B. DES CONTRÔLES EN QUÊTE D'ACTEURS ?
Si les données budgétaires trop confuses de la politique de sécurité sanitaire des aliments donnent une image trouble des évolutions des dépenses qui lui ont été consacrées, de laquelle on peut cependant tirer la conclusion d'une nette réduction, la considération des moyens en personnel nécessaires aux contrôles ne fait que conforter celle-ci.
Il reste que sur ce point également des imprécisions demeurent.
Les ressources humaines dédiées aux contrôles sanitaires ne sont pas précisément déterminables, qu'il s'agisse des moyens consacrés à cette fonction par les entreprises, qui sont par nature difficiles à identifier en raison de la nature même des vigilances exercées par les producteurs, ou, même, de ceux des autorités publiques.
Le tableau ci-dessous extrait du PNCOPA présenté par la France en donne un aperçu significatif de l'imprécision des informations disponibles même quand il s'agit des seules autorités publiques.
Hors opérateurs et laboratoires, le nombre des ETP concourant à la politique de sécurité sanitaire des aliments s'élèverait à 5 535,5.
En incluant certains personnels des laboratoires, ceux du seul réseau de la DGCCRF, et les emplois des opérateurs, dont tous ne concourent pas à la sécurité sanitaire des aliments, le nombre des emplois dépassent 7 231 (y compris les emplois du service de santé des armées), évaluation qui ne doit être considérée que comme une indication générale.
La répartition des emplois fait ressortir la prééminence de l'implication du ministère de l'agriculture . Hors opérateurs et service du ministère de la défense, il concentrerait 85,1 % des emplois contre 9,5 % pour la DGCCRF .
Quant à lui, le ministère de la santé déploierait 5,3 % des emplois concourant à la politique de sécurité sanitaire des aliments dans un champ qui recouvre toutes ses interventions, particulièrement développées dans le domaine des analyses de l'eau.
Source : Plan national
de contrôle pluriannuel (PNCOPA)
Dans un contexte où l'imprécision des autorisations budgétaires portant sur les effectifs consacrés à la sécurité sanitaire des aliments doit être constatée, et déplorée, il ressort qu'en tendance, une fois prises en compte les informations complémentaires transmises à vos rapporteurs spéciaux, les personnels publics des services vétérinaires et de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ont fortement diminué.
Les taux de contrôle sur la sécurité et la qualité des produits, notamment pour les contrôles exercés sur les lieux de production, ont décru.
1. Les moyens directement mis en oeuvre par les services, une baisse significative
Moyennant une approche sur certains points trop globalisante des effectifs de la politique de sécurité sanitaire des aliments (hors opérateurs), le constat d'une forte réduction ressort.
a) Une baisse proche de 10 % des effectifs du programme 206
Le programme 206 de la mission « Agriculture, forêt, et affaires rurales » porte les emplois et les crédits réunis pour faire face aux différentes activités de la direction générale dans le domaine de la sécurité sanitaire de l'alimentation.
Telle est du moins la présentation qu'en propose la documentation budgétaire.
Pourtant, compte tenu de la diversité des métiers réellement exercés par les agents rattachés au programme 206, il s'avère difficile d'appréhender la consistance réelle des effectifs consacrés à la sécurité sanitaire des aliments, certaines missions entretenant un rapport un peu incertain avec cette fonction.
Par ailleurs, certaines dépenses imputées sur le programme 206, pour ne pas correspondre à des dépenses de personnel du titre 2, sont la contrepartie de rémunérations d'activités présentant de leur côté un rapport plus étroit avec la sécurité sanitaire des aliments (c'est le cas de la subvention versée à l'Anses).
Dans ces conditions, les tendances, de leur côté, portent le témoignage robuste d'une réduction des moyens humains directement employés par le ministère de l'agriculture pour remplir sa missions de maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation.
Les effectifs du programme 206 ont connu une forte réduction au cours de ces dernières années .
Évolution des effectifs du programme 206 de 2009 à 2015
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Dotation de l'administration centrale (sur le Programme 215) |
210 |
||||||
|
Dotation niveau régional |
529,1 |
579,3 |
546,3 |
539 |
547,75 |
565,92 |
|
|
Dotation niveau départemental |
4 647 |
4 619,5 |
4 261,6 |
4 109,6 |
4 038,6 |
4 017,55 |
|
|
Total dotations notifiées |
5 176,1 |
5 198,8 |
4 807,9 |
4 648,6 |
4 586,35 |
4 583,47 |
|
|
Total ETPT consommés |
4 982,3 |
5 104 |
4 849,1 |
4 691,5 |
4 616,98 |
||
|
Plafond LFI Programme 206* |
5 279 |
5 336 |
4 742 |
4 676 |
4 579 |
4 547 |
4 567 |
|
LFI à périmètre constant |
5 280 |
5 198 |
4 766 |
4 671 |
4 579 |
||
|
Évolution |
- 82 |
- 432 |
- 95 |
- 92 |
- 32 |
* Ces effectifs comprennent les 271 ETP (en 2015) affectés par la DGAL aux missions du MEDDE (Installations classées et faune sauvage captive).
Source : DGAL
De 2009 à 2015, le plafond d'emplois du programme 206 a été réduit de 712 emplois (- 13,5 %).
La baisse ressort comme très conséquente même si l'appréciation de l'impact du plafond d'emplois sur les moyens disponibles doit prendre en considération des variables que les seules données résumant les autorisations ne permettent pas d'appréhender.
En ce sens, il faut d'abord relever l'ampleur légèrement plus limitée de la réduction des emplois effectivement mobilisés.
En effet, une partie de la baisse du plafond d'emplois a pu se trouver justifiée par le constat d'un taux très élevé des vacances d'emplois constatées en début de période.
En 2009, plus de 5 % des emplois autorisés n'étaient pas consommés, situation qui peut être attribuée à des facteurs divers parmi lesquels certaines difficultés de recrutement pour des métiers difficiles, comme celui de technicien vétérinaire d'abattoir, ou l'incohérence entre les emplois ouverts et les crédits de personnel disponibles, peuvent être avancés.
Quoi qu'il en soit, appréciée à partir de la mobilisation effective des emplois ouverts au cours de cette période, la baisse des moyens ressort plus limitée.
De 2009 à 2013, elle a été de 365,15 ETPT , soit un repli des emplois réellement mobilisés de 7,3 %.
Cependant, depuis, la baisse s'est poursuivie .
En dépit du relèvement du plafond d'emplois en 2015, les ETPT mobilisés sont passés de 4 618,98 en 2013 à 4 520 en 2015.
Au total, de 2009 à 2016, les suppressions d'emplois effectives se sont élevées à 462,3 ETPT, soit une réduction relative des moyens (- 9,3 %) plus basse que celle qui ressort des seules autorisations d'emplois mais malgré tout très significative.
b) Les moyens mis en oeuvre par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont suivi une tendance à la baisse encore plus accusée
Les données transmises à vos rapporteurs spéciaux ne permettent pas d'identifier les effectifs consacrés par la DGCCRF à la mission d'assurer la sécurité sanitaire des aliments.
De 2007 à 2013, le nombre des ETPT de la direction ont été réduits de 21 % (- 783 ETPT), ce recul atteignant 10 % entre 2010 et 2013.
Évolution des effectifs DGCCRF
|
Année |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
Consommation (ETPt) |
3 723 |
3 362 |
3 366 |
3 263 |
3 068 |
2 992 |
2 940 |
Source : DGCCRF
Les informations contenues dans le PNCOPA notifié à la Commission européenne font état d'un total de 528 ETPT affectés à la politique de sécurité sanitaire des aliments par la DGCCRF en 2015 dont 123 en centrale ; 31 dans le Pôle C de niveau régional et 374 dans les directions départementales.
