universel varierait en fonction du taux de dégressivité du barème fiscal. Une fois atteint un certain niveau de revenus, par exemple 1 000 euros, le revenu universel de 500 euros deviendrait zéro. Ensuite, on paierait des impôts.

Il s'agit donc d'un barème continu d'impôt avec un crédit d'impôt qui est versé par chèque quand le solde net est négatif. Quand on a des revenus, le crédit d'impôt diminue et disparaît. Reste alors à payer aux impôts la contribution fiscale. C'est donc d'une parfaite simplicité.

Certes, ce n'est pas aussi simple que je le décris. Le revenu à la source est du même acabit et s'inscrit dans le même schéma : même si, chaque mois, on ne connaît pas le montant exact des recettes et des dépenses, on prélève en fonction du taux de l'année précédente et on régularise en fin d'année. Des solutions existent déjà pour que le compte fiscal soit adapté à la réalité à peu près chaque mois.

Et c'est la fin des allocations de toute nature, par exemple des allocations familiales. C'est la fin des disputes entre les départements, les régions et l'État pour savoir qui paye le RSA, etc. Il y a uniquement un barème fiscal négatif au début, qui devient zéro, puis qui devient positif.

Je termine en répondant à la question : combien cela coûte-t-il ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Le suspens commençait à être pesant !

M. Lionel Stoleru. - Monsieur le président, ce n'est pas la question essentielle ! Il n'est qu'à voir le référendum suisse. Les Suisses se sont prononcés sur la question humaine et sur le principe philosophique - on aide ou on n'aide pas. Vous devriez d'ailleurs inviter un responsable suisse : il vous expliquera que le chiffrage n'a pas été un élément déterminant du vote.

Je suis convaincu que ce serait pareil en France. Le chèque à Mme Bettencourt occuperait beaucoup plus de place dans le débat que le coût budgétaire. Il n'y a pas de problème de coût budgétaire. C'est une question de curseur : il faut établir un barème fiscal avec un point zéro de sorte que l'impact budgétaire soit nul. On paye suffisamment d'impôts en France : en 2017, il faudra plutôt baisser le taux d'imposition que l'augmenter.

Qui gagne ? Qui perd ? Sur la totalité du barème fiscal, de zéro à l'infini, sauf à faire une usine à gaz, avec un barème fiscal progressif raisonnable à deux ou trois taux et tranches, il est sûr que certains individus, des ménages et des familles gagneront et que d'autres perdront. D'après les chiffrages, cela n'a pas l'air dramatique : il n'y a pas un point où une catastrophe se produirait pour tel ou tel niveau de classe moyenne.

Pour résumer, monsieur le président, le coût du revenu universel est ce que l'on voudra en faire.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Monsieur Stoleru, je vous remercie de cet exposé passionnant et limpide dans ses conclusions. Pour autant, on ne peut pas dire que tout est résolu ! Vous avez apporté un éclairage complémentaire, notamment au regard des auditions précédentes, car vous avez replacé cette question dans son contexte essentiel, c'est-à-dire existentiel. C'est ce que j'attendais.

En revanche, sur la conclusion - comment on paie ? -, des interrogations demeurent.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'était une fable de La Fontaine ! La simplicité, la limpidité et la morale apparemment inéluctable et abordable rappelaient ces textes incomparables qui ont enchanté notre jeunesse.

La fiscalité est en France d'une complexité redoutable ; vous l'avez simplifiée à l'extrême. Les débats promettent d'être intenses.

M. Dominique de Legge. - Cet exposé très clair tranche quelque peu avec l'exposé précédent.

Ma question est technique : quelle différence existe-t-il entre votre dispositif et le crédit d'impôt ou l'impôt négatif ?

M. Lionel Stoleru. - Il n'y en a pas vraiment. On retrouve l'idée simple de Milton Friedman cinquante ans après. Ce système est d'abord un impôt négatif, c'est-à-dire un crédit d'impôt : quand vous n'avez pas de revenu, le Trésor vous envoie un chèque chaque mois. Son montant diminue au fur et à mesure que vous percevez des revenus. Quand la tendance s'inverse, c'est vous qui envoyez le chèque. C'est un continuum de barème fiscal qui commence par un crédit d'impôt et qui se termine par des perceptions d'impôt.

C'est intéressant de sortir du système social pour entrer dans le système fiscal. Sur le plan sociologique, être dans un système fiscal pour tous est très différent et c'est mieux que d'être dans un système social où l'on veut bien vous verser de l'argent. Le système social crée des humiliations, notamment parce qu'il faut faire des démarches. Pour le revenu universel en revanche, aucune démarche n'est nécessaire, c'est un droit. Recevoir une allocation est aussi un droit, mais d'une manière différente : on vous le fait sentir...

M. Yves Rome. - Votre démonstration est presque parfaite ! On arrive à une simplicité extrême : cela ne coûte pas plus que les sommes que l'on consacre aujourd'hui à la gestion des affaires sociales.

Le dispositif que vous proposez exclut-il l'ensemble des autres aides qui accompagnent nos concitoyens, aides au logement, protection sociale, allocations familiales, etc. ? Se confondent-elles dans le modèle que vous nous avez présenté ?

M. Lionel Stoleru. - Santé, chômage, retraite sont en dehors.

Le logement est une épine dans le système : les aides sociales actuelles coûtent très cher, ne sont pas efficaces et on ne sait pas comment les intégrer. Le débat n'est pas terminé pour ceux qui réfléchissent au système du revenu universel.

Le rapport Sirugue fait le tour de toutes les formes d'assistance. Reste ce qui est donné ici et là, le transport gratuit dans certaines villes, le cinéma ou le théâtre, le chèque de rentrée scolaire, les entrées dans les musées... ; bref, tous les petits avantages qui ne sont pas toujours négligeables. Ce n'est pas dans le revenu universel.

M. Dominique de Legge. - Que devient le quotient familial dans ce dispositif ?

M. Lionel Stoleru. - C'est à débattre !

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Le supprimez-vous ? Au regard de la simplicité du système que vous prônez, il ne peut être que supprimé...

M. Lionel Stoleru. - En principe, oui. À partir du moment où le revenu universel est individuel, rien ne justifie qu'il y ait un avantage pour un couple...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - ... ou les familles nombreuses.

M. Lionel Stoleru. - Je n'ai pas caché que certains gagneraient et que d'autres perdraient.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Ce revenu est-il versé dès la naissance ? Vous ne l'avez pas évoqué. Or c'est une question importante.

M. Lionel Stoleru. - Je n'ai pas parlé des jeunes ni pour le rapport Sirugue ni pour le revenu universel. Cela fait partie du débat politique qui pourrait avoir lieu.

Que n'entend-on pas déjà sur la proposition du rapport Sirugue d'étendre la prime d'activité aux jeunes ! Que n'entendrait-on pas si l'on versait le revenu universel dès la naissance ! Cela se négocie. On peut verser le revenu universel à dix ans, quinze ans, dix-huit ans, vingt ans...

M. Yves Rome. - Vous proposez de passer du « tout social » au « tout fiscal ». Est-ce à dire que le « tout social » doit disparaître une fois le revenu universel instauré ? Ou est-il toujours nécessaire d'accompagner les publics les plus éloignés de l'emploi ou qui sont dans la plus grande difficulté ? Le revenu universel ne va pas sortir cette catégorie de public de ses difficultés et de cet enfermement que certains appellent l'assistanat.

