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Francophonie : un projet pour le 21e siècle

22 février 2017 : Francophonie : un projet pour le 21e siècle ( rapport d'information )

FRANCOPHONIE ET INSTITUTIONS INTERNATIONALES

II. FRANCOPHONIE ET INSTITUTIONS INTERNATIONALES

La récente conférence pour la paix au Proche-Orient, qui s'est tenue à Paris le 15 janvier dernier, est symptomatique de la perte de visibilité du français comme langue diplomatique internationale : les débats s'y sont tenus en anglais, et le texte de la recommandation a été publié, en première intention, en anglais également.

Si nous souhaitons que la langue française conserve son rôle de langue internationale, il est donc indispensable que les élites françaises en soient aussi les ambassadeurs et se départissent d'un certaine « anglomanie » qui peut parfois les caractériser. Notre collègue sénateur Jacques Legendre, ancien président de la commission des affaires culturelles du Sénat et auteur d'un rapport remarqué sur la Francophonie73(*), n'hésite pas à nous inciter à nous montrer parfois « un peu rogues » comme le furent les Flamands à l'époque où leur langue était menacée par le français.

Le très complet rapport au Parlement sur l'emploi de la langue française de 201674(*) nous permet de dresser un tableau de son emploi au sein de plusieurs autres organisations internationales :

- aux Nations unies : le français était la langue source de 10,4 % des documents soumis à la traduction au service des conférences des Nations unies, à Genève en 2015 (un pourcentage en baisse de 6 points par rapport à 2014) contre 78,8 % pour l'anglais ;

- à l'Union africaine : le français y est l'une des langues officielles75(*) ; la langue source principale est l'anglais, suivie du français ; tous les documents sont traduits en français ; à l'oral, le français et l'anglais s'équilibrent (au détriment de l'arabe et du portugais) ; les anglophones sont majoritaires parmi les personnels et seulement 14 % des employés possèdent le français comme langue première ; les moyens manquent notamment pour étendre les cours de français à d'autres institutions africaines76(*) ;

- à l'UNESCO : la situation du français est « globalement satisfaisante », même si le rapport déplore que certains représentants francophones s'expriment en anglais ;

- au Conseil de l'Europe : la grande majorité des documents est disponible simultanément en anglais et en français mais la situation est plus critique au sein du Secrétariat.

Si l'on considère les sites Internet, l'anglais y règne en maître. Cette prépondérance devient quasi-exclusivité sur les réseaux sociaux77(*).

Dans un rapport de 2000, notre collègue député Yves Tavernier préconisait déjà de « défendre le français dans les instances internationales ». Malheureusement le déclin du français n'est toujours pas enrayé. Plus récemment, notre collègue député Pouria Amirshahi préconisait de « construire des alliances linguistiques par la reconnaissance de nouvelles langues officielles dans les organisations internationales ».

Une langue est avant tout portée par ses locuteurs. La langue française doit donc être parlée et défendue au sein même des institutions internationales78(*). Il conviendrait ainsi de rappeler que les représentants et hauts fonctionnaires francophones, et tout particulièrement français, ont vocation à s'exprimer en français au sein des organisations internationales79(*).

Une récente circulaire80(*) de la ministre de la fonction publique et du secrétaire d'État chargé du développement et de la francophonie, en date du 1er octobre 2016, rappelait qu'en la matière « les agents de la fonction publique ont (...) un devoir d'exemplarité ».

Ø Proposition n° 14 : Inciter les hauts fonctionnaires français à l'usage de la langue française comme langue internationale.

Vos co-rapporteurs apportent également leur soutien à la proposition de notre collègue député Pouria Amirshahi qui préconisait l'élaboration d'une « stratégie d'occupation de postes-clés par des francophones dans les organisations internationales ».

Ø Proposition n° 15 : Soutenir les candidatures francophones au sein des instances internationales.

Enfin, il faut valoriser l'apprentissage de plusieurs langues : ce sont les personnes plurilingues qui permettent au multilinguisme de perdurer. Concrètement, cela signifie que les autorités françaises doivent continuer à travailler avec leurs homologues pour maintenir l'apprentissage du français dans les cursus scolaires et universitaires ainsi que dans les certifications. Certaines zones devront peut-être être privilégiées comme l'Europe où l'enseignement du français langue étrangère a diminué de 8 % entre 2010 et 2014.

