B. UNE ORGANISATION BUDGÉTAIRE INÉQUITABLE ET SOURCE DE DIFFICULTÉS POUR LES SERVICES
1. Un manque d'association des collectivités territoriales de la petite couronne
Le caractère inéquitable de l'organisation budgétaire de la préfecture de police tient d'abord au manque d'association des collectivités territoriales de la petite couronne.
En effet, l'organisation budgétaire actuelle conduit à faire voter le seul conseil de Paris sur un budget auquel la ville de Paris ne contribue pourtant de que façon minoritaire (44 %).
Évolution du budget spécial entre 2014 et 2015
(en millions d'euros, en %)
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2015 |
Part dans le financement total |
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État |
120,4 |
18 % |
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Ville de Paris |
285,1 |
44 % |
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Départements |
105,1 |
16 % |
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Communes |
69,3 |
11 % |
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Produits divers |
75 |
11 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire)
Une concertation est prévue pour les seules dispositions du budget spécial qui se rapportent au financement de la BSPP , dans le cadre d'une commission consultative de gestion 53 ( * ) au sein de laquelle siègent deux conseillers généraux et deux maires par département de la petite couronne.
La définition des contributions des différents financeurs du budget spécial repose ensuite sur des clefs de répartition fixées pour les différents services par le code général des collectivités territoriales ou de façon conventionnelle 54 ( * ) .
En outre, comme le relève la chambre régionale des comptes d'Île-de-France, les collectivités de la petite couronne « financent les seuls actifs de la commune de Paris », les biens acquis sur le budget spécial étant automatiquement incorporés au patrimoine de la ville de Paris 55 ( * ) .
Ainsi, les collectivités de la petite couronne financent près du tiers du budget spécial alors même qu'elles n'en votent pas les crédits, ne sont pas consultées sur la totalité de ses dispositions et que les biens acquis par son biais ne sont pas intégrés à leur patrimoine.
Aussi, il n'est pas surprenant que cette organisation budgétaire peu inclusive ait pu, par le passé, être à l'origine conflits entre les différents financeurs. À titre d'illustration, l'obligation de supporter une partie des dépenses relatives à la BSPP sur la base d'un budget à l'élaboration duquel les représentants élus des départements ne participent pas a été contestée devant le Conseil d'État par les départements du Val-de-Marne et de la Seine-Saint-Denis au motif qu'elle serait contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales et instituerait une forme de tutelle de la ville de Paris sur la petite couronne . En l'espèce, le Conseil d'État a toutefois pu écarter ce motif dans la mesure où les requérants mettaient en cause non la légalité du seul décret attaqué, mais le bien-fondé d'une décision prise par le législateur 56 ( * ) .
Si l'organisation budgétaire actuelle apparaît insuffisamment inclusive, elle ne permet pas non plus d'assurer une juste répartition des charges entre les différents financeurs.
2. Des modalités de financement peu lisibles qui ne permettent pas d'assurer une juste répartition des charges entre les différents financeurs
Comme cela a été montré précédemment, les services de la préfecture de police peuvent faire l'objet d'un financement du budget spécial et du budget de l'État.
En pratique, pour la plupart des services, le principe de répartition est fondé sur des considérations organiques : comme le relève Olivier Renaudie, « ce qui est pris en compte pour savoir si le financement d'un service relève de l'un ou l'autre des deux budgets, c'est le statut des agents qui y sont affectés ».
Ce principe, déjà discutable dans la mesure où il ne repose pas sur des considérations fonctionnelles, souffre toutefois de nombreuses exceptions . À titre d'illustration, la participation de l'État est fixée à 25 % la BSPP et à 40 % pour le service interdépartemental de protection civile (SIPC).
Comme le relevait déjà la Cour des comptes en 1998, « il n'existe donc pas de clef de partage unique du financement des services relevant du préfet de police de Paris, mais un ensemble de dispositions législatives, réglementaires ou contractuelles, qui se sont stratifiées au cours du temps » 57 ( * ) - ce qui ne saurait garantir une juste répartition des charges entre les acteurs.
En outre, les modalités de financement actuelles de la préfecture de police se traduisent par des financements croisés totalement dérogatoires au droit commun de la décentralisation .