M. Lionel Stoleru. - Le système santé est en dehors, tout comme le système retraite et le système chômage.

Avec le revenu universel, on donne aux gens de quoi manger. Il faut regarder la réalité en face : un million de personnes vont aux Restos du coeur. Est-ce normal dans un pays comme la France ? Non ! Après, il faut leur donner les moyens de se réinsérer dans la société. Le « I » du RMI ne l'a pas fait, le « A » du RSA ne le fait pas plus. Dans ce domaine, certains pays font mieux que la France.

Depuis toujours, je m'occupe du problème des prisons. J'ai créé il y a quarante ans le GENEPI, groupement étudiant national d'enseignement aux personnes incarcérées : 1 300 étudiants se rendent chaque semaine dans toutes les prisons de France à la rencontre des jeunes détenus. Pour participer à l'action expérimentale « Justice deuxième chance », le retour à l'emploi à la sortie de prison, je sais que ce n'est pas le revenu universel qui réglera le problème ; cela demande un accompagnement spécifique. Il y a place pour un système social qui ne soit pas un système financier.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il faut dissocier l'aspect financier et budgétaire du problème de l'activité. En voulant résoudre cette équation, Martin Hirsch a compliqué le système. Au Sénat, nous avions étudié cette question sans parvenir aux mêmes conclusions ; un rapport d'information avait été rendu par notre collègue Valérie Létard.

Pour beaucoup, il n'est pas normal de pouvoir gagner plus avec toutes les aides et les prestations que celui qui travaille. Il est vrai que de tels cas existent. De ce constat de départ, nous sommes arrivés au RSA, qui ne résolvait rien, qui était un RMI amélioré, avec une dégressivité qui n'était pas simple. Nous n'avons pas résolu le problème : est-il seulement soluble ?

M. Lionel Stoleru. Une dégressivité de 50 % éviterait le télescopage avec les travailleurs pauvres. Suggérez-la : vous auriez le soutien de Bercy !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Reste qu'il faut remettre les gens dans le circuit du travail. Et là, la cause première, c'est l'éducatif. Cela ne se résume pas à l'apprentissage, il faut les fondamentaux : lire, écrire, compter, etc. Autrement, comment espérer trouver un travail durablement ?

M. Lionel Stoleru. - Si vous voulez élargir le débat...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous n'allons pas le faire aujourd'hui, mais, pour moi, c'est la vraie question. C'est un autre problème politique, qui n'est pas de subsistance, mais d'existence.

Monsieur Stoleru, nous vous remercions de cet exposé particulièrement riche et de cet échange.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - C'était une intervention très politique.

M. Lionel Stoleru. - Oui et non. Je n'imagine pas un quelconque candidat à la présidence de la République en 2017 déclarer, à l'instar de François Mitterrand en 1988, qu'il mettra en oeuvre le revenu universel s'il est élu.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Il pourra peut-être proposer de l'expérimenter, sur la base du volontariat.

M. Lionel Stoleru. - Comme en Finlande ! Oui, ce serait très bien.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Le crédit d'impôt est plus simple à expérimenter que d'autres systèmes.

C. AUDITION DE M. DANIEL COHEN, DIRECTEUR DU DÉPARTEMENT D'ÉCONOMIE DE L'ÉCOLE NORMALE SUPÉRIEURE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions avec M. Daniel Cohen, directeur du département d'économie de l'École normale supérieure, que je remercie d'avoir accepté notre invitation.

Monsieur le professeur, nous avons souhaité vous entendre pour bénéficier de votre lecture économique acérée sur ce nouveau débat d'actualité : l'allocation universelle. Pour ses promoteurs, le revenu de base n'est pas une réforme simplement technique dont l'ambition se résumerait à la simplification du paysage des minima sociaux. Cette vision est concevable, mais nous entendons la dépasser.

Le revenu de base est souvent présenté comme une réponse à une mutation profonde de la société, avec notamment la révolution numérique et la remise en cause de centaines de milliers, voire de millions, d'emplois, mais encore avec l'irruption de nouveaux vecteurs de création de richesse hors de l'entreprise. Le revenu de base serait alors un moyen de rétribuer une création de valeur que le marché serait incapable de rémunérer.

Compte tenu de vos travaux, monsieur le professeur, en particulier ceux qui ont porté sur la mutation de nos sociétés sous l'effet du numérique, nous souhaiterions que vous nous éclairiez en dressant un panorama des transformations auxquelles nous sommes confrontés et des difficultés qu'elles font naître au regard de notre relation actuelle au travail.

Dans ce contexte, le revenu de base peut-il être un recours, étant entendu que cette notion recouvre des modalités différentes, mais qu'elle traverse toutes les tendances et sensibilités de la société, de droite comme de gauche ?

M. Daniel Cohen. - Vous le savez, je ne suis expert ni de fiscalité ni de la lutte contre la pauvreté ; fondamentalement, je suis macro-économiste, je considère les choses, comme la croissance ou l'emploi, de haut. C'est donc à ce niveau-là que je me situerai ; cela dit, je n'esquiverai pas la façon dont ces idées peuvent concrètement aboutir à une solution qui ne détruise pas l'équilibre de nos finances publiques.

L'idée du revenu de base, du revenu universel ou de l'allocation universelle - les formules varient - n'est certainement pas nouvelle. On en trouve des traces au moins depuis les débats relatifs à l'avènement du capitalisme. Pour se cantonner à l'histoire la plus récente, l'un des protagonistes de cette question est évidemment Milton Friedman, avec son idée d'impôt négatif. Or l'un des paradoxes de ce débat est que l'on en trouve des partisans tant à droite qu'à gauche et, symétriquement, des oppositions de droite et de gauche. Ainsi, James Tobin, grand opposant des idées de Milton Friedman dans les années 1950 et 1960, y était également favorable.

Évidemment, leurs interprétations de ce revenu étaient très différentes. Pour Friedman, il s'agissait de créer une allocation de base dispensant la société de faire d'autres efforts vers les plus pauvres. Il proposait d'accompagner cette mesure d'un impôt fixe constant - une flat tax - dès le premier dollar et la progressivité du système de revenu se serait alors trouvée dans l'articulation entre la fiscalité constante et l'impôt négatif. Pour Tobin, au contraire, il s'agit d'un minimum garanti à tout le monde et ne se substituant évidemment pas aux autres prestations de l'État providence.

Ici se trouvent donc une base du malentendu et une raison pour laquelle on peut voir converger des courants de pensées différents autour de cette idée. Cette ambiguïté me semble plutôt positive que négative, même si chacun doit préciser ce qu'il a en tête lorsqu'il parle de ce sujet.

On retrouve cette transversalité dans les critiques du revenu universel ; à droite, on déplore la subvention des oisifs, la prime à l'assistanat, qui est inacceptable dans une société où le travail est une valeur cardinale justifiant la place de chacun. Il existe aussi, à gauche, des critiques de cette mesure, qui favoriserait la précarité en permettant aux employeurs de bénéficier d'une subvention implicite incitant au travail précaire. Les deux arguments sont donc en miroir l'un de l'autre.