Ø Proposition n° 16 : Valoriser systématiquement l'apprentissage d'au moins deux langues étrangères dès le plus jeune âge.

A. FRANCOPHONIE ET ORGANISATION INTERNATIONALE DE LA FRANCOPHONIE (OIF) : NE PAS OUBLIER LA LANGUE

La francophonie c'est d'abord et avant tout une notion purement linguistique : c'est l'ensemble des « parlants-français ».

Suivant l'initiative des pères fondateurs,  Léopold Sédar Senghor, Félix Houphouët-Boigny, Habib Bourguiba, Hamami Diori et Norodom Sihanouk, s'est progressivement constituée une Francophonie politique, regroupant les États et gouvernements qui avaient « la langue française en partage ».

Qu'est-ce que l'OIF ?

« L'Organisation internationale de la francophonie (OIF) a pour mission de donner corps à une solidarité active entre les 84 États et gouvernements qui la composent (58 membres et 26 observateurs). Une communauté de destin consciente des liens et du potentiel qui procèdent du partage d'une langue, le français, et des valeurs universelles.

« L'OIF a pour objectif de contribuer à améliorer le niveau de vie de ses populations en les aidant à devenir les acteurs de leur propre développement. Elle apporte à ses États membres un appui dans l'élaboration ou la consolidation de leurs politiques et mène des actions de politique internationale et de coopération multilatérale, conformément aux quatre grandes missions tracées par le Sommet de la Francophonie :

- promouvoir la langue française et la diversité culturelle et linguistique ;

- promouvoir la paix, la démocratie et les droits de l'Homme ;

- appuyer l'éducation, la formation, l'enseignement supérieur et la recherche ;

- développer la coopération au service du développement durable.

« Une attention particulière est portée aux jeunes et aux femmes ainsi qu'à l'accès aux technologies de l'information et de la communication dans l'ensemble des actions de l'OIF.

« L'Organisation internationale de la francophonie (OIF) est une personne morale de droit international public et possède une personnalité juridique, dont le siège est à Paris (France). Elle a été créée par la Convention de Niamey du 20 mars 1970 sous l'appellation d' »Agence de coopération culturelle et technique » (ACCT). »

Source : www.francophonie.org

Regroupés au sein de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), ces États sont aujourd'hui au nombre de 84 :

- 54 membres pleins,

- 4 membres associés,

- 26 observateurs.

Mais la langue française n'occupe pas la même place dans chacun de ces pays selon qu'elle est « langue maternelle », « langue officielle », « langue seconde » ou simplement « langue étrangère ». Pour prendre des exemples extrêmes, on notera que le Qatar est membre de l'OIF alors que l'Algérie, dont pourtant un tiers de la population est francophone, n'en fait pas partie.

Le pari de la création de cette organisation internationale francophone a incontestablement été « gagné », comme le soulignait en 2014 Michel Guillou81(*), alors président du réseau international des Chaires Senghor de la francophonie. Le meilleur indicateur de cette réussite est sans doute l'incontestable attrait qu'exerce l'OIF sur des pays pourtant a priori assez éloignés des enjeux francophones comme le Qatar ou l'Arabie saoudite.

Mais l'élargissement continu de l'OIF depuis sa création est paradoxalement une source de fragilité pour la cause francophone. Les motivations des pays candidats à l'entrée dans l'OIF sont parfois bien éloignées d'objectifs purement linguistiques : il s'agit souvent soit de s'affranchir de l'emprise régionale d'un voisin jugé trop puissant soit de pénétrer de nouveaux marchés économiques. Le risque d'ouvrir l'OIF à quelques « passagers clandestins » n'est donc pas nul.

L'OIF ne risque-t-elle pas de se diluer progressivement, de perdre de cette spécificité francophone qui justifiait sa création et de devenir un nième forum international ? Quelle serait la plus-value d'une OIF qui ne deviendrait, selon les termes de notre collègue sénateur Jacques Legendre, qu'un « doublon médiocre de l'assemblée générale de l'ONU »82(*) ?