Ainsi, certaines dépenses régaliennes demeurent prises en charge par la ville de Paris , en application de l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII et des dispositions de l'article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales, alors même qu'elles incombent sur le reste du territoire à l'État .
Interrogée sur ce point, la préfecture de police précise qu'il s'agit « principalement de certains services ou agents de la direction de la police générale (titres relatifs aux étrangers, permis de conduire, cartes grises, une partie de la procédure des titres d'identité), de certaines parties de services de la direction des transports et de la protection du public pour certaines polices spéciales relevant de l'État et de l'administration directement liée à l'autorité préfectorale (frais de réception, fonctionnement du cabinet et de la zone de défense) » 58 ( * ) .
Si la préfecture de police a indiqué à votre rapporteur spécial ne pas disposer d'un chiffrage dédié concernant les montants en jeu - ce qui est regrettable -, la chambre régionale des comptes conclut dans son rapport publié en 2012 que « le budget communal supporte indûment une charge importante » de 39 millions d'euros 59 ( * ) , à partir d'une évaluation portant sur un périmètre plus restreint 60 ( * ) . L'essentiel de ce montant (38 millions d'euros) correspond en réalité au financement des coûts liés à la direction de la police générale, qui exerce essentiellement des tâches « préfectorales » (délivrance des titres régaliens, etc.).
À l'inverse, certaines dépenses prises en charge par l'État devraient normalement être financées par les collectivités territoriales au regard du droit commun de la décentralisation.
Il s'agit tout d'abord des dépenses correspondant à la rémunération des emplois communaux d'encadrement . À titre d'exemple, les emplois de catégorie A administratifs de la direction des transports et de la protection des publics relèvent du budget de l'État, alors qu'il s'agit d'un service administratif financé par le budget spécial.
En effet, la préfecture de police considère que la création d'emplois de catégorie A administratifs et d'emplois de direction exclusivement dédiés à l'exercice de missions municipales conduirait à « mettre en cause l'unicité de commandement et de direction » et pourrait avoir « des conséquences inflationnistes en impliquant, notamment pour les fonctions supports, certains dédoublements de la chaîne hiérarchique » 61 ( * ) .
Toutefois, l'essentiel des dépenses indûment supportées par l'État au regard du droit commun de la décentralisation concerne la BSPP.
En application de l'article L. 2512-19 du code général des collectivités territoriales, l'État participe aux dépenses de fonctionnement de la BSPP , pour un montant de 80,5 millions d'euros en 2014. Le programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » constitue le support de ce financement, qui représente près d'un quart du budget de fonctionnement de la BSPP.
En outre, le régime des pensions des sapeurs-pompiers de la brigade est intégralement pris en charge par l'État . La BSPP perçoit à ce titre une participation financière indirecte du ministère de la défense, estimée à 120 millions d'euros par an 62 ( * ) . De façon plus anecdotique, la sélection des recrues est réalisée par les centres d'information et de recrutement des forces armées (CIRFA), sans que les coûts induits ne fassent l'objet d'une refacturation à la brigade.
Eu égard à ces montants, l'équilibre global des financements croisés entre les collectivités territoriales et l'État apparaît donc défavorable à ce dernier.
Enfin, au sein même du budget de l'État, certaines dépenses relevant normalement d'autres programmes budgétaires sont indûment supportées par le programme « Police nationale ».
À titre d'exemple, l'activité de déminage du laboratoire central est prise en charge par le programme « Police nationale », et non par le programme « Sécurité civile », comme c'est le cas pour le reste du territoire.
3. Des difficultés pratiques liées au caractère dérogatoire de l'organisation budgétaire
Si les modalités de financement actuelles de la préfecture de police ne permettent pas d'assurer une juste répartition des charges entre les différents financeurs, elles peuvent par ailleurs être à l'origine de difficultés pratiques pour les services de la préfecture.
Une première illustration concerne les dépenses qui sont prises en charge a priori par la ville, puis font l'objet d'un remboursement par l'État en fin d'exercice .
En 2014, ces dépenses s'élevaient à 28,6 millions d'euros et correspondaient au financement de :
- certaines fonctions dites de « support » (masse salariale des agents des administrations parisiennes, dépenses immobilières de sites partagés, etc.) ;
- certains services pris en charge intégralement par l'État (ex : infirmerie psychiatrique, service des explosifs du laboratoire central).