Je n'ai pas l'intention d'entrer dans ce débat ; il faut avancer, comprendre ce que l'on veut faire et répondre à ces différentes critiques.

Cela dit, la principale critique à cette idée n'est pas philosophique ni politique mais quantitative : quels sont les ordres de grandeur en jeu ? En faisant un calcul un peu idiot - et on verra qu'il l'est effectivement - qu'on lit régulièrement pour rendre ce débat impossible, c'est-à-dire en fixant ce revenu minimal à 700 euros et en le multipliant par le nombre de Français, on atteint très vite des chiffres d'environ 500 milliards d'euros, soit un gros quart du PIB français.

D'ailleurs, pour les libertariens - je pense en particulier à mon ami Jacques Marseille, qui défendait cette idée -, cela tombe bien parce que ce montant correspond à peu près aux dépenses sociales en France. Donc, selon eux, on donne ces 700 euros et, ensuite, les gens se débrouillent. Toutefois, ces ordres de grandeur sont trompeurs parce que ce revenu ne viendrait pas en plus des dispositions existantes, mais jouerait comme un plancher. Le calcul est donc plus complexe à faire pour en estimer le coût net.

Je reviendrai sur cette question du chiffrage, seule façon pragmatique d'avancer, en faisant des propositions pratiques, réalistes et permettant au débat de prendre plus d'ampleur.

Pourquoi cette idée reprend-elle aujourd'hui une certaine actualité ? Lionel Stoleru, que j'ai croisé à l'instant au sortir de son audition devant vous, pense que ce sujet revient tous les vingt ans - RMI, puis RSA et maintenant le revenu de base. Pourquoi pas ? Cela dit, la révolution numérique nous oblige encore une fois à repenser la sécurité sociale du XXIsiècle ; le rapport de Bruno Mettling au ministre du travail, intitulé Transformation numérique et vie au travail, faisait d'ailleurs aussi référence à cette question.

De fait, nous entrons dans un monde très incertain, dans lequel la révolution industrielle, ou plutôt post-industrielle, du numérique pose des questions tout à fait différentes de celles qui s'étaient posées un siècle plus tôt avec la révolution du tout-électrique. Le tout-numérique, notre révolution technologique, n'a pas du tout les mêmes propriétés que le tout-électrique et on sait comment mesurer ces différences.

La seconde révolution industrielle, celle du tout-électrique, a été inclusive : elle réduisait les inégalités et rendait productifs les éléments les moins productifs de la société - ouvriers non qualifiés ou travailleurs à la chaîne. Toute l'ergonomie du travail a permis à cette main-d'oeuvre non qualifiée de devenir productive, de bénéficier des avantages du fordisme ou du taylorisme et d'être les acteurs d'une transformation du monde économique profitant à tous. Cette révolution électrique a donc donné lieu à une réduction des inégalités.

Le monde nouveau de la révolution numérique, depuis le début des années 1980, est très différent. Les travaux de Thomas Piketty et d'Emmanuel Saez montrent, à partir de l'exemple emblématique des États-Unis, ce que cette révolution numérique est en train de produire. Une statistique notamment est éclairante : au cours des trente dernières années, 90 % de la population américaine n'a connu aucune progression de son pouvoir d'achat. C'est une mutation spectaculaire par rapport à ce que l'on connaissait auparavant, lorsque les classes populaires et moyennes bénéficiaient, comme les autres segments de la société, de la croissance économique.

Ainsi, 10 % de la population seulement a capté la totalité de la croissance économique et, au sein de ces 10 %, la moitié de cette croissance est revenue à 1 % de la population. Il s'agit là d'une propriété fractale parce que la moitié de ce qui va à ce centième est captée par 0,1 % de la population, et ainsi de suite. La force d'entraînement de la révolution numérique n'a donc absolument rien à voir avec celle de la révolution précédente.

Ces chiffres sont inédits dans l'histoire du capitalisme depuis un siècle et demi. Ce constat nous oblige à réfléchir en profondeur à ce qu'il se passe, à comprendre les raisons de ce manque d'inclusivité et à en déterminer les remèdes, pour construire la nouvelle sécurité sociale du XXIsiècle et pour corriger les effets, pour l'instant inégalitaires, de cette révolution numérique.

Pourquoi cette situation ? Pourquoi cette révolution numérique est-elle aussi décevante ? Il y a, parmi les économistes, deux écoles pour répondre à cette question, ce qui révèle, soit dit en passant, l'incertitude dans laquelle nous nous trouvons concernant les mécanismes à l'oeuvre.

La première école, très optimiste - celle de la croissance endogène, notamment représentée par Philippe Aghion -, affirme que le potentiel de croissance de nos économies est supérieur à ce qu'il était il y a un siècle. Selon elle, le potentiel de croissance ne cesse de progresser, mais il y a toujours un décalage dans le temps entre les innovations radicales - internet il y a vingt ans, la révolution digitale au tournant des années 1960 et 1970 - et le moment où cela se retrouve chez les consommateurs.

Un célèbre article d'un historien de Stanford, Paul David, fait une analogie avec le moteur électrique : 50 ans se sont passés entre la maîtrise technique de ses mécanismes et le moment où il s'est retrouvé dans les foyers américains. Selon cette analogie, on verrait tous les bénéfices, pour le pouvoir d'achat, de cette révolution numérique dans les années 2020.

La seconde école - celle de la stagnation séculaire, avec notamment Larry Summers et Robert Gordon - dit le contraire. Selon ce courant de pensée, le potentiel de croissance du numérique est faible parce que le numérique ne révolutionne pas en profondeur la société de consommation, contrairement à ce qui s'est passé lors de la précédente révolution industrielle. Gordon invite ainsi à comparer la période 1870-1970 à la période actuelle.

De 1870 à 1970, on a changé de monde - électricité, automobile, métro, air conditionné, tout-à-l'égout, aviation, télévision - et l'on a quitté la société rurale et agraire. Aujourd'hui, la révolution tient, pour les consommateurs, en un seul instrument : le smartphone. Tout ce qui s'est inventé depuis 30 ans se résume dans cette invention, qui a déjà un taux d'équipement de 100 % dans les pays avancés et atteint même le point des rendements décroissants - la sortie d'un nouvel iPhone n'est pas vécue comme un miracle mais plutôt comme un inconvénient. Ce petit boum aura duré 3 ans, tout le monde s'est équipé et tout est maintenant terminé...

J'essaie, dans mon dernier livre, de réconcilier ces deux écoles. Gordon sous-estime la puissance du numérique, mais son observation selon laquelle le taux de croissance des économies ne cesse de décliner pour atteindre des étiages durablement plus bas que ceux des années 1980 est juste. Le constat est valable aussi au Japon et même aux États-Unis. Les capacités de croissance de cette révolution sont donc très différentes de la précédente.

En me fondant sur les travaux des économistes qui ont étudié les mutations du marché de l'emploi, je suggère une interprétation de cette situation : pour un très grand nombre d'emplois, à la différence des technologies de l'électricité et de l'organisation du travail à la chaîne, les technologies n'entretiennent pas un rapport de complémentarité, mais de substituabilité avec le travail humain.