Ce volume d'emplois correspond à environ 17,2 % des emplois de la DGCCRF (3 066) début 2015.
En posant l'hypothèse d'un poids constant de ces emplois, la baisse aurait atteint 33 ETPT depuis 2010 (112,4 depuis 2007) soit environ 5,9 % des effectifs (17,5 % par comparaison avec 2007).
Le réseau de la DGCCRF aurait été ainsi davantage entamé que celui de la DGAL.
c) Les moyens mis en oeuvre directement par le ministère de la santé
Les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux indiquent une forte réduction des effectifs consacrés à la sécurité sanitaire des aliments par le ministère de la santé par rapport aux données recensées dans le cadre du PNCOPA 2001-2013.
Les effectifs en ETP mis en oeuvre par la DGS sur ces
missions
selon le PNCOPA 2011-2013
|
Agents de catégorie A |
Agents de catégorie B |
Agents de catégorie C |
||
|
Administration centrale |
Eaux |
12 |
0 |
2 |
|
Aliments |
12 |
0 |
1 |
|
|
Agences régionales de santé |
Eaux |
500 |
||
|
Aliments |
36 |
|||
Désormais, seuls 4 ETPT seraient mobilisés par cette mission en centrale. Quant aux moyens des unités déconcentrées, ils seraient de 230 pour une activité recouvrant principalement la problématique des eaux.
Il est à noter que les moyens déployés au niveau de l'ex-InVS ne dépassent pas la moitié d'un ETPT pour conduire des études épidémiologiques.
2. Une plus nette réduction encore des effectifs disponibles pour les contrôles de sécurité sanitaire de la DGAL stricto sensu
a) Une baisse considérable des emplois dédiés à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu
(1) Des baisses d'emploi très significatives mais qui ont particulièrement affecté certaines missions
Les effectifs affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu, dans le cadre de l'action 3 du programme 206, représentent en 2015, selon les données communiquées à vos rapporteurs spéciaux, un total de 1 844 ETPT (soit environ 2 820 agents) sur les 4 511 ETPT du programme 206.
Ils couvrent ainsi 40,9% des ETPT du programme 206.
Leur baisse peut être appréhendée à partir des données du tableau ci-dessous.
De 2011 à 2015, elle a atteint environ 730 ETPT, soit 28,4 % des effectifs de départ.
La réduction des moyens de la sécurité sanitaire des aliments a donc été supérieure à celle des emplois globaux du programme 206.
Le tableau ci-dessous présente ces emplois dans une nomenclature qui les répartit en trois grandes missions : les missions dites de « service public » correspondent aux missions obligatoires de la DGAL, parmi lesquelles figurent en particulier les missions imposées par la législation européenne au titre de la surveillance des abattoirs (notamment une présence permanente pour les abattoirs de bovins) ; les missions dites « PNI » correspondent au programme national d'inspections, qui cristallise les priorités que les marges de manoeuvre de la DGAL lui permettent de sélectionner, une fois prises en compte les obligations de contrôle ; enfin, les missions hors service public et hors PNI qui correspondent à des choix de priorités faits localement et qui couvrent principalement les contrôles des établissements de remise directe à rayon de consommation local.
Par ailleurs, les différents chefs d'intervention sont distingués.
Moyens humains affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments
|
Libellé UEM |
Données |
Total 2011 |
Total 2012 |
Total 2013 |
|
Abattoirs boucherie |
Somme - ETPt |
1 437,53 |
1 146,87 |
1 129,99 |
|
Somme - ETPt mission service public |
1 301,42 |
1 102,04 |
1 089,65 |
|
|
Somme - ETPt mission PNI |
77,49 |
39,07 |
36,96 |
|
|
Somme - ETPt mission hors PNI |
25,16 |
5,75 |
3,41 |
|
|
Abattoirs volaille |
Somme - ETPt |
183,17 |
124,43 |
127,35 |
|
Somme - ETPt mission service public |
134,32 |
103,09 |
103,41 |
|
|
Somme - ETPt mission PNI |
32,54 |
19,89 |
23,28 |
|
|
Somme - ETPt mission hors PNI |
13,79 |
1,46 |
0,65 |
|
|
Alertes Produits Cas Humain (dont TIAC) |
Somme - ETPt |
51,03 |
42,56 |
46,83 |
|
Somme - ETPt mission service public |
50,68 |
42,56 |
46,83 |
|
|
Établissements agréés |
Somme - ETPt |
236,05 |
163,57 |
172,10 |
|
Somme - ETPt mission service public |
67,63 |
49,38 |
52,59 |
|
|
Somme - ETPt mission PNI |
81,21 |
90,98 |
111,82 |
|
|
Somme - ETPt mission hors PNI |
83,09 |
23,20 |
7,68 |
|
|
PSPC |
Somme - ETPt |
154,47 |
113,91 |
110,58 |
|
Somme - ETPt mission PNI |
152,61 |
113,91 |
110,58 |
|
|
Remise directe |
Somme - ETPt |
232,91 |
147,05 |
134,24 |
|
Somme - ETPt mission service public |
44,88 |
30,07 |
30,76 |
|
|
Somme - ETPt mission PNI |
108,09 |
100,35 |
95,06 |
|
|
Somme - ETPt mission hors PNI |
72,72 |
16,64 |
8,41 |
|
|
Restauration collective |
Somme - ETPt |
279,44 |
199,46 |
177,97 |
|
Somme - ETPt mission service public |
51,09 |
38,92 |
37,70 |
|
|
Somme - ETPt mission PNI |
142,48 |
146,94 |
131,32 |
|
|
Somme - ETPt mission hors PNI |
79,34 |
13,60 |
8,95 |
|
|
Total Somme - ETPt |
2 574,61 |
1 937,85 |
1 899,07 |
|
|
Total Somme - ETPt mission service public |
1 650,02 |
1 366,07 |
1 360,94 |
|
|
Total Somme - ETPt mission PNI |
594,42 |
511,14 |
509,02 |
|
|
Total Somme - ETPt mission hors PNI |
274,10 |
60,65 |
29,10 |
|
Source : DGAL
Pour la période concernée (2011 à 2013), plusieurs observations significatives se détachent :
- pour un total de suppression d'emplois de 675,5 ETPT (- 26,2 %), toutes les catégories de missions ont perdu des emplois , la contribution des missions de service public étant de l'ordre de la moitié des suppressions d'emplois, alors qu'il s'agit de missions obligatoires, celle des missions programmées localement représentant également environ la moitié des suppressions d'emplois ; celle des missions du PNI de l'ordre de 84 ;
- en proportion des moyens, les missions à composante locale ont été amputées de près de 90 % de leurs effectifs, les autres missions entre 14 % et 17 % de leurs moyens ;
- en ce qui concerne l'allocation fonctionnelle des moyens, la baisse des effectifs déployés dans les abattoirs de boucherie a dépassé 20 %, proportion considérable mais bien moindre que celle atteinte pour les abattoirs de volailles (- 30 %) . La réduction des emplois consacrés aux contrôles des établissements agréés a été de l'ordre de 27 % , les autres établissements voyant les effectifs de contrôle amputés de près de 40 %, hiérarchie des suppressions d'effectifs reflétant la « hiérarchie réglementaire » des établissements.
(2) Des choix de priorité confirmés qui conduisent à un étiolement particulièrement fort des moyens de contrôle hors abattoirs
Ces pertes relatives d'emplois paraissent prolongées par les choix de priorités affichés, sous contrainte budgétaire, par le directeur général de l'alimentation.
C'est ce qui ressort des éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux quant aux orientations données pour 2016 à la répartition fonctionnelle des emplois à partir de la contrainte représentée par le plafond d'emplois alloué à la DGAL.
Celui-ci a la responsabilité de la détermination du besoin d'emplois des services et de l'affectation des moyens aux services déconcentrés.
