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Pour que le « crime ne paie pas » : consolider l'action de l'AGRASC (Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués)

15 février 2017 : Pour que le « crime ne paie pas » : consolider l'action de l'AGRASC (Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués) ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 février 2017, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a entendu une communication de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Je vous présente aujourd'hui les principales conclusions du contrôle que j'ai mené en 2016 sur l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

Cette agence récente a été créée par la loi du 9 juillet 2010 qui visait, plus largement, à améliorer l'efficacité de la réponse pénale en simplifiant les modalités de saisies et de confiscations du patrimoine des délinquants.

En 2010, le diagnostic posé, notamment par notre collègue député Jean-Luc Warsmann, était assez préoccupant, puisqu'il concluait en particulier à l'absence de gestion des avoirs saisis, notamment des véhicules, dont les frais de gardiennage reposaient sur les juridictions, entraînant des frais de justice particulièrement élevés.

Plus généralement, il faut souligner que l'objectif même de l'ensemble des dispositions concernant la saisie et la confiscation, dont l'AGRASC est un rouage essentiel, consiste à faire en sorte que le crime ne paie pas. L'AGRASC a choisi comme devise « nul ne doit tirer profit de son délit ». Et cette dimension me semble cruciale : les témoignages que j'ai pu recueillir insistent sur le fait que dans certains milieux (trafic de drogues, criminalité organisée), alors que la peine d'emprisonnement fait partie du jeu, comme un « risque du métier », la confiscation des biens, des immeubles, des comptes bancaires, qui remet en cause la motivation même de l'acte délictuel, a, semble-t-il, beaucoup plus d'effets sur les personnes concernées.

L'Agence est chargée, sur mandat de justice :

- de la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors des procédures pénales (il s'agit des sommes d'argent mais aussi des comptes bancaires) ;

- de la gestion des biens saisis ou confisqués qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration - l'AGRASC dispose du monopole pour immeubles confisqués et elle en assure à ce titre l'entretien, la conservation et la mise en vente ; dans le cas des biens meubles qui lui sont confiés, l'AGRASC fait appel aux commissaires aux ventes, à des huissiers de justice, en fonction du type de biens ;

- de la publication des saisies pénales immobilières.

Outre ces tâches de gestion des biens, elle peut assister les magistrats dans son domaine de compétence, promouvoir les bonnes pratiques, ou encore assister, à sa demande, une autorité étrangère. C'est elle qui suit les décisions de confiscation et permet leur exécution. Elle s'occupe également des restitutions et à ce titre, elle informe les créanciers publics et sociaux de la situation de l'intéressé, leur permettant de récupérer les sommes dues.

L'activité de l'AGRASC s'est avérée particulièrement dynamique depuis sa création, et cette situation s'accentue encore en raison de la « temporalité judiciaire » qui voit des saisies devenir restitution ou confiscation. Ainsi, en 2015, l'AGRASC a géré plus de 23 000 biens meubles saisis, pour une valeur estimée à plus de 1,5 milliard d'euros. Cela représente une hausse de 30 % du nombre de biens meubles saisis par rapport à 2011. En matière immobilière également, alors que 200 immeubles avaient été saisis en 2011, en 2015, ce sont 730 immeubles qui l'ont été. De même s'agissant des confiscations et des restitutions d'immeubles : 52 immeubles ont été confisqués en 2015 (à la suite d'une saisie préalable) contre 26 en 2011.

Sans préjuger des décisions des juridictions, on peut s'attendre à la poursuite de cette montée en puissance des confiscations, à mesure que se termineront les affaires dans lesquelles des biens immobiliers ont été saisis.

L'agence demeure une administration de taille modeste, puisqu'elle compte 27 agents d'horizons différents (des magistrats, des agents des finances publiques, des douanes, de la police ou de la gendarmerie ou encore du ministère de la justice). L'origine de ses agents montre le positionnement pluridisciplinaire de l'agence. En effet, elle travaille avec les juridictions mais aussi avec les services de police judiciaire. À ce titre, devraient être étudiées les modalités d'un rapprochement de l'AGRASC avec la plateforme d'identification des avoirs criminels (PIAC), créée en 2005, qui est chargée de l'identification des biens des délinquants, en vue de leur saisie ou de leur confiscation. Un tel rapprochement permettrait d'éviter des doublons dans une matière nécessitant une spécialisation croissante et pourrait faciliter la coopération internationale en évitant de proposer à nos partenaires deux points d'entrée différents en la matière.

