CONCLUSION
En conclusion, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées approuve les orientations du projet de contrat d'objectifs et de moyens 2017-2019 de l'Institut français.
Elle doute toutefois de la possibilité de mettre en oeuvre ces orientations, compte tenu de l'absence de toute évaluation prévisionnelle des recettes pour les trois ans à venir. Si la tendance à la diminution des moyens de l'Institut français devait se poursuivre, il lui serait impossible d'accompagner la relance pourtant nécessaire de notre diplomatie culturelle et d'influence.
Votre commission souhaite que l'opérateur puisse disposer, à l'avenir, de moyens suffisants pour mettre pleinement en oeuvre les objectifs de son COM.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie mercredi 15 février 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, présidée par M. Jean-Pierre Raffarin, président, a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Jacques Legendre et Mme Hélène Conway-Mouret.
M. Jacques Legendre . - La commission est appelée à émettre un avis sur le projet de contrat d'objectifs et de moyens 2017-2019 de l'Institut français. Nous avons auditionné la semaine dernière, avec Hélène Conway-Mouret, M. Bruno Foucher, président de l'Institut français, et entendu des représentants des deux ministères de tutelle - affaires étrangères et culture.
L'Institut français a été créé par la loi du 27 juillet 2010, afin de concourir, en faisant appel au réseau culturel français à l'étranger, à la politique culturelle extérieure de la France. Il a hérité des missions de l'association CulturesFrance, pour la promotion des échanges artistiques et le développement culturel des pays du sud. Il a, en outre, été chargé de nouvelles missions, en matière de promotion de la langue française, du savoir et des idées, et pour la formation des agents du réseau culturel français.
Je souhaiterais rappeler, pour commencer, le rôle que nous avions envisagé pour l'Institut français lors du vote de la loi de 2010, et à l'issue du rapport commun, adopté en 2009 par les commissions des affaires étrangères et des affaires culturelles, dont j'étais rapporteur avec le président Josselin de Rohan.
Nous avions alors préconisé, à l'unanimité, le rattachement du réseau culturel public à un opérateur unique, afin de favoriser l'émergence d'une structure publique française, portant l'image de la France à l'étranger, sur le modèle du British Council ou du Goethe Institut.
Ce rattachement aurait consisté à attribuer aux établissements culturels du réseau le statut de représentations locales de l'agence chargée de l'action culturelle extérieure. La loi de 2010 prévoyait, à cette fin, une expérimentation sur douze postes pendant trois ans.
Cette expérimentation a été abandonnée en 2013 par le ministère des affaires étrangères, alors même qu'elle n'avait duré, dans les faits, que quelques mois, dans des conditions très éloignées du schéma envisagé. La clause de réversibilité prévue par la loi a empêché la mise en place des changements attendus.
Le rattachement a suscité des réticences tant du réseau associatif des alliances françaises que du réseau diplomatique. Ceux-ci ont craint, à tort ou à raison, de subir une certaine marginalisation dans la définition de la politique culturelle extérieure.
Nous ne pouvons évidemment pas faire grief de cet échec à l'actuel projet de contrat d'objectifs et de moyens, que nous devons juger dans son contexte actuel. Mais il convenait, je crois, avant d'examiner ce texte, de rappeler les ambitions qui étaient initialement les nôtres pour le rayonnement culturel international de la France.
Mme Hélène Conway-Mouret . - Notre collègue Jacques Legendre vient de rappeler la genèse de l'Institut français, qui a su impulser une nouvelle dynamique à l'action culturelle extérieure.
Plusieurs événements, dont l'abandon de l'expérimentation du rattachement en 2013, puis des changements de président et malheureusement le décès de M. Denis Pietton, sont venus retarder la présentation du projet de COM.
Depuis sa création en 2011, l'Institut français a su imposer sa « marque » et améliorer sa visibilité. La réforme du réseau, engagée au même moment, y a contribué, avec la fusion entre les services de coopération et d'action culturelle et les établissements à autonomie financière. Une nouvelle identité commune s'est imposée, sous la marque « institut français », faisant pendant à la marque « alliance française ».
Cette période a, en outre, permis à l'Institut français de consolider son rôle de soutien et de formation, en appui au réseau tant public qu'associatif.
Une convention de partenariat tripartite a été signée en 2012 entre l'Institut français, le ministère des affaires étrangères et la Fondation Alliance Française, afin de renforcer les synergies entre les deux composantes majeures de l'action culturelle. Cette convention doit être prochainement renouvelée.