Il est soumis à une contrainte de plafonds d'emplois sous lequel en fonction d'indicateurs (« les inducteurs d'activité »), une dotation d'objectif (DO) est calculée chaque année depuis 2011.
Elle correspond à un calcul théorique des emplois pouvant être affectés à chaque service déconcentré.
Cette dotation est déclinée en ETPT pour chaque région par la DGAL et, pour chaque département, par l'échelon régional (la DRAAF). Cette présentation théorique doit, bien entendu, compter avec une certaine inertie des affectations géographiques.
Le tableau joint en annexe (annexe n° 2) établit la comparaison par département entre les effectifs réels en 2015 et la dotation d'objectifs 2016.
Les priorités du directeur général de l'alimentation paraissent prolonger les évolutions retracées ci-dessus.
Au niveau national, les allocations d'effectifs prévues par la DO pour les missions de contrôle autres que celles se déroulant en abattoirs sont dépassées par les ETPT en place d'environ 11,6 % (soit un excédent de 50,5 ETPT).
Pour les abattoirs , la situation inverse prévaut. Le déficit atteint 45,7 ETPT pour les abattoirs de boucherie (3,7 % de la DO) et jusqu'à 73,8 ETPT pour les abattoirs de volailles , soit un déficit considérable, de 32,6 % par rapport à la DO.
Le prolongement de la trajectoire d'emplois de ces dernières années, étroitement marquée par la réduction des moyens, est de nature à aboutir à un renforcement des déséquilibres que les suppressions d'emplois ont pu créer et qui se traduisent par une polarisation des effectifs sur les abattoirs.
b) La place prépondérante des positionnements des personnels en abattoirs bovins ne permettrait pas d'atteindre les objectifs de déploiement des moyens dans ces établissements, tout en s'accompagnant de déficits de moyens pour les autres missions de la DGAL
D'un point de vue général, la surveillance des productions bovines polarise les moyens du système de sécurité sanitaire des aliments (près des deux tiers des effectifs déployés sur le terrain par la DGAL).
|
Observation : les effectifs des services de la DGAL sont massivement absorbés par le contrôle des abattoirs de bovins quand d'autres missions apparaissent de moins en moins assurées. |
D'un point de vue fonctionnel , les emplois présentés comme concourant à la politique de sécurité sanitaire des denrées animales mise en oeuvre par la DGAL se répartissent comme suit :
- hors abattoirs et hors production primaire : 486 ETPT (pour une DO notifiée de 435 ETPT) ;
- abattoirs de boucherie et de volailles : 1 358 ETPT (pour une DO de 1 478 ETPT).
Plus précisément, les abattoirs de boucherie et de gros gibiers totalisent 1 205,1 ETPT quand les abattoirs de volailles et de petit gibier n'en concentrent que 152,9.
On relève d'emblée la place primordiale occupée par la surveillance des abattoirs dans la répartition des ressources humaines dont dispose la DGAL.
Les effectifs qui s'y trouvent mobilisés représentent près des trois-quarts des emplois disponibles.
Cette répartition résulte de l'obligation européenne d'une inspection permanente des abattoirs, qui, pour ménager quelques souplesses au point qu'il faut s'interroger sur les conditions dans lesquelles elle est respectée, absorbe une masse considérable de moyens au détriment d'autres missions pourtant nécessaires à la sécurité du système alimentaire.
Dans ce contexte, on relève que les ETPT prévus pour ce type de contrôle ne saturent pas le plafond d'emplois « idéal » tel qu'il ressort de la DO pour 2016. Il s'en faut de 120 emplois.
Cette sous-consommation permet de « boucler » le « suremploi », qui paraît conventionnel compte tenu de la faiblesse du taux de contrôle effectif ( voir infra ), observé dans les autres missions de la DGAL .
Celles-ci consistent en la surveillance des établissements agréés , des établissements de remise directe et des unités de restauration collective. Parmi ces trois champs de contrôle, priorité est donnée aux établissements agréés (197,2 ETPT) tandis que les unités de remise directe et les établissements de restauration collective mobilisent, les uns, 124 ETPT, et les autres, 164,5 ETPT.
Dans ce contexte, la France présente une situation où le taux de surveillance de cette catégorie de denrées par les forces vétérinaires ressort comme globalement satisfaisant mais au prix d'une division du travail de contrôle qui fait jouer aux vétérinaires privés un rôle majeur, dont l'accomplissement, en tous points du territoire, semble compromis (voir infra, les développements relatifs aux visites sanitaires vétérinaires).
La comparaison des ratios entre les seuls vétérinaires de l'administration et les UGB 31 ( * ) totaux fait apparaître de forts contrastes entre les pays européens.
Ainsi, l'Allemagne et la Pologne semblent dans une situation plus favorable du point de vue de la charge de travail par unité vétérinaire d'État (19 000 et 18 772 UGB par vétérinaire d'État), que la France et les Pays-Bas qui se trouvent dans une situation plus critique (52 469 et 64 648).
Toutefois, il faut prendre en compte deux indicateurs plus favorables.
D'une part, le ratio d'élevages par acteurs vétérinaires et para-vétérinaires , qui exprime, a priori , la pression de surveillance au quotidien, ou tout au moins son potentiel, situe le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la France dans le peloton de tête (4, 6, et 9 élevages par acteur vétérinaire et para-vétérinaire), alors que l'Italie, le Danemark et l'Allemagne sont dans une position médiane (11, 14 et 17), la Pologne se situant loin derrière (95).
D'autre part, une fois les vétérinaires privés pris en compte, le taux de couverture global des bovins se redresse pour atteindre parmi les meilleurs niveaux.
c) Des réorganisations s'imposent
Conscients des contraintes budgétaires, vos rapporteurs spéciaux tendent à considérer qu'un étiage a été atteint en matière d'effectifs, qui pose des problèmes de faisabilité des missions.
Ils se félicitent des mesures prises pour redresser le déficit de personnel observé dans les établissements d'abattage de volailles, tout en relevant que la dimension ponctuelle de ces recrutements n'est pas de nature à couvrir l'ensemble de la problématique ici abordée.
Un audit approfondi devrait être entrepris dans une perspective globale dans la mesure où les études ponctuelles présentent des conclusions contradictoires sur le niveau des personnels disponibles, les unes faisant valoir des besoins élevés non satisfaits (ainsi du rapport de suivi de la situation de la France réalisé par l'OAV dont plusieurs recommandations impliquent des recrutements conséquents) quand d'autres, mais sur des éléments ponctuels de l'organisation de la maîtrise du risque sanitaire, évoquent soit un niveau adéquat des moyens (tout en faisant ressortir des besoins d'optimisation) soit des surcapacités.
Dans un contexte qui serait durablement contraint, des voies d'optimisation sont naturellement à explorer.
On pourrait la rechercher dans une allocation des emplois plus économe en fonctions administratives, piste qui a d'ailleurs été suivie. Mais le gisement d'emplois paraît de prime abord limité.
Au niveau du programme 206 dans son ensemble, la structure des emplois a un peu évolué, les emplois administratifs, déjà minoritaires en 2010, perdant encore un peu de terrain au terme d'une baisse de plus d'un cinquième par rapport aux emplois de début de période. Ils ne comptent plus que pour 16,2 % des emplois contre 19,2 % cinq ans plus tôt (- 3 points).
|
2010 |
2015 |
Différence |
en % |
|
|
A administratifs |
134 |
73 |
- 61 |
- 45,5% |
|
A techniques |
985 |
913 |
- 72 |
- 7,3% |
|
B et C administratifs |
814 |
658 |
- 156 |
- 19,2% |
|
B et C techniques |
2 996 |
2 873 |
- 123 |
- 4,1% |
|
Enseignants |
6 |
3 |
- 3 |
- 50,0% |
|
Total |
4 935 |
4 520 |
- 415 |
- 8,4% |
Au terme de ce processus, les modifications catégorielles n'ont entraîné que très peu de changements, du moins appréciés à partir de la classification entre catégorie A et B et C.