En outre, le montant des saisies enregistrées par la PIAC sert d'indicateurs de performance pour les services de police judiciaire, ce qui conduit à une discordance des chiffres. Les services de police auraient tendance à annoncer des montants de saisies extraordinaires qui ne se traduisent pas dans les confiscations en raison de leur surévaluation initiale.

Plus généralement, malgré la création de l'AGRASC, le paysage demeure morcelé : seules les confiscations de numéraires, de comptes bancaires et d'immeubles passent obligatoirement par l'AGRASC. Ce n'est pas le cas en matière mobilière, où le service des domaines ou le comptable public interviennent. Cette situation conduit à une absence de suivi national des chiffres relatifs à l'ensemble des saisies et des confiscations.

Je tiens à souligner que malgré des effectifs modestes, le professionnalisme et la réactivité de l'Agence sont reconnus et salués par les « usagers » de l'AGRASC, en particulier les magistrats qui apprécient le soutien ainsi apporté dans une matière particulièrement technique et chronophage.

Les modalités de financement de l'AGRASC sont inhabituelles ; l'agence perçoit notamment les intérêts résultant du placement des sommes saisies sur un compte à la Caisse des dépôts et consignations et une partie (plafonnée) des confiscations prononcées et gérées par l'AGRASC.

Au-delà du plafond, le produit des confiscations est versé au budget général de l'État ou, dans le cas où il s'agit d'affaires liées au trafic de stupéfiants, à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) par le biais d'un fonds de concours. La Mildeca elle-même finance des projets, proposés par les services de police judiciaire, concourant à l'amélioration de la lutte contre le trafic de drogues.

Entre 2011 et 2015, l'AGRASC a ainsi versé près de 16 millions d'euros au budget général et 25 millions d'euros à la Mildeca.

Par ce financement original, à partir de 2012, l'AGRASC a réussi à s'autofinancer, en particulier grâce aux intérêts du placement des sommes saisies : en 2015, ces intérêts représentent en effet plus de 7 millions d'euros, soit les trois quarts des recettes de l'AGRASC.

En 2015, le budget de l'AGRASC s'est élevé à 5,4 millions d'euros. Aussi, entre 2012 et 2015, l'Agence a augmenté son fonds de roulement, qui a atteint, en 2015, environ 8 millions d'euros.

Cette bonne situation financière a fait des envieux : alors qu'à sa création, l'AGRASC devait seulement « veiller à l'abondement du fonds de concours » de la Mildeca, elle finance désormais également le fonds de protection des « repentis », dont le bénéfice a été récemment étendu, sous certaines conditions, aux témoins et aux victimes de la traite des êtres humains et elle peut financer la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

Il me semble, mes chers collègues, qu'il faut arrêter d'élargir les champs de l'action publique qui peuvent être financés par l'AGRASC, pour éviter de tuer la « poule aux oeufs d'or ».

Malgré l'existence du fonds de concours « drogues », qui vise à accroître les moyens des enquêteurs en matière de lutte contre le trafic de drogues, malgré également la possibilité pour les magistrats d'attribuer directement aux services de police judiciaire des biens meubles saisis (des véhicules, des drones, des machines à laver...), malgré donc ces deux dispositifs « incitatifs », le conseil d'administration de l'AGRASC a décidé d'opérer, en 2015 puis en 2016, un prélèvement sur son fonds de roulement, pour un montant total de 12 millions d'euros pour financer des moyens supplémentaires de lutte contre la délinquance et la criminalité organisée proposées par le ministère de la justice et les trois directions chargées de missions de police judiciaire. Rappelons à ce titre que des représentants de ces mêmes directions siègent au conseil d'administration de l'AGRASC et que le ministère de la justice est une des tutelles de l'AGRASC (avec le ministère du budget).

Ainsi, en 2015, ont été financés 47 capteurs biométriques, 30 véhicules banalisés, plus de 70 000 kits buccaux ADN, 500 terminaux radio nouvelle génération pour les compagnies républicaines de sécurité (CRS). Les crédits versés en 2015 au ministère de la justice (2,4 millions d'euros) ont dû être reportés en 2016 et visaient à l'acquisition d'un serveur fax pour le tribunal de grande instance de Bobigny ou l'équipement des juridictions en tablettes.