Pour ces derniers, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que ce mode de gestion est susceptible de retarder certains investissements indispensables.
S'agissant d'activités purement régaliennes, la ville de Paris peut en effet se montrer récalcitrante à l'idée d'avancer des dépenses importantes - par exemple l'achat d'un robot de déminage - dans un contexte budgétaire contraint.
La déclinaison des différents plans annoncés en 2015 et visant à renforcer des moyens du ministère de l'intérieur constitue également une bonne illustration des difficultés pratiques liées au caractère dérogatoire de l'organisation budgétaire de la préfecture de police.
En effet, la préfecture de police ne dispose actuellement d'aucun support budgétaire dédié 63 ( * ) au sein des programmes « Administration territoriale », « Immigration et asile », « Sécurité routière » et « Sécurité civile », alors même qu'elle exerce sur l'agglomération parisienne certaines missions financées sur le reste du territoire national par ces programmes budgétaires.
Or, l'absence de ces supports budgétaires s'est traduite pour la préfecture de police par des difficultés à obtenir les renforts annoncés au niveau national au titre des différents plans de lutte contre le terrorisme et l'immigration.
À titre d'exemple, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que si la préfecture de police n'a pas bénéficié des créations de postes visant à renforcer les préfectures dans l'accomplissement de leurs missions en lien avec la prévention de la radicalisation, c'est parce que ces renforts ont été financés par abondement du programme « Administration territoriale » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 64 ( * ) .
Comme l'ont rappelé plusieurs responsables lors des auditions, ces difficultés étaient jusqu'à présent surmontées grâce au budget spécial, qui permettait généralement de « faire l'appoint ». Dans un contexte budgétaire particulièrement contraint pour les collectivités territoriales, le budget spécial ne pourra toutefois plus tenir ce rôle de « variable d'ajustement ».
* 53 Article 1 er du décret n° 2009-1347 du 29 octobre 2009 portant création d'une commission consultative de gestion de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris auprès du préfet de police et modifiant le code général des collectivités territoriales.
* 54 Chambre régionale des comptes d'Île-de-France, « Budget spécial de la préfecture de police de Paris », précité, p. 14.
* 55 Chambre régionale des comptes d'Île-de-France, « Budget spécial de la préfecture de police de Paris », précité, p. 4.
* 56 Conseil d'État, 5 / 3 SSR, du 11 décembre 1991, 110949 110954, publié au recueil Lebon. Les départements du Val-de-Marne et de la Seine-Saint-Denis estimaient que, « du fait de l'obligation qui leur est faite de supporter une partie de la charge » des dépenses de la préfecture de police relatives à la brigade de sapeurs-pompiers à Paris, « et notamment de verser les acomptes prévus par le décret attaqué, sur la base du budget prévisionnel du service, à l'élaboration duquel les représentants élus des départements ne participent pas, le décret attaqué porterait atteinte à la libre administration des collectivités locales et instituerait une tutelle de la ville de Paris sur les trois départements ».
* 57 Cour des comptes, rapport au président de la République, 1998, p. 134-135.
* 58 Réponses au questionnaire adressé à la préfecture de police.
* 59 Chambre régionale des comptes d'Île-de-France, « Budget spécial de la préfecture de police de Paris », précité, p. 19.
* 60 Le périmètre retenu comprend la direction de la police générale, le service interdépartemental de protection civile, qui est l'équivalent des services interministériels de défense et de protection civile (SIDPC) dans les autres préfectures, et les activités d'une congrégation intervenant auprès des personnes placées au dépôt du palais de justice ou au centre de rétention administrative de l'Île de la Cité (qui sont financées ailleurs par des crédits des ministères de la justice ou de l'intérieur).
* 61 Réponse du préfet de police au rapport d'observations de la chambre régionale des comptes d'Île-de-France précité, disponible en ligne, p. 5.
* 62 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 63 Par exemple, sous la forme d'une unité opérationnelle de gestion (UO).
* 64 Amendement au projet de loi de finances pour 2016 n° II-252, présenté par le Gouvernement et adopté par le Sénat en séance publique le 26 novembre 2015.