Il est notable que le renforcement relatif des emplois techniques a surtout profité aux emplois des directions régionales. Ils ont augmenté de 40 ETPT entre 2010 et 2015 et sont passés de 10 % à une proportion de 11,8 %. Ce sont les services départementaux qui ont dû absorber la totalité des suppressions d'emplois dans ce contexte de renforcement des emplois régionaux. Cette évolution pourrait être réévaluée dans la mesure où, à ce niveau, les services de l'agriculture ont une vocation administrative marquée. Mais, ils exercent également des missions opérationnelles dont on rappelle qu'elles concernent la surveillance des végétaux qui demeure l'un des points faibles de notre dispositif de contrôle sanitaire.
S'agissant de la surveillance des abattoirs elle-même, une partie des ETPT qui lui sont rattachés correspond à des fonctions de gestion. Les emplois de ce type apparaissent néanmoins très minoritaires 32 ( * ) . Ils s'élèveraient à 58 ETPT pour 1 358 ETPT affectés à la surveillance de ces établissements.
Au-delà des questions sur la fiabilité des recensements d'emplois, il paraît difficile d'aller très en-deçà de la dotation correspondant à ces emplois dans la mesure où on peut s'inquiéter d'une situation qui restitue l'image d'une très faible attention à la gestion managériale locale des contrôles sanitaires.
Les possibilités offertes par la redistribution des emplois du programme 206 entre ceux qui contribuent directement à la maîtrise du risque sanitaire de l'alimentation et ceux mobilisés pour des actions comportant des finalités prépondérantes de santé des matières premières pourraient être explorées.
Cependant, ces dernières actions ne manquent pas de connexité avec la sécurité sanitaire des aliments et sont elles-mêmes sous tension.
Finalement, du point de vue des forces vives des contrôles, la voie la plus prometteuse est celle qu'offrirait une meilleure intégration des différents services ministériels et une rationalisation des ressources déployées dans l'infrastructure d'analyses.
Au-delà, les conditions mêmes d'exercice des contrôles méritent sans doute une réflexion sur une rénovation de leur définition.
Les voies explorées pour résoudre les difficultés nées du déficit des effectifs déployés dans les abattoirs de volailles (voir ci-dessous la partie du présent rapport consacrée à la visite sanitaire vétérinaire), bien que décevantes dans leur concrétisation, appellent une réelle considération.
De la même manière, le développement de processus de certification ou de contrats de confiance entre les abattoirs et les services de contrôle pourraient constituer une piste explorée dans d'autres activités de contrôle.
La classification des abattoirs, d'ores et déjà en place, pourrait être plus exploitée et permettre une meilleure modulation des contrôles d'autant que certaines interrogations peuvent être formulées sur le maintien en activité de structures manifestement défaillantes.
Le renforcement des sanctions ainsi que le durcissement des obligations d'autocontrôles imposées aux opérateurs renforceraient sans doute le niveau de qualité des pratiques et pourraient alléger la charge des contrôles.
Un financement plus substantiel par les opérateurs des missions assurés dans le cadre du programme 206, quand ces missions relèvent clairement de prestations de services, devrait être envisagé. Il pourrait s'accompagner d'une certaine diversification des contrôleurs, sous la réserve d'une supervision assurée par les autorités publiques de contrôle.
|
Recommandation : explorer les voies d'optimisation des moyens mis en oeuvre dans le cadre de la politique de sécurité sanitaire des aliments, notamment au sein du programme 206, pour préserver l'intégrité des missions de contrôle de la sûreté sanitaire des aliments. |
3. La question de l'appariement territorial entre les emplois et les besoins
La répartition territoriale des ETPT dédiés à la sécurité sanitaire est fortement modulée mais elle n'épouse pas pour autant avec suffisamment de rigueur les besoins de contrôle.
La répartition du tonnage des volailles abattues fait ressortir une forte concentration avec seize départements qui représentent 83,8 % des tonnages. Il en va à peu près de même pour les animaux de boucherie. Pour ces derniers, un peu plus de la moitié du tonnage est abattue dans sept départements.
Les effectifs dédiés au contrôle vétérinaire (en incluant les agents chargés de la gestion) n'épousent pas rigoureusement la répartition territoriale des abattages. Pour les volailles, l'écart entre les tonnages abattus et les agents déployés dans les seize départements de plus forte activité atteint 14,2 points. Si ces départements mobilisent 69,6 % des ETPT dédiés aux contrôles de ces abattoirs, il leur faut surveiller 83,8 % des tonnages. Pour les animaux de boucherie, l'écart est encore supérieur. Il atteint 17,5 points (un tiers des ETPT contrôle 50,7 % de la production de ces abattoirs.
Ces constats ne peuvent pas fonder la conclusion péremptoire qu'il existe une totale inadaptation de la répartition des moyens humains des contrôles en abattoirs aux réalités de leur activité. Il est normal que des économies d'échelle apparaissent dans les opérations de contrôle. En revanche, ils apportent la démonstration que les petites entités d'abattage sont fortement consommatrices de ressources humaines. Celles-ci sont constitutives de coûts cachés de l'économie des abattoirs français qui ressortent comme particulièrement foisonnants.
En témoigne le tableau ci-dessous qui compare la situation des abattoirs dans quelques pays européens significatifs.
Nombre d'abattoirs et tonnages abattus en Europe
|
Acteurs de la filière Abattage |
France |
Pays-Bas |
Belgique |
Espagne |
Italie |
Pologne |
Grande-Bretagne |
Danemark |
Allemagne |
|
Abattoirs de boucherie |
263 |
195 |
64 |
300 |
104 |
181 |
|||
|
2011 Tonnage |
1 559 |
382 |
281 |
606 |
1 009 |
401 |
937 |
133 |
1 159 |
|
Abattoirs volaille |
600 |
32 |
42 |
202 |
11 |
53 |
|||
|
2007 Tonnage*
|
1 373 |
720 |
361 |
1 328 |
1 029 |
1 142 |
1 454 |
171 |
1 086 |
* 2007 est la dernière année disponible pour avoir une année de référence unique pour tous les pays comparés.
Source : Eurostat
La France compte 263 abattoirs de boucherie et 600 abattoirs de volailles soit, pour les pays où il a été possible de recenser les abattoirs de ces deux catégories 23,8 % des abattoirs de boucherie et 63,8 % des abattoirs de volailles pour, respectivement, 39,8 % et 28,2 % du tonnage abattu. Autrement dit, les abattoirs français sont plus productifs que la moyenne pour les abattoirs de boucherie et nettement moins pour ceux de volailles. Par ailleurs, pour tous les abattoirs, une très grande dispersion s'observe dans leur production.
Une plus forte concentration de l'abattage permettrait des économies de moyens. Par ailleurs, elle concourrait à un contrôle plus étroit des unités de production. Enfin, force est de constater qu'en l'état, les effectifs autorisés en loi de finances ne sont pas compatibles avec une surveillance des chaînes d'abattages à tout moment de leur fonctionnement.
Il faut en effet considérer que les 863 abattoirs localisés en France, si chacun d'entre eux devait mobiliser la présence constante in situ d'un vétérinaire, supposeraient une augmentation considérable des effectifs .
En effet, les ETPT disponibles s'élèvent à 1 358 unités réparties comme suit : 1 205 ETPT pour les abattoirs de boucherie et 153 ETPT pour les abattoirs de volailles .
Le ratio des ETPT rapportés au nombre d'abattoirs s'élève ainsi à 1,57 si bien que chaque abattoir pourrait disposer d'un ETPT et demi des services vétérinaires.