Cette situation doit cesser.

Les besoins des services de police judiciaire comme des juridictions sont indéniables, mais cette méthode est particulièrement opaque et contraire aux principes budgétaires. C'est au Gouvernement puis au Parlement de prendre leurs responsabilités pour doter ces services des moyens dont ils ont besoin. Je demeure assez circonspect sur le caractère prétendument incitatif de cette mesure. Un véritable suivi des saisies, pour les services enquêteurs, tout au long de la procédure judiciaire pourrait être plus performant.

Je terminerai en évoquant les principaux défis qui attendent l'AGRASC : elle devra parvenir à contenir les frais de gestion en matière immobilière, ce qui pourrait nécessiter une redéfinition de ses méthodes de travail, voire de ses pouvoirs. Rappelons que si moins de 2 % du nombre de saisies concernent des biens immobiliers, les saisies immobilières représentent plus de 40 % des enjeux financiers pour l'AGRASC.

Plus généralement, l'action de l'AGRASC pourrait être facilitée par la coopération de tous les acteurs. Il m'a par exemple été signalé qu'il arrive que les juges du fond omettent de statuer sur les biens saisis ou qu'en l'absence d'accès à divers fichiers des ministères, le travail de l'AGRASC est ralenti. Par exemple, l'absence d'accès à un logiciel interne du ministère de la justice oblige l'AGRASC à appeler les greffes des juridictions pour identifier la provenance des sommes versées sur ses comptes à la Caisse des dépôts et consignations. Cette situation, signalée dès 2011 par l'AGRASC, devrait enfin trouver très prochainement une issue.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La réussite de l'AGRASC montre que la saisie des avoirs criminels ou de leur produit est sans doute plus efficace que les peines de prisons, qui tiennent presque parfois du plan de carrière d'un délinquant.

Ceci dit, vous montrez aussi que de nombreux organismes publics continuent à agir en parallèle de l'AGRASC. Il serait donc souhaitable que ce travail débouche sur des amendements utiles, y compris des amendements supprimant des crédits à ces organismes, afin de provoquer des regroupements avec l'AGRASC. J'avais moi-même porté un amendement, qui a été adopté, visant à interdire le paiement d'une caution en liquide - à la suite d'une affaire où la caution d'un trafiquant de stupéfiants avait été payée en liquide par des dizaines de personnes qui lui étaient liées, dont un grand nombre a récemment fait l'objet d'une mise en examen.

S'agissant de l'affectation des véhicules saisis, la police et la gendarmerie sont-elles prioritaires par rapport aux autres administrations, et avant l'AGRASC elle-même ?

S'agissant des avoirs immobiliers saisis, dont la gestion est plus complexe - dans le cas de copropriétés, de sociétés civiles immobilières etc. - ceux-ci sont-ils gérés en direct ou confiés à un gestionnaire privé, ou encore à France Domaine ? Existe-il une politique active de cessions ?

M. Yannick Botrel. - Le principe d'affectation des saisies me semble également intéressant, et en tout état de cause préférable à une affectation au budget général, qui fait courir le risque que ces saisies s'y perdent, et privent certaines administrations de moyens correspondant précisément à leurs missions.

Je suis quelque peu surpris par les difficultés que rencontre l'AGRASC à accéder aux informations que détiennent d'autres administrations, en raison d'obstacles procéduraux. Nous avons là une illustration des problèmes de la bureaucratie à la française.

Je m'interroge aussi sur le fait que le champ de compétence de l'AGRASC soit limité en matière de confiscation de biens mobiliers, alors qu'il n'est pas limité dans les autres domaines, et que cela ne pose aucun problème. Comment expliquer cette situation ?

M. Marc Laménie. - Pourriez-vous nous donner des précisions sur le champ d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ?

Par ailleurs, les sommes correspondant à la saisie de véhicules dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants n'apparaissent pas très importantes au regard de ce que l'État pourrait potentiellement récupérer. Cela montre qu'il reste beaucoup à faire.

M. Philippe Dallier. - Existe-il un lien direct entre le lieu de l'infraction ou le ressort du tribunal où elle est jugée, et le lieu où les moyens confisqués sont affectés ? Dans ce cas, les forces de police devraient disposer de moyens importants dans le ressort du tribunal de Bobigny.