Les collectivités territoriales sont, par ailleurs, des partenaires importants de l'Institut français : en 2015, plus de 350 projets ont été menés au sein du réseau culturel, en partenariat avec 26 collectivités.
L'Institut français exerce aujourd'hui un large spectre d'activités :
- Il concourt à l'animation du réseau culturel, au travers d'un dialogue sur la programmation culturelle et artistique avec les postes, et grâce à un soutien financier issu de fonds ou d'appels à projets, dans des domaines très divers.
- Il a formé, en 2015, 1265 agents du réseau dont 40 % d'agents recrutés locaux.
Le projet de contrat d'objectifs et de moyens conforte l'Institut français dans ses missions traditionnelles.
S'agissant des objectifs stratégiques, l'accent est mis, dans le prolongement de l'histoire de l'Institut français et de ses prédécesseurs, sur la promotion de la création contemporaine, de l'émergence artistique, de la jeune création et des expressions innovantes.
Le soutien au développement international des industries culturelles et créatives françaises est privilégié, en cohérence avec l'attention portée par le ministère à la diplomatie économique.
La promotion du français est également une priorité, au motif, invoqué par M. Bruno Foucher lors de son audition, citant Tristan Tzara, que « la pensée se fait dans la bouche » , c'est-à-dire que la langue a elle-même une fonction créatrice et qu'elle est susceptible de transmettre certaines valeurs.
L'intention n'est toutefois pas, de la part de l'Institut français, d'exporter une façon unique de penser. Il s'agit plutôt de privilégier le dialogue, les échanges et le débat d'idées, c'est-à-dire une démarche d'ouverture à l'altérité, conçue comme constitutive de la culture française.
La deuxième « Nuit des idées », organisée le 26 janvier 2017, illustre cette démarche, de même que l'organisation des « Saisons croisées » (France-Corée du sud en 2016, France-Colombie en 2017), et la participation prochaine à la Foire du livre de Francfort, dont la France sera l'invitée d'honneur en 2017.
Le développement des outils numériques est encouragé ; dans ce domaine, les deux prochaines années doivent voir la mise en place du projet « IF 360 », qui donnera à des publics du monde entier accès à la production culturelle française.
Le projet de contrat d'objectifs et de moyens invite, en outre, l'Institut français à multiplier les synergies et partenariats.
Nous ne pouvons, je pense, qu'approuver cette volonté d'accroître l'effet de levier des actions de l'Institut français, de renforcer la dimension économique et partenariale de son action, tout en conservant sa vocation première, au service de la création contemporaine française et de la découverte de nouveaux talents.
J'en viens au ciblage géographique des actions de l'Institut français, qui est l'un des axes majeurs du projet de COM.
Sans renoncer à l'universalité de la politique culturelle extérieure française, qui est réaffirmée, le projet de COM adapte les moyens et modes d'intervention par pays. Trois types de pays sont distingués :
- Dans 39 « pays et territoires prioritaires à partenariats de long terme », des contrats cadre triennaux seront signés avec l'Institut français : une dizaine de ces conventions doivent être signés dès 2017. Ces pays, répartis sur tous les continents, sont considérés à fort potentiel du fait de leur qualité de pays prescripteur, émergent, en développement, ou encore en raison des enjeux politiques qu'ils représentent. Figurent ainsi, parmi ces 39 pays et territoires, en raison de leurs enjeux politiques : Cuba, l'Iran, les Territoires palestiniens et l'Ukraine.
- Le « deuxième cercle » de l'action culturelle extérieure sera constitué de « zones géographiques stratégiques », dans lesquelles seront identifiés des « thèmes prioritaires » et où seront développés des projets mutualisés ainsi qu'une expertise à dimension régionale. Par exemple : l'Europe du nord, de l'est et des Balkans, plusieurs zones en Afrique, et des Pays du Golfe, d'Asie du sud-est et d'Amérique du sud, qui ne figurent pas dans la liste des pays prioritaires.
- Enfin, l'ensemble du réseau culturel à l'étranger bénéficiera des ressources numériques développées par l'Institut français.
Cette stratégie de ciblage vise à donner plus de lisibilité et d'efficacité à l'action de l'Institut français. L'universalité risquerait en effet de n'être qu'un vain mot, si elle devait aboutir à une forme de « saupoudrage ».