Dans bien des emplois, le numérique remplace le travail humain et ne le rend pas plus productif. Dès lors, quel est le potentiel de croissance ? Dans un rapport de complémentarité, un intrant de technologie de 10 et un intrant de travail humain de 10 aboutissent à [10 x 10], soit 100. Dans un rapport de substituabilité, on obtient [10 + 10], soit 20, car on n'utilise pas le capital humain pour faire tourner des machines.

On réconcilie ainsi deux points de vue apparemment contradictoires, puisque les technologies tendent à remplacer le travail humain, en tout cas actuellement. Pour parler comme Schumpeter, la force destructrice est aujourd'hui - on ne peut pas s'engager sur le futur - plus forte que la dimension créatrice. Aussi, pour bien des gens, le numérique représente plus une menace qu'une promesse.

Quand les technologies du numérique ont apparu dans les années 1980, on a constaté que la force de destruction était importante, mais les économistes de l'époque ont parlé de technologies biaisées en faveur du travail qualifié. On pensait que les technologies sanctionneraient les emplois non qualifiés - les interphones remplaceraient les concierges, par exemple - mais que la population qualifiée serait épargnée. Par conséquent, la leçon était enthousiasmante : il s'agissait de translater la population vers un travail plus qualifié - d'où l'objectif de 80 % d'une classe d'âge titulaire du baccalauréat -, de requalifier le travail pour échapper à l'impact des nouvelles technologies.

Aujourd'hui, l'analyse des effets destructeurs du numérique sur l'emploi est d'une nature différente. On ne retient plus la grille travail qualifié-travail non qualifié, mais l'opposition entre travail routinier et travail non routinier, soulignée par David Autor. Le travail routinier a vocation à être numérisé ; ainsi, les informaticiens ont coutume de dire que, si l'on fait deux fois de suite la même tâche, on doit penser au logiciel qui le fera une troisième fois. A contrario, le travail qui survivra sera le travail non routinier.

À cet égard, les statistiques montrent que le travail du bas de l'échelle sociale, le travail non qualifié, n'est pas forcément menacé par la numérisation : il faudra toujours des gros bras pour transporter des caisses ou des assistantes maternelles pour s'occuper des enfants. Ce ne sont pas des emplois très rémunérés, mais ils ne sont pas numérisables parce qu'ils reposent sur des compétences étrangères aux ordinateurs - capacité à monter des escaliers, contact humain.

Symétriquement, en haut de la hiérarchie sociale, des gens très qualifiés peuvent entretenir un rapport de complémentarité très forte avec le numérique. Ainsi, on peut faire l'expérience du nombre considérable de messages et d'instructions envoyés depuis un taxi. Joseph Stiglitz prenait d'ailleurs l'exemple du courrier électronique, qui démultiplie la productivité de celui qui envoie le message sans augmenter celle du lecteur ; plus on est haut dans l'échelle sociale, plus on envoie de messages, mais plus on est bas, plus on reçoit d'instructions, alors qu'il n'y a pas de technologie pour les lire à notre place.

Cela fournit une explication simple et directe au fait que, aux États-Unis, c'est le haut de la distribution qui profite plus que proportionnellement de ces technologies numériques. Selon cette analyse, c'est plutôt le milieu de la distribution qui pâtit du numérique, d'où un affaissement de la classe moyenne. Pour le dire de manière caricaturale, il y a beaucoup d'argent en haut, un effacement du milieu et beaucoup d'emplois en bas, mais celui-ci ne profite pas de gains de pouvoir d'achat.

Le bas de la distribution sociale subsiste non parce que le numérique le rend plus productif mais parce qu'il n'est pas affecté par lui. Il ne profite donc pas, à la différence du travailleur à la chaîne, des nouvelles technologies.

Aussi, si l'on adopte cette grille travail routinier-travail non routinier, on peut constater que la menace jaillit de partout. On n'est jamais à l'abri d'une numérisation, y compris les traders remplacés par des logiciels de haute fréquence. C'est peut-être pourquoi il y a un consensus de droite et de gauche pour trouver des formules couvrant les gens en situation d'incertitude, à la place du vieux débat sur l'augmentation de l'efficacité de l'assistanat vers les personnes non qualifiées. L'assise de ce débat est à la proportion de la menace que le numérique fait peser.

Dans ce contexte, il faut penser une nouvelle sécurité sociale professionnelle, pour traiter les questions que cette incertitude nouvelle pesant sur le travail est en train de provoquer.

Avant d'aborder à proprement parler le revenu de base, il faut être au clair sur l'objectif de ce mécanisme. Ce mécanisme ne doit pas, selon moi, constituer une alternative aux dispositifs existants, il ne s'agit pas de donner 700 euros pour solde de tout compte. Ce dispositif s'ajouterait aux mécanismes existants visant à aider les plus démunis. Il ne doit pas dispenser la société de réfléchir au fonctionnement des dispositifs actuels.

Il faut ainsi réfléchir aux politiques actives comme celles des pays scandinaves pour former, requalifier, aider les chômeurs qui peinent à retrouver un emploi ; une allocation monétaire ne peut certainement pas se substituer aux efforts à développer pour les qualifier.

Je suis attaché également à l'épanouissement de la démocratie sociale, pour que les ajustements des entreprises respectent le destin professionnel des personnes. Ce mécanisme ne doit donc en aucune manière se substituer aux dispositifs existants, qui doivent eux-mêmes être largement améliorés.

Néanmoins, l'idée d'un socle de droits transférables lié à l'individu plutôt qu'à l'emploi, défendue par Alain Supiot avec ses « droits de tirage sociaux » et que l'on retrouve dans le compte personnel d'activité du projet de loi Travail, doit aussi avoir sa place. Quel que soit l'attachement de chacun à la démocratie sociale, on doit reconnaître que la tendance du capitalisme contemporain consiste, dans une certaine mesure, à créer des entreprises sans usine et des usines sans travailleur, c'est-à-dire à favoriser l'externalisation, l'« ubérisation » indiscutable des tâches, même si ce mouvement reste à mon avis minoritaire.

En effet, sur ce sujet, il faut tout de même garder raison ; je me souviens que, voilà quelques années, on voyait le télétravail comme l'avenir du travail mais cela ne s'est pas du tout produit, parce que travailler signifie aussi évoluer dans un collectif ; on veut aussi travailler pour satisfaire un besoin de sociabilité. Je ne crois donc pas que l'« ubérisation » soit l'avenir du travail ; cela dit, cette réalité existe pour beaucoup de personnes.

À l'intersection de ces deux sujets - l'incertitude nouvelle sur le monde du travail et le besoin d'une réflexion centrée sur l'individu autant que sur l'emploi - repose le besoin d'une réflexion sur le revenu universel.

Dans ce contexte, passons à la question centrale, celle du chiffrage, car tous ces jolis principes sont intéressants mais, si l'on n'atterrit pas dans le domaine des finances publiques, votre mission d'information ne servirait à rien sinon à nourrir le travail des philosophes du XXIsiècle.