Aujourd'hui, comme d'ailleurs de plusieurs organisations internationales, l'OIF semble en perte de vitesse, engluée dans des processus diplomatiques éloignés des attentes des populations francophones. Les sommets de l'OIF ne débouchent que rarement sur des réalisations concrètes et sont l'occasion de grands raouts où incantations et voeux pieux ont toute leur place. La Francophonie, en dépit de ses 84 membres (soit plus de 42 % des États du monde83(*)), ou peut-être à cause d'eux et de leur trop grand « éloignement moyen » à la langue française, semble inaudible.

Vos co-rapporteurs proposent, comme le suggérait déjà notre collègue député Pouria Amirshahi84(*), de recentrer l'OIF d'abord autour d'un « noyau dur », constitué d'une trentaine d'États dont l'une des langues officielles est le français et/ou dont au moins 20 % de la population est francophone. La Charte de la Francophonie, amendée en ce sens, pourrait définir les critères à remplir pour devenir membre plein de l'OIF.

Au-delà de ce noyau dur, le second cercle des États associés à l'OIF pourrait constituer un ensemble intéressant de pays auprès desquels les sujets d'apprentissage du français pourraient être abordés, sous la forme, par exemple, des « pactes linguistiques » que l'OIF avait tenté de développer et par lesquels l'État signataire s'engage à promouvoir l'usage du français dans certains secteurs85(*).

Les pactes linguistiques de l'OIF

Le « Pacte linguistique » est un instrument contractuel conclu entre l'OIF et ses pays membres ou associés dont le français n'est pas langue officielle. Il intervient, à la demande des États sur la base de leur volonté de renforcer chez eux la promotion de la langue française. Il scelle un partenariat qui définit les apports des deux parties, l'OIF et les opérateurs spécialisés de la Francophonie proposant des mesures d'accompagnement aux engagements pris par les États.

Source : www.francophonie.org

Selon vos co-rapporteurs, la langue doit rester le « coeur de métier » de l'OIF.

Entre 2010 et 2013, sur un budget annuel moyen de 85 millions d'euros, l'OIF a consacré :

- 38 % de ses dépenses à la langue française et la diversité culturelle et linguistique (« mission A ») ;

- 17 % à l'éducation, la formation, l'enseignement supérieur et la recherche (« mission B ») ;

- 27 % à la paix, la démocratie et les droits de l'homme (« mission C ») ;

- et 12 % au développement durable, l'économie et la solidarité (« mission D »).

Article 1er - Objectifs (extrait)
Charte de la Francophonie (2005)

« La Francophonie, consciente des liens que crée entre ses membres le partage de la langue française et des valeurs universelles, et souhaitant les utiliser au service de la paix, de la coopération, de la solidarité et du développement durable, a pour objectifs d'aider : à l'instauration et au développement de la démocratie, à la prévention, à la gestion et au règlement des conflits, et au soutien à l'État de droit et aux droits de l'Homme ; à l'intensification du dialogue des cultures et des civilisations ; au rapprochement des peuples par leur connaissance mutuelle ; au renforcement de leur solidarité par des actions de coopération multilatérale en vue de favoriser l'essor de leurs économies ; à la promotion de l'éducation et de la formation. Le Sommet peut assigner d'autres objectifs à la Francophonie. (...) ».

Vos co-rapporteurs appellent de leurs voeux un recentrage fort des actions de l'OIF sur les questions linguistiques :

- le dialogue des cultures (avec notamment la circulation des oeuvres francophones, des artistes francophones, des étudiants francophones, etc.) ;

- et, surtout, l'enseignement du et en français, qui constitue un enjeu majeur pour les années à venir comme vos co-rapporteurs l'ont rappelé supra.

Ø Proposition n° 17 : Resserrer l'OIF autour d'un « noyau dur » de pays véritablement francophones et recentrer ses priorités sur les enjeux linguistiques et éducatifs.

L'OIF apparaît, de facto, très fortement subventionnée par la France, premier contributeur, qui apporte près de 40 % des ressources de l'OIF86(*).

Afin de répondre au sentiment d'un éparpillement certain, voire de « saupoudrage » des actions de l'OIF, l'idée d'un plus grand fléchage de nos contributions volontaires a parfois été évoquée. Ce fléchage existe déjà mais il est beaucoup moins pratiqué par la France (9 % de ses contributions volontaires ont été fléchées entre 2010 et 2015) que par le Canada (21 %), ou, dans une moindre mesure, la Wallonie-Bruxelles (10 %).