Toutefois, Jacques Legendre y reviendra, ce ciblage géographique ne peut constituer une vraie vision stratégique que si les moyens sont au moins stables, voire en augmentation ; à défaut il ne se révèlerait être qu'un mode de gestion de la pénurie de moyens, plutôt qu'un principe positif d'action.
Par ailleurs, il convient je pense d'approuver la volonté, exprimée par Bruno Foucher lors de son audition, de conserver une certaine flexibilité dans les priorités retenues, qui doivent demeurer adaptables en fonction des évolutions politiques.
Enfin, nous avons souhaité, en examinant ce contrat d'objectifs et de moyens, ouvrir quelques pistes supplémentaires de réflexion, notamment dans l'hypothèse d'un redressement des moyens, qui permettrait à l'Institut français de se projeter de façon plus positive vers l'avenir.
En premier lieu, la reconfiguration des relations de l'Institut français avec le réseau pourrait être l'occasion d'une réflexion globale sur l'adaptation des dispositifs, c'est-à-dire sur la concordance entre l'offre de culture française et la demande exprimée, probablement différente dans chaque pays.
Il pourrait s'agir, par exemple, de mettre en place des indicateurs plus qualitatifs, s'agissant des relations de l'Institut français et du réseau, au-delà de l'indicateur quantitatif prévu (« nombre de conventions de partenariat établies entre l'Institut français et les postes des pays à fort potentiel »).
En deuxième lieu, le contrat d'objectifs et de moyens évoque peu les modes de diffusion des actions de l'Institut français ainsi que son impact auprès des publics français et étrangers.
Aucun indicateur prévu par le COM ne permet d'évaluer, même imparfaitement, l'impact de notre diplomatie culturelle auprès des publics français et étrangers.
En particulier, bien qu'ils constituent des partenaires réguliers, comme l'a confirmé M. Bruno Foucher, les opérateurs de l'audiovisuel extérieur français ne sont pas évoqués par le COM. Les relations entre l'Institut français et TV5 Monde sont régies par une convention qui doit être prochainement reconduite. Les relations avec France Médias Monde sont l'objet d'un accord cadre. Ces collaborations sont essentielles, par exemple autour des Saisons croisées, ou à l'occasion du Pavillon des cinémas du monde organisé lors du Festival de Cannes. Elles sont de nature à démultiplier de façon importante l'impact des activités de l'Institut français.
Les partenariats avec ces médias doivent bien sûr être reconduits. Il serait, par ailleurs, utile de publier des indicateurs sur le nombre et l'effet de ces collaborations entre l'Institut français et les opérateurs de l'audiovisuel extérieur. Nous le signalons dans notre avis sur le COM.
M. Jacques Legendre . - Les objectifs du texte qui nous est proposé sont louables, parfois même ambitieux. Nous vous proposerons de les approuver.
Néanmoins, ce texte est profondément déséquilibré, puisqu'il s'agit, en réalité, d'un contrat d'objectifs sans moyens suffisants.
Rien ne laisse augurer, dans le texte qui nous est soumis, de la relance pourtant nécessaire de l'action culturelle extérieure de la France.
En loi de finances 2017, comme nous vous l'avions indiqué avec Gaëtan Gorce, lors de la présentation des crédits du programme 185, l'augmentation des crédits destinés à l'indispensable sécurisation des réseaux a masqué, de fait, une poursuite de la diminution des moyens de la diplomatie culturelle et d'influence, à tous les niveaux.
La dotation du ministère des affaires étrangères à l'Institut français, qui représente 71 % de son budget, a diminué de 3 %. Cela représente une baisse de 8 % des crédits d'intervention de l'établissement public.
Depuis 2011, les crédits totaux de l'Institut français ont diminué de 25 % et ses crédits d'intervention de 34 %, car la montée en puissance progressive des partenariats n'a pas compensé cette baisse
Il devient évident que la diminution des crédits d'intervention de l'Institut français risque de le contraindre à restreindre le champ de ses actions, pour des raisons moins stratégiques que purement matérielles.
Du côté du ministère de la culture et de la communication, l'Institut français est considéré comme un dispositif quelque peu marginal. La subvention versée s'élève à 1,4 million d'euros. En y incluant les subventions exceptionnelles, telles que celle qui sera allouée pour l'organisation de la Foire de Francfort, ce ministère devrait verser en tout 2,3 millions d'euros à l'Institut français en 2017.