Je vais vous faire une proposition peu coûteuse - 1 milliard d'euros -, mais auparavant, je souhaite vous présenter mon schéma idéal, qui consisterait en l'individualisation des droits et de l'impôt, couplée au prélèvement à la source, pour faire advenir le système d'impôt négatif de Friedman. Dans ce schéma idyllique, on saurait chaque mois combien gagne chacun et l'on pourrait calculer les droits sociaux lui échéant, en s'assurant qu'on ne gagne jamais moins de, par exemple, 700 euros.

Un tel mécanisme est possible, mais il suppose une réflexion profonde sur notre fiscalité, notamment sur l'individualisation de l'impôt, parce que c'est moins la justice sociale qui est en jeu que la question du rapport de chacun au travail. Le travail est aujourd'hui plus éphémère, plus difficile, plus précaire et c'est la complémentarité entre le système de protection sociale et le rapport au travail qui est indispensable. L'individualisation est la bonne façon d'entrer dans le débat, car une personne exclue du travail, mais ne touchant aucune aide parce que son conjoint touche beaucoup d'argent subit une injustice - on touche d'ailleurs ici à l'égalité entre hommes et femmes et à l'asymétrie de notre système.

Voilà le schéma idéal, qu'il faudrait désormais chiffrer. Je porte à ce sujet une pétition devant vous : il conviendrait de permettre aux chercheurs de disposer des données nécessaires pour évaluer les modalités de telle ou telle réforme. La loi pour une République numérique permettra en principe aux chercheurs de disposer des données de la Caisse nationale des allocations familiales mais on attend les décrets d'application et il y a urgence, car on voudrait publier des éléments chiffrés et précis d'ici à janvier ou février 2017.

En attendant la remise à plat de l'ensemble de la fiscalité française, qui n'est manifestement pas à l'ordre du jour, je vous propose ma formule à 1 milliard d'euros. Cette formule se fonde sur une étude de chercheurs de l'École d'économie de Paris, que j'ai eu l'honneur d'éditer. Il s'agit d'une proposition de réforme simple, mais radicale de l'aide personnelle au logement, l'APL, que je propose de fusionner avec le revenu de solidarité active, le RSA. Le rapport de Christophe Sirugue - beaucoup d'entre vous doivent l'avoir lu - fait beaucoup de propositions, mais celle-là n'y figure pas. Or je pense que c'est la plus intéressante.

Je vais brièvement exposer les conclusions de cette étude d'Antoine Bozio, Gabrielle Fack et Julien Grenet, chercheurs de l'École d'économie de Paris et associés à l'Institut des politiques publiques.

L'APL coûte très cher, environ 18 milliards d'euros par an, et elle a des effets inflationnistes considérables. Les logeurs intègrent en effet l'APL et proposent un loyer correspondant à l'APL auquel ils ajoutent un complément. Ainsi, dans 80 % des cas, l'APL est en réalité forfaitaire ; elle est supposée aider à se loger, mais elle est en réalité au plafond et elle fonctionne de facto comme une prestation forfaitaire et non comme une façon d'aider à payer une part du loyer.

Cette étude propose plusieurs choses intéressantes, mais celle qui me semble la plus intéressante et la plus prometteuse consiste à fusionner le RSA et l'APL. Les auteurs ont exclu du champ de la mesure ceux qui ne sont pas éligibles au RSA, c'est-à-dire les jeunes de 18 à 25 ans, qui conservent l'APL dans sa forme actuelle, et les personnes âgées, qui bénéficient du minimum vieillesse.

Il s'agit donc d'une mesure touchant les personnes de 25 à 65 ans, pour qui les ressources de l'APL et du RSA sont maintenues à l'identique -cela n'entraîne aucun coût additionnel - mais sont redistribuées sous la forme d'une dotation forfaitaire et d'un impôt au premier euro gagné. Cet impôt repose sur un taux de 32 %, ce qui est un peu inférieur à l'impôt actuellement applicable aux allocataires du RSA, fixé à 38 % du revenu touché. En cumulant les deux, on obtiendrait un revenu de 624 euros.

Pour résumer, cela signifie qu'on est aujourd'hui capable, à coût constant, de donner à une personne seule 624 euros dont on défalque 32 % du revenu touché par ailleurs, jusqu'à un plafond de 1 950 euros. Cette mesure ne coûte donc rien.

Cela dit, le système actuel pose problème : le RSA provoque une asymétrie entre deux personnes seules et un couple. Parmi les 2,6 millions de bénéficiaires du RSA, il y a 450 000 couples. La décision d'attribuer à un couple deux fois l'allocation d'une personne seule coûterait 1 milliard d'euros de plus.

Pour résumer, je propose d'une part une allocation de 624 euros par tête dont on défalque 32 % du revenu et, d'autre part, l'application de ce principe une fois pour une personne et deux pour deux personnes. On garde par ailleurs tous les autres mécanismes du RSA, notamment la majoration de 30 % par enfant. Cette proposition coûterait 1,1 milliard d'euros, tandis que la première, sans l'individualisation, est à budget constant. Selon moi, c'est faisable et cela vaut le coup.

Au-delà, si l'on souhaite que cette mesure couvre aussi les jeunes de 18 à 25 ans, cela coûterait 4 milliards d'euros supplémentaires. Ainsi, pour 5 milliards d'euros, on a quelque chose qui se rapproche beaucoup de ce que vous cherchez, et cela ne coûte pas 500 milliards, mais 5 milliards d'euros !

Si vous me le permettez, je propose que vous y alliez lentement et que vous mettiez en place cette réforme à coût constant, ou éventuellement pour un coût de 1 milliard d'euros si l'on aligne le traitement des couples sur celui des personnes seules.

J'ajoute que le montant de 624 euros correspond à l'allocation des personnes vivant en zone 3, où le loyer est le plus faible. En effet, une proposition de l'étude consiste à différencier le revenu en fonction des lieux de résidence ; trois zones sont ainsi définies, la zone 1 étant la plus chère et la zone 3, la moins chère. Ce montant de 624 euros correspondrait donc au minimum minimorum auquel auraient droit les personnes seules vivant dans les régions où le niveau de loyer est le plus faible. Une prime additionnelle serait attribuée dans les régions où le loyer est plus fort pour garder l'esprit de l'APL, qui vise à indexer l'allocation aux conditions d'habitation, un principe fondamental.

En quoi est-ce que cette formule individualisée diffère de revenu universel ? Les femmes qui vivent dans un foyer non éligible au RSA en raison de la situation de leur conjoint n'en bénéficieraient pas ; cela concerne environ 2,1 millions de femmes. Cela dit, pour mémoire, si l'on souhaitait les intégrer dans le dispositif, cela coûterait 10 à 15 milliards d'euros en sus.

Je propose de n'en pas parler pour l'instant parce que cela suffirait à tuer cette proposition, mais cela pourrait constituer l'étape suivante, qui pourrait être associée à une réforme en profondeur de la fiscalité et de l'individualisation. Ce débat de société n'aura probablement pas lieu pour la campagne de 2017, mais peut-être pour celle de 2022...

Je conclus en répétant que cette idée présente un grand intérêt compte tenu des évolutions de la société, et qu'elle a des partisans tant à droite qu'à gauche. Il existe une manière de rationaliser les dispositifs existants en France tout en contribuant à une plus grande justice sociale.

C'est à cela que je vous invite.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Merci beaucoup de cette contribution intéressante, qui replace le débat dans un contexte économique auquel on ne peut échapper, même si beaucoup d'incertitudes demeurent.