Cependant, certains abattoirs suivent une organisation en plusieurs séquences journalières si bien qu'en réalité il conviendrait souvent de doubler les emplois pour suivre la production tout au long de la journée. Par ailleurs, il va de soi qu'il serait tout à fait contre-productif, du point de vue du contrôle, d'adopter, dans la situation actuelle de rareté relative des moyens, une solution de présence constante sur chacun des sites alors même que ceux-ci traitent des volumes très contrastés. Elle rendrait tout à fait théorique le contrôle des gros abattoirs.
Force est de constater que la DGAL s'attache, même imparfaitement, à concilier ses missions et ses moyens.
Néanmoins, des trous noirs sont manifestes .
Il en va ainsi du contrôle des abattages de volailles où les ETPT rapportés au nombre des abattoirs extériorisent un ratio très bas, de 0,25, niveau qui, compte tenu des rythmes de production des unités d'abattage majore le taux de couverture théorique des unités par les services de contrôle par rapport à la disponibilité réelle des services.
Trois départements bretons (l'Ille-et-Vilaine, les Côtes-d'Armor et le Finistère) concentrent 295,8 ETPT, soit 16 % des emplois tandis que quarante départements, où sont déployés moins de dix ETPT, totalisent 268,7 ETPT (14,6 % des ETPT).
La concentration des moyens est encore plus accusée pour les seuls contrôles en abattoirs pour lesquels les trois départements de Bretagne concentrent plus du cinquième des moyens.
Toutefois, il n'existe pas toujours de proportionnalité entre les effectifs départementaux de contrôle et le poids des activités susceptibles de donner lieu à contrôle comme le suggère la carte ci-après qui figure l'activité des abattoirs de bovins.
Source : DGAL
En dépit de leur prépondérance en termes d'effectifs, les services de la région Bretagne apparaissent relativement sous-dimensionnés au regard des abattages réalisés dans les établissements de la région. Ce constat ressortirait comme encore plus évident si l'on additionnait abattages de bovins et de porcins.
D'autres illustrations ponctuelles de ce décalage entre les niveaux de production des abattages et des services départementaux de contrôle pourraient être mentionnées .
Par exemple, entre l'Ain et l'Allier les services passent du simple au double sans que cette proportion se retrouve en ce qui concerne les abattages.
Des constats analogues peuvent être faits pour les contrôles concernant les établissements hors abattage.
Dans un contexte où les compétences peuvent être partagées avec d'autres administrations, la répartition fine des effectifs chargés des contrôles sur la restauration collective et les établissements de remise directe appelle un examen de proportionnalité.
Ces situations sont plus ou moins prises en considération par le ministère .
En premier lieu, il faut relever la programmation de 60 créations d'emplois par an (sur trois ans) dans les services chargés du contrôle des abattoirs de volailles , qui sont dangereusement sous-dotés.
Par ailleurs, l'administration centrale du ministère chargée de l'affectation locale des moyens poursuit une remise à niveau des services dans certains départements où ils apparaissent significativement déficitaires.
S'agissant des quatre départements de la Bretagne, la DO pour 2016 fixe l'objectif d'une augmentation des ETPT de l'ordre de douze ETPT pour le Finistère et de six pour les Côtes-d'Armor. Mais, au total, l'augmentation programmée des capacités ne dépasserait pas douze ETPT, l'Ille-et-Vilaine et surtout le Morbihan devant voir réduits les emplois affectés sur place.
Cependant, il y a lieu de remarquer que les services de contrôle sanitaire n'échappent pas à une loi générale qui voit l'affectation départementale des effectifs de contrôle comporter un degré élevé de rigidité .
La capacité de la gestion des ressources humaines à en profiler le positionnement territorial en fonction des enjeux en ressort généralement faible.
Or, ceux-ci peuvent apparaître plus mouvants que n'est adaptable le déploiement territorial des effectifs.
La crise en cours de l'influenza aviaire semble témoigner de l'existence de déficits de moyens lors des épisodes aigus de manifestation des dangers sanitaires.
Le ministère indique être conscient de certaines dimensions des insuffisances d'appariement entre moyens et enjeux. Ainsi il fait état de la mise en place d'une politique de mutualisation des compétences dites « rares » ou « critiques » en matière d'inspection..., principalement dans les domaines de la santé et de la protection animale, pour répondre à la raréfaction constatée de certaines compétences. Cette mutualisation peut être interdépartementale ou interrégionale ».
|
Recommandation : veiller à un meilleur appariement des déploiements territoriaux d'effectifs avec les enjeux du contrôle. |
4. Regard sur les services d'enquête : le service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF et la brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) de la DGAL, de faibles effectifs pour des missions de sécurité à forts enjeux
La sécurité sanitaire des aliments est exposée à des risques de fraude organisée, qui justifient la réunion de moyens d'enquête. Par ailleurs, l'existence de services à compétence nationale se trouve justifiée par les contraintes d'actions que rencontrent les services déconcentrés pour lesquels les frontières de leurs aires territoriales de compétence représentent des obstacles dès lors que la surveillance doit englober des territoires qui les dépassent.
Les services mobilisés apportent ainsi une contribution utile à la sécurité sanitaire des aliments tout en se trouvant justiciables de certaines interrogations sur les moyens d'une optimisation de leurs activités.
Comme pour les autres composantes de l'organisation administrative de la maîtrise des risques sanitaires en alimentation, il faut relever l'existence séparée de plusieurs services d'enquête, l'un relevant de la DGCCRF, l'autre, de la DGAL, dualité qui n'apparaît pas clairement justifiée. Par ailleurs, les moyens consacrés aux services tendant à réduire leur efficacité, en particulier sous l'angle de leurs capacités de détection.
a) Le service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF
(1) Un service national aux moyens probablement trop modestes pour disposer d'une force autonome de détection systématique
Le SNE a pour mission de réaliser, sur l'ensemble du territoire national, des enquêtes nationales et communautaires.
Ses enquêtes visent à la recherche et à la constatation d'infractions et de manquements au droit national et européen ainsi qu'à la collecte d'informations économiques, en matière de qualité et de sécurité des produits et services, de loyauté des transactions, de protection des intérêts des consommateurs et de bon fonctionnement des marchés et d'équilibre des relations commerciales entre entreprises.
Au sein de la DGCCRF, le SNE concentre prioritairement son activité sur :
- des enquêtes lourdes ou complexes, des interventions présentant un caractère d'urgence (en réponse à une demande ou sur initiative), ou destinées à orienter l'action de la direction générale, nécessitant un investissement technique, juridique adapté, ou une méthodologie sophistiquée ;
- une couverture globale de l'intégralité d'une (de) filière(s) ou d'un (de) secteur(s) ;
- des pratiques d'ampleur nationale voire internationale, à fort enjeu thématique ou sectoriel ;
- des actions spécifiques concernant des opérateurs d'envergure nationale ou à forte notoriété ;
- la collecte d'informations économiques dans des secteurs émergents ou à risque de fraudes élevé ;
- l'assistance aux services dans le cadre d'enquêtes complexes.
Afin de répondre aux missions qui lui sont confiées, le SNE dispose d'un Centre de surveillance du commerce électronique (CSCE), d'une unité de renseignement et d'une unité d'enquêtes comprenant notamment une équipe spécialisée dans le domaine du contrôle de la viande, de la production à la distribution, et une cellule nationale dédiée aux contrôles sur le réseau autoroutier (ci-après dénommée CNCA).
Le SNE est implanté à Paris et dans sept antennes réparties sur le territoire national.
Entre 2011 et 2015, ses effectifs, toutes missions confondues, ont connu une forme de stabilité , avec une légère progression en fin de période.
Nombre d'ETP du Service national d'enquête de la DGCCRF
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
59 |
57 |
57 |
57 |
62 |
Les effectifs du service ne représentent qu'une faible part des effectifs totaux de la DGCCRF qui comptent plus de 3 000 ETPT.