Or l'effort consenti par le ministère de la culture et de la communication à l'international est évalué, au total à 390 millions d'euros.
Dans ce contexte, il paraîtrait légitime que le ministère de la culture, au titre de sa tutelle conjointe, contribue davantage au budget de l'Institut français, non seulement pour abonder ses crédits d'intervention, mais aussi pour partager avec le ministère des affaires étrangères ses frais de structure.
Cette augmentation de la contribution du ministère de la culture devrait bien sûr permettre une augmentation du budget global de l'Institut français, et non venir compenser la baisse des moyens alloués par le ministère des affaires étrangères.
Le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche pourrait également se considérer comme davantage concerné qu'il ne l'est actuellement par l'action de l'Institut français.
Quant aux marges de manoeuvre dans le domaine des partenariats, elles ne doivent pas être surestimées :
- le dynamisme des partenariats est conditionné par celui des crédits publics
- la concurrence est vive de la part des acteurs culturels étrangers et français
- le mécénat fonctionne mieux dans certaines parties du monde que dans d'autres, et il est susceptible de limiter la liberté d'action de l'opérateur voire d'engendrer une certaine dépendance.
Or, que prévoit le COM dans son volet « moyens » ? Peu de choses.
Son annexe 2 précise le montant de la subvention du ministère des affaires étrangères pour 2017, déjà connue, qui s'élève à 28,7 millions d'euros. Aucune évolution prévisionnelle des crédits n'est esquissée pour les années suivantes.
Aucun montant n'est fourni, même pour 2017, s'agissant de la dotation du ministère de la culture.
Évidemment, même si le COM comportait des prévisions de ressources, celles-ci ne sauraient prévaloir sur l'annualité des lois de finances, principe qui impose que les prévisions pluriannuelles puissent toujours être remises en cause.
Néanmoins, un contrat d'objectifs et de moyens doit normalement permettre à un opérateur de bénéficier d'une visibilité quant à l'évolution de ses ressources, en contrepartie d'engagements sur des objectifs de résultat.
Une telle visibilité serait d'autant plus légitime, s'agissant de l'Institut français que celui-ci est lui-même invité à s'engager dans des contrats cadre triennaux avec le réseau.
Le COM s'apparente donc plus à une lettre de mission qu'à un véritable « contrat », tant les engagements de part et d'autre sont déséquilibrés.
A défaut de prévisions de ressources, le projet de COM porte une grande attention à la « consolidation des capacités de pilotage » de l'Institut français.
Il lui est demandé de poursuivre la diversification de ses ressources, pour parvenir à 17 % de ressources propres en 2019.
Cette consolidation du pilotage de l'Institut français est souhaitable, notamment concernant la nécessaire diminution de ses importantes charges de structure. Des engagements fermes ont été pris, sur le plan de l'immobilier, alors que la structure et les missions de l'Institut français n'étaient pas encore durablement définies. Les coûts de structure de l'Institut français doivent être adaptés au contexte actuel.
La consolidation du pilotage ne suffira toutefois pas à dégager les ressources nécessaires à la relance de la diplomatie culturelle que nous appelons de nos voeux.
En conclusion, la dimension culturelle est une composante essentielle de la diplomatie dans le contexte actuel. Cette dimension est de plus en plus concurrentielle, de nombreux pays ayant décidé d'investir ce champ de l'influence, dans lequel la France a été historiquement pionnière.
Nous bénéficions d'atouts importants, dont un réseau culturel de dimension universelle, et un opérateur, l'Institut français, qui a su trouver une voie constructive et mettre en oeuvre une action reconnue pour sa qualité, sa richesse et sa dimension innovante.
Néanmoins, sans moyens suffisants, notre réseau risque de se retrouver dans la situation d'une armée sans munitions. C'est pourquoi il me paraît urgent d'organiser une remontée en puissance de notre diplomatie culturelle.
En conséquence, il me paraît difficile d'être pleinement favorable à ce COM, dont nous approuvons pourtant la totalité des objectifs. Nous devrons être vigilants quant à l'évolution des crédits de l'Institut français lors du prochain débat budgétaire. Je vous propose donc de faire parvenir aux tutelles de cet opérateur un avis qui soutienne les orientations du COM mais dénonce l'absence de moyens suffisants pour les mettre en oeuvre.