Nous avons entendu, dans le cadre de cette mission d'information, des propositions très utopiques ; vous demeurez, pour votre part, très réaliste dans vos propositions, ce qui est méritoire.

J'ai une question à vous poser. Vous proposez de fusionner l'APL et le RSA ; toutefois, certaines personnes touchent l'une mais pas l'autre.

M. Daniel Cohen. - Effectivement. On fusionnerait ces allocations représentant respectivement 18 et 10 milliards d'euros. Les bénéficiaires seraient potentiellement tous éligibles et, dans la formule à 1 milliard d'euros, de manière individuelle.

Aujourd'hui, 3 millions de personnes sont allocataires du RSA et 6 millions de personnes touchent l'APL. Le public potentiel serait donc de 6 millions de personnes, pour moitié les mêmes qu'aujourd'hui. Cela dit, 80 % des allocataires du RSA sont éligibles à l'APL. En outre, on ne commence qu'à 25 ans, donc cela concerne potentiellement des personnes sur le marché du travail.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - On se rapproche ainsi du « revenu socle » de Christophe Sirugue.

M. Daniel Cohen. - Tout à fait, mais, bizarrement, son rapport ne mentionne pas du tout cette idée.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Il serait difficile de procéder à cette fusion en tenant à l'écart les jeunes de certains territoires.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - On sait qu'un obstacle au travail des jeunes est le manque de mobilité, faute de ressources.

M. Daniel Cohen. - En effet, ils manquent de ressources pour se rendre à l'entretien, s'habiller, se loger. Donc cela constituerait l'étape suivante.

Néanmoins, il faut dissocier, me semble-t-il, les deux. Il ne faut pas annoncer une mesure à 5 milliards d'euros. Il faut présenter les choses en annonçant une mesure clefs en main, simple, à 1 milliard d'euros, qui ne change pas le cadre pour les 18-25 ans. Quand on veut trop faire, on ne fait rien.

Je préconiserais plutôt que l'on commence, à peu de frais, par mettre en oeuvre cette fusion, puis, quand elle sera faite, que l'on réfléchisse au coût additionnel de l'extension aux 18-25 ans. On peut avancer ainsi très vite vers une mesure utile.

J'ajoute que le RSA est pensé pour rendre le retour à l'emploi non dissuasif, mais, comme il n'est pas intégré à la prime pour l'emploi, le cumul des deux dispositifs est finalement dissuasif. Les simulations de cette étude montrent que la taxation du retour à l'emploi s'élève à 73 % pour un allocataire du RSA et de l'APL. Une personne qui retrouve un emploi rémunéré 100 ne touche donc en réalité qu'un surcroît de 27. C'est là une pathologie majeure.

Par ailleurs, je suis très attaché à l'individualisation des allocations. Il faut mettre fin à cette règle selon laquelle un couple égale une personne et demie.

M. Dominique de Legge. - Pour que les choses soient claires, monsieur le professeur, la fusion du RSA et de l'APL n'améliorerait pas la situation de l'allocataire à la fin du mois, n'est-ce pas ? Ce qui l'améliorerait, ce serait l'individualisation de l'allocation.

Vous proposez la fusion de ces mécanismes, mais l'élément fort de votre proposition réside dans l'individualisation. Aussi, toute chose égale par ailleurs, et sans remettre en cause l'intérêt de cette fusion, la simple individualisation du RSA coûterait 1 milliard d'euros, c'est bien cela ?

M. Daniel Cohen. - Clarifions bien les choses. La formule hors individualisation est un exercice à budget constant. C'est arithmétique : s'il est à budget constant, cela ne peut pas améliorer globalement la situation des personnes concernées. L'immense avantage de cette fusion à budget constant résiderait dans le fait de rendre claire, simple et unique la fiscalité implicite s'appliquant aux personnes en difficulté qui reprennent un emploi.

Dans le dispositif actuel, cette fiscalité peut être expropriatoire : une taxe de 73 % quand on reprend un emploi ne me paraît pas juste, indépendamment du fait que ce n'est pas très incitatif. Ce mécanisme serait plus simple et transparent. Cela représente donc un socle à budget constant à partir duquel on peut raisonner.

J'ai ainsi pris le parti opposé à celui des grandes règles de trois, qui aboutissent à quelques centaines de milliards d'euros, et au découragement ! J'ai fait le chemin inverse, parce que je tiens à ce que ces idées avancent : je suis parti d'une solution à coût 0, qui, par définition, n'améliore pas la situation des bénéficiaires, mais qui la rend plus simple.

Puis, j'ajoute des pièces : l'individualisation, qui augmente de 1 milliard d'euros le pouvoir d'achat des personnes concernées, et l'extension aux 18-25 ans.

Par conséquent, pour répondre à votre question, oui, c'était l'exercice auquel nos chercheurs se sont astreints, proposer une réforme à coût inchangé. Cela n'améliore donc pas globalement la situation des gens, mais il y aura forcément des gagnants et des perdants. L'individualisation permet de ne pas avoir trop de perdants.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Votre formule permet de lancer le débat de la protection sociale et de l'État providence, et de ne pas nous trouver face au mur de la dépense publique, que nous ne franchirions pas.

M. Dominique de Legge. - Je me permets d'ajouter que je ne crois pas trop à une réforme sans perdants, surtout à budget constant. Il en va de cette réforme comme de celle de la dotation globale de fonctionnement pour les collectivités territoriales...

M. Daniel Percheron, rapporteur. - Par comparaison avec le rapport Sirugue, qui a tout de même sensibilisé l'opinion à l'État providence, à sa cohérence et à sa simplification, ces chiffres permettent de lancer le débat sur le système de protection sociale en France, l'un des plus complets du monde.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Finalement, avec un montant de 624 euros par personne, et le double pour un couple, eu égard au montant moyen actuel de l'APL, un couple gagnerait à la mise en place de cette réforme.

M. Daniel Cohen. - Et un célibataire perdrait un peu. En effet, selon nos calculs, le célibataire qui touche toutes les prestations peut percevoir jusqu'à 720 euros par mois, donc il perdrait potentiellement un peu.

C'est pour cela que je souhaiterais disposer d'éléments empiriques plus fiables pour simuler en temps réel les différents revenus possibles et le coût global.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - En attendant le système fiscal idéal, la révolution fiscale.

M. Daniel Cohen. - En attendant, en effet, une autre campagne électorale, car cela n'aura pas lieu en 2017, me semble-t-il.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous devrons organiser une audition avec les administrations concernées.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - En effet, monsieur le président.Merci de votre passion, monsieur le professeur.

M. Daniel Cohen. - Je voulais vous convaincre que nous avons à notre disposition un mécanisme qui peut véritablement changer les choses.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Cela a le mérite du pragmatisme et peut représenter une étape.

M. Daniel Percheron, rapporteur. - L'expérimentation que j'envisage est peut-être une homéopathie nécessaire. Il y a des territoires où le chômage des jeunes atteint 46 % !

M. Daniel Cohen. - Je crois pour ma part, comme vous, que l'idée selon laquelle un revenu d'existence de cette nature dissuaderait de reprendre un emploi est fondamentalement fausse.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - En ce sens, l'impôt de 32 % que vous suggériez est raisonnable.