Compte tenu du volume des emplois, les conditions d'implantation territoriale mentionnées ci-dessus conduisent à souligner la modicité des effectifs déployés sur le territoire , ce qui n'est sans doute pas sans effet sur les capacités autonomes du SNE à identifier des pratiques frauduleuses .
Dans ces conditions, le service semble relever davantage de la catégorie des services d'exécution d'enquêtes suscitées par des tiers que de celle de services d'enquêtes de plein droit conduisant une politique systématique de détection des fraudes les plus sensibles.
(2) La contribution du SNE à la maîtrise du risque sanitaire dans l'alimentation est avérée mais sans qu'il soit vraiment possible d'apprécier le degré de priorité qu'elle revêt pour le service
Les activités conduites par le SNE dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments s'inscrivent dans un contexte européen et national collaboratif.
Au niveau européen, et notamment dans le domaine alimentaire, le SNE apporte sa contribution au traitement des alertes qui lui sont signalées en recherchant les circuits de distribution sur internet et en rendant compte ensuite à l'Unité d'Alerte de la DGCCRF du résultat de ses investigations.
Le chef du SNE est par ailleurs, conjointement avec le sous-directeur des produits alimentaires et des marchés agricoles et alimentaires de la DGCCRF, point de contact du réseau européen « Food Fraud Network » qui a pour objet de coordonner le traitement des cas de fraudes alimentaires transfrontières affectant les pays membres de l'Union européenne.
Au plan intérieur, le SNE collabore avec d'autres services de contrôles notamment ceux chargés de sécurité sanitaire comme l'office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (OCLAESP) ou la brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP ; voir ci-dessous).
Par exemple, le SNE travaille régulièrement de façon conjointe avec la BNEVP, sur les enquêtes concernant l'utilisation de médicaments vétérinaires ou pour l'enquête relative aux PAT (protéines animales transformées). Des interventions coordonnées ont également eu lieu dans le secteur du miel ou de la commercialisation d'huîtres sous IGP (indication géographique protégée).
Le poids relatif des enquêtes portant sur des problématiques alimentaires dans l'activité du service n'est pas facilement déterminable si bien que le rang de priorité accordé à la sécurité sanitaire des aliments dans l'activité globale du service ne peut être identifié.
En effet, le SNE exerce ses compétences dans tous les secteurs d'activités (produits industriels, produits alimentaires et services), à tous les niveaux de filières (production, importation et distribution) et dans tous les champs de compétence de la DGCCRF.
Dans ce contexte, la sécurité alimentaire ne constitue qu'une facette de l'activité du service.
Interrogé sur ce point, le ministère de l'économie et des finances a pu indiquer à vos rapporteurs spéciaux que la nature des missions menées et des infractions recherchées par le SNE rendent impossible d'isoler les actions de sécurité alimentaire stricto sensu , un enjeu de sécurité alimentaire procédant souvent d'investigations menées dans une affaire de fraudes et réciproquement.
Cette réponse est un peu déconcertante au vu des données fournies à vos rapporteurs spéciaux qui isolent des données relevant spécifiquement de la sécurité alimentaire.
Il reste à regretter qu'une appréciation de la charge relative des actions visant à assurer la sécurité sanitaire des aliments dans l'ensemble du plan de charge du SNE, même considérée globalement, n'ait pas été fournie à vos rapporteurs spéciaux.
Les indications sur les activités conduites par le SNE transmises à vos rapporteurs spéciaux n'en permettent pas moins de dégager quelques observations.
D'un point de vue quantitatif, appréciées à partir des seules visites, qui recouvrent des actions diverses dans leur nature et du point de vue de leur significativité au regard des activités normalement dévolues à un service d'enquête, les activités conduites dans le domaine alimentaire extériorisent une certaine variabilité selon les années.
Bilan quantitatif : toutes enquêtes confondues dans le domaine alimentaire (sécurité et fraudes)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (31/03) |
|
|
Visites |
1 282 |
1 098 |
1 613 |
1 407 |
1 139 |
308 |
Source : réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Rapportées au nombre d'ETP, ratio dont la signification n'est que très relative, on relève que le nombre de visites par ETP s'échelonne entre 18 et 26 par an, soit une marge de fluctuation importante.
Les différences d'une année à l'autre peuvent s'expliquer par la survenance d'événements particuliers. Ainsi, par exemple, en 2013, l'affaire de la viande de cheval a fortement mobilisé le SNE pour des actions qui ont pour la plupart été réalisées sous l'angle de la tromperie sur l'espèce animale commercialisée (sans lien avec la sécurité des produits).
Par ailleurs, et surtout, les activités du SNE paraissent témoigner d'une forme de diversité des missions, avec, d'un côté, une composante d'investigation, et de l'autre, une composante plus routinière.
Du premier point de vue, l'encadré ci-après rend compte de quelques enquêtes récentes qui illustrent un certain nombre de points de vigilance que justifient des maillons particuliers de la chaîne alimentaire.
|
Illustration de l'activité de contrôle autour de quatre enquêtes récentes La sécurité des transports alternés en vrac en citernes dédiées au transport de denrées alimentaires Afin de garantir la sécurité alimentaire en évitant dès l'amont de la filière tous risques de contaminations par des marchandises impropres à la consommation humaine, la règlementation européenne impose aux transporteurs d'acheminer les matières premières alimentaires à l'état liquide (lait, jus de fruits, vins, huiles...) ou en poudre (sucre, farine, semoule...) dans des citernes réservées exclusivement à cet usage. Toutefois, afin de ne pas revenir à vide et rentabiliser le trajet retour, certains transporteurs contreviennent à cette obligation. Au total, le SNE est intervenu entre 2014 et 2015 auprès de 23 transporteurs français spécialisés. Des investigations de recoupement ont été menées auprès de 25 opérateurs de l'industrie alimentaire, 9 de l'industrie chimique ainsi qu'auprès de stations de lavage des citernes. Ces recoupements ont mis en évidence des pratiques illicites de transports alternés non autorisés (exemple : transport dans la même citerne de billes de PVC avant celui de sucre ou de farine), certains transporteurs allant jusqu'à tromper leurs clients industriels alimentaires en leur présentant lors du chargement des citernes de « faux-certificats de lavage ». Compte tenu du caractère international des transports de denrées alimentaires en vrac, les données collectées au cours de cette enquête ont été exploitées afin d'identifier d'éventuels transporteurs d'autres États membres de l'Union européenne qui auraient commis des fraudes similaires. Une information a été communiquée aux autorités de contrôles des États membres concernés via le réseau contact-Fraudes. Une mission de l'OAV, assistée d'un enquêteur du SNE, a débuté des inspections en avril 2015 en Allemagne et en Autriche. Médicaments vétérinaires Depuis la réévaluation européenne des dossiers de limites maximales de résidus (LMR), du fait d'une cancérogénicité potentielle chez l'homme, les molécules dimétridazole et ronidazole sont inscrites au tableau 2 du règlement européen 37/2010 du 22 décembre 2009 relatif aux substances pharmacologiquement actives et à leur classification en ce qui concerne les limites maximales de résidus dans les aliments d'origine animale. Aucun résidu de ces substances n'étant autorisé dans les aliments, l'administration des spécialités en contenant ne peut se faire à des animaux dont on consomme la chair ou les productions. Si ces spécialités sont largement distribuées dans le circuit de la colombophilie ou encore pour le traitement d'espèces animales d'ornementation (paons, poissons...), l'enquête visait à vérifier que ces molécules n'entraient pas dans la chaîne alimentaire. Il est ainsi apparu que de nombreux ayants-droit, pharmacies d'officine et surtout cabinets vétérinaires, ont acquis durant les trois dernières années des quantités significatives de spécialités vétérinaires à base de dimétridazole (ALAZOL et TRICHOLYSE) ainsi que de celles à base de ronidazole (TRICHOREX). Sur les 22 cabinets vétérinaires visités, 10 ont délivré sciemment les médicaments sensibles à des clients dont ils savaient pertinemment qu'ils élevaient des animaux de rente. Les suites données aux contrôles, réalisés quelquefois avec la BNEVP, ont consisté principalement en des procédures pénales pour infractions au code de la consommation. |