M. Jean-Pierre Raffarin . - Ce sujet est essentiel. La diplomatie mondiale évolue dans cette direction. La dimension culturelle est la première des dimensions de l'influence de la France. C'est par cette dimension que se font beaucoup de nos entrées partenariales. Des pays qui ne jouaient pas cette carte précédemment le font maintenant. La France bénéficie d'un capital très important grâce à son histoire, à ses valeurs, à ses créateurs, alors que notre politique dans ce domaine est relativement modeste, la société civile participant activement à cette dynamique.
J'approuve l'idée de nos rapporteurs de faire de cet avis un rapport de notre commission, adressé aux tutelles, pour approuver les orientations du COM mais demander aussi que ce sujet soit porté à l'avenir avec beaucoup d'attention, concernant par exemple le mécénat, qui pourrait être organisé plus clairement pour répondre à la concurrence. Notre politique étrangère doit valoriser cette dimension culturelle qui est au coeur de nos atouts.
M. Daniel Reiner . - Nous partageons l'analyse des rapporteurs sur ce projet de contrat d'objectifs et de moyens. Les objectifs qui y figurent sont plus que louables. Ils correspondent à l'idée que l'on se fait de l'influence de la France à l'étranger ; mais les moyens ne sont en effet pas à la hauteur de ces objectifs.
La France bénéficie de son histoire et de l'image de la « France éternelle ». La demande d'apprentissage du français est forte. Nous le constatons par exemple en Iran. Mais nous rencontrons des difficultés matérielles à y répondre.
Nous approuvons également la volonté, inscrite dans le COM, de professionnaliser le réseau et de définir des priorités géographiques. En revanche, l'insuffisance des moyens est patente. Le ministère de la culture prend, en particulier, une part très insuffisante.
Le groupe socialiste approuve donc les objectifs affichés, qui correspondent à ce que nous avions souhaité faire de l'Institut français, au Sénat, lors de sa création. Nous sommes sur la bonne voie. Nous approuvons également le constat de l'absence de moyens. Un effort doit être fait, tant au ministère des affaires étrangères qu'au ministère de la culture.
Par ailleurs, il serait nécessaire de clarifier la relation avec le réseau, car la tentation existe, de la part des ambassades, de vouloir s'approprier le domaine culturel. Peut-être faudrait-il mieux définir la part des uns et des autres, afin que l'Institut français dispose d'une marge d'autonomie et d'une continuité accrues dans son action.
Mme Hélène Conway-Mouret . - Vous avez évoqué, Monsieur le président, l'importance du mécénat. Il est vrai que dans un grand nombre de pays, celui-ci est florissant car il fait partie de la culture. C'est le cas dans les pays anglo-saxons. Sur d'autres continents, il est difficile de solliciter toujours les mêmes entreprises, pour toutes les actions des postes. Les partenariats me paraissent plus appropriés, dans un premier temps ; ils peuvent être complétés, dans un second temps, par des actions de mécénat.
Nous regrettons également la faiblesse de l'interministériel. L'apport financier du ministère de la culture est très modeste. Le dialogue avec le ministère de l'éducation nationale est insuffisant. Or celui-ci a aussi une mission de transmission de la langue. Nous avons besoin d'un changement culturel dans la répartition entre les différents ministères. Le ministère des affaires étrangères est protecteur de son réseau mais, aujourd'hui, il n'a plus les moyens d'agir seul.
M. Jacques Legendre . - L'éducation nationale devrait en effet être davantage impliquée, de même que l'enseignement supérieur et la recherche. Les missions archéologiques étaient, par exemple, une tradition de notre action culturelle.
La dimension géographique pourrait être approfondie. Des pays dévastés, en reconstruction, comme la RCA, n'ont pas d'institut français. Or il est difficile de compter, dans un tel contexte, sur des crédits issus de la voie associative, c'est-à-dire des alliances françaises. C'est l'existence même de locuteurs francophones dans ces pays qui est en menacée.
Ce dossier touche à des questions essentielles. Ne nous y trompons pas : si nous faiblissons sur notre diplomatie culturelle, nous nous amputons d'un moyen d'action essentiel et portons tort à l'image même de la France.
M. Jean-Pierre Raffarin . - Nous sommes là, en effet, sur un sujet très important. Je retiens aussi l'idée d'une gouvernance plus autonome, pour améliorer la cohérence des dispositifs.
La Commission adopte à l'unanimité l'avis présenté par les rapporteurs sur le contrat d'objectifs et de moyens 2017-2019 de l'Institut français et autorise sa publication sous forme d'un rapport d'information.