Nous vous remercions, monsieur le professeur, de cette ouverture, qui ponctue bien nos auditions, lesquelles se sont toutes terminées sur des interrogations concernant les modalités concrètes.

M. Dominique de Legge. - On ne se pose plus la question du financement quand on parle de 1 milliard d'euros, et non plus de 600 milliards d'euros...

M. Daniel Cohen. - J'insiste une dernière fois sur la nécessité de publier le décret d'application de la loi pour une République numérique, car on sait que les données existent et on sait comment les utiliser.

IV. RÉUNION DU JEUDI 7 JUILLET 2016

A. AUDITION DE M. GASPARD KOENIG, PRÉSIDENT DE GÉNÉRATION LIBRE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président. - Nous ouvrons nos auditions du jour en recevant M. Gaspard Koenig, président de l'association « Génération libre ».

« Génération libre », que vous avez créée en 2013, monsieur Koenig, se présente comme un think tank indépendant qui vise à « promouvoir les libertés en France » en s'inscrivant « dans la tradition du jacobinisme libéral, pour qui l'État doit avant tout émanciper l'individu de ses tutelles ».

C'est sous ce prisme que vous avez été amené à examiner cet objet aux formes et aux finalités très variables - et très discutées depuis quelques années - que constitue le revenu de base. Je note du reste que vous avez mené ce travail avec M. de Basquiat, qui est venu témoigner ici il y a quelques semaines au titre de l'Association pour l'instauration d'un revenu d'existence, l'AIRE, et qui nous a remis à cette occasion le livre que vous avez rédigé ensemble, LIBER, un revenu de liberté pour tous.

Au terme de votre réflexion, vous proposez l'instauration d'un crédit d'impôt, à l'instar notamment de Lionel Stoleru. Ce crédit, que vous dénommez « LIBER », serait financé - c'est le coeur du débat - par une « LIBERTAXE », que vous allez nous décrire.

Je vous laisse la parole. Mes collègues échangeront ensuite avec vous.

M. Gaspard Koenig, président de l'association « Génération libre ». - Je vous remercie, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, de m'accueillir aujourd'hui.

Le point de départ du travail que nous menons depuis maintenant deux ans, et que nous continuons de promouvoir sous toutes sortes de formes, c'est le scandale que représente à nos yeux le fait que, alors que les dépenses sociales s'élèvent aujourd'hui à 400 milliards d'euros - soit 15 % des dépenses sociales mondiales selon certains -, que la redistribution est à l'évidence très importante en France, plus importante que dans les autres pays de l'OCDE, il y a néanmoins encore dans la rue des gens portant écriteau sur lequel il est écrit : « J'ai faim ».

J'ai vu hier dans le métro un mendiant demander la charité en expliquant qu'il n'avait pas droit au RSA. Le fait qu'il soit aujourd'hui possible d'être exclu des minima sociaux est le signe d'un dysfonctionnement. Comment se fait-il, alors que tant d'argent est pris d'une poche et placé dans une autre, que certains ne puissent pas simplement subvenir à leurs besoins de base ?

Vous le savez, deux tiers des bénéficiaires potentiels du RSA ne le réclament pas, et ce pour toutes sortes de raisons.

Ainsi, Vernon Subutex, le personnage du dernier roman de Virginie Despentes, est la victime idéale de la nouvelle économie : alors qu'il était disquaire, qu'il possédait sa petite entreprise, il a perdu sa clientèle à la suite de la numérisation. En tant que chef d'entreprise, il n'a pas eu droit à l'ensemble des allocations dont les salariés peuvent bénéficier. Progressivement, il s'est retrouvé au RSA, puis à la rue à la fin du livre.

Virginie Despentes nous raconte sa rencontre avec Mme Bodard, agent de la CAF, la Caisse des allocations familiales. Elle écrit : « Dans la copie du rapport que Mme Bodard avait rédigé pour justifier sa radiation, elle mentionnait des choses qu'il avait évoquées avec elle sur le mode du bavardage, comme dépenser de petites sommes d'argent pour aller voir les Stooges au Mans ou perdre cent euros au poker. »

Bien sûr, il s'agit là d'une fiction. Il n'en reste pas moins que, aujourd'hui, le RSA n'est pas une allocation automatique, qu'il faut la demander et remplir des formulaires inquisiteurs. Le RSA peut vous être retiré, on peut vous réclamer un indu, les procès pour indu du RSA étant particulièrement cruels. J'ai eu l'occasion de lire des comptes rendus d'audience : on vérifie si l'allocataire du RSA est en couple en allant jusqu'à compter le nombre de brosses à dent dans sa salle de bain ! Tel est le genre de questions que l'on pose aux plus démunis. Ce sont finalement eux que l'on soumet aux pires travers de la bureaucratie. Le RSA est une allocation basée sur l'identité. Qui dit identité, dit contrôle ; qui dit contrôle dit vérification ; qui dit vérification dit injustice.

Indus, procès, non-recours, incertitude sur le montant perçu, lequel varie d'un mois sur l'autre : les allocataires ne comprennent pas très bien comment cela fonctionne, ils n'ont aucune visibilité. Ils doivent en outre payer les impôts des années précédentes.

Le RSA ne constitue pas un filet de sécurité certain, transparent, que l'on peut anticiper, grâce auquel on peut prendre ses propres décisions et effectuer ses propres choix.

Le RSA et les systèmes d'allocation génèrent les mêmes effets que dans d'autres secteurs de l'économie. Les insiders connaissent le système et le détournent à leur profit, les outsiders n'ont rien, comme l'illustre de manière assez frappante la figure 9 de la page 43 de l'ouvrage que Marc de Basquiat et moi avons rédigé et qui vous a été distribué. Il représente la redistribution en France. On y voit d'un côté les revenus primaires, de l'autre, la différence entre les contributions et les allocations, représentée sous forme d'un nuage de points. On y voit la somme que les gens perçoivent et celle qu'ils déboursent, soit la différence entre le total des impôts et des allocations. Pourquoi est-ce que l'un ne touche rien, quand l'autre, qui gagne 4 000 euros, reçoit 1 000 euros de la collectivité, après déduction des impôts ?

C'est avant tout pour corriger de telles anomalies qu'un système d'impôt négatif est conçu.

Pourquoi un think tank libéral s'intéresse-t-il à ces questions ? On pourrait après tout considérer que les gens qui sont à la rue n'ont qu'à fonder leur start-up. Pressés par le besoin, ils pourront ainsi entreprendre au bénéfice de la société...

En fait, il s'agit pour nous de résoudre une question sociale cruciale, celle de la grande pauvreté, en faisant preuve le moins possible de paternalisme, en distinguant lutte contre la pauvreté - l'enjeu numéro un du revenu de base - et lutte contre les inégalités, que ce dispositif ne traite pas. Ce revenu implique une redistribution, mais la redistribution n'est pas conçue comme une fin en soi, seulement comme la conséquence d'une lutte efficace contre la grande pauvreté.

Vous le savez, il existe de nombreuses versions du revenu de base, correspondant à des philosophies politiques différentes, parfois totalement opposées.