|
Insectes destinés à la consommation humaine Dans un avis de 2015 l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'aliment, de l'environnement et du travail (Anses) indique que les insectes vivants et transformés peuvent être considérés comme des réservoirs et/ou des vecteurs potentiels d'agents biologiques, chimiques et physiques susceptibles d'affecter la santé de l'homme, de sorte qu'il est nécessaire d'évaluer le risque au cas par cas. La mise sur le marché d'insectes pour la consommation humaine entre dans le champ d'application du règlement « Novel Food » et requiert par conséquent une autorisation préalable, après une évaluation des risques. Cette démarche est harmonisée au niveau européen et à ce jour, en l'absence d'évaluation des risques et d'autorisation délivrée, la mise sur le marché des insectes est interdite. Afin de faire respecter cette interdiction le SNE procède actuellement à une enquête en amont de la filière auprès des opérateurs du secteur se composant d'importateurs mais aussi de professionnels français. Des contrôles sont également réalisés chez les revendeurs au stade du commerce de détail. Les principaux insectes aujourd'hui présents sur le marché alimentaire sont le grillon ( Acheta domesticus ) et le ver de farine ( Tenebrio molitor ) mais d'autres espèces telles que les sauterelles, les criquets ou les scorpions sont aussi mises en vente. Les matières premières utilisées sont des insectes entiers ou des farines d'insecte. Des sanctions sont systématiquement prises (suspension de commercialisation et condamnations par les tribunaux correctionnels) à l'encontre des opérateurs mettant sur le marché sans autorisation des produits contenant des insectes, en vue de faire cesser les pratiques Les protéines animales transformées (PAT) À noter également une enquête en cours en matière de protéines animales transformées (PAT). À la suite de renseignements provenant d'autres États membres via le réseau de transmission « Food Fraud », le SNE effectue actuellement des investigations dans le secteur des sous-produits animaux en coopération avec la BNEVP. Il faut rappeler que, selon leurs caractéristiques (espèces de provenance, catégorie,...), les PAT sont soumises à des restrictions d'usage en alimentation animale par le règlement CE n° 999/2001 (dit « Feed Ban ») fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles. Les enquêtes de traçabilité approfondies, en cours de réalisation, montrent des exportations interdites de PAT de ruminants. Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux |
On relèvera que la réponse du ministère met l'accent sur les collaborations entre le SNE et le service d'enquête du ministère de l'agriculture, ce qui est heureux mais illustre encore une fois la nécessité, dans un paysage administratif fragmenté de procéder à des coordinations qui rajoutent une étape à la chaîne d'actions des services.
Face à ces investigations ponctuelles, les données statistiques réunies pour rendre compte de l'activité dans le domaine de la sécurité alimentaire montrent la part très importante qu'occupent les contrôles plus routiniers dans l'activité du service du fait du poids des contrôles d'hygiène en restauration commerciale et en commerce d'alimentation sur les aires d'autoroute.
Quand on déduit de l'ensemble des visites celles qui comprennent les activités de la cellule de contrôle autoroutier, on constate une très forte réduction du niveau de l'indicateur d'activités.
Par ailleurs, le contenu en anomalies détectées lors des contrôles autoroutiers semble assez systématiquement supérieur à celui des autres activités d'enquête.
Cette dernière observation pourrait conforter une orientation du service particulièrement consacrée aux contrôles autoroutiers.
Cependant, il n'est pas sûr que celle-ci puisse se recommander d'une analyse criminologique.
Contrôles ayant une dimension de sécurité alimentaire
(ensemble du SNE)
|
Visites |
Établissements visités |
Visites avec anomalies |
|
|
2011 |
1 081 |
806 |
107 |
|
2012 |
1 106 |
630 |
102 |
|
2013 |
868 |
607 |
69 |
|
2014 |
974 |
686 |
107 |
|
2015 |
1 107 |
769 |
116 |
|
2016 (au 31/03) |
288 |
269 |
24 |
(SNE sans la CNCA 33 ( * ) )
|
Visites |
Établissements visités |
Visites avec anomalies |
|
|
2011 |
300 |
267 |
21 |
|
2012 |
572 |
277 |
10 |
|
2013 |
188 |
163 |
10 |
|
2014 |
433 |
344 |
23 |
|
2015 |
615 |
412 |
24 |
|
2016 (au 31/03) |
172 |
155 |
5 |
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les informations sur les suites correspondant aux procédures pénales transmises aux Parquet et sur les contrôles ayant donné lieu à des suites administratives pour la période 2011-2015 montrent sans doute que les anomalies constatées font l'objet de prolongements selon un taux de poursuite relativement élevé.
Les données transmises à vos rapporteurs spéciaux sont récapitulées ci-dessous.
Source : BNEVP
En matière administrative , une dizaine de procédures administratives ont été initiées au cours des trois dernières années.
Les données de bilan sont cependant trop incomplètes pour étayer une appréciation sur la pertinence des orientations suivies par le service, dans un contexte où ses capacités de détection propres et sa coexistence avec le service d'enquête de la DGAL méritent une évaluation.
|
Recommandation : veiller à ce que les interventions du service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF conservent la nature spécifique des activités d'un service d'enquête. |
b) La brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP)
(1) Un domaine de compétences en extension où prédomine la contribution aux enquêtes judiciaires
La BNEVP est un service de la DGAL du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt (MAAF) directement rattaché au directeur général de l'alimentation (DGAL). Elle a été créée en 1992 dans le contexte de la lutte contre les anabolisants.
Elle exerce une compétence territoriale nationale et, à la différence des services déconcentrés ayant à réaliser et à programmer tous les ans une gamme très étendue de contrôles administratifs, conduit des investigations ciblées, visant à démanteler des réseaux organisés, dépassant le cadre local.
Elle intervient à la suite de signalements, en particulier ceux transmis par la mission des urgences sanitaires de la DGAL quand celle-ci identifie à l'occasion de l'analyse des résultats des plans de surveillance et de contrôle des situations douteuses.
Son activité, initialement orientée vers la lutte contre le trafic de substances interdites et de médicaments vétérinaires, s'est étendue à la lutte contre les fraudes à l'identification des animaux et au trafic des carnivores domestiques.
D'abord axée sur le domaine vétérinaire, elle traite également le domaine phytosanitaire depuis 2002, évolution heureuse compte tenu de la diversification qu'elle manifeste par rapport à une polarisation habituelle des services sur les denrées animales.
Les missions sont précisées par l'arrêté ministériel du 30 juillet 2008 portant organisation et attribution de la DGAL (modifié le 24 février 2016). « La BNEVP a pour mission de mener à bien des investigations dans le cadre de la lutte contre la délinquance organisée dans le domaine sanitaire et d'apporter un appui technique aux services de contrôle sanitaire, notamment en cas de crise ».
Cette mission se décline en trois axes parmi lesquels la dimension judicaire de l'activité l'emporte de loin.
Source : BNEVP
Les enquêtes judiciaires représentent près de 80 % des affaires traitées par la BNEVP.
Les enquêtes administratives nationales sont souvent longues. Le délai moyen de rendu d'une enquête administrative « filière nationale » est en moyenne d'un an, délai qui indique la vocation des interventions de la brigade qui consiste à traiter, dans ce cadre, des problèmes de fond.
- La lutte contre la délinquance sanitaire et phytosanitaire organisée.