M. Michel Bouvard. - Je suis partagé entre le principe d'universalité budgétaire et la possibilité d'une affectation, qui représente une forme de prime à la performance de ceux qui ont contribué à la découverte des infractions.

Comme le rapporteur général, je m'interroge sur la procédure suivie en aval de la confiscation de biens immobiliers : comment et par qui sont-ils gérés ? Existe-t-il un « circuit » unique ou celui-ci est-il adapté en fonction des circonstances ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je souhaiterais témoigner de l'efficacité de ces mesures : les confiscations sont non seulement plus efficaces qu'une peine de prison - pendant laquelle certains délinquants continuent de mener leurs affaires -, mais elles ont en outre l'avantage d'être sues, ce qui les rend d'autant plus dissuasives.

Le juge est-il informé du devenir des avoirs dont ils ont prononcé la confiscation ? Cela pourrait être souhaitable, si toutefois la complexité administrative n'y fait pas obstacle.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Pour répondre à la question du rapporteur général concernant les véhicules saisis, en 2015, 663 véhicules ont été attribués par les magistrats aux services d'enquête sur environ 30 000 véhicules saisis. L'audition d'une juridiction interrégionale spécialisée (Jirs) nous a permis de constater que ces attributions pouvaient être particulièrement utiles. Il ne s'agit pas toujours de voitures de luxe, bien au contraire : la diversité de voitures saisies permet justement aux enquêteurs de se fondre dans la masse.

S'agissant des saisies immobilières, sur lesquelles vous êtes plusieurs à vous interroger, celles-ci sont gérées directement par les agents de l'AGRASC et, pour anticiper la réponse à notre collègue Michel Bouvard, la gestion de ces immeubles est décidée au cas par cas, en lien avec les professionnels du secteur de l'immobilier, des notaires, des huissiers... Des problématiques lourdes d'entretien et de maintenance peuvent émerger, qui ne concernent d'ailleurs pas que les biens immobiliers : l'agence comptable de l'AGRASC avait évoqué le cas d'un aéronef qui devait être confisqué, dont les coûts de gardiennage auraient été colossaux !

Ces coûts parfois très importants et imprévisibles expliquent la nécessité pour l'AGRASC de disposer d'un fonds de roulement suffisant.

Yannick Botrel souhaitait avoir des précisions concernant les difficultés d'accès aux systèmes d'information que j'évoquais tout à l'heure. Il s'agit principalement du logiciel interne du ministère de la justice, qui s'appelle Cassiopée. Les agents de l'AGRASC n'y ont toujours pas accès ! Cela fait des années que la situation perdure. Pourtant, les agents qui sont originaires des services de la gendarmerie ont bien accès au système d'information de la gendarmerie, et les membres des douanes à leur propre réseau. Mais ce n'est pas le cas des agents du ministère de la justice - ce qui est un comble ! Les demandes d'information aux greffes font perdre un temps précieux.

La Mildeca, au sujet de laquelle s'interrogeait Marc Laménie, est chargée de coordonner et de financer la lutte contre le trafic de drogues.

Philippe Dallier se demandait si un lien existait entre le lieu où les crimes et délits étaient commis et jugés d'une part et les éventuels retours décidés par le conseil d'administration de l'AGRASC d'autre part. Aucune procédure d'attribution des moyens n'est formalisée. On peut imaginer qu'une personne au sein du conseil d'administration a attiré l'attention de ses collègues sur les besoins du tribunal de grande instance de Bobigny. Ces redistributions présentent parfois, de prime abord, une ressemblance avec les « bonnes oeuvres » d'une paroisse. Ce caractère anecdotique ne doit pas masquer le fait que ces équipements permettent de faire face à des besoins réels des services d'enquête, par exemple avec l'acquisition de kits ADN.

Fabienne Keller souhaitait savoir si une information était communiquée aux magistrats qui prononçaient des décisions de saisie ou de confiscation. Il faut distinguer entre les juges d'instruction et les procureurs qui saisissent les biens. Les juges du siège statuent alors sur la confiscation. Il est vrai que certains magistrats omettent de statuer, ce qui pose des difficultés dans la suite de la procédure.

La commission a donné acte de sa communication à M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.