On peut défendre le revenu de base dans la lignée de Thomas More ou de Babeuf, parce qu'on a des convictions égalitaristes, parce qu'on pense que l'égalité devrait être une égalité réelle. Dans ce cas, le revenu de base s'accompagne parfois d'un revenu maximal.

On peut en avoir une vision que je décrirais de « communautaire », dans la lignée de Martin Luther King et d'Ackerman, chercheur à Yale, l'idée étant que si tout le monde perçoit un revenu minimum, chacun se sentira inclus dans la communauté. C'est d'ailleurs la manière dont Martin Luther King traitait la cause des noirs dans l'un de ses derniers discours. Il considérait que, pour que les noirs puissent s'émanciper, tout le monde, et pas seulement eux, devait percevoir le revenu de base afin de traiter non pas seulement les causes de la pauvreté, mais la pauvreté elle-même.

Enfin, il y a le vieil argument technologique : les machines vont effectuer le travail de l'homme et l'homme devra tirer sa rente de l'effort fourni par les robots. On trouvait déjà cet argument chez Aristote, qui expliquait que lorsque les machines à tisser tisseraient seules et que les lyres joueraient elles-mêmes de la musique, il n'y aurait plus besoin d'esclaves. Cet argument était également celui des économistes des années trente, comme Jacques Duboin, dans La grande relève des hommes par la machine. On le trouve aujourd'hui dans la Silicon Valley, notamment sous la plume de Jeremy Rifkin, qui, dans The End of Work, en 1995, appelait déjà à la constitution d'un revenu universel. Ce n'est pas un hasard si, aujourd'hui, Jeremy Rifkin ou Jaron Lanier sont les premiers promoteurs du revenu de base universel.

Il me semble que l'on peut traiter le sujet du revenu de base universel sans prendre position sur la question éminemment contestable de la fin du travail.

Quel est l'argument proprement libéral en faveur d'un revenu universel ? L'auteur de référence pour nous, c'est Thomas Paine, qui fut, dans La Justice agraire, l'un des premiers promoteurs du revenu universel de base, en 1796. Paine est un personnage très intéressant. Ce Britannique, qui a participé à la révolution américaine - il est même parfois considéré comme l'un de ses pères fondateurs - est ensuite devenu le seul étranger élu à l'Assemblée constituante. Du coup, ce n'est pas un hasard si Thomas Paine avait l'ambition de réconcilier Locke et Rousseau.

De Rousseau, il retenait l'idée que la civilisation détruit un certain partage naturel des richesses ; de Locke, il retenait celle que l'acquisition de la propriété, que la création de valeurs par le travail étaient légitimes et profitables. Il considérait donc qu'il fallait dédommager les gens de la perte de cette propriété naturelle, de cette égalité de départ, sans pour autant s'inquiéter des progrès de la civilisation. Cette phrase, tirée de La Justice agraire, résume toute la philosophie du revenu de base : « Je me fiche de savoir si certains sont devenus très riches, du moment que personne n'est devenu pauvre en conséquence. » Il faisait ainsi du revenu de base un droit et non plus une charité, un droit qui aurait complété la Déclaration des droits de l'homme qu'il avait vu naître.

Instaurer demain en France un revenu de base, ou un revenu universel, c'est, comme l'ont voulu de nombreux hommes politiques, finir la Révolution française. Il y a une belle histoire à raconter.

De cet ancrage dans Thomas Paine sont issues trois grandes lignes philosophiques, libérales.

Pour Milton Friedman, l'intérêt du revenu universel sous forme d'impôt négatif, c'est la responsabilité. Chacun peut débourser l'argent qu'il reçoit en cash comme il l'entend, chacun étant capable de définir ses propres besoins mieux que n'importe quel planificateur. Pour lui, le cash, c'est la liberté.

Foucault a commenté l'idée de Friedman dans sa dernière leçon au Collège de France en 1979. S'il ne partage pas totalement le point de vue de Friedman, il s'intéresse à ce sujet et signale qu'il était très étudié en France à l'époque. Dans les années soixante-dix, Lionel Stoleru en discutait avec Valéry Giscard d'Estaing. Cela avait donné le rapport Stoffaës. Foucault considère que l'intérêt du revenu de base, c'est son aspect émancipateur. Aider les gens sans avoir à faire « toutes ces investigations bureaucratiques, policières, inquisitoires » serait une véritable rupture, dit-il, dans la politique sociale élaborée depuis des siècles en Occident. Ainsi, nous aurions une population assistée, mais sur un mode très libéral, moins bureaucratique, moins disciplinariste qu'un système centré sur le plein-emploi.

Le revenu universel rompt avec la logique des systèmes sociaux et avec l'opposition classique entre plein-emploi et chômage. Beveridge, le père fondateur de l'État providence, dit bien que le plein-emploi est la base de son système et que les allocations ne sont faites que pour aider les gens de manière circonstancielle, afin de leur permettre de faire face aux accidents de la vie, aux erreurs de parcours, mais que si la société fonctionnait parfaitement, si l'emploi était toujours garanti, il n'y aurait même pas besoin de politique sociale. Dans ce système, il faut demander à l'individu qui il est, d'où il vient, ce qu'il cherche.

Si on se libère du modèle du plein-emploi, comme cela semble être la tendance, compte tenu des nouvelles formes d'emplois, et si on évolue vers une société post-salariale, la politique sociale devra nous accompagner tout au long de la vie. On fera la distinction non plus entre plein-emploi et chômage, mais entre des périodes d'activité, ou de suractivité, salariées ou non, multiples ou uniques, et des périodes de sous-activité. Le revenu de base sera le mieux à même de garantir un filet de sécurité, surtout s'il prend la forme d'un impôt négatif, car il s'ajustera de mois en mois à l'évolution des situations individuelles.

Le revenu de base, c'est la responsabilité pour Friedman, l'émancipation pour Foucault, l'autonomie pour Philippe Van Parijs.

Philippe Van Parijs poursuit la logique libérale en sortant de la conception des droits naturels, qui sont pour lui une chose du passé. Il s'agit d'assurer à l'individu une autonomie suffisante afin qu'il puisse lui-même définir sa conception de la vie bonne. Si certains décident d'être surfeurs à Malibu, pour reprendre l'exemple de la controverse entre Philippe Van Parijs et John Rawls, la société peut leur en donner la possibilité, car elle est là non pour juger des choix de vie, mais pour les rendre possibles. La philosophie de Philippe Van Parijs élimine tout constructivisme et la valeur travail du centre de l'organisation sociale elle-même.

Cette philosophie est-elle individualiste ? Oui. Il s'agit bien de donner à l'individu le maximum d'autonomie pour faire ses propres choix.

Comment est-il possible d'instaurer un revenu universel en France aujourd'hui ? La bonne nouvelle, comme l'a écrit François Bourguignon il y a quelques semaines, c'est qu'il existe déjà en France. Les dispositifs d'aide existants - le RSA, la prime pour l'emploi, les allocations familiales - permettent déjà, d'un strict point de vue budgétaire, de disposer des sommes suffisantes le mettre en oeuvre.

Selon nous, le revenu de base n'est que la dernière étape de la lente et légitime accumulation des dispositifs sociaux en France. Comme l'explique Lionel Stoleru, nous sommes passés depuis les années soixante-dix du RMI à la pri