Elle consiste à réaliser des enquêtes visant à rechercher et constater les infractions et à traduire en justice leurs auteurs et à apporter son concours aux autorités judiciaires , aux autorités de police et aux administrations compétentes dans ce champ. À l'origine l'action de la brigade visait principalement à faciliter les contrôles lorsqu'un dossier concernait plusieurs départements, situation fréquente dans les trafics de substances interdites par exemple. Puis elle a pris en charge peu à peu, à la demande des autorités judiciaires, et en appui aux services de police judiciaire, la réalisation d'enquêtes dans le cadre d'opérations de surveillance ou d'instructions d'affaires délictueuses. Elle peut être requise pour assurer un appui technique en tant que « sachant » aux autorités judiciaires et aux enquêteurs (gendarmerie, douanes...). Elle peut être à l'origine de constitution de dossiers pour les autorités judiciaires à la suite de signalements des services locaux ou suite à des enquêtes administratives.
De 2005 à 2015 , 438 signalements judiciaires ont été pris en charge, 168 ont été jugés, 175 ont été transmis à la justice ou sont encore en cours d'instruction. 95 ont été classés.
Le nombre des affaires classées semble élevé. Il dépasse 20 % pour la période considérée. Ce résultat appelle une certaine vigilance au regard des capacités réduites de la BNEVP.
|
Recommandation : veiller, dans la mesure du possible, à ce que les saisines de la BNEVP dans le cadre de sa fonction d'assistance au service public de la justice soient ciblées sur des affaires dont le classement ne soit pas une issue si fréquente. |
- La réalisation d'enquêtes administratives à la demande de la DGAL.
Compte tenu de la compétence des agents, de leur connaissance des secteurs, de leur vision nationale, la BNEVP est mise à contribution pour mener des enquêtes sur des questions sanitaires, épidémiologiques, relatives à des études de filières, (exemples : viande hachée, Xylella , traçabilité en filière conchylicole, enquête sur le cas ESB des Ardennes, alimentation des poissons...).
De 2005 à 2015, 77 enquêtes administratives ont ainsi été prises en charge.
- L'appui technique aux services de contrôle sanitaire.
En situation de crise sanitaire, ou pour les besoins d'un service confronté à une question technique pour laquelle les compétences des agents de la brigade se révèlent utiles, la BNEVP peut être mobilisée.
Lorsqu'une crise sanitaire survient, la brigade peut ainsi intervenir en urgence, en renfort des services de terrain, dans l'attente du déploiement de lutte à grande échelle et d'organisation d'entraide interdépartementale. Pendant la gestion de la crise, elle peut intervenir en renfort sur une partie du dispositif de lutte afin d'accroître sa souplesse et sa réactivité. Mais ces interventions ne peuvent être que ponctuelles, la BNEVP ne pouvant pas se substituer aux services, compte tenu de ses moyens, qui demeurent modestes.
Les services de contrôle peuvent demander l'appui d'un agent spécialisé de la brigade pour les assister lors d'une intervention dans un domaine spécifique. Ainsi, des contrôles réguliers sont réalisés en appui aux SRAL dans des établissements phytopharmaceutiques.
En 2015, 23 contrôles administratifs d'entreprises de distribution dans le domaine phytosanitaire ont été réalisés.
Concrètement, les domaines d'intervention concernent , dans le champ des phytosanitaires des détournements d'usage, des mises sur le marché de produits sans autorisation (AMM), des contrefaçons, le suivi des filières d'approvisionnement, de distribution, et dans le champ vétérinaire , la sécurité sanitaire des aliments, la protection animale, la santé animale, la pharmacie vétérinaire, l'alimentation animale, ou encore l'utilisation de substances interdites.
On relève la prégnance particulière d'affaires de contrefaçon de produits vétérinaires ou pharmaceutiques, souvent en lien avec des échanges internationaux, ainsi que de dossiers concernant certaines filières, dont la filière équine en raison des normes particulières de mise sur le marché des animaux morts, portés à l'abattoir malgré l'interdiction prononcée sur les équidés ayant fait l'objet d'un traitement vétérinaire, afin d'éviter les frais d'équarrissage.
Pharmacie vétérinaire/Alimentation animale
Source : BNEVP
Protection animale
Domaine phytosanitaire
Source : BNEVP
Sécurité sanitaire des aliments
Source : BNEVP
(2) Des effectifs très réduits qui ne suffisent pas pour assurer les missions
Organisée en trois bases réparties sur le territoire, la BNEVP est administrativement localisée à Rungis, les trois antennes territoriales étant situées à Nantes, Toulouse et Dijon.
Les agents de la BNEVP disposent de pouvoirs en matière de police administrative et judiciaire , à l'instar des agents des services déconcentrés chargés de la santé publique vétérinaire, dans les différentes directions territoriales.
Ils dressent des procès-verbaux et peuvent prononcer des mises en demeure et des mises sous séquestre. Ils sont juridiquement habilités à intervenir sur l'ensemble du territoire national.
Lorsqu'ils agissent en matière de police administrative , ils le font en collaboration avec les agents des DRAAF, DAAF, DDPP et DD(CS) PP.
Lorsqu'ils agissent dans le cadre d'une enquête judiciaire, ils sont placés sous l'autorité du magistrat compétent et de l'officier de police judiciaire (OPJ) ou de l'officier de douane judiciaire (ODJ), directeur de l'enquête .
La plupart des enquêteurs disposent de compétences techniques affirmées du fait de parcours diversifiés avant même leur intégration à la BNEVP.
Du fait du niveau de compétence requis, et des contraintes inhérentes au mode de travail, l'âge moyen d'un enquêteur de la brigade est plutôt élevé (valorisation des compétences acquises, nécessité d'être libéré de certaines obligations familiales du fait des très nombreux déplacements : soixante nuits à l'hôtel par an en moyenne, 50 000 km parcourus).
Si les contraintes professionnelles du métier posent des problèmes de renouvellement de l'équipe d'enquêteurs, trois nouveaux enquêteurs ont été recrutés en 2013 et 2014.
Il n'en reste pas moins que le niveau très réduit des effectifs semble contraindre les capacités de la brigade à assurer ses missions.
Actuellement, la BNEVP comporte seize agents dont douze enquêteurs à temps plein .
Ses agents sont spécialisés par secteur et se répartissent comme suit, la place relativement élevée des contrôles sur les PPP méritant d'être soulignée :
- domaine de la santé publique vétérinaire : 7,5 agents ;
- domaine phytosanitaire : 4,5 agents .
Le reste des effectifs compte une directrice, un adjoint, une secrétaire et un chargé de mission.
Si la BNEVP a été renforcée en 2014 avec l'arrivée de deux agents (soit 15 % des effectifs), se consacrant pour 1,5 ETP aux questions relatives aux produits phytosanitaires et pour 0,5 ETP aux dossiers « chevaux », ses effectifs apparaissent trop mesurés.
|
Recommandation : mettre à niveau les effectifs de la BNEVP. |
En moyenne au cours des cinq dernières années, la BNEVP a traité 54,6 affaires par an , soit un score élevé compte tenu des ressources en personnel.
Source : BNEVP
En 2015, les soixante nouvelles affaires prises en charge se sont réparties comme suit : phytosanitaire (19), sécurité sanitaire des aliments (11), protection animale (9), pharmacie vétérinaire (8), santé animale (7), identification (2), import/export (2), faune sauvage (1), substances interdites (1).
* 31 UGB = Unités de gros bétail.
* 32 Les données fournies suscitent toutefois quelques interrogations. Dans certains départements aucun emploi dédié au management n'est recensé tandis que dans la plupart des cas le management mobilise à peine une fraction d'unité, suggérant une activité très résiduelle d'une personne occupée à d'autres fonctions.
* 33 Cellule nationale de contrôles autoroutiers.