Notre collègue député Jean-François Mancel avait déjà préconisé une « priorisation des choix budgétaires de la France qui tienne compte de l'impact des actions financées »87(*). Dans un récent rapport consacré à l'aide publique au développement, le  Conseil économique, social et environnemental recommandait « que la France adopte une stratégie plus dynamique de suivi et d'accompagnement de sa contribution à l'aide multilatérale afin de la rendre plus lisible et plus cohérente », notamment à l'égard des organisations internationales.

Le ministère des affaires étrangères et du développement international a lancé, en 2016, une étude confiée au cabinet Planète Publique pour établir une « évaluation stratégique de la contribution française à l'OIF » sur la période 2010-2015. Ses conclusions sont attendues dans les prochaines semaines.

La question d'un éventuel fléchage des subventions est délicate car elle contredit les principes de l'organisation internationale, qui dispose d'une personnalité juridique et qui affecte, par décision collégiale de ses membres, les fonds dont elle dispose aux actions qu'elle choisit.

Vos co-rapporteurs ne préconisent donc pas d'augmenter le pourcentage de fonds fléchés mais souhaitent l'instauration d'un suivi qui garantisse l'efficacité des actions de l'OIF.

Ø Proposition n° 18 : Assurer un contrôle et un suivi qui garantissent l'efficacité des actions de l'OIF sans pour autant flécher les contributions françaises.

Comme évoqué précédemment, le poids de la France en tant que financeur de l'OIF ne doit pas, en retour, et de façon hautement paradoxale, conduire à une timidité excessive quand il s'agit de la présence française au sein de l'OIF. La France n'est-elle pas, elle aussi, légitime à pousser des candidats français au sein des instances de l'OIF ? Notre collègue député Jean-François Mancel avait répondu par l'affirmative en suggérant que la présence française soit « plus fortement affirmée au sein des opérateurs de la Francophonie, en particulier au sein du secrétariat général de l'OIF »88(*).

Vos co-rapporteurs, qui ont eu connaissance, au cours de leurs auditions, de plusieurs exemples édifiants, souscrivent à cette orientation.

Ø Proposition n° 19 : Appuyer les candidatures françaises au sein de l'organisation de l'OIF.


* 72 Op.cit.

* 73 Audition du 19 janvier 2017 et op.cit.

* 74 Op.cit.

* 75 Avec l'anglais, le portugais, l'arabe, l'espagnol, le swahili et toute langue africaine.

* 76 Aujourd'hui, seuls les organes de l'Union africaine à Arusha et de la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) à Abuja bénéficient de cours de français.

* 77 Étude confiée à l'AFFOI (Assemblée des fonctionnaires francophones des assemblées internationales) portant sur 229 sites d'organisations internationales en 2015-2016, citée par le Rapport au Parlement sur l'emploi de la langue française, op.cit.

* 78 Rappelons que notre collègue député Yves Tavernier avait même proposé de sanctionner les fonctionnaires français qui n'utiliseraient pas le français dans les instances internationales, op.cit.

* 79 Conformément à la déclaration de Bucarest des 28-29 septembre 2006 et au Vade-mecum de l'OIF relatif à l'usage de la langue française dans les organisations internationales adopté lors de la même conférence.

* 80 Dispositions relatives à l'emploi de la langue française dans la fonction publique.

* 81 Audition à l'Assemblée nationale du 22 janvier 2014.

* 82 Audition du 19 janvier 2017.

* 83 197 États, dont 193 membres de l'ONU.

* 84 Op.cit.

* 85 In fine seuls le Liban, l'Arménie, le Burundi, Sainte-Lucie et les Seychelles ont signé de tels pactes.

* 86 Environ 14 millions d'euros au titre de sa contribution « statutaire », 8 millions d'euros au titre de sa contribution « volontaire » et 5 millions d'euros de prise en charge du loyer du siège de l'OIF au 19-21 de l'avenue Bosquet à Paris, sur un budget annuel total de 85 millions d'euros.

* 87 Op.cit.